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PRIMER SEMESTRE 2022 NÚMERO 33 |
ISSN: 1659-2069 |
Integridad electoral para la calidad democrática
Manuel Alcántara Sáez*
Ana Marcela Paredes Encalada**
https://doi.org/10.35242/RDE_2022_33_22_10
Nota del Consejo Editorial
Recepción: 22 de
octubre de 2021.
Revisión, corrección y aprobación: 14 de enero de 2022.
Resumen: Realiza un estudio de la
cultura democrática de confianza que las instituciones electorales han logrado para
evitar su injerencia y falta de imparcialidad, y así legitimar los procesos
electorales. Centra su análisis en el Estado ecuatoriano que por medio de sus
organismos electorales no ha alcanzado la ansiada integridad electoral para un
ejercicio pleno democrático; para esto, se realiza una comparación sobre los
elementos diferenciadores entre países de centro, Suramérica y la Región
Andina, a saber, Costa Rica, Chile y Ecuador. Inicia con un repaso del origen
de las instituciones electorales en la región, continúa con un estudio de la
idoneidad de la integración de los organismos electorales, para finalizar con
los requisitos mínimos por considerar para la integridad electoral en una
democracia.
Palabras clave: Cultura democrática / Organismos electorales /
Conservación del acto electoral / Imparcialidad / Nombramientos / Ecuador /
Chile / Costa Rica.
Abstract: It conducts a study of the
democratic culture of confidence that electoral institutions have achieved to
avoid their interference and lack of impartiality and thus legitimize electoral
processes. It focuses its analysis on the Ecuadorian State which, through its
electoral bodies, has not achieved the desired electoral integrity for a full
democratic exercise, for this purpose the research makes a comparison on the
differentiating elements between countries of the Center, South America, and
the Andean Region, namely Costa Rica, Chile, and Ecuador. It begins with a
review of the origin of electoral institutions in the region, continues with a
study of the adequacy of the integration of electoral bodies, to finalize the
minimum requirements to consider for electoral integrity in a democracy.
Key Words: Democratic culture / Electoral
bodies / Preservation of the electoral act / Impartiality / Appointments /
Ecuador / Chile / Costa Rica.
1.
Introducción
A partir de la tercera ola de democratización
que comenzó en América Latina y el Caribe (a excepción de Cuba), en 1978, desde
entonces, la región ha experimentado una profunda transformación democrática (IDEA Internacional, 2019). Son
varios los países que han reinventado las competencias y los actores
electorales en un afán de transitar hacia organismos más idóneos para su
función. Sin embargo, esta reinvención no ha garantizado, en todos los casos,
instituciones que aporten a una cultura democrática de confianza; por el
contrario, la posible injerencia y falta de imparcialidad en estos organismos
han provocado serias crisis que deslegitiman la función electoral (caso
Venezuela en 2020)[1].
En sentido contrario, la experiencia de otros
países de la región, como es el caso de Costa Rica, da cuenta de modelos más sólidos,
que han requerido de varios años para lograr su institucionalización, lo cual repercute
en la confianza otorgada por la población hacia dichas instituciones y sus
representantes (Picado, 2018).
Según lo señala Kofi Annan: Las elecciones son la base
de la democracia. Cuando se conducen con integridad, permiten a los ciudadanos
tener voz en cómo y por quién son gobernados
(Kofi Annan Foundation, 2018, p. 1). ¿Cómo se construye esta
integridad? y ¿cuáles son los elementos capaces de aportar o disminuirla? son
las preguntas que serán analizadas en la presente investigación.
Los organismos electorales (OE) funcionan de manera
distinta en cada país, como respuesta a su contexto y cultura de participación;
dentro del mismo continente las variopintas estructuras y experiencias
responden a una historia disímil en la que la construcción de la confianza en
las instituciones del Estado no es una casualidad.
Por otro lado, este artículo persigue encontrar
mecanismos comparables entre los diferentes países del mundo; el contraste de
las experiencias aportará en un análisis comparado con una reflexión crítica
revindicativa. Cuando Sartori
Pese a que los tres países seleccionados no
pertenecen a una misma región, vale la pena contrastar diferentes dimensiones y
subdimensiones en materia electoral, cuestionando si es posible la medición
entre países de diferentes regiones dentro del mismo continente (Hooghe, Marks
y Schak, 2016). Puntualmente, este análisis demostrará cómo el Estado ecuatoriano
a través de sus organismos electorales no ha logrado alcanzar todos los
elementos que contribuyen a la ansiada integridad electoral, lo que invita a
repensar sus orígenes y alternativas que aporten al ejercicio de una democracia
plena. Esto a fin de contribuir con una pincelada sobre los elementos diferenciadores entre
países de centro, Suramérica y la Región Andina: Costa Rica, Chile y Ecuador.
Si bien son tres países pequeños y pertenecen a un mismo continente, examinar su
historia y contextos particulares permitirá analizar comparativamente, los
elementos que contribuyen a la confianza institucional.
2.
La idoneidad en la integración de
los organismos electorales en el contexto contemporáneo
La forma como se organicen los países
para conformar sus organismos electorales responde en gran medida a su
historia, experiencias previas y afán de aportar en sus democracias.
