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SEGUNDO SEMESTRE 2024 NÚMERO 38 |
ISSN: 1659-2069 |
75 años
del TSE: reformas constitucionales pasadas y futuras
Luis Diego Brenes Villalobos*
https://doi.org/10.35242/RDE_2024_38_2
Nota del Consejo Editorial
Recepción: 5 de junio de 2024.
Revisión, corrección y aprobación: 11 de julio de 2024.
Resumen: En el marco
del 75 aniversario de la Constitución Política costarricense, que a su vez
representa el aniversario del Tribunal Supremo de Elecciones (TSE), el presente
ensayo, en primer lugar, hace un repaso por todas las reformas constitucionales
que, desde 1949, se han concretado para con el organismo electoral en su
integración y competencias. En segundo término, se proponen cuatro reformas
constitucionales que prospectivamente se entienden claves para continuar en el
fortalecimiento de la institucionalidad e independencia electoral.
Palabras clave: Tribunales electorales / Organismos electorales /
Justicia electoral / Independencia electoral / Juez electoral / Magistrados / Reforma constitucional.
Abstract: Within the framework of the 75th anniversary of the Costa Rican Political Constitution, which in turn represents the anniversary of the Supreme Electoral Tribunal (TSE), this essay, in the first place, reviews all the constitutional reforms that have been carried out for the electoral body in its composition and competencies since 1949. Secondly, four constitutional reforms are proposed that are prospectively understood to be key to continue strengthening electoral institutions and independence.
Key Words: Electoral tribunals / Electoral bodies / Electoral justice / Electoral independence / Electoral judge / Magistrates / Constitutional reform.
1.
Introducción: un
TSE con buena salud a sus 75 años
El índice de democracia de la Unidad de Inteligencia de The Economist proporciona una mirada del
estado de la democracia en 165 Estados independientes y dos territorios[1]. En una escala de 0 a 10 y basado en cinco categorías: proceso
electoral y pluralismo, funcionamiento del gobierno, participación política,
cultura política y libertades civiles, cada país se clasifica en uno de cuatro
tipos de régimen: “democracia plena”, “democracia defectuosa”, “régimen
híbrido” o “régimen autoritario”.
Para el año 2023, Costa Rica obtuvo un puntaje de 8.29, con lo que
forma parte del grupo de 24 países con democracia plena (14,4% del total de
países y 7,8% de la población mundial); es decir, Costa Rica es considerado
dentro de los países en los que no solo se respetan las libertades políticas
básicas y las libertades civiles, sino que también tienden a sustentarse en una
cultura política con arraigo democrático. El funcionamiento del gobierno es
satisfactorio. Los medios son independientes y diversos. Existe un sistema
efectivo de frenos y contrapesos. El poder judicial es independiente y las
decisiones judiciales se hacen cumplir.
Costa Rica se ubica en el puesto 17 a nivel global, donde mantiene
el mismo índice respecto al 2022 y subió 0.22 puntos respecto al 2021 (8.07). A
nivel latinoamericano, ocupa el segundo puesto después de Uruguay (el puesto 15
con 8.66 puntos). Ahora bien, en el caso de la categoría específica del proceso
electoral y pluralismo, el país obtuvo un 9.58 (de 10). De 2006 a la fecha, el
país ha mantenido un promedio superior a 8 en este índice.
En una misma línea, el Instituto V-DEM de la Universidad de
Gotemburgo (Suecia) a través de su reporte de democracia[2] refleja el conjunto de datos global más grande sobre democracia
con más de 31 millones de puntos de datos para 202 países desde 1789 hasta
2024. Con la participación de más de 4200 académicos y otros expertos
nacionales, V-DEM mide más de 600 atributos diferentes de la democracia.
Para marzo del 2024, según el V-DEM, Costa Rica posee un índice de
democracia liberal de 0.82 (ponderado sobre 1), que lo ubica en el noveno
puesto a nivel mundial y el primer puesto del continente americano (mismo
puesto y puntaje de 2023). Este índice combina las instituciones “centrales” de
la democracia electoral y la dimensión liberal: restricciones al Poder
Ejecutivo por parte del Poder Legislativo y el Poder Judicial, y el Estado de derecho
que garantiza el respeto de las libertades civiles. Entre los ocho países que
ocupan los primeros puestos están Dinamarca, Suecia, Estonia y Nueva Zelanda.
Como componente por resaltar dentro de estas mediciones está el índice
de elecciones limpias, el cual se centra en evaluar si las elecciones son
consideradas libres y justas, entendiendo esto como la ausencia de fraude en el
registro, irregularidades sistemáticas, intimidación gubernamental de la
oposición, compra de votos y violencia electoral. Para ello, se ponderan, entre
otros, los aspectos de libertad y justicia durante todo el proceso y la
capacidad y autonomía de los organismos encargados en la gestión de los
procesos electorales. Costa Rica, obtuvo un 0.94 (ponderado sobre 1).
