SEGUNDO SEMESTRE 2024 NÚMERO 38	ISSN: 1659-2069

 

Origen del Tribunal Supremo de Elecciones: contexto y fuentes inspiracionales

 

Carolina Mora Chinchilla*

Luis Antonio Sobrado González**

https://doi.org/10.35242/RDE_2024_38_1

Nota del Consejo Editorial

Recepción: 7 de abril de 2024.

Revisión, corrección y aprobación: 11 de julio de 2024.

Resumen: El presente artículo tiene como objetivo resaltar algunos elementos de otras constituciones de la región latinoamericana que inspiraron la creación, en 1949, del Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y sus características. A la vez, se busca destacar los elementos donde presenta una verdadera originalidad. Así, se rescata el aporte esencial para poder contar con un padrón electoral confiable que brindó la configuración del Registro Civil como dependencia del TSE desde la creación de este. El desempeño exitoso del TSE a lo largo de estos 75 años ha demostrado que estos elementos básicos fueron esenciales para su fortalecimiento, aunque otros aspectos innovadores han permitido un mejor posicionamiento de la institución.

Palabras clave: Tribunal Supremo de Elecciones / Registro Civil / Historia electoral / Historia política / Padrón electoral / Asamblea Constituyente / Constitución política.

Abstract: The aim of this article is to highlight some elements of other constitutions in the Latin American region that inspired the creation, in 1949, of the Supreme Electoral Tribunal (TSE) and its characteristics. Likewise, it seeks to highlight the elements where it presents a true originality. Thus, the essential contribution of having a reliable electoral registry that provided the configuration of the Civil Registry as a dependency of the TSE since its creation is rescued. The successful performance of the TSE throughout these 75 years has shown that these basic elements were essential for its strengthening, even though other innovative aspects have allowed a better positioning of the institution.

Key Words: Supreme Electoral Tribunal / Civil Registry / Electoral history / Political history / Electoral registry / Constituent Assembly/ Political constitution.

 

… hemos celebrado estos días el centenario de la creación de la Corte Electoral, por ley de enero de 1924. Fue un paso fundamental en la democracia uruguaya. El diario "El Día" de la época la calificó de "un gran acontecimiento cívico", afirmando que "el país entero es en estos momentos testigo de uno de los más grandes acontecimientos de su vida cívica, desde que nació a la existencia independiente hace casi un siglo". Otro siglo más tarde, nosotros podemos decir ahora que esta institución ha sido esencial hasta el punto de ser imprescindible para la vida institucional del país.

La llamada ley de "Registro Cívico" … crea la Corte, pero fundamentalmente el "Registro Cívico", que incorporará como gran novedad la dactiloscopia y la fotografía, sistema que hasta hoy perdura. Cada tanto se le quiere cambiar, pero más vale seguir así, porque no hay nada más seguro.

La Corte ha ofrecido una garantía, que le ha dado paz y trasparencia al sistema de la democracia representativa, basado necesariamente en elecciones de, por definición, "representantes". Las impugnaciones, que suelen haber, nunca han sido relevantes.

 

Julio María Sanguinetti

Correo de los viernes, 8/3/2004

1. Introducción

Finalizada la Guerra Civil de 1948 en Costa Rica se inicia un proceso constituyente, y en lo que respecta al modelo electoral se tiene como resultado final el nacimiento del Tribunal Supremo de Elecciones (TSE). Esto sintetizó años de reformas porque existen tres líneas de evolución que confluyen en la Constitución Política de 1949, a saber: culmina la democratización de los procesos electorales (al incluir el reconocimiento del sufragio femenino), se institucionalizan esos procesos (precisamente con la creación del TSE) e inicia su partidización (al ser la primera constitución que prevé a los partidos políticos como instrumento ciudadano para la participación política) (Sobrado, 2010).

Bajo esa plataforma constitucional trascurren setenta y cinco años de estabilidad política y vigencia democrática ininterrumpida. Uno de los factores que lo explican ha sido el desempeño del TSE, que trajo gran confianza y respeto a las decisiones tomadas en las urnas.

Más allá de lo establecido a nivel nacional en el tema electoral hasta 1948, que evidentemente no alcanzó para evitar una guerra civil y de lo que ya se han escrito valiosos textos, en este artículo se busca indagar en el medio regional sobre patrones electorales aparecidos en diferentes constituciones desde 1925 a 1946. Estas constituciones se encontraban vigentes e influyeron, como después se analizará, cuando en Costa Rica se aprobó el Código Electoral de 1946 y luego la Constitución Política de 1949. Con ello, el TSE, desde su génesis, hunde sus raíces en el emergente modelo latinoamericano de institucionalidad electoral.

 

Es de suponer que, así como llegaron al país corrientes de pensamiento, cambios en los modelos educativos, de seguridad, salud, etc.; desde Latinoamérica, también surgieron propuestas interesantes en la normativa electoral, teniendo en cuenta que las elecciones en todos los países de la región eran frecuentes, aunque a menudo irrespetadas.

La anulación de las elecciones por el Congreso Constitucional en 1948, aludiendo a un fraude electoral, confirmó que ni el Código Electoral de 1946 ni el Tribunal Nacional Electoral que creó eran suficientes si la calificación final de la elección correspondía al Congreso. No bastó con alejar al Poder Ejecutivo de la organización electoral; faltaban muchos otros elementos que, como se verá, resultaron ser básicos para una verdadera y transparente administración electoral.

Evidentemente los redactores del proyecto constitucional de 1949, que incluía al TSE, tuvieron que investigar con profundidad lo ya establecido y escrito regionalmente, aunque no hay referencias directas. Sin embargo, en el presente artículo se plantea como primer objetivo reconocer el papel que tuvieron las constituciones de Chile (1925), Nicaragua (1939), Cuba (1940), Uruguay (1942) y Brasil (1946) en la posterior redacción del proyecto de constitución elaborado por una comisión designada por la Junta de Gobierno (1948-1949).

Estas afirmaciones parten de desechar las ideas de un supuesto “espontaneísmo constituyente” y, en cambio, entender que este tipo de transformaciones, al igual que el voto femenino, ya estaban madurando entre las élites políticas y los movimientos sociales latinoamericanos.

