SEGUNDO SEMESTRE 2023 NÚMERO 36
ISSN: 1659-2069
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SEGUNDO SEMESTRE 2023 NÚMERO 36 |
ISSN: 1659-2069 |
La responsabilidad disciplinaria del mandato
político y representativo en Costa Rica
José Mario Achoy
Sánchez*
https://doi.org/10.35242/RDE_2023_36_7
Nota del Consejo Editorial
Recepción: 11 de abril de 2023.
Revisión, corrección y aprobación: 3 de julio de 2023.
Resumen: Este trabajo académico consiste en un aporte relacionado con la manera en la que, desde perspectivas procedimentales y sustantivas, se aborda el régimen disciplinario aplicable en materia jurídica a los cargos de elección popular en Costa Rica. Como punto de partida, se toma el hecho de que en este régimen jurídico del Estado existe una relación de empleo que no exime al ejercicio de la función pública respecto de todos los deberes y responsabilidades ordinarias de un marco disciplinario; sin embargo, al tratarse de cargos electos popularmente, tienen una función de ejercicio representativo en virtud de la dotación de legitimidad electoral que les ha sido otorgada. En tal sentido, el artículo brinda algunas perspectivas normativas acerca de la manera en la que el derecho del Estado atiende este tipo de circunstancias, así como las diferenciaciones y contrastaciones presentes debido al tipo de cargo de elección popular del que se trate en cada uno de los casos.
Palabras clave: Cargos de elección popular / Función pública / Régimen disciplinario / Sanciones disciplinarias / Causas de cancelación de credenciales / Responsabilidad administrativa / Derecho constitucional.
Abstract: This academic work consists of a contribution related to the way in which, from procedural and substantive perspectives, the disciplinary regime applicable in legal matters to popularly elected positions in Costa Rica is addressed. The starting point is the fact that in this legal regime of the State there is an employment relationship that does not exempt the exercise of the public function with respect to all the ordinary duties and responsibilities of a disciplinary framework; however, as they are popularly elected positions, they have a function of representative exercise by virtue of the endowment of electoral legitimacy that has been granted to them. In this sense, the article offers some normative perspectives about the way in which the State Law addresses this type of circumstances, as well as the differentiations and contrasts present due to the type of popularly elected position in question in each one of the cases.
Key Words: Popular election posts / Public service / Disciplinary regime / Disciplinary sanctions / Causes for credentials removal / Administrative responsibility / Constitutional right.
1. Contextualización previa
Este texto propone el esclarecimiento del régimen que atañe al ejercicio de la función pública cuando la investidura se adquiere con ocasión de un proceso comicial a nivel local (autoridades municipales) o nacional (presidencia de la república y diputados a la Asamblea Legislativa). En ese sentido, el trabajo académico consiste en la identificación y el análisis crítico del ordenamiento normativo y, en particular, el desarrollo que su aplicación ha tenido -por parte de los principales órganos contralores de la legalidad- cuando se han accionado mecanismos sancionatorios en perjuicio de quienes ocupan esos cargos.
Así, aunque todos estos puestos responden a un mandato popular mediado por disposiciones de índole constitucional y legal, lo cierto es que el régimen normativo y los mecanismos procedimentales para su sanción disciplinaria han demostrado tener variantes debido a criterios jurisdiccionales y administrativos no siempre uniformes ni consistentes. Por el tipo de representación política que se ejerce, varios son los órganos intervinientes en las dinámicas sancionatorias e, incluso, por tratarse de una función pública con legitimación democrática de origen, se habilita la dicotómica revocación de la investidura por efecto político y, alternativamente, con efecto jurídico. El texto no solo expone una identificación desdoblada de las especificidades que atañen a las diversas modalidades de función pública con ocasión del ejercicio de un cargo de elección popular; sino, además, entabla el ejercicio académico de efectuar un análisis crítico acerca de los desafíos y retos que involucra la imposición de una sanción disciplinaria ante cargos públicos que son de índole representativa.
El principio democrático presente en el ordenamiento jurídico costarricense tiene como contenido esencial la garantía institucional de un ejercicio pleno respecto de aquellos puestos que resultan ser de elección popular. En ese sentido, este principio se alimenta por las garantías con las que, a partir de una credencial para la representación política ciudadana (presidencia de la república, diputación, alcaldía, regiduría o cualquier otro puesto del Gobierno municipal), la persona que ocupe el cargo tenga plena seguridad de que su mandato ha sido dado por el pueblo y que solamente obedece a esa representación popular (sobre este punto, el Tribunal Supremo de Elecciones ha señalado en su jurisprudencia que la credencial no es otra cosa que la materialización de una voluntad popular que encarna la nación, en la que, según el artículo 2 de la Constitución Política, reside la soberanía).
La previsión normativa de disposiciones que deben observarse en el ejercicio de la función pública también alcanza a aquellos puestos donde las personas son servidoras públicas por la designación del mandato popular. Además de la existencia de diferentes causales constitucionales y legales de destitución que atañen a estos puestos, la historia reciente ha demostrado por medio de resoluciones jurisdiccionales que: a) en primer lugar, el efecto sancionatorio puede derivarse como producto de un proceso político y, también, como producto de un proceso jurídico; b) por otra parte, que los órganos legales y constitucionales con competencia para sancionar la función pública representativa varían en razón del tipo de cargo y falta imputada, lo cual conduce colateralmente a una particular especificidad de procedimientos.