Desde otra mirada, el índice de percepción de integridad electoral
(PEI)[3] del Royal Military College
de Canadá, Universidad de East Anglia, Reino Unido, y
Universidad de Queens, describe el conjunto de datos de percepciones de
integridad electoral que se extrae de una encuesta continua de 4722
evaluaciones de expertos sobre la integridad electoral en 497 elecciones en 169
países de todo el mundo.
Para julio de 2023, Costa Rica tuvo un PEI de 69, por lo que se
ubicó en quinto lugar a nivel americano. Los cuatro primeros lugares fueron
Uruguay (83), Canadá (81), Chile (74) y Panamá (70). No obstante, y de nuevo,
al considerar únicamente la variable de procedimientos electorales, el país
obtuvo un puntaje de 95. Algunos de los indicadores de desempeño medidos fueron:
buen manejo de las elecciones, la información sobre los procesos de votación
estuvo ampliamente disponible, los oficiales electorales fueron justos y las
elecciones se llevaron a cabo de conformidad con la ley.
Según
lo advertí recientemente en el informe de labores rendido con ocasión de las elecciones
municipales de 2024 (Brenes Villalobos, 2024), no pretendo que dichos
indicadores oculten o disfracen una democracia que está dando muestras de
fatiga (Alcántara, 2019), de hecho, comparto plenamente tanto el diagnóstico
del catedrático salmantino, como la crisis y riesgos que los profesores de
Harvard Levitsky y Ziblatt
apuntan en su lapidario “How democracies
die” (2018).
Costa
Rica presenta actualmente retos y desafíos extraordinarios para fortalecer su
democracia, principal e inicialmente, desde su educación cívica; al tiempo que
entiendo y comparto que muchas alertas en los indicadores de seguridad, tasa de
homicidio, pobreza y desigualdad confirman una crisis de necesaria atención. No
obstante este delicado panorama, respecto de la
democracia formalmente entendida y el quehacer del Tribunal Supremo de
Elecciones en la organización de comicios, los indicadores citados dan respaldo
y evidencian un buen hacer.
La buena salud del TSE, que trasciende y abona a la
democracia costarricense como un todo, obedece y se explica, en mucho, en
robustas normas constitucionales que le han permitido ejercer su rol de manera
autónoma e independiente.
La creación del TSE en la Constitución Política de 1949
fue, justamente, una de las principales innovaciones frente a las anteriores
constituciones políticas costarricenses, siendo resultado directo del conflicto
bélico de 1948. Los constituyentes del 49 (no utilizo lenguaje inclusivo porque
dicha constituyente, conforme a las políticas, reglas y prácticas del momento,
no incluía mujeres en su integración) procuraron un organismo electoral
autónomo y especializado, con una marcada intención de inmunizarlo frente a la
intervención por parte de los otros supremos poderes (Sobrado, 2010, pp. 14-16).
La protección máxima a la libertad y pureza del sufragio siempre estuvo como
norte en la Asamblea Nacional Constituyente, a fin de evitar una repetición del
conflicto armado que le dio origen.
Por los logros alcanzados de la democracia electoral
costarricense, brevemente reseñados con indicadores al 2023 expuestos en el
inicio de esta introducción, podría pensarse que el TSE no requiere reforma
constitucional alguna. A la postre, la transición y la alternancia entre
gobiernos, logradas de manera ininterrumpida y pacífica en el país desde 1953,
en mucho se explica gracias a la estabilidad de la institucionalidad electoral.
Ahora bien, un repaso a las reformas constitucionales
sobre la conformación orgánica y competencial del TSE en estos 75 años
evidencian que, aunque escasas, dichas reformas parecieran inconclusas o con
pendientes de atención para completar la voluntad del constituyente derivado
(apartado 2).
En el ánimo de atender esos pendientes y de aportar al
debate nacional sobre reformas electorales, el presente ensayo replica cuatro
propuestas de reforma constitucional al organismo electoral, todas en busca de
fortalecer su independencia, así como resguardarlo frente a nuevos desafíos
institucionales (apartado 3).
2.
Reformas constitucionales al TSE
desde 1949
En lo que respecta al TSE, y la materia electoral
globalmente entendida, nuestra Constitución Política del 49 le dedicó el título
VIII sobre los derechos y deberes políticos, integrado por tres capítulos: Los ciudadanos
(artículos 90 a 92), El sufragio (artículos 93 al 98) y El Tribunal Supremo de
Elecciones (artículos 99 al 104). A este articulado deben agregarse cuatro
normas constitucionales que, aunque fuera de ese título específico, suman
respecto de la ingeniería constitucional creada para el TSE: en concreto los
artículos 9, 10, 121.1 y 177.