En el caso ecuatoriano, la Constitución
de 2008 pretendía superar los excesos que cometieron los partidos políticos que
manejaban al organismo de administración electoral previamente. La nueva figura
de función electoral se conformaría con dos instituciones: un consejo nacional
encargado de los aspectos administrativo-electorales y un tribunal contencioso
electoral, que se encargaría de los asuntos jurisdiccionales. En los dos casos,
su conformación se sujetaría a un concurso público de méritos y oposición.
La propuesta, que provino de una serie
de debates nacionales con incidencia en la Asamblea Constituyente y que representaba
un viraje en la conducción de la denominada partidocracia[2], suponía
un nuevo momento para el país, en el que una revolución ciudadana[3]
imbricaba una serie de replanteamientos, actores y conducción del país. Al
mismo tiempo, el carácter ciudadano invitaba a nuevos actores a ser parte de
sus poderes, que prometían marcar un antes y un después en la historia
nacional.
La posibilidad de abrir un concurso
público de méritos y oposición para conformar la función electoral tuvo un
efecto alentador en muchos sectores de la población desmarcados del sector
público. De otro lado, la posibilidad de que un Consejo de Participación
Ciudadana[4] estuviera
a cargo de su organización, representaba de igual manera un nuevo momento, en
el que actores ajenos al quehacer público cumplirían sus funciones de mejor
manera que quienes los antecedieron y se vinculaban a la política del país.
El apartidismo representaba un
indicador de idoneidad para los cargos, y su suigéneris conformación hacía
pensar que dichos actores cumplirían un rol independiente en las funciones.
Esta nueva forma de organización trajo
consigo nuevos problemas, desaciertos y desconfianza, aún más exacerbada en
sectores que dieron su voto de confianza y reconocieron que, pese al aparataje
jurídico-institucional que garantizaba el cumplimiento de los principios
constitucionales, en la realidad se replicaban aquellas prácticas
deslegitimadas de la partidocracia. El resultado, entonces, no fue
despartidizar al sector electoral, sino unificarlo con una sola tendencia, con
intereses absolutistas. Pese a que constitucionalmente, el artículo 217 en su
parte pertinente señala que la función electoral: “Se regirá por principios de
autonomía, independencia, publicidad, transparencia, equidad,
interculturalidad, paridad de género, celeridad y probidad”.
La organización de un concurso de
méritos y oposición representaba una cortina de humo que encubría un solo
mérito necesario para integrar estos nuevos organismos: ser miembro de la revolución
ciudadana o parecerlo, es decir, quien no fuese simpatizante tendría la
posibilidad de hacerlo en el transcurso del tiempo, y quien se opusiera a sus
postulados quedaba descartado y, además, descalificado.
Un régimen autoritario puede contar
con instituciones democráticas; sin embargo, no basta con que una democracia
contenga los atributos propuestos por Shumpeter o Dahl para determinar que
funciona. Se necesita, además, respetar y garantizar la participación y
decisión del otro, de aquel que no gana, de aquel que no es parte del Gobierno y
que, en respeto de esa igualdad de participación, merece que sus derechos
políticos y civiles estén garantizados, incorporando los elementos de:
elecciones limpias e institucionalizadas y un conjunto básico de libertades
como los elementos que contribuyan a un régimen democrático
La esperanza de nuevos cuadros
apolíticos al mando de la función electoral devino en el período con mayor
desconfianza y menor legitimidad de estas instituciones. El estilo jerárquico
vertical en donde la cabeza de la función es quien ejerce como autoridad
administrativa y nominadora depende de la voluntad demócrata de quien ejerza
este cargo para incluir o no prácticas internas de participación y consenso, a
fin de que resulte más ágil lograr el respaldo de tres de los cinco consejeros
que conforman el cuerpo colegiado y con ello decidir sobre temas de fondo[5]. El
tiempo máximo que podría ejercer su cargo un consejero sería de seis años, pues
el sistema prevé que a mitad de período (es decir a los tres años) se realizará
un sorteo para reemplazar a dos de los cinco integrantes, con la salvedad de
que no podrán ser reelegidos.
Es decir, aunque la propuesta
apartidista y ciudadana tenía la capacidad de sintonizar de manera más efectiva
con las demandas sociales, en la práctica, tuvo un rol consecuente con su
régimen, lo que deterioró la imagen y confianza con los organismos electorales
ecuatorianos[6].
Con el afán de contrastar el mismo
período con un país centroamericano, analizamos el caso de Costa Rica que
aprobó un Código Electoral en 2009. Sin embargo, en lo referente al diseño de
su administración electoral, se mantuvo vigente su Constitución Política de
1949 que buscaba independencia, imparcialidad y profesionalización en sus
organismos, como respuesta a las malas experiencias previas de fraude electoral
(1947-1952) (Picado, 2018).
El Poder Judicial costarricense selecciona mediante
concursos abiertos a los tres magistrados propietarios[7] y seis
suplentes que conforman el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) (a diferencia
de Ecuador, este es el único organismo encargado de la administración y
jurisdicción en materia electoral) y se requiere de votación calificada de al
menos dos tercios del total de miembros de la Corte Suprema de Justicia[8]. A más
de su calificación motivada, el modelo costarricense implementa un mecanismo de
renovación parcial cada dos años, el cual reconoce la importancia de la
experiencia en un sector tan especializado como lo es el electoral.