Como segundo objetivo se pretende evidenciar que, no obstante, lo anterior, la obra constituyente de 1949 tiene, también, aspectos originales que significaron un valioso aporte en el modelaje latinoamericano de su institucionalidad electoral. Se resaltará, en especial, la adscripción constitucional del Registro Civil al TSE, que le permitió al país contar con padrones electorales altamente depurados y confiables.

 

2. Contexto histórico y regional

Hasta principios del siglo XX prevalecían en occidente democracias ancladas en la ideología liberal. En el caso de EE. UU., con una sólida implantación de su república presidencialista, emulada por los países latinoamericanos.

 

En Europa, en cambio, predominan las monarquías constitucionales. En ellas, el principio democrático aparece comprometido por su convivencia con el principio monárquico: el rey (símbolo de la declinante aristocracia) manifiesta voluntad soberana actuando con su parlamento (expresivo de los intereses de la ascendente burguesía que lo domina gracias al sufragio censitario); situación que, a diferencia de la realidad imperante en EE. UU., explica la imposible consolidación de la idea de supremacía constitucional y la ausencia de sus garantías (control de constitucionalidad de la ley y rigidez constitucional).

Este contexto cambia radicalmente en la primera posguerra mundial. La GranGuerra, por su desenlace, significó el fin de varios imperios: los de Europa central (Alemania y Austria-Hungría) y el otomano. Hacia el final de ese conflicto, también sucumbió el imperio ruso (aunque Rusia estaba alineada con el bando ganador, en 1917 lo derribó la revolución bolchevique). El fin de la guerra sumió a ese continente en una profunda crisis social y económica, agravada luego con el crack de la bolsa neoyorquina de 1929, que se tradujo en la emergencia de vigorosos sindicatos y partidos socialistas (alentados por el ideario bolchevique) y en disturbios endémicos que se desenvolvían en un clima de profunda polarización ideológica de la sociedad europea.

Esta situación desemboca en dos salidas políticas. La primera, de temprana implantación en Italia y una década después en Alemania, es la solución totalitaria nazi-fascista. En ambos países, se trata de movimientos nacionalistas que llegan al poder invocando el trato injusto dispensado por el Tratado de Versalles y que se presentan como la única vía para conjurar el peligro comunista. Movimientos que resultan naturalmente financiados por las burguesías nacionales y que, en un inicio, son tolerados e incluso admirados en ciertos círculos occidentales; aquellas y estos los perciben como última oportunidad del capitalismo. Conquistan el poder por vías institucionalizadas y una vez instalados desmantelan la democracia e inician una política de agresiva expansión territorial (que a la larga será el detonante de la Segunda Guerra Mundial).

La segunda salida está representada por la propuesta del Estado social. Esto supone mantener las estructuras del liberalismo político, pero a la vez renegar de dogmas propios del liberalismo económico, admitiendo que las leyes del mercado conducen a la acumulación del capital y a condiciones de vida inaceptables para las grandes mayorías. Esto demanda una mayor intervención del Estado en la economía y medidas estructurales de protección para los socialmente desvalidos, bajo la bandera de la justicia social y de los derechos humanos de segunda generación. Sea, se reconoce la división de la sociedad en clases y el imperativo estatal de procurar “una política permanente de solidaridad nacional” y “el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza” (tal y como lo sigue defendiendo la Constitución costarricense en sus artículos 74 y 50), aunque para lograr ello sea necesario introducir limitaciones “de interés social” a la propiedad y a otros derechos fundamentales (art. 45).

Este tránsito ideológico del Estado liberal al Estado social se aprecia en el New Deal de las administraciones de Roosevelt en EE. UU., pero resulta más claro en el constitucionalismo democrático europeo de las décadas de los veinte y treinta; momento en que se implementa en distintos países como un pacto de gobernabilidad entre derechas e izquierdas, pero cuya fragilidad la evidencia su pronta demolición bajo las botas hitlerianas.

El constitucionalismo democrático europeo de ese momento comportó, en países como España, Alemania y Austria, un salto al republicanismo. En otros, la sustitución de las monarquías constitucionales por monarquías parlamentarias. Estas últimas representan una afirmación sin cortapisas del principio democrático, al vaciar de poder político la figura real. Con ello queda despejado el camino para reconocer la supremacía constitucional y para establecer, como en efecto aconteció en las respectivas constituciones, los tribunales constitucionales y las fórmulas rígidas de reforma constitucional (ver sobre el particular Sobrado, 1989, pp. 103 y siguientes).

Ese espíritu democratizador en el viejo continente también condujo a culminar la definitiva eliminación del contencioso electoral tradicional o político, que encargaba a los propios parlamentos la calificación de las elecciones, es decir, definir en última instancia sus controversias y declarar la elección correspondiente. Esa facultad calificadora quedaría ahora en manos de los nuevos tribunales constitucionales, de los tribunales contencioso-administrativos o de la justicia ordinaria; instancias a las que corresponde revisar jurídicamente los actos de la administración electoral, que en Europa sigue, aún hoy, siendo competencia de repartos del poder ejecutivo o de comisiones electorales transitorias (sometidas a cierta dosis de control por parte de ese poder).

Del otro lado del Atlántico, las cosas son diferentes. No es políticamente viable que las apuestas autoritarias renieguen abiertamente de la democracia y den completamente la espalda a sus formas (al estilo nazi-fascista). Estados Unidos, cuya hegemonía en Latinoamérica ya está consolidada en la segunda y tercera década del siglo pasado, es una potencia emergente que se relaciona con los países de la región a partir de su propia ideología y mitos fundacionales. El reconocimiento norteamericano, esencial para sus economías dependientes, solo es posible si los regímenes latinoamericanos estaban respaldados constitucionalmente y apoyados en elecciones periódicas, aunque muchas veces fueran fraudulentas y pretendieran legitimar a gobiernos autoritarios, frecuentemente en manos de militares o incluso de caudillos “sultanistas” (como Trujillo en República Dominicana y Somoza en Nicaragua).

Es de este modo que el ritual electoral es crucial para la sobrevivencia de los actores políticos regionales. Es fundamental, entonces, apuntalar y prestigiar ese ritual, sea en la realidad o en el discurso. De ahí se alimenta un modelo de institucionalidad electoral propio y original de Latinoamérica. Dentro de él se gesta el Tribunal Supremo de Elecciones de Costa Rica (TSE).