El artículo 121.1 reitera y acompaña al numeral 102.3 en
cuanto a excepcionar a la Asamblea Legislativa la interpretación auténtica de
las leyes electorales, cuya interpretación exclusiva y obligatoria le
corresponde al propio TSE. Ambas normas son originarias y no han sufrido
reforma alguna desde el 49. Por su parte, los artículos 9, 10 y 177 son
producto del poder constituyente derivado, entiéndase, resultado de reformas
constitucionales parciales al efecto. En el presente paper,
en aras de identificar únicamente aquellas normas constitucionales que
expresamente refieren al particular diseño orgánico del TSE costarricense, se
propone y defiende que dicho modelo se materializa en los siguientes 11
artículos: 9, 10, 97, 99, 100, 101, 102, 103, 104, 121.1 y 177. Nótese que se
asumen estas normas constitucionales como el núcleo o cuore
del TSE, sin referenciar otras normas del texto fundamental que también son claves,
pero respecto del proceso electoral, los partidos políticos, el financiamiento
partidario o el derecho mismo al sufragio.
De esos 11 artículos “nucleares”, 5 mantienen la
redacción del constituyente originario (97, 99, 103, 104 y 121.1), mientras que
los otros 6 sí han conllevado, parcialmente, modificaciones. A estas segundas
normas reformadas se dedica este apartado, de manera descriptiva y en el orden
cronológico de su incorporación a la Constitución Política, refiriéndose así
los puntos siguientes a los artículos 100, 101, 177, 9, 10 y 102.
Con la intención de un repaso histórico, se cita
únicamente la norma en su versión original, según fuese aprobada por la
Asamblea Nacional Constituyente de 1949, en conmemoración y honor del 75
aniversario que tanto nuestra Constitución Política como nuestro TSE comparten[4].
De inmediato, a modo de sistematización, se refieren los
aspectos relevantes que incorporaron las posteriores reformas en lo
estrictamente relativo al organismo electoral. De esta manera, el análisis
sobre el alcance, u omisión, de algunas de esas modulaciones constitucionales
se deja para el apartado propositivo.
2.1
Integración del TSE
Los numerales 100 y 101 constitucionales refieren a la
forma en cómo está integrado el TSE, el periodo de nombramiento de las
magistraturas electorales, su renovación intercalada, sus condiciones
laborales, inmunidades y prerrogativas. En el caso del artículo 100
constitucional, este fue reformado en tres ocasiones en los años 1959, 1961 y
1965. Ahora bien, en su versión original de 1949, este artículo señala:
El
Tribunal Supremo de Elecciones estará integrado por tres [resaltado
añadido] Magistrados propietarios y tres [resaltado añadido] suplentes
de nombramiento de la Corte Suprema de Justicia, en votación no menor de los
dos tercios del total de sus miembros; deben reunir iguales condiciones a las
exigidas para serlo de dicha Corte y estarán sujetos a las mismas
responsabilidades establecidas para los miembros de ésta.
En 1959, mediante Ley
2345 del 20 de mayo de 1959, se modificaron aspectos de forma del párrafo
primero y se adicionó un párrafo segundo para, en esencia, incorporar que las
magistraturas electorales estarían sujetas a las condiciones de trabajo y
remuneraciones de las magistraturas de las salas de Casación de la Corte
Suprema de Justicia.
En
1961, en una segunda reforma, Ley 2740 del 12 de mayo de 1961, se agregó un
nuevo párrafo segundo para establecer la ampliación del TSE de tres a cinco
integrantes propietarios: un año antes y seis meses después de la celebración
de una “elección popular”, y las dos nuevas magistraturas propietarias son
escogidas dentro de las suplencias.
Justificada
por la reforma de 1961, en el año 1965 se realizó una tercera reforma, mediante
Ley 3513 del 24 de junio de 1965, y que lleva a la actual redacción de ese
numeral. Dicha reforma modificó los párrafos primero y segundo para ampliar a
seis el total de suplencias y, en lugar de referir a una “elección popular”,
advertir que la ampliación lo sería respecto de las “elecciones generales para
Presidente de la República o Diputados a las Asamblea Legislativa”.
Por su parte, el artículo 101 constitucional fue
reformado en 1965, en conjunto con el numeral 100 en la cita Ley 3513 del 24 de junio de 1965. La versión
original del constituyente establecía:
Artículo 101. Los Magistrados del Tribunal
Supremo de Elecciones durarán en sus cargos seis años. Un [resaltado
añadido] propietario y un [resaltado añadido] suplente deberán ser
renovados cada dos años, pero podrán ser reelectos.
Los Magistrados del Tribunal Supremo de
Elecciones gozarán de las inmunidades y prerrogativas que corresponden a los
miembros de los Supremos Poderes.
Dado el
incremento en las magistraturas suplentes de tres a seis, materializado en la
reforma al artículo 100, la reforma a este numeral se centró en que serían dos
las suplencias que, en compañía de una plaza propietaria, podrían ser renovadas
o reelectas, cada dos años.