Bajo el análisis expuesto, deviene necesario el esclarecimiento jurídico de estos aspectos que tienen el potencial de coadyuvar en la labor jurisdiccional y administrativa de aquellos órganos que atienden la tramitación de procesos en el marco del régimen disciplinario sobre cargos de elección popular. Véase que esa depuración teórico-conceptual permitiría, como un efecto virtuoso, una mayor comprensión del fenómeno disciplinario de los representantes populares, componente ineludible de la responsabilidad del Estado como uno de sus atributos (según el numeral 9 constitucional, los titulares públicos están sometidos a la rendición de cuentas y evaluación de resultados, lo que, a su vez, lleva a un régimen de responsabilidad amplio: administrativo, civil, penal y electoral).
Se añade a este carácter de pertinencia la incorporación transversal de la sentencia del 8 de julio de 2020 en el caso Petro Urrego vs. Colombia, en donde la Corte Interamericana sentó las bases convencionales aplicables al régimen sancionatorio que deben observar los ordenamientos de la región en el marco de los procesos disciplinarios en contra de personas que ocupan cargos de elección popular: según el órgano hemisférico de tutela, una autoridad administrativa no puede remover de su cargo a un representante popular, pues ello anula el principio de jurisdiccionalidad de la materia (un antecedente de este precepto se encuentra en la sentencia López Mendoza vs. Venezuela).
Ello también es una oportunidad académica para analizar la conformidad del ordenamiento jurídico costarricense, las resoluciones jurisdiccionales emitidas hasta el momento y el funcionamiento interno del régimen sancionatorio, en relación con el reciente pronunciamiento de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, máxime cuando órganos como el Tribunal Supremo de Elecciones se ha opuesto a proyectos de ley en los que el Parlamento pretende, como instancia deliberante pero en ejercicio de la función administrativa, asignarse el régimen disciplinario absoluto de sus miembros; esa vía sería una franca contradicción al marco convencional (ver, sobre esto, la respuesta dada por el citado tribunal dentro del expediente legislativo n.º 22.226).
Las ideas expuestas en líneas siguientes responden a un proceso metodológico basado en la implementación de técnicas de investigación social cualitativa como la revisión documental, la sistematización jurisprudencial y la recopilación normativa de insumos científicos que permitirán obtener los hallazgos académicos y conducir las conclusiones de esta propuesta. Lo anterior, a partir de los pronunciamientos más relevantes que resultan aplicables al objeto en discusión, así como en referencia al marco normativo que rige este tipo de relaciones políticas y jurídicas en el ámbito democrático costarricense.
Además, para ello se tuvo como punto de partida la siguiente premisa: la pluralidad normativa y procedimental a nivel jurídico ocasiona un tratamiento diferenciado por parte del ordenamiento cuando se deben accionar mecanismos sancionatorios de carácter disciplinario en perjuicio de las personas que ocupan cargos de elección popular. A pesar de consistir en un mandato constitucional, las disposiciones normativas, administrativas y jurisprudenciales han ocasionado que el direccionamiento de estos procesos se canalice por vías diferenciadas y, además, que existan alternativamente sanciones con efecto dicotómico de corte político y de corte jurídico.
2. Causales de responsabilidad administrativa en cargos de elección popular
Como ya se expuso en la primera sección, por un mandato constitucional y legal existe normativa sustantiva específica que rige la responsabilidad de quienes ocupan cargos de representación y cuya sanción particular se trata del retiro de la credencial para ejercer tal mandato. No obstante, también se indicó al inicio de este trabajo académico que quien asume un cargo de elección popular es tan funcionario público como quien ingresa a servir al Estado a través del mecanismo de reclutamiento y selección.
Consecuentemente, a pesar de que algunos puestos pueden presentar particularidades y variantes procedimentales para accionar una gestión disciplinaria respecto de ellos, lo cierto es que a cualquier persona servidora pública le atañe un ámbito común y le alcanza un régimen administrativo global de causales que deben observar en el ejercicio de esa función y cuya infracción puede resultar en una sanción. En una labor de investigación acerca de la situación actual de los regímenes sancionatorios del entramado institucional costarricense, se arribó a las siguientes conclusiones:
a. No todas las instituciones públicas contemplan las mismas conductas punibles en su normativa interna.
b. La configuración de la conducta punible puede variar en relación con la especificidad de las acciones que son sancionables, según la redacción de la normativa interna de cada institución.
c. Aún y cuando existan conductas punibles que son similares entre diferentes instituciones, la sanción puede variar según el régimen disciplinario de cada entidad estatal.
d. Igualmente, se encuentran diferencias sustanciales al establecer el nivel de gravedad de la falta (leve, grave, muy grave) cometida por el funcionario.
e. Los procedimientos para la emisión de normativa disciplinaria varían entre instituciones públicas, de manera que algunos reglamentos han sido dispuestos unilateralmente, otros han involucrado la participación sindical y otros han requerido la aprobación por parte de órgano colegiados internos (Achoy, 2018, p. 16)
Las circunstancias indicadas anteriormente alcanzan en forma transversal al régimen de empleo público en el que se involucran las personas cuando asumen puestos de elección popular: de esta manera, quien asuma una alcaldía se somete no solo a las causales legales dispuestas en forma específicas para el régimen disciplinario de su cargo en particular, sino también a aquellas que de manera eventual se hayan establecido por reglamentos internos de trabajo del municipio o incluso por una convención colectiva de trabajo suscrita por el gobierno local al efecto.