 

3. Diseño constitucional del TSE

El TSE nace en 1949, en el marco de la Constitución promulgada ese año, luego de la Guerra Civil de 1948.

Tal y como lo sintetiza Sobrado (2005, pp. 14-18), junto a las funciones ejecutiva, legislativa y judicial del gobierno, la Constitución Política de 1949 prevé una cuarta, por medio de la cual se hace posible la designación popular de los miembros del gobierno nacional y de los locales y, por ende, su transición democrática: la función electoral, cuya autonomía reconoce (art. 95.1) y encarga al TSE.

Aunque desde un principio se le concibió constitucionalmente como un órgano estatal autónomo; mediante reforma del año 1975 se apuntaló esa autonomía al reconocérsele expresamente el “rango e independencia de los Poderes del Estado” (art. 9). Dicha función electoral consiste en la “organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio”, con exclusividad e independencia (arts. 9 y 99), mediante actos y resoluciones que “no tienen recurso” (art. 103).

El TSE ocupa la cúspide de la organización electoral, donde se encuentran, bajo su dependencia exclusiva, el Registro Civil y las juntas electorales.

Al Registro Civil le corresponde, además de sus tareas de registrador civil, resolver las solicitudes de naturalización, emitir las cédulas de identidad y elaborar las listas de electores o padrón electoral (art. 104).

El TSE, cuyos integrantes son designados por la Corte Suprema de Justicia (art. 100), desempeña su rol constitucional como órgano máximo de la administración electoral y, simultáneamente, ejerce la jurisdicción electoral y se le atribuyen adicionalmente competencias “cuasilegislativas”; atribuciones que, en general, ejerce de modo centralizado. De acuerdo con el artículo 102 constitucional y en su condición de administrador electoral, le compete al TSE:

-  Convocar a elecciones populares (inc. 1).

- Nombrar los miembros de las Juntas Electorales, de acuerdo con la ley (inc. 2).

- Dictar, con respecto a la fuerza pública, las medidas pertinentes para que los procesos electorales se desarrollen en condiciones de garantías y libertad irrestrictas … Estas medidas las hará cumplir el Tribunal por sí o por medio de los delegados que designe (inc. 6).

- Efectuar el escrutinio definitivo de los sufragios emitidos en las elecciones de Presidente y Vicepresidentes de la República, Diputados a la Asamblea Legislativa, miembros de las Municipalidades y Representantes a Asambleas Constituyentes (inc. 7).

-  Organizar, dirigir, fiscalizar, escrutar y declarar los resultados de los procesos de referéndum (inc. 9).

Aunque la mayoría de sus facultades jurisdiccionales están establecidas y desarrolladas a nivel legal, la Constitución en el artículo 102 prevé directamente las siguientes:

-  Conocer en alzada de las resoluciones apelables que dicte el Registro Civil y las Juntas Electorales (inc. 4).

-  Investigar por sí o por medio de delegados, y pronunciarse con respecto a toda denuncia formulada por los partidos sobre parcialidad política de los servidores del Estado en el ejercicio de sus cargos, o sobre actividades políticas de funcionarios a quienes les esté prohibido ejercerlas. La declaratoria de culpabilidad que pronuncie el Tribunal será́ causa obligatoria de destitución e incapacitará al culpable para ejercer cargos públicos por un periodo no menor de dos años, sin perjuicio de las responsabilidades penales que pudieren exigírsele. No obstante, si la investigación practicada contiene cargos contra el Presidente de la República, Ministros de Gobierno, Ministros Diplomáticos, Contralor y Subcontralor Generales de la República, o Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, el Tribunal se concretará a dar cuenta a la Asamblea Legislativa del resultado de la investigación (inc. 5).

-  La calificación de los comicios es competencia exclusiva del TSE. Por ello, luego de resolver con autoridad de cosa juzgada las acciones o recursos interpuestos con motivo de los comicios correspondientes, le compete hacer “la declaratoria definitiva de la elección” (inc. 8).

Dentro de las atribuciones que denominamos “cuasilegislativas” se incluyen: la interpretación “exclusiva y obligatoria” (art. 102.3) de las normas legales y constitucionales en materia electoral (que se sustraen de su posible interpretación auténtica por parte de la Asamblea Legislativa) y la consulta vinculante prevista en el artículo 97 de la Constitución Política. Este último dispone que, para la discusión y aprobación de proyectos de ley relativos a materias electorales, la Asamblea deberá consultar al TSE; para apartarse de su opinión se necesitará el voto de las dos terceras partes del total de sus miembros. Dentro de los seis meses anteriores y los cuatro posteriores a una elección popular, el criterio rendido por el TSE resulta vinculante de modo absoluto y lo coloca en una posición senatorial: en tal período, “la Asamblea Legislativa no podrá… convertir en leyes los proyectos sobre dichas materias respecto de los cuales el Tribunal Supremo de Elecciones se hubiese manifestado en desacuerdo” (art. 97).

Como puede colegirse de la anterior disciplina constitucional, el TSE es la fórmula institucional que el constituyente definió en 1949 para excluir la intervención, autorizada por la Constitución de 1871, de los poderes Ejecutivo y Legislativo en la organización de las elecciones y en su calificación.

 

4. Modelo latinoamericano de institucionalidad electoral

El analizado diseño constitucional sitúa al TSE dentro del marco del modelo latinoamericano de institucionalidad electoral, caracterizado por la existencia de organismos permanentes y especializados que gestionan autónomamente la función electoral y, en ciertos casos, también el registro civil. Se trata de órganos constitucionales, es decir, previstos y regulados directamente por las constituciones de la región. Algunas de ellas refuerzan su connatural independencia orgánica reconociéndolos como “poder electoral” (actualmente en Nicaragua y Venezuela) -se rompe con ello la visión tripartita clásica de la división de poderes- o atribuyéndoles expresamente “el rango e independencia de los poderes del Estado” (como veíamos, así es en Costa Rica desde 1975).