2.2 Defensa
del presupuesto electoral
El artículo 177 de la Constitución Política, según su
redacción original de 1949, disponía:
La preparación del proyecto ordinario
corresponde al Poder Ejecutivo por medio de un departamento especializado en la
materia, cuyo jefe será de nombramiento del Presidente de la República, para un
período de seis años. Este Departamento tendrá autoridad para reducir o
suprimir cualquiera de las partidas
que figuran en los anteproyectos formulados por los Ministros de Gobierno,
Asamblea Legislativa, Corte Suprema de Justicia y Tribunal Supremo de
Elecciones. En caso de conflicto, decidirá definitivamente el Presidente de la
República.
El Poder Ejecutivo preparará, para el año
económico respectivo, los proyectos de presupuestos extraordinarios, a fin de
invertir los ingresos provenientes del uso del crédito público o de cualquier
otra fuente extraordinaria.
Dicho articulado fue objeto de tres reformas en 1957,
1959 y 1961. Interesa para esta ponencia la segunda realizada mediante Ley 2345
del 20 de mayo de 1959 que adicionó, al final del párrafo primero, que los
gastos presupuestados por el TSE para dar efectividad al sufragio no pueden ser
objetados por el departamento especializado del Poder Ejecutivo encargado de la
preparación del proyecto ordinario del presupuesto de la república, normalmente
entendido ese departamento como propio del Ministerio de Hacienda.
2.3 TSE con
rango de poder de la república
La versión original del artículo 9 constitucional
establecía:
El Gobierno de la República es popular,
representativo, alternativo y responsable. Lo ejercen tres Poderes distintos e
independientes entre sí: Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
Ninguno de los Poderes puede
delegar el ejercicio de funciones que le son propias.
La norma se reformó en dos oportunidades, 1975 y 2003. De
particular interés, la reforma de 1975, por Ley 5704 del 5 de junio de 1975, adicionó un
párrafo tercero para expresamente señalar que un TSE, con el rango e
independencia de los poderes del Estado, tiene a su cargo de forma exclusiva e
independiente la organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al
sufragio, así como las demás funciones que le atribuyen la Constitución y las
leyes.
2.4 Creación
de la Sala Constitucional
El artículo 10 constitucional, en su versión original de
1949 y respecto del control de constitucionalidad de las normas, señalaba:
Las disposiciones del Poder Legislativo o del
Poder Ejecutivo contrarias a la Constitución serán absolutamente nulas, así
como los actos de los que usurpen funciones públicas, y los nombramientos
hechos sin los requisitos legales.
Corresponde a la Corte Suprema de Justicia, por
votación no menor de dos tercios del total de sus miembros, declarar la
inconstitucionalidad de las disposiciones del Poder Legislativo y de los
Decretos del Poder Ejecutivo.
La ley indicará los tribunales llamados a
conocer de la inconstitucionalidad de otras disposiciones del Poder Ejecutivo.
La norma fue objeto de reforma en 1975 y en 1989; y es en
la segunda cuando se crea la actual Sala Constitucional de la Corte Suprema de
Justicia mediante Ley 7128 del 18 de agosto de 1989 que modificó la totalidad de ese
articulado. De esta manera, se asignó a una sala especializada, en calidad de tribunal
constitucional, la declaratoria de la inconstitucionalidad de las normas de
cualquier naturaleza y de los actos sujetos al derecho público. Igualmente, se
advirtió de inmediato que en esa vía no son impugnables los actos
jurisdiccionales del Poder Judicial, la declaratoria de elección que haga el
TSE y los demás que determine la ley.
Asimismo, la reforma estableció que le correspondía a esa sala: a)
Dirimir los conflictos de competencia entre los poderes del Estado, incluido el
TSE, así como con las demás entidades u órganos que indique la ley, y b)
Conocer de las consultas sobre proyectos de reforma constitucional, de
aprobación de convenios o tratados internacionales y de otros proyectos de ley,
según se disponga en la ley. Los recursos de habeas corpus y de amparo,
propios de la llamada jurisdicción constitucional de la libertad (Cappelletti,
1987) y también competencia de esta sala fueron igualmente incluidos en esta
reforma constitucional, aunque establecidos al efecto en el artículo 48
constitucional.
2.5 Democracia
directa
Finalmente, en el repaso histórico y descriptivo de las
reformas constitucionales a tareas centrales del TSE, debe reseñarse el numeral
102 constitucional que, en su versión original, establecía en nueve incisos,
cuanto sigue:
El Tribunal Supremo de Elecciones tiene las
siguientes funciones:
1)
Convocar a elecciones populares.
2)
Nombrar los miembros de las Juntas Electorales, de acuerdo con la ley.
3)
Interpretar en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones
constitucionales y legales referentes a la materia electoral.
4)
Conocer en alzada de las resoluciones apelables que dicten el Registro
Civil y las Juntas Electorales.