Con este aspecto y considerando lo explicado en la sección anterior, se arriba a la conclusión de que una persona que ocupe cargos de elección popular también está cubierta y permeada por el régimen de responsabilidad administrativa y judicial que atañe a cualquier otra persona en un puesto público. Toda vez que el sistema político costarricense, si bien establece diferenciaciones en cuanto al procedimiento (como los fueros), lo cierto es que no contempla diferenciaciones de alcance que puedan necesariamente homologarse a una justificación de impunidad: no hay persona servidora pública en el país que esté exenta de responsabilidad, sea esta política, administrativa, civil o penal.
No existe ninguna razón jurídica para excluir a una persona que sirve para el Estado bajo el mandato de la representación popular, respecto del régimen de responsabilidad administrativa o penal; todo lo contrario, las causales que podrían derivar en sanción son incluso mayores en cuanto a cantidad, respecto de aquellas que se encuentran normativamente tipificadas y taxativamente establecidas para el resto de las personas que ejercen la función pública.
Ello es así en virtud de que, en adición a las que se encuentran en reglamentos, convenciones o leyes, los puestos de elección popular tienen causales específicas de responsabilidad que conducen al retiro de la credencial de tal mandato; sea a nivel constitucional o a nivel del Código Municipal.
No obstante, como se expone más adelante, lo que diferencia en la calidad o condición del puesto consiste en el procedimiento que debe llevarse a cabo para la eventual sanción. Esto quiere decir que, si bien la presidencia de la república y la presidencia ejecutiva de una institución autónoma tienen las mismas causales de responsabilidad administrativa, el procedimiento que establece el ordenamiento para su eventual investigación y sanción es divergente.
3. Procedimientos disciplinarios para cargos de elección popular
a) Consideración general
En su texto sobre la teorización de la accountability[1] horizontal, Guillermo O`Donnell (2001) plantea la manera en la que se ha institucionalizado una legalización de la desconfianza política, a través de mecanismos de control y sanción en forma horizontal entre poderes del Estado. Particularmente, formula el autor lo siguiente:
La existencia de agencias estatales que tienen autoridad legal y están fácticamente dispuestas y capacitadas (empowered) para emprender acciones que van desde el control rutinario hasta sanciones penales o incluso impeachment, en relación con actos u omisiones de otros agentes o agencias del estado que pueden, en principio o presuntamente, ser calificadas como ilícitos (p. 1).
Uno de los principales desafíos que involucra la tramitación y el procedimiento de una causal disciplinaria en perjuicio de una persona que ha sido electa por medio del mandato popular, es el hecho de que justamente ha sido el pueblo quien le ha nombrado y le ha otorgado la legitimidad representativa para ocupar el puesto. Como bien lo referenció anteriormente la Corte IDH en la cita de la sentencia transcrita, al retirarle la credencial a una persona que ocupa un puesto de elección popular o al imponerle una sanción de cualquier índole, también debe observarse que se está tomando una acción que puede ocasionar impacto sobre la representación efectiva y el mandato ciudadano que se ha derivado a través del sufragio.
Ello quiere decir que la tramitación de sanciones disciplinarias en perjuicio de quienes ocupan este tipo de cargos no solo tiene una dimensión relacionada con la esfera personal en cuanto a la tutela de sus derechos fundamentales y el ejercicio pleno del sufragio pasivo; sino, además, que cuando se acciona el inicio de un procedimiento disciplinario en contra de una persona electa popularmente, también se está accionando una respuesta del ordenamiento que invade o atañe al ejercicio representativo otorgado por la voluntad popular.
Por ese motivo, el establecimiento de la instancia administrativa o judicial con competencia para entablar sanciones en contra de quienes ocupan cargos públicos de elección popular ha sido objeto de importante debate en los últimos años en Costa Rica; y ello no responde a menor cosa: se trata de que, jurídicamente, se le otorgue a una dependencia del Estado la facultad de sancionar y eventualmente destituir a quien llegó a un determinado puesto por designación del pueblo.
b) Procedimientos consultivos de sanción política sobre los cargos de mandato popular
Ciertamente, bajo un esquema del paralelismo de las formas, el ordenamiento jurídico costarricense prevé la figura de la revocatoria del mandato; empero este aspecto solo se encuentra disponible para los puestos de elección popular correspondientes a las alcaldías de los gobiernos locales y su eficacia jurídica depende de presupuestos específicos dados por el Código Municipal. Sobre este procedimiento en particular, la Sala Constitucional (2004) dispuso en la sentencia n.º 11608-2004, lo siguiente:
Este mecanismo es el único instrumento de control político previsto en nuestro ordenamiento que puede tener como efecto inmediato y definitivo la revocatoria de un puesto de elección popular; y a tal efecto, esta Sala echa de menos que no se extienda a los demás funcionarios de elección popular–Presidente de la República, Vicepresidentes, diputados, regidores y síndicos–, por constituir –se reitera–una manifestación de la democracia participativa, como característica esencial de nuestro Estado Social y Democrático de Derecho.