 

 

Este modelo puede considerarse:

… una de las aportaciones más significativas de la región a la ciencia política y al derecho electoral, al haberse constituido en un factor importante para los recientes procesos de redemocratización y consolidación democrática en América Latina, así como para la vigencia del Estado de derecho y la consiguiente solución de los conflictos electorales por vías institucionales. (Orozco, 2001, p. 47)

No obstante, en el contexto latinoamericano podemos distinguir dos fórmulas diferenciadas de ese modelo común: la unificada, que concentra en un solo organismo autónomo la administración y la jurisdicción electorales, y la diversificada, que presenta una instancia de administración electoral orgánicamente separada de una jurisdicción electoral especializada también autónoma (como el Jurado Nacional de Elecciones del Perú) o incrustada en el Poder Judicial (como acontece en México y Brasil). Los países centroamericanos, incluida Costa Rica, adoptaron y mantienen la fórmula unificada; sin embargo, en el año 2019 Honduras reformó su constitución para adscribirse a la diversificada.

La consolidación y fortaleza actual de una institucionalidad electoral latinoamericana permanente, especializada y autónoma representa una potente garantía democrática que responde, en las últimas cuatro décadas, a una sentida demanda social en un subcontinente cuyo afianzamiento democrático ha sido lento, difícil y con frecuentes involuciones.

 

5. El TSE en el proyecto de constitución de 1949

La anterior contextualización y recapitulación nos abre ahora la puerta para empezar a indagar cuál fue la fuente o fuentes inspiracionales del constituyente cuando, en 1949, concibió e introdujo al TSE dentro de la arquitectura constitucional costarricense. Debemos desde ya desechar la idea de que el TSE surgiera por generación espontánea o fruto de la inspiración divina de los constituyentes.

 

La creación del TSE es una de las principales innovaciones de ese proceso constituyente, coherentemente con la bandera de la lucha por la pureza electoral enarbolada por el bando ganador del conflicto bélico que la antecedió.

La Junta Fundadora de la Segunda República designó (por decreto n.º 37 del 25 de mayo de 1948) una comisión redactora, integrada por nueve ciudadanos “notables”, encargada de proponer un proyecto de nueva constitución. Una vez cumplido ese encargo, la junta introdujo algunos ajustes y presentó el citado proyecto. Dentro de esos ajustes, cabe resaltar -por su enorme carga simbólica- la reformulación del artículo 7, en orden a ampliar de tres a cuatro los “Poderes” que ejercen el “Gobierno de la República” para contemplar dentro de ellos al “Electoral” (Asamblea Nacional Constituyente de 1949, 1951, p. 26); de haberse aprobado esta propuesta, Costa Rica se habría adelantado muchos años a lo que ahora estipulan las constituciones nicaragüense y venezolana.

La Asamblea Constituyente rechazó tener ese proyecto como base para sus debates y más bien optó por utilizar al efecto la abrogada Constitución Política de 1871. Sin embargo, la pequeña fracción socialdemócrata (afín al gobierno de facto y que contaba con miembros que antes integraron la señalada comisión redactora) introdujo a esos debates, promovió y obtuvo finalmente la aprobación de un conjunto de mociones que rescataron la creación del TSE y otros aspectos fundamentales del proyecto de la junta (introducción del Servicio Civil y de la Contraloría General de la República, por ejemplo).

La Comisión Redactora explicaba así el sentido que le asignaba a esta innovación de la institucionalidad costarricense:

Por su importancia en la vida institucional de la República, los derechos y los deberes políticos fueron objeto de reposado estudio de parte de la Comisión, tanto con la mira de corregir lo que en otros tiempos desnaturalizara y pervirtiera los procesos electorales, como para adoptar en estas materias los más avanzados principios de derecho que actualmente las regulan.

La Constitución de 1871 adolecía de muchas deficiencias respecto de los derechos y deberes políticos, sobre todo en lo tocante al sufragio y a los organismos electorales. Creemos haber subsanado, hasta donde ello es posible, tales diferencias.

Nuestro plan eleva al rango de preceptos constitucionales algunas disposiciones legislativas, hoy vigentes, que no podían por su naturaleza quedar expuestas a las contingencias de su reforma o derogatoria en cualquier momento [resaltado añadido], y da expresión a ciertas doctrinas que, como las que propugnaba por el otorgamiento del derecho activo y pasivo del sufragio a las mujeres costarricenses, tenía merecido arraigo en nuestra opinión pública.

El proyecto enumera los principios básicos conforme a los cuales debe ejercerse el sufragio: autonomía de la función electoral; seguridades de que tan delicada función se llevará a cabo en el ambiente de libertad orden y pureza y de imparcialidad por parte de las autoridades públicas; identificación del elector por medio de cédula con fotografía; prohibición para que el ciudadano sufrague en lugar distinto del de su domicilio electoral; garantías de representación equitativa para las minorías; sufragio directo, personal, igualitario y secreto por los ciudadanos que figuren en las listas del Registro Civil.

Gran parte de este título se dedica a la organización del Tribunal Supremo de Elecciones, que será la entidad rectora de todas las actividades el sufragio, con autoridad e independencia absolutas para cumplir su cometido. Por sus características especiales, esa organización le confiere propiamente al Tribunal la categoría de un poder del Estado, y asegura la imparcialidad de sus actos y su libertad de acción, sobre todo al confiarse su nombramiento a la Corte Suprema de Justicia; al atribuirle -como era indispensable hacerlo de acuerdo con dolorosas experiencias del pasado- la facultad soberana de efectuar el escrutinio definitivo de los comicios para elegir, Presidente y Vicepresidente de la República y los demás funcionarios de elección popular, y al establecerse que las decisiones del Tribunal son inapelables y definitivas. Hemos proscrito, por obvias razones de todos conocidas, los antiguos métodos que daban intervención a los poderes Ejecutivo y Legislativo en la integración del tribunal y al segundo de esos poderes en los escrutinios electorales, con lo que satisfacemos una necesidad ineludible y premiosos requerimientos de la ciudadanía [resaltado añadido].

Corresponde al Tribunal Supremo de Elecciones, además de aquellas y otras facultades, las de dictar las normas para la adecuada representación de los partidos políticos en las juntas electorales; designar las juntas electorales, dando en éstas representación a los partidos, hasta donde fuere posible; nombrar al director y al personal del Registro Civil y a los demás empleados necesarios; interpretar en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones constitucionales y legales relativas al sufragio -atribución que también fue necesario cercenar de las que competen al Poder Legislativo- y, en fin, se le reconocen a ese alto Cuerpo los derechos que estuvo investido, con excelentes resultados, en la última campaña política, según los cuales puede tomar las medidas, obligatorias para la fuerza pública, las autoridades y demás servidores del Estado, encaminadas a garantizar el libre ejercicio del sufragio, y puede asimismo investigar y hacer que se sancionen por quien corresponda los actos de parcialidad política de los servidores públicos [resaltado añadido].