5)
Investigar por sí o por medio de delegados, y pronunciarse con respecto
a toda denuncia formulada por los partidos sobre parcialidad política de los
servidores del Estado en el ejercicio de sus cargos, o sobre actividades
políticas de funcionarios a quienes les esté prohibido ejercerlas. La
declaratoria de culpabilidad que pronuncie el Tribunal será causa obligatoria
de destitución e incapacitará al culpable para ejercer cargos públicos por un
período no menor de dos años, sin perjuicio de las responsabilidades penales
que pudieren exigírsele. No obstante, si la investigación practicada contiene
cargos contra el Presidente de la República, Ministros de Gobierno, Ministros
Diplomáticos, Contralor y Subcontralor Generales de la República, o Magistrados
de la Corte Suprema de Justicia, el Tribunal se concretará a dar cuenta a la
Asamblea Legislativa del resultado de la investigación.
6)
Dictar, con respecto a la fuerza pública, las medidas pertinentes para
que los procesos electorales se desarrollen en condiciones de garantías y
libertad irrestrictas. En caso de que esté decretado el reclutamiento militar,
podrá igualmente el Tribunal dictar las medidas adecuadas para que no se
estorbe el proceso electoral, a fin de que todos los ciudadanos puedan emitir
libremente su voto. Estas medidas las hará cumplir el Tribunal por sí o por
medio de los delegados que designe.
7)
Efectuar el escrutinio definitivo de los sufragios emitidos en las
elecciones de Presidente y Vicepresidentes de la República, Diputados a la
Asamblea Legislativa, miembros de las Municipalidades y Representantes a
Asambleas Constituyentes.
8)
Hacer la declaratoria definitiva de la elección de Presidente y
Vicepresidentes de la República, dentro de los treinta días siguientes a la
fecha de la votación, y en el plazo que la ley determine, la de los otros
funcionarios citados en el inciso anterior.
9)
Las otras funciones que le encomiende esta Constitución o las leyes.
Todos los incisos citados mantienen en la actualidad su
redacción original, toda vez que la reforma del 2002, mediante Ley 8281 del 28
de mayo de 2002, se limitó a adicionar un nuevo inciso 9, con la consecuente
corrida en la numeración del último inciso que pasó a ser el inciso 10.
El nuevo inciso 9 del artículo 102 constitucional asignó
al TSE la función de organizar, dirigir, fiscalizar,
escrutar y declarar los resultados de los procesos de referéndum. Estableció,
además, que no puede convocarse a más de un referéndum al año, ni tampoco
durante los seis meses anteriores ni posteriores a la elección presidencial. La
reforma expresamente señala que los resultados serán vinculantes para el Estado
si participa al menos el treinta por ciento (30%) de la ciudadanía inscrita en
el padrón electoral para la legislación ordinaria, y el cuarenta por ciento
(40%) como mínimo para las reformas parciales de la Constitución y los asuntos
que requieran aprobación legislativa por mayoría calificada.
Se aclara que esa reforma del 2002 que conllevó la
instauración de mecanismos de democracia directa en nuestra Constitución
Política, a su vez modificó 6 artículos constitucionales: el citado 102.9, pero
también los numerales 105, 123, 124, 129 y 195.
3. Futuras reformas
constitucionales
Aunque, cuantitativamente, las reformas antes descritas
pueden estimarse como pocas; cualitativamente, dichas reformas son de gran
calado y de importancia medular en la integración del TSE y sus competencias. Personalmente,
estimo que en algunos casos esas reformas quedaron inconclusas, mientras que,
en otras, el ejercicio y puesta en práctica de estas ha evidenciado la
necesidad de su revisión, depuración o delimitación.
Este apartado, en análisis de ese histórico de reformas,
y de manera prospectiva, intenta una nueva lectura constitucional. Seguramente,
en el fondo, el interés personal es obviar lo que en neerlandés se conoce como
“struisvogelpolitiek” (Sanders, 2016), literalmente:
la política del avestruz.
3.1 Integración
permanente del TSE con 5 magistraturas electorales
Según
lo he expuesto y manifestado en otros momentos, tesis de Licenciatura en
Derecho (Brenes, 2002), tesis de Doctorado en Ciencia Política (Brenes, 2012),
artículos académicos (Brenes, 2019), e incluso en informes de rendición de
cuentas (Brenes, 2018 y 2020, por ejemplo), defiendo que el TSE se integre
permanentemente con 5 magistraturas propietarias y sus respectivas suplencias.
Conforme
al repaso histórico de las reformas a los artículos 100 y 101 constitucionales
(apartado 2.1), inicialmente el TSE estaba integrado por tres magistraturas
propietarias y tres suplencias. Esa integración inicial, conforme a los
estándares en las plazas de magistraturas suplentes para las salas de Casación de
la Corte Suprema de Justicia de la época, incluso actualmente, parecía quedarse
corta. A modo de ejemplo, siempre con referencia en normas originarias del 49,
la Constitución Política establecía que la Corte Suprema de Justicia estaba
integrada por 17 magistraturas propietarias y, al menos, veinticinco
suplencias, artículos 157 y 164 constitucionales, respectivamente[5].