Esto implica que, si bien el régimen democrático del sistema político le otorga al pueblo las facultades participativas de elegir a sus representantes, lo cierto es que no necesariamente se las designa de igual forma para destituirles; dado que la única posibilidad para llevar a cabo esa pretensión es en el caso de las alcaldías municipales. No obstante, de ningún modo este procedimiento de revocatoria del mandato atiende a las pautas de un debido proceso que se corresponda por la infracción de alguna norma o porque la actuación de la persona que ocupa el cargo se subsuma en algunas de las causales establecidas legalmente.
Es decir, el mecanismo revocatorio es una respuesta de carácter político para que sea el pueblo quien destituya, y que deriva en un retiro consecuente de la credencial para el mandato popular, con o sin causal previa, a quien se ha electo y designado para el puesto de la alcaldía. Aun cuando este mecanismo se hiciera extensivo al resto de cargos de elección popular, no resultaría jurídicamente admisible estimarlo como un procedimiento sancionatorio o de carácter disciplinario, pues no consiste necesariamente en una vía con garantías procedimentales y tampoco se acciona como resultado de la aparente comisión u omisión de faltas en el ejercicio del cargo.
c) Procedimientos jurídicos de sanción política sobre cargos de mandato popular
Similar caso ocurre con las sanciones y los reproches políticos derivados de un control legislativo desde el congreso: de conformidad con el inciso 23 contenido en el artículo 121 de la Constitución Política, la Asamblea Legislativa cuenta con las facultades normativas para llevar a cabo investigaciones especiales, a través de comisiones nombradas al efecto, con el fin de que realicen las pesquisas e indagaciones tendientes a cumplir el fin para el cual fueron designadas. La culminación de su labor se presenta con la rendición de un informe de investigación que puede (o no) conducir a relaciones de hechos sobre aparentes faltas cometidas por personas que ocupan cargos de elección popular y que podrían ser remitidas a las órdenes de instancias judiciales.
Hay 2 particularidades en este tipo de mecanismo: a) en primer lugar, lo establecido en el dictamen y las demás disposiciones que al efecto emanen desde el Congreso no tienen ninguna consecuencia jurídica, únicamente tienen el carácter de reproche político, y b) de conformidad con la jurisprudencia constitucional, se ha establecido que en razón de las particularidades de este tipo de investigaciones, no debe atenderse necesariamente el cumplimiento del debido proceso en virtud de que no se trata de un procedimiento disciplinario, aunque sí es dable la vigilancia a garantías mínimas como el derecho de abstención y de hacerse acompañar por una persona profesional en derecho. En la sentencia 7215-2000, la Sala Constitucional dispuso sobre estos aspectos lo siguiente:
Las comisiones no pueden juzgar ni imponer penas a persona alguna, función propia del Poder Judicial, pues de lo contrario se constituirían en Tribunales Especiales, creados para el juzgamiento de un caso particular. Lo anterior, permite concluir que dichas Comisiones no realizan funciones jurisdiccionales y, por ello, no se les ha conferido el poder de juzgar e imponer sanciones. Son órganos de carácter político -no judicial- cuya actividad principal consiste en la recolección de información, de la cual, por sí sola, no se derivan consecuencias jurídicas de ningún tipo para los servidores públicos o los particulares.
A la luz de lo que inicialmente se expuso en cuanto a la teoría de O´Donnell (2001), estos últimos dos mecanismos (revocatoria e investigación legislativa) fungen como canales de accountability horizontal cuando se trata de la persecución e indagación de aparentes faltas contra el ejercicio de la función pública por parte de quienes ocupen cargos de elección popular; sin embargo, no menos cierto es el hecho de que ninguno de estos mecanismos atiende en sentido estricto a la garantía procedimental de una gestión disciplinaria y estrictamente jurídico-sancionatoria, pues su contenido esencial versa en torno a una dimensión de reproche político.
d) Procedimientos jurídicos de sanción administrativa sobre cargos de mandato popular
En este acápite se pretende realizar una identificación clara, distintiva y contrastada de la manera en la que cada uno de los puestos de elección popular recibe un tratamiento diferenciado cuando corresponde ejercitar una gestión disciplinaria en perjuicio de quien representa un mandato popular y, además, debido a la causal que se haya eventualmente infringido.
Sobre esto, es importante señalar que las disyuntivas contemporáneas esclarecidas a través de la jurisprudencia dejan entrever que la instrucción y la sanción de los procedimientos disciplinarios incoados en contra de personas que ocupan cargos de elección popular incluso han sido objeto de conflictos de competencia entre el Tribunal Supremo de Elecciones, la Contraloría General de la República y los gobiernos locales.