En lo que toca al Registro denominado hasta ahora Electoral, se hace extensiva su competencia a todos los actos inherentes al estado civil, incluso a los que se relacionan con la adopción de la nacionalidad, la suspensión, pérdida y recobro de ésta y de la ciudadanía. La nueva organización, bajo el nombre genérico de Registro Civil, dará seguramente muy buenos resultados por la centralización que se lleva a cabo de funciones afines y que por lo mismo no pueden permanecer desvinculadas [resaltado añadido]-el destacado en negrita y cursiva no es del original- (Asamblea Nacional Constituyente de 1949, 1951, p. 626-627)

Esta propuesta, que como se dijo fue introducida al debate constituyente por moción de la fracción socialdemócrata, fue plasmada en la Constitución casi de modo integral. Los cambios fueron mínimos (p. ej. reducción del número de magistrados propietarios de cinco a tres y ampliación de los suplentes de cinco a seis, así como del período de sus nombramientos, que de diez años pasó a seis).

Como se colige de las palabras de la Comisión Redactora (en especial las resaltadas en cursiva), el anterior Tribunal Nacional Electoral (surgido del Código Electoral de 1946) significó un importante antecedente del nuevo TSE y algunas reglas aplicables a aquel se mantuvieron. No obstante, existen diferencias cualitativas entre el TSE y el viejo Tribunal Nacional Electoral. Este nació con un defecto congénito: se trataba de un órgano estatal de simple rango legal. Por tal motivo, no podía desconocer la facultad constitucional del Congreso de calificar las elecciones ni tampoco evitar interferencias del Poder Ejecutivo en la administración de los comicios. Tan es así que, con solo dos años de creado el Tribunal Nacional Electoral, estalló una guerra civil luego de que el Congreso desconociera el resultado de la elección presidencial de 1948 según lo certificado por ese tribunal.

Aunque no lo reconociera expresamente la Comisión Redactora, tenía la mirada también puesta en otros lados. Sobre todo, en el sur de las Américas.

6. Rasgos del TSE tomados de otras constituciones regionales

En el contexto del señalado modelo latinoamericano de institucionalidad electoral, al nacimiento del TSE de Costa Rica lo antecedió el de los organismos electorales de Chile (1925), Uruguay y Brasil (1934), Nicaragua (1939) y Cuba (1940). Se aclara que la Corte Electoral uruguaya nació en 1924, pero careció de rango constitucional durante sus primeros años de existencia.

Al momento de concebirse el proyecto de la Junta Fundadora de la Segunda República, las constituciones vigentes en esos países ya contemplaban principios y regulaciones específicas sobre esos organismos que -como se verá de seguido- resultaron trasplantados, directamente o por intermedio del Código Electoral de 1946, a nuestra Constitución de 1949.

La Constitución chilena de 1925 sienta la primera base del indicado modelo latinoamericano de institucionalidad electoral, con la creación del “Tribunal Calificador”. A este se le encarga conocer “de la calificación de las elecciones de Presidente de la República, de Diputados y de Senadores”, es decir, de arbitrar terminalmente los conflictos electorales y de declarar de modo definitivo a los electos; competencia que, entonces, se le suprime al órgano parlamentario. Se trata de un “tribunal especial”, que “procederá como jurado en la apreciación de los hechos, y sentenciará con arreglo a derecho” (art. 79). Su emergencia supuso, entonces, migrar del contencioso político a uno de corte jurisdiccional. También por vez primera es posible reconocer a un órgano constitucional regional especializado en el ámbito electoral, de carácter permanente y autónomo; precedente que, tarde o temprano, emularán todos los países de América Latina.

Su configuración constitucional como órgano que imparte justicia electoral es coherente con su denominación como “tribunal”. Este u otro vocablo similar se mantendrá entre 1934 y 1946, en las constituciones de Uruguay (Corte Electoral), Brasil y Cuba (Tribunal Superior Electoral) y finalmente en Costa Rica. Sin embargo, en los casos brasileño y cubano, los tribunales electorales estaban insertos dentro de la estructura del poder judicial, a modo de jurisdicción especializada. Por cierto, los organismos electorales de Chile, Uruguay y Cuba estaban, en esa época, conformados por cinco miembros, como también lo propuso el proyecto de la Junta Fundadora de la Segunda República para nuestro país (Asamblea Nacional Constituyente de 1949, 1951, pp. 40-41).

Si bien el Tribunal Calificador chileno era (y sigue siendo) un órgano constitucional encargado de impartir justicia electoral únicamente; en los demás países citados y en Nicaragua se adopta la fórmula unificada de institucionalidad electoral, de modo tal que el respectivo organismo electoral también administra los comicios. Ese camino también lo seguirá Costa Rica en 1949. Con suma claridad, por ejemplo, la Constitución brasileña de 1946 estipulaba que, además de sus atribuciones naturales como jurisdicción electoral, al Tribunal Superior Electoral le competía:

I– el registro y baja de los partidos políticos; II– la división electoral del país; III– registro electoral; IV– fijación de la fecha de las elecciones, cuando no esté determinada por disposición constitucional o legal; V– el proceso electoral, el recuento de las elecciones y la entrega de diplomas a los electos… (art. 119)

En relación con la Corte Electoral uruguaya, conviene mencionar que la Constitución de ese país de 1942 contenía un precepto sorprendentemente similar a lo que será el inciso 5 del artículo 102 de nuestra actual Constitución, arriba transcrito. La primera establecía, al igual que lo hará luego la costarricense de 1949, restricciones absolutas a la participación política (salvo el sufragio) de funcionarios de alta investidura, cuya transgresión era sancionada con destitución e inhabilitación y encargaba a la justicia electoral la aplicación de esas sanciones. Veamos:

4. Los magistrados judiciales, los miembros del Tribunal de lo Contencioso-Administrativo y del Tribunal de Cuentas, los Directores de los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, los militares en actividad, cualquiera sea su grado y los funcionarios policiales de cualquier categoría, deberán abstenerse, bajo pena de destitución e inhabilitación de dos a diez años para ocupar cualquier otro empleo público, de formar parte de comisiones o clubes políticos, de suscribir manifiestos de partido, y, en general, ejecutar cualquier otro acto público o privado de carácter político, salvo el voto.