Extraordinariamente, ante elecciones nacionales y municipales, el TSE se amplía
con dos de sus magistrados suplentes para en ese periodo formar un tribunal de
cinco miembros propietarios
Contrariamente al caso ecuatoriano, en Costa Rica su organismo
de administración electoral (OAE) goza del primer lugar al momento de
establecer el nivel de confianza que tienen sus ciudadanos. En una consulta
realizada en 2011 por un grupo calificado de investigadores este aporte
investigativo sostiene que:
La ciudadanía tiene mayor confianza en los poderes del
Estado que percibe ajenos a la política: el Tribunal Supremo de Elecciones y
los Tribunales de Justicia y, en segundo lugar, en aquellas instituciones que
tienen funciones ejecutivas: la presidenta y sus ministros y la municipalidad
de su cantón; mientras que los niveles más bajos de confianza corresponden a
aquellas instituciones que se ocupan más de las diferencias, disputas y
conflictos propiamente políticos: los y las diputadas en la Asamblea
Legislativa y los partidos políticos. (Fernández y otros, 2012p. 35).
El
Servicio Electoral de Chile, según lo establece el artículo 87 de la Ley
Orgánica Constitucional sobre Sistema de Inscripciones Electorales y Servicio
Electoral, es un organismo autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio
propio, cuyo objeto es cumplir con las funciones señaladas en la ley, y que se
relacionará con el presidente de la República a través del Ministerio del
Interior. Se le considera continuador y sucesor legal de la Dirección de
Registro Electoral, por lo que las referencias hechas en la legislación y
reglamentación vigentes al Registro Electoral, se entenderán también hechas al
Servicio Electoral (artículo 89) (Quintero, 1989).
El Consejo Directivo del Servicio Electoral es un órgano
colegiado de cinco miembros, designados por el presidente de la República,
previo acuerdo del Senado, adoptado por los dos tercios de sus miembros en
ejercicio.
Según el estudio de opinión pública Latinobarómetro, los órganos
electorales de Chile, SERVEL y TRICEL obtuvieron, dentro de 18 países[9] el
tercer lugar de confianza latinoamericana, según la percepción de sus
ciudadanos[10].
Comparte este lugar con Costa Rica, país cuyos sistemas de conformación
difieren entre sí.
La idoneidad de los consejeros y jueces electorales de
Ecuador, Chile y Costa Rica no se garantiza por el mecanismo utilizado para su
elección, tampoco la creación de nuevas instituciones lo hacen. Podríamos describir
una a una las características de cada sistema y técnicamente sus aparatajes
institucionales podrían coincidir en una lógica garantista de sus derechos
electorales; sin embargo, dependiendo del momento y su contexto, la ingenuidad
de un niño puede garantizar la idoneidad para su selección final, según la
anécdota referida con anterioridad. La pregunta que surge es: ¿es idóneo para quién?
¿Según qué características?
En la historia ecuatoriana más reciente, se consideró que
la forma descrita de organización no garantizaba aquella idoneidad, y de manera
interina se conformó un nuevo Consejo de Participación que eligió a una nueva
función electoral. En este capítulo de la historia, la idoneidad la proveía un
adulto mayor de ochenta y ocho años de edad, de notoria probidad, con probada
trayectoria política e intachable proceder, que al término de sus funciones
falleció, y su legado fue continuado por nuevos integrantes, cuyo mérito radica
en su oposición al período de Correa o, al igual que en el caso descrito
anteriormente, que aparente serlo. Desde esta nueva conformación a la fecha, el
país ha contado con autoridades electorales interinas y actualmente
representantes de organizaciones políticas y sociedad civil, es decir, una
suerte de composición híbrida que busca desmarcarse del período anterior.
El referido proceso no logró mejorar
los niveles de confianza con el organismo, habiéndose suscitado un caso
particular en enero de 2021; un mes antes de las elecciones presidenciales, un
juez constitucional destituyó a la presidenta y tres integrantes del Consejo; sin
embargo, los consejeros continúan en funciones bajo el argumento de prioridad
en la organización de los comicios. A muy pocos ciudadanos les preocupa conocer
cómo se integra este organismo, y si representa o no intereses de tan solo
cuatro de las más de doscientas organizaciones políticas registradas en el
país. El nivel de credibilidad ha bajado ostensiblemente[11] tras un
llamado a juicio político por presunta corrupción[12] del que
salió librada su actual presidenta.
En la actualidad, de manera diligente
el CNE estuvo a cargo del mapeo y logística para el plan de vacunación COVID-19
en Ecuador, función no contemplada en el Código de la Democracia, apoyando
directamente al Gobierno en sus competencias. Frente a una pandemia, es
complejo precisar hasta dónde deberían llegar las competencias de cada función;
contrariamente, todos los esfuerzos son válidos al momento de sumar apoyos
frente a una causa común. Lo que se puede leer entre líneas es este afán
diligente de un organismo electoral que suma puntos para ganarse la confianza
del Gobierno y el país.
3.
Requisitos mínimos para
considerar integridad electoral en una democracia
Según se detalla en el acápite anterior,
constitucionalmente los tres países cuentan con principios sólidos basados en
independencia, imparcialidad, profesionalización, autonomía, publicidad,
transparencia, equidad, interculturalidad, paridad de género, celeridad y probidad;
sin embargo, en la práctica, bastaría con cumplir la recomendación otorgada por
la Comisión Global sobre Elecciones, Democracia y Seguridad de 2012: “la clave
no es una independencia formal, sino una libertad de acción verdadera”
La historia, su reconocimiento y la cultura política de
los tres países analizados en este ensayo responden a contextos diferenciados,
elementos que han funcionado muy bien en Costa Rica, como por ejemplo, la
alternancia de sus magistrados cada determinado tiempo para conformar su cuerpo
colegiado, han significado motivo de controversia en Ecuador. Es decir, es
complejo prescribir o intentar seguir un modelo que ha funcionado en otros
países con algunas similitudes.