La omisión legislativa de establecer de manera unificada un procedimiento o un órgano específico ha derivado en el hecho de que cada puesto de representación popular cuenta con un órgano instructor y un órgano decisor distinto de la reserva constitucional o legal y en atención de la falta que se investigue. Para ello, de seguido se esboza cuáles son cada uno de estos procedimientos con sus respectivas particularidades.
i. Procedimientos de instrucción y sanción por parte del Tribunal Supremo de Elecciones
Debido al numeral 220.f del Código Electoral, el Tribunal Supremo de Elecciones ejerce función jurisdiccional en la tramitación y resolución de las cancelaciones o retiros de credenciales respecto de las personas que ocupan cargos de elección popular. Este procedimiento se inicia, de conformidad con el artículo 254 del mismo cuerpo normativo, a gestión de parte; ello implica que, necesariamente, los procedimientos que lleva a cabo el TSE son accionados en atención a denuncias y no por una tramitación oficiosa.
Las causales respecto de las que se acciona un procedimiento disciplinario y es instruido y sancionado por parte de esta jurisdicción son las siguientes, según el Código Electoral (2009):
ARTÍCULO 258.- Cancelación de credencial por ausencia. Si la solicitud de cancelación de credenciales se sustenta en la ausencia injustificada de algún funcionario municipal de elección popular, según lo dispuesto en el Código Municipal, el concejo municipal enviará al Tribunal, junto con la solicitud de cancelación de credenciales, una certificación en la que se indiquen las fechas exactas en que el funcionario(a) se ausentó. El Tribunal dará audiencia por el término de ocho días, a fin de que el funcionario justifique la ausencia o manifieste lo que considere conveniente a sus intereses. Solo se decretará la apertura del procedimiento administrativo, cuando dicho funcionario exprese, en esa oportunidad, su oposición.
Además de lo anterior, la jurisprudencia del TSE ha sido consistente en la gestión de procedimientos sancionatorios con resultado de cancelación de credenciales cuando se presenta la carencia sobreviniente de uno de los requisitos legales o constitucionales para el ejercicio del puesto. Concretamente, este supuesto ocurre en los puestos de representación a nivel municipal, ya que el requisito que podría variar después de la declaratoria de elección es el del domicilio de la persona que ocupa el cargo de elección popular.
Nótese que esto ocurre en los puestos municipales de elección debido a que en el caso de la Asamblea Legislativa y de la presidencia de la república, los requisitos para ocupar esos puestos son invariables en el tiempo: a) la condición de la edad es un rasgo biológico inmodificable; y b) la condición de costarricense por nacimiento tampoco puede ser variada por tratarse, también, de un hecho vital. Lo que sí podría variar sería la condición de costarricense por naturalización, en el caso de un proceso judicial de lesividad en el que se demuestre la existencia de defectos o vicios administrativos respecto del otorgamiento de la condición de costarricense por naturalización.
Los únicos puestos que precisan como requisito legal el hecho de residir en el mismo cantón o distrito donde se ejerce el puesto son los municipales; razón por la cual no se tramitan ante el TSE procedimientos sancionatorios encausados a retirar las credenciales de personas diputadas o de la presidencia de la república por haber sobrevenido un cambio en su domicilio.
En los supuestos antes dichos, es el propio Tribunal Supremo de Elecciones quien instruye el procedimiento y, en caso de acreditarse los hechos, aplica la sanción del retiro o cancelación de las credenciales de la persona que los hubiere cometido.
Sobre la recurribilidad de esa disposición en garantía de la segunda instancia, existe conflicto jurídico para su determinación. Por una parte, en la sentencia 17833-2014, la Sala Constitucional (2014) dispuso lo siguiente en el análisis de un caso concreto:
Si la sanción es la cancelación de credenciales, la actuación posterior del Tribunal Supremo de Elecciones, la sanción administrativa de pérdida de credencial impuesta por el Tribunal Supremo de Elecciones puede ser objeto de fiscalización ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa conforme al artículo 49 Constitucional.
Se advierte que el anterior pronunciamiento es un caso específico acerca de una interpretación conforme en el análisis de la Ley contra el acoso y el hostigamiento sexual en el empleo y la docencia, sin que ello implique en modo alguno que su aplicación es una regla jurídica subsumible a otras causales.
No obstante, el propio TSE sigue la tesis minoritaria de los magistrados Cruz Castro y Armijo, en el entendido de que un acto jurisdiccional de ese órgano no puede ser revisado por la jurisdicción contencioso-administrativa, pues los procedimientos de cancelación de credenciales de personas que ocupan puestos de elección popular son actos de naturaleza electoral, en tanto se encuentra de por medio no solo esa cancelación, “sino por el hecho de que, en el mismo acto, se designa a quien asumirá́ el cargo que queda vacante, reconociendo la voluntad popular expresada originalmente por una comunidad” (Sala Constitucional, 2014).
Adicionalmente, el voto salvado de referencia indica que esa potestad deriva de otra anterior de naturaleza eminentemente electoral, como lo es la declaratoria de elección en un cargo público y, desde este punto de vista, esa decisión está amparada por la potestad atribuida de forma exclusiva y excluyente al TSE por la propia Constitución Política en sus artículos 9, 99 y 102 inciso 3.