Será competente para conocer y aplicar las penas de estos delitos electorales la Justicia Electoral. La denuncia deberá ser hecha ante la Corte Electoral por intermedio de las autoridades nacionales de los partidos. Sin perjuicio de lo dispuesto anteriormente, en todos los casos se pasarán los antecedentes a la Justicia Ordinaria a los demás efectos a que hubiere lugar;

5. El Presidente de la República y los miembros de la Corte Electoral no podrán formar parte de comisiones o clubs políticos, ni actuar en los organismos directivos de los partidos ni intervenir en ninguna forma en la propaganda política de carácter electoral. La misma disposición comprende a los Intendentes, los que quedan sometidos a las penalidades establecidas en el Inciso 4 y en las mismas condiciones. (Constitución Política de Uruguay, 1942, art. 68)

Respecto de la Constitución de Nicaragua de 1939, son de destacar otros factores que parecen haber influido en el proyecto constitucional de la Junta Fundadora de la Segunda República costarricense. Nos referimos a que el presidente y los jueces del Consejo Nacional de Elecciones tenían “las mismas calidades e incompatibilidades que los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia” (art. 328) y que su período de nombramiento fuera de seis años (art. 329), lo que nos evoca lo finalmente consagrado en la Constitución Política de Costa Rica de 1949. En ese mismo orden de ideas, también sobresale que el presidente del consejo fuera nombrado por la Corte Suprema de Justicia (art. 326).

Por último, la Constitución cubana de 1940 también impactó a la nuestra. Resulta inequívoco si tenemos en cuenta que la potestad de mando del TSE sobre la fuerza pública, para asegurar con imparcialidad “que los procesos electorales se desarrollen en condiciones de garantías y libertad irrestrictas” (art. 102.6), es un eco de lo que ya disponía la constitución caribeña. Esta estipulaba que “Desde la convocatoria a elecciones hasta la toma de posesión de los electos, el Tribunal Superior Electoral tendrá jurisdicción sobre las Fuerzas Armadas y sobre los Cuerpos de Policía, al solo objeto de garantizar la pureza de la función electoral” (art. 104 in fine), por lo que ese tribunal podía:

Dictar instrucciones y disposiciones, de cumplimiento obligatorio a las Fuerzas Armadas y de Policía para el mantenimiento del orden y de la libertad electoral durante el periodo de confección del censo, el de organización de los partidos y el comprendido entre la convocatoria a elecciones y la terminación de los escrutinios. (Constitución Política de Cuba, 1940, art. 185.d)

 

7. La original adscripción constitucional del Registro Civil al TSE

El Registro del Estado Civil de Costa Rica fue creado desde 1888, según se establece en el Código Civil de ese año y tenía entonces tres funciones básicas: el registro de nacimientos, el de matrimonios y el de defunciones. Se le encargó, a partir de 1925, proveer las listas de los posibles ciudadanos sufragantes que conformarían el llamado registro cívico, de acuerdo con la reforma electoral de 1925 (Vega, 1988), pero no otorgaba cédula ni hacía el padrón electoral, como se le denomina en la actualidad.

Como se explicó en un artículo anterior (Mora, 2013), el registro cívico a lo largo de su existencia recibió numerosas críticas. La falta de fotografía y datos en la cédula, la hizo un documento vulnerable y facilitó el fraude electoral. El procedimiento de entrega fue también un problema, al igual que la falta de personal adecuado para cumplir su trabajo. Poco se hizo para remediar esta situación, pues convenía a los fines políticos de los grupos gobernantes; recuérdese que la cédula se emitía para la votación y había elecciones cada dos años, lo cual dificultaba aún más la tarea registral.

A partir de 1947, obedeciendo lo dispuesto en el Código Electoral que recién se había aprobado en 1946, el Registro Cívico se transformó en Registro Electoral, dirigido por Benjamín Odio. Este órgano se encargó de la confección de la cédula de identidad, la cual asume un doble rol: el electoral y el de identidad para los varones, ya que la mitad de la población costarricense, las mujeres, quedaban sin identificación por no tener derecho a la ciudadanía.

El 14 de setiembre de 1948 se cambió el nombre de Tribunal Nacional Electoral (creado en 1946) por el de Tribunal Supremo de Elecciones (decreto n.° 171 de la Junta Fundadora de la Segunda República) (Obregón, 2008, p. 343).

Con los cambios políticos sucedidos en Costa Rica a raíz de la Guerra Civil de 1948 y de la emisión de la Constitución Política de 1949 con la que se creó el TSE, el Registro Civil pasa a cumplir un rol más activo en la vida electoral costarricense. Al pasar a depender del TSE, se le impone la dura tarea de ofrecer a la ciudadanía una ventana de transparencia en la confección de los padrones electorales.

La Constitución de 1949, según lo ya analizado, confió al TSE la función electoral, lo que comporta impartir justicia electoral y administrar los procesos electorales. Por orden de los constituyentes se dispuso que, bajo su dependencia, se colocara al Registro Civil y a las juntas electorales.

El Registro Civil, que está a cargo de una Dirección General, se encuentra dividido en dos departamentos: el Civil y el Electoral; órganos a través de los cuales este registro ejerce sus atribuciones constitucionales, previstas en el numeral 104. (Sobrado, 2010, p. 7).

La Junta de Gobierno por decreto (n.º 171 del 14 de setiembre de 1948) integró con los magistrados Carlos Orozco, J. Rafael Calzada y Gonzalo Echeverría un TSE, que luego acordó lo siguiente:

Que el artículo 104-v de las disposiciones transitorias de la Constitución Política dice que el Tribunal Supremo de Elecciones establecerá dentro de un término de tres meses a partir de las elecciones verificadas en este año la refundición del Registro Estado Civil y Electoral [resaltado añadido], el organismo único que contempla el artículo 104 de la Constitución denominado Registro Civil y demás innovaciones que estime pertinentes este Tribunal Supremo de acuerdo con la jurisprudencia establecida. (Tribunal Supremo de Elecciones, 1949, p. 62) [Resaltado añadido]

Por lo tanto, acuerda: “Refundir lo Registros del Estado Civil y Electoral en un organismo que se denominará Registro Civil y al cual se refiere el artículo 104 de la Constitución Política” (Tribunal Supremo de Elecciones, 1949, p. 62)