En el caso chileno, conservar a un mismo funcionario que
se mantuvo desde antes del período dictatorial, durante 40 años, encabezando el
Servicio Electoral es motivo de debate y controversia. Por un lado, la
experiencia sostenida en la temática podría convertirse en una garantía; sin
embargo, por el contrario, hay voces que sostienen que esta permanencia podría
ser sinónimo de inmovilismo electoral[13], si
este factor influye en la confianza con el organismo, es un asunto que no
compete exclusivamente a la variable temporal.
El análisis busca puntualizar aquellos valores mínimos
sobre los cuales se puede edificar una propuesta orientadora, caracterizando su
implicación y posibles consecuencias, pues, como se ha ejemplificado
previamente, una acción bien intencionada puede tener repercusiones opuestas a
las planificadas si no se controla en su justa dimensión; tomando la metáfora
utilizada por Yanina Welp y Uwe Serdült en su libro “La dosis hace el veneno”,
la diferencia entre un fármaco y un veneno sería la dosis administrada (Welp y
Serdült, 2014).
Conscientes de la variopinta amalgama de factores que
influyen en una democracia, los elementos mencionados a continuación condensan
los grandes retos para una democracia con integridad, según las recomendaciones
de la Comisión Global sobre Elecciones, Democracia y Seguridad de septiembre
2012, que en su parte pertinente mencionan la necesidad de resolver cinco
grandes problemas:
1. Construir un Estado de
derecho que afiance los derechos humanos y la justicia electoral.
2. Crear organismos
electorales (OE) profesionales y competentes que puedan actuar con total
independencia en la gestión de procesos electorales transparentes y se ganen la
confianza de la población.
3. Crear instituciones y
normas para la competencia multipartidaria, así como un sistema de división del
poder que fortalezca la democracia y ofrezca seguridad recíproca a los
contrincantes políticos.
4. Eliminar las barreras
jurídicas, administrativas, políticas, económicas y sociales que dificultan la
participación política universal e igualitaria.
5. Regular el financiamiento
político incontrolado, oculto e indebido.
Se propone analizar en forma de indicadores cada uno de
estos aspectos, cuya investigación da cuenta de tratamientos diferenciados en
cada país (Ver anexo 1).
3.1
Estado de derecho
Desde la Constitución de 2008, Ecuador
es un país garantista que trasciende la figura de derecho por la de derechos y
justicia, ampliando la capacidad participativa de la sociedad. Pese a que la
norma lo ampara, culturalmente, su sociedad guarda costumbres, creencias y
actitudes inconvenientes ligadas a ausencia de confianza, sociedad
permisiva, desigualdad de oportunidades e inseguridad
jurídica (Hurtado, 2014).
Costa Rica mantiene su Constitución de
1949, resaltando su valor de legalidad costarricense que hace efectivo el
Estado de derecho y la separación de funciones en un país que es culturalmente
respetuoso de sus leyes.
La cultura chilena difiere enormemente de los dos casos
señalados, su Constitución vigente desde 1980 ha permitido que los carabineros
ejerzan, hasta el día de hoy, su represión aceptada por la sociedad; no es
casual que en su escudo nacional conste la frase “por la razón o la fuerza”.
Más allá de los postulados constitucionales, hay una especie de acuerdo por
garantizar que se cumpla el Estado de derecho, de acuerdo con el criterio de
quienes han tenido el poder de dirigirlo. El derecho y la justicia son
entendidos como un bien colectivo más que como una lucha personal, “lo que hace
pensar que el Estado de derecho tiene aquí una raíz y una razón de ser
nacional” (Bravo, 1996, p. 364).
Si bien, un
requisito mínimo es garantizar el Estado de derecho en un país, este no se legitima
únicamente por su legislación; son, más bien, las prácticas cotidianas las que
dan sustento y sentido real a su existencia. Existe un adagio popular que se
refiere a que “el papel aguanta todo”, es decir, pueden la Constitución y sus
normas anexas garantizar todos los derechos, pero, en la práctica, pueden
encontrarse los caminos para dejarlas sin efecto.
3.2
Organismos electorales profesionales,
competentes, independientes
Las características recomendadas por
la Comisión Global pueden cumplirse parcialmente o, dependiendo del contexto,
ser manipuladas para aparentar dichos atributos. La experiencia ecuatoriana
confirma que el profesionalismo, la competencia y, lo más importante, la
independencia se transforman en requisitos que pueden obviarse dependiendo del
responsable de la organización del concurso. Existen postulantes que pueden
llegar hasta la recta final y darse cuenta de la serie de simulacros que se
ejercen para cumplir con el requisito legal sin su sustento legítimo para la
ciudadanía[14].
En el caso costarricense, el voto de
confianza brindado al organismo electoral ha sido respetado históricamente, sus
jueces probos dan cuenta de su independencia guardando coherencia entre su
discurso y su accionar.
Se coincide con Norris en su
apreciación respecto a la importancia que tiene examinar la capacidad del Estado
y las normas informales, el grado de profesionalismo e imparcialidad de los
trabajadores públicos y la cultura burocrática más que su estructura formal-legal.