Empero, existe un elemento por adicionar: las resoluciones del TSE adquieren autoridad de cosa juzgada material y, por ende, a su criterio no pueden ser revisadas ni suspendidas por ninguna autoridad judicial y prevalecen, por imperio de Constitución, sobre cualquier disposición que pueda adoptar cualquier otro juez de la república. Además, por medio del voto 3639-2012 de la Sala Constitucional (2012) se estableció:
El
legislador determinó incluir dentro de la jurisdicción electoral la
citada cancelación, por lo que este Tribunal, en la vía de amparo, no puede
cuestionar ese acto. Ahora bien, lo anterior no significa que el acto que se
impugna esté exento de control, pues puede ser revisado a través del
amparo electoral, en cuyo caso, y para garantizar el principio de juez natural,
quienes participaron en la imposición de la sanción no podrían conocer de
citado recurso. En todo caso, si el Tribunal Supremo de Elecciones declinara la
competencia en este asunto, la Sala Constitucional tendría que asumir la
competencia.
De manera posterior a esta discusión, el TSE emitió el Decreto n.º 5-2016 denominado “Reglamento de la sección especializada del Tribunal Supremo de Elecciones que tramita y resuelve en primera instancia asuntos contencioso-electorales de carácter sancionatorio”. Por medio de este órgano integrado por magistraturas electorales, se pretendió que fuese, dentro del procedimiento jurisdiccional a su cargo, un órgano de instancia integrado por jueces electorales para establecer una fase adicional que garantizara a todos los funcionarios de elección popular (no solo a los municipales) y a los eventuales actores de denuncias contra ellos la posibilidad de presentar un recurso de reconsideración que permitiera un amplio reexamen de la cuestión por magistrados electorales diferentes a los que dictaron la primera sentencia, tal y como lo exige el bloque de convencionalidad. En la resolución 3461-M-2017, el Tribunal Supremo de Elecciones (2017) dispuso lo siguiente:
En razón de lo anterior, este Tribunal interpreta que la Sección Especializada es competente para conocer de las solicitudes de cancelación de credenciales que se presenten contra cualquier funcionario de elección popular, independientemente de si se trata de puestos de los gobiernos nacional o local.
Según se desprende de lo expuesto hasta ahora, ciertamente la última década ha dejado entrever conflictos de competencia y discusiones sobre el órgano al que le corresponde jurídicamente atender la revisión de una cancelación de credencial. Es importante añadir que, por una acción de inconstitucionalidad incoada en contra del reglamento de la Sección Especializada del TSE, todos los procedimientos gestionados ante esa instancia tienen una orden suspensiva únicamente en cuanto a su resolución, según consta en el auto del 11 de setiembre de 2019 tramitado bajo el expediente 19-012605-0007-CO y que corresponde a la resolución que admitió para estudio la acción de inconstitucionalidad en cuestión. Esto quiere decir que las gestiones de sanción en perjuicio de personas que ocupan cargos de elección popular, que correspondan a procedimientos de carácter contencioso-electoral, pueden estar en curso ante la Sección Especializada, pero no ser resueltos por ese órgano hasta en tanto se resuelva la acción de inconstitucionalidad que conoce la Sala Constitucional.
El resto de los procedimientos que no son contenciosos o en los cuales no figura oposición, como lo es el caso de las renuncias, las ausencias injustificadas sin objeción ni apersonamiento de la persona investigada y las defunciones sí están siendo atendidas y conocidas por el Tribunal Supremo de Elecciones en virtud de que el objeto del procedimiento no exige necesariamente la garantía de una doble instancia (no hay disputa o contención).
ii. Procedimientos de instrucción por parte de la Contraloría General de la República y sanción por parte del Tribunal Supremo de Elecciones
Sobre este tema, incluso la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) analizó algunas perspectivas en cuanto al funcionamiento y el estado actual de los actos públicos que podrían representar una lesión a la probidad en el ejercicio de cargos de elección popular. En el estudio económico para Costa Rica, la OCDE (2015) señaló lo siguiente en cuanto al rol que tiene la Contraloría General de la República sobre el procedimiento de investigación, determinación y sanción de la responsabilidad administrativa relacionada con faltas en perjuicio de la hacienda pública:
Además
del control ex ante, la CGR también lleva a cabo un control ex-post. En este
sentido, la Contraloría examina la forma en que las entidades gastan los fondos
públicos y determina si se ajustan a la ley. La CGR en Costa Rica, así como en
Brasil, Chile, Italia, Portugal y España, tiene la facultad de imponer
sanciones administrativas a los responsables de cometer actos ilegales en el
manejo de fondos y patrimonio público. Sin embargo, las partes interesadas
mencionan que los controles ex pos/ son limitados y que la CGR debe reforzar
este rol. Además, pueden surgir riesgos por aprobar primero y realizar la
auditoría después, así como por aprobar el uso de excepciones (p. 30)
Como se observa, la Contraloría General de la República cuenta con un papel dicotómico en los procedimientos vinculados a responsabilidad administrativa cuando se trata de presupuestos relacionados con perjuicios en contra de la hacienda pública. En primer lugar, ejerce un mandato legal de control previo en cuanto a sus funciones y facultades de investigación en materia de auditoría al presupuesto público. En segundo lugar, con base en los hallazgos de eventuales irregularidades cometidas en perjuicio de la hacienda pública, cuenta con facultades legales especiales dentro de los procedimientos administrativos para la instrucción y la sanción por responsabilidad para cargos de elección popular y demás funcionarios en general.