Si
bien la reforma constitucional de 1965 subsanó esa omisión en la integración
del TSE por medio de la elevación del número de magistraturas suplentes a un
total de 6, pareciera que dicha reforma ponderó únicamente la integración
propietaria del TSE en periodo ordinario con 3 magistraturas, obviando con ello
la reforma de 1961 que, de cara a una elección popular (luego referida como
elecciones generales para la presidencia y diputaciones), creó un diseño en el
cual el TSE se amplía a cinco magistraturas propietarias en ese periodo
electoral extraordinario.
Actualmente,
cuando el TSE se amplía a 5 magistraturas propietarias, y en tanto esas plazas
propietarias se llenan con suplencias, el total de suplencias del TSE se reduce
de 6 a 4 plazas. De esta suerte, en periodos extraordinarios de elecciones las
suplencias del TSE están incompletas ante la eventual sustitución del pleno de
las magistraturas propietarias. Dicho de otra manera, el mínimo de
magistraturas suplentes del TSE debería ser de 7 plazas.
Independientemente
de esa consideración puntual y numérica a las magistraturas suplentes, con el
paso del tiempo, el TSE ha ampliado sus competencias jurisdiccionales y
administrativas, y ha asumido funciones, incluso de juez constitucional
especializado en la materia electoral, por ejemplo, al conocer de los recursos
de amparo electoral; las cuales constituyen razones de peso y muy propias del
diseño e ingeniería constitucional costarricense para defender la reforma
(Brenes, 2002).
Incluso,
más allá de ese crecimiento de competencias y funciones del TSE, en lo
estrictamente operativo, es indispensable no olvidar que la capacidad
interpretativa del juez electoral es vinculante erga omnes, salvo para sí mismo (artículo 3 del Código Electoral); de
manera que el TSE está facultado para variar sus criterios jurisprudenciales a
lo largo del tiempo. Esta posibilidad de cambio -que no se cuestiona y que más
bien ratifica la independencia de criterio de los jueces electorales-; no
obstante, ante las diferentes tesis (votos salvados o notas separadas) que
puedan existir, lógicamente lleva a una variación de criterio según las
diferentes integraciones, de manera que la renovación forzada de dos de sus
integrantes deviene en una nueva oportunidad para propiciar variaciones de
criterio del tribunal respecto de las reglas que han requerido una determinada
interpretación. Bajo esa lógica, apostar por una integración permanente busca
evitar la inestabilidad en los criterios jurisprudenciales y la consecuente
inseguridad jurídica que esto puede generar por el cambio constante en la
conformación del TSE.
Según
lo advertía en mi investigación doctoral, la constante variación en la integración del tribunal podría conllevar que asuntos de naturaleza y hechos similares
tengan una solución diferente, pero más grave aún, ese cambio de integración
podría incluso propiciar un tratamiento diferenciado en un mismo expediente.
En los recursos de amparo electoral, como muestra, y dado que en estos es
posible la suspensión del acto en forma previa al dictado de la resolución
final, dicha suspensión podría resolverse con una integración diferente en
número a la que en definitiva se pronuncie en sentencia. Ante dicho escenario,
cabe cuestionarse la eventual afectación de aquella persona que, en un primer
momento, con un tribunal de cinco magistraturas, recibe una estimación
favorable a sus alegatos e incluso declare la suspensión del acto; pero, por el
posterior cambio en la integración a tres magistraturas, en un segundo momento,
la nueva integración finalmente -en una votación dividida- anule lo anterior y
desestime el conocimiento de la causa ad portas.
La variación en el número de jueces o juezas que integran la totalidad del tribunal
facilita, entonces, que asuntos de naturaleza y hechos similares tengan
solución diferente (Brenes, 2012, p. 315).
Actualmente,
las elecciones municipales a mitad de periodo, por disposición legal, también
conllevan una ampliación en la integración propietaria del TSE, aunque en
periodos diferenciados[6].
De hecho, llama la atención, en regreso al repaso histórico de las reformas al
artículo 100, la modificación constitucional de “elecciones generales para
Presidente de la República o Diputados a la Asamblea Legislativa” (reforma de
1965), en lugar de la mención previa a una “elección popular” (reforma de
1961); dicha reforma podría expresar, desde el constituyente derivado, y en una
lectura muy literal, la intención de que únicamente la elección presidencial
fuese objeto de esa ampliación. Elemento que abona a que sea la propia
Constitución la que defina esa ampliación definitiva para todo tipo de
comicios.