La cultura burocrática de Costa Rica difiere
de la ecuatoriana, los valores de imparcialidad, efectividad, legalidad,
eficiencia, transparencia e integridad aportan a una administración electoral
coherente con esos valores, con lo que se evitan prácticas recurrentes de
clientelismo, caudillismo y corrupción.
De otro lado, la legitimidad del
sistema político chileno presenta sostenidamente bajos niveles de credibilidad.
La baja legitimidad política del sistema puede relacionarse con causas
coyunturales -mala gestión gubernamental y escándalos de corrupción- y
subyacentes -desconfianza interpersonal, desapego de la actividad política y
élites cerradas- que explican la baja legitimidad, lo que contribuye al
surgimiento de movimientos y liderazgos populistas, y erosiona la calidad de la
democracia chilena (Araya, 2017). Pese a este escenario, el organismo electoral
chileno goza de buena reputación en términos generales.
3.3
Normas para competencia
multipartidaria /División de poderes /Garantía para opositores
La proliferación de organizaciones
políticas no es sinónimo de pluralismo en ninguno de los países analizados, su
dispersión y amplitud no aportan a una cultura democrática mejor informada, al
contrario, la cantidad de partidos confunde al electorado que finalmente vota
por una persona independientemente de su tendencia política.
Ecuador tuvo en sus últimas elecciones
16 candidatos a la presidencia, solo un par de ellos lo hizo con el partido en
el que inició. Los partidos nuevos tienen baja probabilidad de subsistir y la
competencia final la encabezó un excandidato, banquero, de tendencia
derechista, y el candidato del expresidente Correa que continúa cosechando
lealtades entre sus bases de todo el país.
En Costa Rica, la mayoría de las
personas no se sienten representadas por los partidos políticos actuales, según
la encuesta «Construyendo una Ruta Común al 2030» del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Escuela de Estadística de la Universidad
de Costa Rica (UCR)[15].
Para las elecciones presidenciales de
Chile, que se desarrolladas en diciembre de 2021, fueron siete los binomios
participantes, con propuestas que incluyeron a coaliciones, partidos
tradicionales, nuevos partidos e independientes.
La división de poderes se ha
trasgredido sistemáticamente desde 2008 en Ecuador, y se ha atenuado durante el
último régimen; no así en Costa Rica. La posibilidad de una oposición que
ejerce su derecho a la protesta se ha garantizado durante el último gobierno en
Ecuador, prueba de ello es la enorme manifestación de octubre de 2019 que
obligó a su mandatario a retractarse respecto de la eliminación de los subsidios
a la gasolina, sobre esto existen visiones polarizadas[16]. En el
caso chileno, una de las principales tareas para la Convención Constitucional
en Chile será reducir el hiperpresidencialismo del país[17]. Las
pasadas protestas sociales dejaron en evidencia un excesivo uso de la fuerza
pública, manteniendo un estado represivo, que aspira encontrar salidas con la
nueva carta magna que tiene por delante.
Manteniéndose como una de las
democracias más estables de la región, Costa Rica continúa abriendo canales de
diálogo con todos los sectores entre los que se incluye a la oposición.
3.4
Normas que garanticen
participación política universal e igualitaria
Los tres países han hecho esfuerzos
por garantizar la inclusión de sectores tradicionalmente excluidos, personas de
la tercera edad, personas privadas de libertad y, desde 2016 (en el caso de
Ecuador), personas de la población LGBTI.
El reconocimiento e inclusión de la
comunidad mapuche en el escenario político chileno representa un hito
importante en su democracia. Su histórico conflicto de la Araucanía podría
atenuar sus niveles de confrontación con representantes en su parlamento.
La política pública ecuatoriana de
voto en casa ha permitido a personas con discapacidad severa recibir la visita
de juntas electorales móviles para garantizar su participación; se constituye
así en una medida pionera en la región, que valora a sus votantes y les permite
sentirse parte de un momento importante como lo es la jornada electoral. Esta inclusión
aporta al sentir democrático diverso de estos países, pues persigue que,
independientemente de su condición, el votode cada persona ciudadana sea es
importante, y requiere del esfuerzo del organismo electoral para garantizar su
participación. Este tipo de iniciativas influyen en una cultura ciudadana mejor
informada, cuyos canales de participación requieren esfuerzos adicionales que,
en el caso ecuatoriano, el organismo ha garantizado.
La garantía de los derechos políticos
de todos los integrantes de una sociedad busca el ejercicio de sus libertades. El
concepto de “libertad” puede ocasionar un estiramiento conceptual (Sartori,
2009) que, dependiendo de su contexto, puede tener significados variados.
No todos los miembros de la sociedad
pueden gozar de iguales “libertades”, de ahí la necesidad de continuar
innovando con iniciativas que acerquen al ciudadano a la res-pública, la cosa
pública, cuyo devenir depende de la actuación de sus sociedades.
3.5
Financiamiento político
controlado
La asignación estatal en los tres
países promueve la fiscalización por parte de sus organismos. A diferencia de
Costa Rica y Chile, esta fiscalización no se ha llevado de manera transparente
en Ecuador, donde varios candidatos han solicitado prescindir de dicha
asignación, sin que legalmente pueda darse cumplimiento a esta solicitud.