En adición a los supuestos que tramita el Tribunal Supremo de Elecciones, existe la posibilidad normativa de que la competencia de la instrucción le corresponda a la Contraloría General de la República (CGR). Concretamente, se trata de la disposición contenida en el artículo 29 del Código Electoral. Según lo ordena el artículo de cita, existe una competencia exclusiva de la Contraloría General de la República para instruir los procedimientos tendientes a sanción cuando acontece la presunta comisión u omisión de faltas en perjuicio del sistema de control interno y de la hacienda pública. Nótese, además, que esta disposición específica hace remisión al articulado de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, en particular sobre los numerales 68 y 73 de tal cuerpo normativo.
En este caso, no ha existido discusión respecto de la materia: tanto el TSE como la CGR reconocen la competencia ineludible de que es a esta última instancia a la que le compete la instrucción de los procedimientos sancionatorios relacionados con infracciones a la hacienda pública o en perjuicio de los mecanismos de control interno en las instituciones.
No obstante, hasta el año 2019 ni la Contraloría General de la República, ni el Tribunal Supremo de Elecciones aplicaban de forma directa las sanciones en los casos que correspondía, pues se le remitía al concejo municipal de la localidad para que se procediera de esa forma. Lo anterior, como consecuencia de que hasta ese año era criterio acogido por el TSE su incompetencia para aplicar sanciones que no consistieran en un retiro de credencial, como lo podría ser una suspensión sin goce de salario.
Empero, a través de un proceso contencioso administrativo accionado por una persona que ocupaba un puesto de elección popular, el Tribunal Contencioso Administrativo (TCA) dispuso la anulación de todas las resoluciones del TSE en las cuales ese órgano señalaba la incompetencia de aplicar las sanciones y, en su lugar, estableció lo siguiente:
Se deberá ordenar la anulación de las resoluciones emitidas por el Tribunal Supremo de Elecciones en las que se declaró incompetente para ejecutar las sanciones ordenadas por la Contraloría General de la República en los procedimientos administrativos incoados contra el señor Navarro Umaña al tratarse de una sanción de suspensión y no de cancelación de credenciales. Además, se deberá ordenar en sentencia al órgano electoral proceder de inmediato a la ejecución de las recomendaciones vinculantes dispuestas en los actos finales seguidos contra el actor…. Se declara que compete al Tribunal Supremo de Elecciones ejecutar la suspensión de credenciales de los Alcaldes Municipales. Se ordena al Tribunal Supremo de Elecciones que, de manera inmediata a la firmeza de esta sentencia, proceda a la ejecución de las recomendaciones vinculantes dispuestas en los actos finales de los procedimientos administrativos seguidos (2015, resolución 047-2015-VII)
Este fallo fue impugnado ante el Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo y, en el año 2019, ese despacho judicial señaló que la recomendación vinculante emitida por la CGR se dirige al TSE, para que sea este en su condición de administrador y no de juez, quien imponga o aplique la sanción. En la sentencia n.º 44-2019 del TSE (2019), se estableció lo siguiente:
Según el artículo 259 del Código Electoral, la específica potestad de imponer la sanción de cancelación de credenciales (entre ellas se entiende la del alcalde), por afectación al Sistema de Control y Fiscalización Superior de la Hacienda Pública (compresivo de la LOCGR, de la LCCEIFP, y de la Ley General de Control Interno) corresponde al TSE. Esa sanción de cancelación de credenciales no tiene como motivo uno de carácter electoral, no obstante, sí incide sobre la credencial misma cuyo origen sí es la elección popular y su declaratoria, y por ello se entiende que el legislador, a pesar de que el motivo es ajeno al tema electoral, igualmente atribuyó la potestad de imponerla al TSE. Se acoge la defensa de acto no susceptible de impugnación respecto de la resolución del TSE 1902-E7-2012 del 8 de marzo de 2012, y por ende se deniega la pretensión de nulidad en lo que se dirige en su contra. Consecuentemente, se rechaza también las pretensiones principales para que se declarase al Tribunal Supremo de Elecciones competente para suspender sin goce de salario al alcalde y se le ordenase proceder a ello.
Como un aspecto adicional de análisis en el mes de mayo de 2009 la Contraloría General de la República había planteado de manera formal un conflicto constitucional de competencias ante la Sala Constitucional. Lo anterior, porque a criterio de la CGR, el resultado de la investigación realizada por ese órgano no requería de mayor ejecución más que el propio acto o resolución del informe final levantado al efecto.