Se
comparte que el diseño constitucional del artículo 101, para con el TSE, tiene
sus orígenes en la Constitución Política norteamericana, en especial la
renovación por periodos limitados, que no involucran a la totalidad del cuerpo,
para mantener su continuidad (Araya Pochet en Araya Pochet y Cheves Aguilar, 2001, p. 547), o lo que, en
palabras de Sobrado González (2010, p. 14), es una forma de designación
escalonada en el tiempo que evita la defenestración del organismo electoral.
Ahora bien, por esa semejanza para con el Senado norteamericano y su renovación
en tercios, se parte de la hipótesis de que el número de magistraturas
suplentes electorales se fijó en 6, precisamente para que coincidiesen las
duplas que permitiesen cada dos años su eventual renovación o reelección.
La
decisión del constituyente originario es ingeniosa; sin embargo, no impide su
reformulación con otras matemáticas que permitan y mantengan esa designación
escalonada, por ejemplo: la eventual integración de un TSE con 5 magistraturas
propietarias, acompañadas de 10 suplencias, y establecer que una propietaria y
dos suplencias podrán ser renovadas, o reelectas, cada dos años, aunque con
periodos de 5 años de duración en sus cargos.
3.2 Presupuesto electoral con piso constitucional
El artículo 177
constitucional que se repasaba en el punto 2.2 ha sido reformado en tres
oportunidades, años 1957, 1959 y 1961. La reseña inicial lo fue únicamente
sobre la segunda de las reformas del año 1959 que, a modo de garantía y
autonomía sobre el presupuesto electoral, vino a fijar un infranqueable muro de
contención frente a eventuales injerencias del Poder Ejecutivo sobre el TSE. No
obstante, en este apartado, interesa traer a colación la primera de las
reformas constitucionales al numeral 177, Ley 2122 del 22 de mayo de 1957 que
incorporó un párrafo segundo para asignar directamente al Poder Judicial una
suma no menor del 6% de los ingresos ordinarios calculados para el año
económico.
En la misma lógica de
fortalecer la independencia electoral, desde su autonomía financiera, estimo
oportuno avanzar a una reforma constitucional que le asigne recursos mínimos al TSE para sus labores. En el último
informe de labores rendido (Brenes, 2024), se advertía que la revisión al
presupuesto del TSE en los últimos años, sin ponderar la contribución estatal a
los partidos políticos, evidencia cifras que rondan o, incluso, están por
debajo del 0,50% del presupuesto de la república, por ejemplo: 0,50% en 2018;
0,39% en 2019; 0,47% en 2020; 0,37% en 2021 y 0,45% en 2022. Garantizar ese
mínimo presupuestario, que bien podría aumentarse para fortalecer la formación
y educación en democracia, conlleva garantizar la autonomía misma de la función
electoral como un todo.
En el debate sobre el porcentaje por fijar
constitucionalmente tendrá que mediar la responsabilidad y disciplina para,
desarrollando los mecanismos adecuados, propiciar presupuestos que guarden una
correlación directa con los ingresos ordinarios y no propiciar disparadores del
gasto público (Barahona Briceño en Araya Pochet
y Cheves Aguilar, 2001, p. 740).
Asimismo, en muy oportuno deviene que ese presupuesto del TSE se limite a las
partidas ordinaria (850-01) y electoral propiamente dicha (850-02), excluyéndose
de esa globalidad la contribución estatal a los partidos políticos, conocida
como deuda política.
3.3 Poder electoral
La Constitución Política costarricense, desde 1975, estipula al TSE con
el rango e independencia de los poderes del Estado (aparte 2.3),
consecuentemente, la propuesta de reforma para -expresamente- considerarlo un poder
de la república podría estimarse como una cuestión nominal, semántica o incluso
innecesaria. Contrario a ese pensar, y muy a propósito de los 75 años del TSE,
encuentro oportuno el momento para ese reconocimiento histórico como auténtica
afirmación del rol que el TSE ha asumido en defensa de la democracia
costarricense desde su creación.
En cita del
jurista nacional Carlos
José Gutiérrez (citado en Jiménez Quesada, 1992, p. 238), no haber indicado y
nombrado expresamente al Tribunal Supremo de Elecciones como un cuarto poder de
la república es simplemente una muestra de timidez constitucional en homenaje a
Montesquieu y su división tripartita expuesta en la clásica obra L`Esprit Des Lois.
De hecho, de gran carga
simbólica para la futura reforma, aunque no recomiendo su redacción integral,
sí estimo oportuno revivir el artículo 7 del
proyecto de Constitución Política presentado por la Junta Fundadora de la
Segunda República a la Asamblea Nacional Constituyente de 1949 que señalaba
textualmente:
El Gobierno de la República es
popular, representativo, alternativo, responsable, institucional y sujeto a la
primacía de la ley. Lo ejercen cuatro Poderes distintos que se denomina:
Judicial, Legislativo, Electoral y Ejecutivo [resaltado añadido], entre los
cuales no existe subordinación. Ninguno de los Poderes puede delegar en otro el
ejercicio de funciones que le son propias[7].