Al igual que con los otros factores
analizados, la propuesta de financiamiento controlado serviría en un país en el
que las instituciones respeten la separación de funciones, y el control sea
real. La reciente reforma democrática de 2020 en Ecuador buscaba sincerar el
financiamiento de las campañas electorales; sin embargo, aún no hay evidencia
de su utilidad.
De otro lado, el financiamiento a
través de medios digitales no es controlado por los organismos electorales de los
países analizados, por lo que se constituye en un espacio abierto, no
controlado, que especialmente en tiempo de pandemia ha influido directamente en
las decisiones electorales.
4.
Conclusiones
A través de este recorrido por los
contextos de Ecuador, Costa Rica y Chile, quedan en evidencia una serie de
elementos necesarios para rectificar y ganar la confianza que reviste la
integridad electoral. Un primer esbozo respecto a los elementos diferenciadores
que han marcado la vida democrática de estos tres países, con fuertes
repercusiones en su integridad electoral, son:
-
Los
procesos lentos, reflexivos, que respeten sus bases normativas históricas son
un factor de éxito en Costa Rica, en donde el aparataje institucional sigue
vigente desde 1949. En Ecuador son comunes los interinazgos nocivos en un campo
tan especializado como lo es el electoral; esta corta permanencia de
autoridades en sus cargos, sin experiencia, y que responden a un interés
político, desvirtúa un accionar consecuente institucional, de la mano con las
veinte constituciones que ha tenido el país[18],y su
necesidad de acoplar normas y actores a las circunstancias, lo que repercute en
una costumbre cortoplazista ecuatoriana, en la que lo que no sirve a la primera
habrá que cambiarlo prontamente. Chile se encuentra a las puertas de un cambio
constitucional que deberá entrar en vigencia en el año 2022; a diferencia de
los dos países mencionados, en el campo electoral, se ha caracterizado por
líderes que han ejercido con larga data la función, dependiente directamente
del Ministerio de Gobierno. Aún queda pendiente este debate en el marco de los
cambios constitucionales sentidos y postergados en el país.
-
En
Ecuador, los ciclos de diez años que hemos transitado, desde 1997 a 2007, con
siete presidentes en diez años, y luego, desde 2007 a 2017, con un presidente
en los siguientes diez años, son indicador de aquella polarización radical que
promueve cada vez en menor medida la posibilidad de construir una vía
intermedia. A diferencia de Costa Rica que ha respetado el período de sus Gobiernos
y su alternabilidad. Chile es un caso particular, después de su nefasta
dictadura, ha respetado sus mandatarios, que cada vez cuentan con menor apoyo
de sus votantes (promedio 36 %) (PNUD, 2017).
-
Los
actores son importantes, pero lo son también el número de estos actores que
integren el organismo electoral. Costa Rica tiene tres miembros, cantidad que,
dependiendo de la necesidad (períodos electorales) puede ampliarse a cinco,
considerando el buen uso de sus recursos públicos y la optimización durante sus
funciones. Ecuador tiene cinco miembros, de los cuales solo tres han tomado las
decisiones trascendentales para la última jornada electoral, por ejemplo. La
oposición de dos miembros no representa cambios importantes en las decisiones, y
deja, consecuentemente, un organismo disfuncional, vertical, cuyas represalias
por no sumarse a la mayoría se evidencian en despidos al personal, ocultamiento
de información, entre otros, pues, finalmente es la autoridad nominadora,
presidente/a quien tiene la responsabilidad administrativa, en este caso, a más
de insuficientes, resulta ineficiente contar con cinco miembros si en la
práctica con tres podría funcionar mejor este cuerpo colegiado.
-
La
fuerte influencia académica en todos los magistrados costarricenses y chilenos
es un factor diferenciador con relación a Ecuador. Hasta las pasadas
elecciones, solo uno de los cinco miembros del consejo estuvo vinculado a la
academia, sin que eso sea un mérito real que influya en la legitimidad social.
Finalmente, el gran desafío para los
organismos sigue siendo, tal como lo mencionaría Nohlen (2012): “la
independencia del poder político”, esta independencia ha sido larga de
construir y bien ganada por Costa Rica, y contrariamente, muy cuestionada en el
caso ecuatoriano, y menos en el chileno.
La posibilidad de reorientar el sinnúmero
de desaciertos aplicados en Ecuador depende del consenso de varios sectores, y
no únicamente de su temporal organismo electoral; marcar una ruta conciliadora
representaría un hito histórico diferenciador de aquellas reprochables
“costumbres de los ecuatorianos” referidas con anterioridad.
En un afán de reinventar la nación,
Ecuador está probando innovativos andamiajes institucionales que no aportan en
la integridad ni de las elecciones ni del Estado en su conjunto, por lo que habrá
de explorar alternativas intermedias que aporten en un equilibrio real de
poderes y en una mejor democracia.