En esa oportunidad se acordó, además, “armonizar las leyes constitutivas de los registros refundidos y someter el respectivo proyecto a la consideración de la Asamblea Legislativa para su aprobación y dictar el reglamento del nuevo Registro Civil” (Tribunal Supremo de Elecciones, 1949, art. 64)

Luego se promulgó la primera Ley Orgánica del Registro Civil (1535 del 14 de enero de 1953) y de acuerdo con esta:

El Registro Civil depende en forma exclusiva del Tribunal Supremo de Elecciones y se compone de dos departamentos: el del Estado Civil y el Electoral, ambos bajo la autoridad de un Director General. Su asiento será la capital de la República. (art.1)

Según el artículo 34 de esa misma ley, al Departamento Electoral se le encargaba emitir las cédulas de identidad, elaborar las listas de electores, registrar partidos políticos y candidaturas y resolver las solicitudes de naturalización (esta última atribución pasará luego a ser propia del Departamento Civil).

La Constitución señaló también que el Estado, de oficio, debe inscribir a los ciudadanos en el Registro Civil y que tiene la obligación de proveerles de una cédula de identidad para ejercer el sufragio (que simultáneamente los identifica en sus diferentes interacciones sociales). Esto quedó a cargo de la Sección Cedular del Departamento Electoral, de acuerdo con la misma ley de 1953, que en su numeral 41 agrega:

Conforme se vaya produciendo el libramiento de Cédulas de Identidad a favor de los ciudadanos y la inscripción de defunciones de personas mayores de veinte años, las Secciones respectivas lo comunicarán sin pérdida de tiempo, con todos los datos necesarios, para que esta Sección (de Empadronamiento de Electores del Departamento Electoral) proceda de oficio a las nuevas inscripciones o cancelaciones.

Por lo tanto, el Registro Civil, sin intervención de ningún otro organismo estatal ni depender de información de fuente externa, fue a partir de ese momento el encargado de elaborar los padrones electorales.

Esto mejoró sustancialmente el clima de confianza en la institución del sufragio, ya que el mismo órgano encargado de inscribir los nacimientos y otorgar las certificaciones de defunción emite las cédulas de identidad y maneja el registro electoral, con lo que se logra la constante actualización y depuración del padrón electoral. Permitió, adicionalmente, implementar un sistema de inscripción automática de electores: la emisión del documento de identidad conlleva, sin necesidad de gestión adicional por parte del titular, su inscripción en el registro electoral y su ubicación para votar en el lugar más cercano a su residencia (según lo reportado en la solicitud cedular).

Bien decía el magistrado uruguayo Carlos Urruty, refiriéndose al organismo electoral de su país, que “el motivo fundamental que lleva a la creación de la Corte Electoral es la necesidad de organizar un Registro Cívico permanente y de encomendar su conservación, custodia y depuración a un órgano autónomo e independiente de los demás Poderes de Gobierno” (Urruty, 2007, p. 58).

Costa Rica fue más allá: al Registro Civil, que ya llevaba desde 1888 el registro de personas, se le adicionó la gestión autónoma del registro electoral y la organización completa pasó a formar parte del TSE; innovadora solución que blindó al padrón electoral, como en ningún otro país latinoamericano, al librarlo de impericias e incluso de posibles manipulaciones por parte de las autoridades políticas de turno. Esto explica, en parte, por qué en Costa Rica la incorporación de un organismo electoral autónomo, permanente y especializado, de rango constitucional, fue tan exitosa.

Sin embargo, con lo hasta acá explicado no debe creerse que la sola incorporación de organismos electorales en las constituciones sea suficiente para asegurar, mágicamente, un futuro democrático en sus respectivos países.

En el caso de Nicaragua y Cuba, aunque cumplían con los requisitos de autonomía, permanencia y especialización, otorgados constitucionalmente como se vio, la presencia de las guardias nacionales y los intereses de ciertos sectores nacionales y extranjeros, que no viene al caso detallar, evitaron continuamente la posibilidad de realizar elecciones transparentes y democráticas, aunque sí fueron regulares.

Así también, a diferencia de Costa Rica y Uruguay, Cuba y Nicaragua al momento de establecer constitucionalmente sus organismos electorales carecen de un sustento social apto para su desarrollo. Tanto en relación con Costa Rica como con Uruguay, podemos mencionar algunas condiciones particulares, como el haber avanzado en una reforma social, mejor distribución de la riqueza y progresos sustanciales en educación, aunque ambos países siguieron siendo relativamente pobres.

Para el caso costarricense, debemos agregar que la abolición del ejército el 1 diciembre de 1948 fortaleció mucho más la institucionalidad democrática, lo cual no sucedió en ningún otro país hasta 1994 en Panamá. En Costa Rica, liberó recursos públicos que, visionariamente, fueron redirigidos a salud y educación públicas, con lo que se fortaleció la incipiente clase media.

Sacar de las manos del poder ejecutivo el proceso electoral fue un largo proceso, que tiene un primer intento claro con la aprobación, en 1946, de un primer Código Electoral, que conllevaba la creación de un Tribunal Nacional Electoral, conformado por tres miembros, uno por cada poder de la república. Fue hasta 1947, en medio de un clima político efervescente, que se integró. Como se vio, no tuvo suficiente empuje para evitar la anulación de las elecciones de 1948, porque al final el Congreso, mayoritariamente conformado por diputados afines al gobierno, tenía la potestad para hacerlo. Oscar Castro (1996) apunta sobre esto:

Conforme a la Constitución de 1871, el Presidente de la República y el Congreso Constitucional son los árbitros supremos en materia electoral. Fue precisamente la intervención de una mayoría sumisa -la del Congreso de 1948- la que enciende la chispa de la guerra civil de ese año (p. 295).

 

8. Otras innovaciones que garantizaron el éxito del TSE

¿Qué tuvo de original la creación del TSE, que ha sido tan exitoso? Si bien se afirma que los “notables” que trabajaron el proyecto de constitución propuesto por la Junta de Gobierno de Figueres tomaron prestados y ajustaron algunos interesantes artículos de otras constituciones latinoamericanas sobre asuntos electorales, hicieron algo más. No todo fue copia.