La propuesta del poder electoral
no es nueva, concretarla, así sea 75 años después, bien puede representar una
reivindicación histórica y un merecido homenaje.
3.4 Delimitación de competencias con Sala
Constitucional
La creación y funcionamiento a partir de 1989 de la Sala Constitucional de
la Corte Suprema de Justicia ha representado el más importante y revolucionario
cambio en el sistema jurídico constitucional costarricense.
Tanto
en mi tesis de Licenciatura en Derecho sobre la jurisdicción constitucional electoral
(2002) como en mi tesis doctoral en Ciencia Política sobre el rol político del juez
electoral (2012), reafirmo la relevancia de la Sala Constitucional, al tiempo
que sugiero que, en su creación, y consecuente delimitación de competencias en
1989, se omitió una ponderación más reposada de las competencias
jurisdiccionales del TSE, la especialidad y la autonomía de la materia
electoral. El conflicto de competencias entre la Sala Constitucional y el TSE
ha producido una considerable reflexión jurisprudencial y académica desde los
inicios mismos de la sala, no refiero acá ese debate que justamente en las
tesis reseñadas se trata a profundidad, simplemente advierto que este continúa a
la fecha y que su desatención, mediante reformas concretas, abona en su
intensidad. La apuesta por la autorrestricción
judicial y una solución pacífica desde la propia jurisprudencia constitucional
no ha resultado la vía idónea.
Recientemente,
la investigación doctoral de Matarrita Arroyo (2022) intitulada ¿Guerra de
Cortes en Costa Rica? Los conflictos entre las jurisdicciones constitucional y
electoral retoma el desencuentro. El estudio
plantea ajustes para mitigar el diferendo de las tensiones existentes.
En concreto,
siguiendo las prohibiciones que establecen los artículos 30 inciso d y 74 de la
Ley de la Jurisdicción Constitucional, Matarrita Arroyo (2022, p. 362) propone
la ratificación de esos mandatos en la propia Constitución Política, toda vez
que su disposición, únicamente en la ley, no ha evitado las tesis revisionistas
de la Sala Constitucional sobre la jurisdicción electoral. Al efecto, la
reforma adiciona el numeral 103 constitucional para que expresamente indique
que no procede recurso de amparo ni cabrá acción
de inconstitucionalidad contra los actos y disposiciones del Tribunal Supremo
de Elecciones relativos al ejercicio de la función electoral. Coincido
plenamente con esa propuesta de reforma, únicamente con la observación de que
las prohibiciones señaladas lo sean no solo contra los actos y disposiciones
del TSE, sino también contra la jurisprudencia electoral misma.
3.5 Democracia directa
La reforma constitucional del año 2002 asignó al TSE la
función de organizar, dirigir, fiscalizar,
escrutar y declarar los resultados de los procesos de referéndum, inciso 9 del artículo 102
constitucional.
Es natural entender a la materia referendaria como
materia electoral, así lo ha defendido en copiosa jurisprudencia el propio TSE.
Esa competencia no se discute y se reafirma acá. No obstante, amparada en la
reforma constitucional del punto anterior, y ratificando esta, cobra relevancia
la sana delimitación de competencias también al momento de consultas populares
de alcance nacional. El respeto a los actos, disposiciones y jurisprudencia
electoral del TSE, comprendiendo en estos los propiamente referendarios,
garantizaría por igual la independencia del TSE en la materia.
4.
Corolario
A 75 años de su creación, el TSE
goza de buena salud. Ahora bien, a pesar de un alto desempeño en integridad
electoral, conforme a rigurosos estándares internacionales, un repaso histórico
a las reformas constitucionales realizadas al core
de su diseño constitucional sugiere pendientes y omisiones de necesaria
atención. El ensayo, en el marco conmemorativo también de la Constitución
Política, y en resumen de lo expuesto, propone 4 reformas constitucionales:
1. La integración permanente del TSE con 5 magistraturas
electorales propietarias, con el consecuente aumento de sus magistraturas
suplentes.
2.
Fijación de un mínimo presupuestario al TSE.
3. Inclusión y
denominación expresa del poder electoral como uno de los cuatro poderes de la república.
4. Improcedencia
del recurso de amparo y la acción de inconstitucionalidad en Sala
Constitucional contra los actos, disposiciones y jurisprudencia del TSE en
materia electoral, incluyendo en esta la materia referendaria.
Las reformas
propuestas quedan abiertas para el debate, crítica y análisis. Según se
exponen, en las reformas no se precisan pormenores o incluso su redacción
formal definitiva, aunque se postulan con claridad y convicción en su fondo,
así como en su objetivo medular: continuar en la defensa y el fortalecimiento
de la democracia electoral costarricense.
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