Sobre esto, el conflicto de competencias constitucional se formuló en razón de que, a criterio del TSE, la Contraloría General de la República no contaba con facultades suficientes para ello, de manera que le correspondía al Tribunal Supremo de Elecciones proceder con la unificación jurídica sobre la procedencia de la pretensión sancionatoria del órgano contralor. En este sentido, la Sala Constitucional (2009) conoció el conflicto y lo evacuó de la siguiente forma por medio de la resolución n.º 8920-2009:
Si bien la Contraloría General de la República para cumplir con su competencia constitucional originaria y básica de “vigilar la Hacienda Pública”, puede realizar auditorías o instruir procedimientos administrativos para determinar el cumplimiento de las normas jurídicas y financieras de la contratación administrativa y la responsabilidad de los funcionarios públicos que hayan cometido alguna infracción o lesión a la Hacienda Pública, sus componentes o su ordenamiento de fiscalización y control, está en ello limitada…
El encargado de imponer y ejecutar la sanción es el órgano competente del sujeto pasivo, quien en último término es el encargado de ejercer la potestad disciplinaria o sancionadora sobre el funcionario público, con todas las posibilidades que tiene éste de utilizar los medios de impugnación en sede administrativa o, incluso, si lo estima necesario de acudir ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
La Contraloría General de la República no sustituye a la administración activa competente en el dictado del acto administrativo final sancionador, simplemente, a través de la instrucción de un procedimiento administrativo y de su recomendación vinculante. A todo esto, cabe concluir que es entonces el Tribunal Supremo de Elecciones, al que se le atribuye la competencia de discernir sobre el asunto eminentemente electoral para interpretar el artículo 72 de la Ley Orgánica de la Contraloría General.
Como se observa, a la fecha han quedado claros 2 aspectos jurídicos en la tramitación de este tipo de sanciones. Por una parte, la jurisprudencia ha sido la encargada de aclarar aquellas zonas de conflicto en las que se han presentado discusiones sobre la determinación de la competencia sancionatoria.
No consta que se hayan presentado conflictos relacionados con la competencia de la fase de instrucción del procedimiento sancionatorio. Hasta no resolverse la acción de inconstitucionalidad planteada en contra de la Sección Especializada del TSE, se mantiene suspendida la resolución (no así la tramitación) de los procedimientos sancionatorios de carácter contencioso seguidos en contra de personas electas popularmente.
iii. Procedimientos de instrucción y sanción por parte de los concejos municipales
Hasta ahora se ha realizado un detalle sobre los procedimientos cuya tramitación tienen reglas especiales en la materia y en la sanción; sin embargo, como en forma reiterada se ha señalado, cualquier cargo de elección popular está dentro de los alcances normativos del régimen disciplinario y sancionatorio que atañe a la función pública.
Así, por ejemplo, puede presentarse la posibilidad de que una determinada convención colectiva de trabajo suscrita por una municipalidad o un reglamento interno de algún gobierno local incluyan conductas u omisiones que se tipifican y enlistan como causales de responsabilidad disciplinaria.
Ante esos casos, considerando la reserva constitucional y legal que existe para la fijación del retiro de credenciales como sanción administrativa, lo usual es que las normas reglamentarias y demás disposiciones contengan sanciones como las que alcanzarían a cualquier otra persona en la función pública: suspensión sin goce de salario, amonestaciones, llamadas de atención, etc.
En ese sentido, debido a que únicamente existe reserva legal y constitucional para el TSE en la tramitación sancionatoria relacionada con las cancelaciones de credenciales, la práctica ha demostrado que son los propios concejos municipales quienes llevan a cabo los procedimientos de instrucción y sanción disciplinaria en contra de sus miembros.
En algunas ocasiones la fase de instrucción es llevada por una asesoría legal externa contratada al efecto; en otras ocasiones se presenta la posibilidad de que una comisión ad hoc, conformada para ello con personas que integran el concejo, lleven a cabo la fase de instrucción.
Lo que sí resulta claro es la exigencia y obligación que atañe a las personas involucradas en el procedimiento de instrucción y sanción de excusarse cuando haya motivos válidos para considerar que se compromete su imparcialidad. Este es el caso de la Ley contra el Hostigamiento o Acoso Sexual en el Empleo y la Docencia, la cual señala en el artículo 26 lo siguiente:
Sanciones para las personas electas popularmente. Las sanciones para las personas electas popularmente serán: …
b) A los alcaldes (esas),
intendentes y suplentes: …la sanción será la amonestación escrita, la
suspensión o la pérdida de la credencial de conformidad con el inciso e) del
artículo 18 del Código municipal, una vez instruido el procedimiento
administrativo ordenado por el concejo municipal para que se imponga la sanción
correspondiente.
c) A las regidoras, (es) y suplentes… la sanción será la amonestación escrita, la suspensión o la pérdida de la credencial, de conformidad con el inciso e) del artículo 24 del Código municipal, una vez instruido el procedimiento administrativo ordenado por el concejo municipal para que se imponga la sanción correspondiente.
d) A las síndicas (os), municipales,
suplentes y a las demás personas elegidas popularmente en el nivel de gobierno
local: … será la amonestación escrita, la suspensión o la pérdida de la
credencial, de conformidad con lo establecido en el Código municipal, una vez
instruido el procedimiento administrativo ordenado por el concejo municipal
para que se imponga la sanción correspondiente.
Según se observa, pueden existir normas específicas que de igual forma le encomienden al concejo municipal de manera exclusiva la instrucción y sanción de las personas que ocupan puestos de elección popular a nivel del gobierno local.
No obstante, también debe resaltarse que le corresponde a este órgano, por defecto, conocer de cualquier otra causal cuya sanción no se relacione necesariamente con las cancelaciones de credenciales y que tampoco verse sobre infracción del ordenamiento en materia de hacienda pública o control interno. En este caso, es en el informe final de la Contraloría General de la República donde se indica si la aplicación concreta de la sanción corresponde o no al Tribunal Supremo de Elecciones.