Como se explicó con anterioridad, parte fundamental de la originalidad del TSE es que se le adscribió constitucionalmente el Registro Civil, institución que, en su momento, aunque con sus problemas internos, que se señalaron en otro artículo sobre este tema (Mora, 2013), ya estaba lo suficientemente preparada para asumir el reto de elaborar y actualizar sistemáticamente el padrón y expandir sus funciones en el plano electoral.

Hay que agregar otros aspectos de la regulación del TSE que han permitido el sobresaliente desempeño institucional en sus 75 años de existencia. Sobrado (2005, pp. 23-24) señala los siguientes como fundamentales:

1- Los requisitos y designación de los magistrados electorales que evitan la injerencia de los partidos políticos y la Asamblea Legislativa en su nombramiento.

2- Desvinculación partidaria de los magistrados, a quienes una vez designados se les impone una absoluta prohibición de participación política durante el periodo de su nombramiento.

3- Forma escalonada en el tiempo con que se designa a los magistrados, lo cual evita una eventual “defenestración colectiva” del organismo y minimiza así las indebidas interferencias del Poder Judicial. Cada dos años un magistrado propietario y dos suplentes son renovados o reelectos.

Sobrado agrega que la independencia y autonomía del TSE se refuerzan gracias a que se le confirieron constitucionalmente competencias naturales de los tres poderes del Estado; reforzamiento que también obedece a su “inmunización frente a controles interorgánicos usuales” (2005, pp. 24-25):

1- Es improcedente la revisión de las resoluciones del TSE a través del proceso contencioso administrativo o del recurso de amparo, dado que declara que éstas no tienen recurso (art. 103) (esta irrecurribilidad solo rige para actos electorales, no sobre decisiones administrativas ni registrales).

2- Los ilícitos de parcialidad política y de participación política prohibida son del conocimiento exclusivo del TSE, cuyas sentencias gozan de autoridad de cosa juzgada material, con lo cual se rompe el principio de universalidad jurisdiccional del Poder Judicial (art. 102.5).

3- La Asamblea Legislativa tiene prohibida la interpretación auténtica de la ley electoral, al ser esta potestad propia y exclusiva del TSE (art. 102.3 y 121.1). Además, la Asamblea está obligada a consultar la opinión del TSE durante el trámite de elaboración de leyes en materia electoral, cuyo criterio es vinculante y en época electoral de modo absoluto (art. 97)

4- Aunque el Presidente de la República es a quien constitucionalmente le compete “el mando supremo de la fuerza pública” (art. 139.3) el TSE puede, directamente o mediante sus delegados, dictar, con respecto a ésta “las medidas pertinentes para que los procesos electorales se desarrollen en condiciones de garantías y libertad irrestrictas” (art. 102.6), lo que crea un mando compartido excepcional.

5- En cuanto al presupuesto del TSE, el Ministerio de Hacienda no puede modificar, con motivo de la elaboración del proyecto de presupuesto ordinario anual del Estado, los “gastos presupuestos por el Tribunal Supremo de Elecciones para dar efectividad al sufragio” (art.177).

Como lo pusimos de relieve antes, las reglas señaladas en los puntos segundo y cuarto de la lista anterior están inequívocamente inspiradas en lo establecido en las constituciones de Uruguay (1942) y Cuba (1940), respectivamente. En relación con los demás aspectos de la lista, en cambio, no logramos establecer la fuente inspiracional del constituyente de 1949, luego de revisar las constituciones latinoamericanas que ya contemplaban en esa época organismos electorales como el TSE. Parecieran ser originales de Costa Rica.

 

9. Conclusión

La historia del país durante setenta y cinco años se ha caracterizado por una ininterrumpida vigencia democrática en lo electoral, altas tasas de participación ciudadana y una elevada adhesión de los costarricenses a las instituciones republicanas.

No obstante, en los últimos años se observa una preocupante erosión de esa adhesión. Ya no solo se trata de la tradicional desconfianza en los partidos y los políticos, sino de un claro debilitamiento de algunas convicciones democráticas y un auge de los discursos populistas y las tentaciones autoritarias.

Aun así, la inmensa mayoría de los ciudadanos sigue apoyando la selección de sus gobernantes mediante elecciones libres y competitivas. Y, además, en Costa Rica no está en discusión la existencia:

… de un Tribunal Supremo de Elecciones capaz de fungir como un árbitro neutral de la competencia y, en general, de un Estado democrático de derecho. Aunque en todos estos factores es posible identificar debilidades y limitaciones, no parece haber amenazas inminentes para la vigencia de la democracia electoral en Costa Rica. (Sobrado, 2021, p. 33)

La confianza ciudadana en el TSE es un merecido reconocimiento a su buen hacer. Se trata de un organismo electoral que, además, se encuentra colocado en los primeros lugares de los índices regionales y mundiales sobre la democracia y sus instituciones, lo que acredita ampliamente la excelencia ininterrumpida en su desempeño. Pero ello no es solo mérito de quienes han dirigido a la institución y de sus funcionarios. También fue facilitado por el visionario diseño constitucional del que se le dotó en 1949.

Sin embargo, el presente estudio ha dejado claro que la existencia de un órgano constitucional permanente, autónomo y especializado en el despliegue de la función electoral no fue una innovación histórica de los costarricenses. Se trata de un modelo latinoamericano de institucionalidad electoral que, al momento de fundarse el TSE, ya se concretaba en otros cinco países de la región. Algunos de los rasgos con los que nació el TSE ya estaban presentes en las respectivas constituciones de esos países, conforme se especificó a lo largo de este trabajo.

La verdadera originalidad del TSE, en términos comparados, residió en que se le adscribiera constitucionalmente el Registro Civil; adscripción que permitió contar, en las diferentes elecciones, con un padrón electoral confiable y plenamente depurado.

El segundo aspecto original del diseño constitucional reside en incluir diferentes mecanismos que lograron una robusta autonomía del TSE. Aunque algunos se inspiraron en lo que ya estaba establecido en esos otros países latinoamericanos, el conjunto de esos mecanismos garantizó de un modo excepcional el accionar independiente de la institución; excepcionalidad que explica la emulación del diseño costarricense en los procesos de transición que se produjeron con motivo de la segunda ola democrática en Latinoamérica.

 

Referencias

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Obregón Quesada, C. (2008). El proceso electoral y el Poder Ejecutivo en Costa Rica. Editorial de la Universidad de Costa Rica.

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