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Anexo
1
Matriz comparada Ecuador / Costa Rica / Chile
|
Requisitos
mínimos |
Ecuador |
Costa
Rica |
Chile |
|
Estado de derecho |
En la Constitución de 2008 se establece que Ecuador es un Estado constitucional
de derechos y justicia, lo que supone un compromiso activo por parte de todos
los ciudadanos, quienes deben procurar estar al tanto de los contenidos
teóricos que se proponen en la Constitución (Jaramillo, 2011). En teoría,
trascendiendo la generalidad de un Estado de derecho y dotando de
características progresistas y modernas que amplían la garantía de derechos
en el país. |
La Constitución actual de Costa Rica,
vigente desde 1949, establece como sus valores rectores: la legalidad, paz e
igualdad, considerando el sentimiento de “legalidad costarricense” como un
atributo de su cultura. “Las constituciones de Costa Rica han tenido
siempre una parte dogmática muy generosa con el individuo y sus libertades, y
nuestro ordenamiento ha perfeccionado lenta, pero sostenidamente, una
maquinaria electoral de excepcional eficiencia para asegurar una auténtica
representación popular” (Ortiz, 1976, p. 27). |
La Constitución vigente desde 1980 menciona
como bases constitucionales del Estado de derecho a aquellos principios que,
formando parte de las bases de la institucionalidad, dan origen al denominado
“Estado de derecho”. Estos se encuentran consagrados particularmente en los
artículos 6 y 7 del capítulo primero de la Constitución y son: el principio
de supremacía constitucional, legalidad, juridicidad y responsabilidad
(Sánchez, 2021). |
|
Organismos electorales profesionales,
competentes, independientes |
De acuerdo al análisis expuesto, no todos
los integrantes de la función electoral tienen las características descritas
en el indicador. Incluso, si uno de sus miembros tuviese alguna de estas
características, no es relevante, frente a las características de la cabeza
de función que es quien decide en última instancia. Actualmente solo uno de
los cinco consejeros tiene vinculación con la academia, y su rol es
colateral. |
El caso costarricense presenta una
característica interesante, sus miembros a más de probada trayectoria en el
ámbito democrático y/o electoral, están vinculados a la academia, este factor
aporta un nivel técnico indiscutible y diferenciador. |
El SERVEL goza de la confianza social, tanto
por la adecuada organización de las elecciones, como por los esfuerzos
permanentes de mejoras, la actuación de las partes involucradas
(institucionales y no institucionales) y el reconocimiento de sus resultados
por parte de la gran mayoría de los actores que conforman el sistema político
nacional. Para su constatación, basta revisar índices como el Index of
Democracy de The Economist (2021), Freedom in the World de Freedom
House (2020) y el reporte de The Electoral Integrity Project 2019,
por citar solo algunos (Castellanos, 2021). Sus integrantes cuentan con destacada
trayectoria académica para ser parte de este organismo. |
|
Normas para competencia multipartidaria
/División de poderes /Garantía para opositores |
El Código de la Democracia en su art. 306 señala que: Las organizaciones políticas son un pilar
fundamental para construir un estado constitucional de derechos y justicia.
Se conducirán conforme a los principios de igualdad, autonomía, deliberación
pública, respeto a la diferencia, control popular, solidaridad e
interculturalidad. Sin embargo, la proliferación de organizaciones políticas locales y
nacionales, cerca de 300 (ver anexo 2), no inciden en una cultura
participativa, por el contrario, son el medio para malutilizar el sistema
garantista. La división de poderes existe constitucionalmente otorgando a los tres poderes tradicionales la
función ejecutiva, la legislativa y la judicial; y en adición, la función
electoral y la de transparencia y control social. Si bien, el actual Gobierno respeta
la separación de poderes, existen líderes de estilo autoritario (de
organizaciones políticas con representación en la función electoral) que ejercen
el rol asumido durante el período anterior. Comparativamente con el anterior
régimen, en el actual se respeta el criterio divergente, la oposición tiene
espacio para participar en iguales condiciones que quienes pertenecen al
gobierno. De hecho, en la reciente contienda electoral, el tema central
continuó siendo el lado correista o no que representaron los candidatos, lo
que provocó una marcada polarización, populismo vs. derecha, dejando a una
izquierda vacía de ideología y bases. |
El art. 49 del Código Electoral define a los
partidos políticos como: “Asociaciones voluntarias sin fines de lucro, con el objeto de
participar activamente en la política nacional, provincial o cantonal y
cumplen una función de relevante interés público”. En Costa Rica existe una mayor flexibilidad
para presentar candidaturas y mantener los partidos políticos como actores de
la competencia a lo largo del tiempo De los 139 partidos (ver anexo 3) inscritos
hasta la presente fecha, los de mayor representación son: socialdemocracia,
democracia cristiana, liberalismo, conservadurismo, comunismo e izquierda del
siglo XXI, y en menor proporción los dos partidos ecologistas. Más allá de su
ideología, en Costa Rica los
partidos políticos desde sus orígenes han sido eminentemente personalistas,
en muchos casos fundados en torno a un caudillo y no a una propuesta
ideológica (Gutiérrez, 2016). El Gobierno de
Costa Rica está conformado por cuatro poderes, separados e independientes
entre sí: el poder ejecutivo, el poder legislativo, el poder judicial y el
poder electoral que respetan el ejercicio de una nación libre, soberana, democrática
e independiente. Los grupos de oposición tienen
derecho a participar y ser escuchados, sin temor a represalias. |
El artículo 1 de la Constitución Política de la República de Chile
señala: Los
partidos políticos son asociaciones autónomas y voluntarias organizadas
democráticamente, dotadas de personalidad jurídica de derecho público,
integradas por personas naturales que comparten unos mismos principios
ideológicos y políticos, cuya finalidad es contribuir al funcionamiento del
sistema democrático y ejercer influencia en la conducción del Estado, para
alcanzar el bien común y servir al interés nacional. Los
partidos políticos expresan el pluralismo político, concurren a la formación
y expresión de la voluntad popular, son instrumento fundamental para la
participación política democrática, contribuyen a la integración de la
representación nacional y son mediadores entre las personas y el Estado. Los
partidos políticos deberán contribuir al fortalecimiento de la democracia y
al respeto, garantía y promoción de los derechos humanos reconocidos en la
Constitución, en los tratados internacionales ratificados y vigentes en Chile
y en las leyes. Actualmente, se encuentran 27
partidos políticos registrados a nivel nacional (ver anexo 4). La reforma al
sistema de partidos de 2016 fue insuficiente porque no buscó revertir la
tendencia al desarraigo de estas organizaciones. El excesivo énfasis
institucionalista evitó abrir la puerta a la discusión más relevante: su
capacidad de agregación de demandas sociales Aún se cuestiona la división de funciones,
especialmente por la intromisión del gobierno militar y normalización a malas
prácticas de desequilibrio de los poderes (Ríos, 2018). |
|
Normas que garanticen participación política
universal e igualitaria |
En 2016 se incluyó la identidad
de género dentro de las reformas a la Ley de Registro Civil, es decir, que
las y los ciudadanos ecuatorianos pueden elegir el cambio de su género por
una sola vez en su vida. Esta reforma repercutió en la posibilidad de que en
el día de las votaciones puedan elegir la fila para votar (en Ecuador las
filas son diferenciadas Hombre/Mujer, lo que causó discriminación a los
géneros que están fuera de este sistema binario). Esta es una medida que aporta a la
participación universal, ya que reconoce a grupos de la población
tradicionalmente excluídos[19].
Aproximadamente se han realizado cerca de 500 cambios de género en el país
hasta noviembre 2019. |
Una reforma similar en el año 2016 generó un
cambio de género de 430 casos en Costa Rica (septiembre, 2019), con el
reconocimiento parcial o integralmente de su identidad de género En este país las filas son mixtas por lo que
no hay un impacto el día de las elecciones. Sin embargo, hay claros indicios garantistas
de políticas inclusivas con el sector LGBTI. |
En 2019 se promulgó en el país la Ley de
Identidad de Género, que establece como un derecho el reconocimiento de las
personas con una identidad de género diversa. Lamentablemente, estos avances
van de la mano con mayores abusos homófobos y transmófobos[20]. Al igual que en Costa Rica, en Chile las
filas son mixtas. |
|
Financiamiento político controlado |
La propuesta innovativa de la Asamblea
Constituyente de 2008 propuso dejar atrás la posibilidad de que únicamente
puede ser candidato quien tiene la capacidad económica para financiarse. Con
la idea de garantizar equidad para que cualquier ecuatoriano, indistintamente
de su condición económica pueda participar, se estableció una pauta
publicitaria obligatoria, manejada exclusivamente por el Estado, es decir,
con recursos de los ciudadanos. Finalmente, el artículo 115 de la
Constitución vigente desde octubre de 2008 estableció que “El Estado, a
través de los medios de comunicación, garantizará de forma equitativa e
igualitaria la promoción electoral que propicie el debate y la difusión de
las propuestas programáticas de todas las candidaturas”. Consagró, además,
una prohibición a los sujetos políticos respecto a “contratar publicidad en
los medios de comunicación y vallas publicitarias”. De acuerdo al Código de la Democracia, el
financiamiento “comprenderá exclusivamente la campaña propagandística en
prensa escrita, radio, televisión y vallas publicitarias” y “el CNE reglamentará
el financiamiento según la realidad de cada localidad”. Lo que dio pie a la creación del Fondo de
Promoción Electoral con recursos que provienen de los ciudadanos. La reciente reforma electoral, vigente desde
febrero de 2020, triplica este fondo (se incrementará en un 230 % el tope
para la promoción electoral de los postulantes a la Presidencia de la
República[21]). El monto aprobado para las elecciones 2021
fue de $91.000.000 (para 13 millones de habitantes, resulta un costo de $7
por votante, uno de los más costosos de la región). |
En Costa Rica, la reforma electoral aprobada
en 2009 significó avances importantes para mejorar la transparencia en el
financiamiento público y privado de campañas electorales y partidos
políticos, pero mantiene carencias ostensibles en: a) promover la equidad en
la competencia partidaria y electoral, b) facilitar la participación y el
empoderamiento de diversos grupos poblacionales que reflejen la pluralidad
social del país, y c) facilitar la distribución social de los recursos, de
modo que no se vea comprometido el ejercicio del gobierno o la prevalencia
del interés público general Desde 1956, en Costa Rica existe
financiamiento público de los partidos políticos bajo la siguiente modalidad:
“los gastos en que incurran los Partidos Políticos para elegir los miembros
de los Poderes Ejecutivo y Legislativo” (Ley n.° 2036), considerando la
necesidad de prevenir la influencia en la política de los grupos de poder
económico y garantizar la equidad en la contienda y eliminando la
controversial práctica, prohibida por el Constituyente de 1949, de cancelar
las deudas del partido triunfante mediante deducciones salariales a los
funcionarios públicos El presupuesto para las elecciones de Costa
Rica en el año 2018 fue de $15.000.000 (para 5 millones de habitantes,
resulta un costo de $3 por votante). En el caso costarricense las inversiones
tecnológicas significan una reducción en el presupuesto siguiente, a
diferencia del caso ecuatoriano en donde en cada elección se invierte en
tecnología con incremento gradual en cada jornada. |
A principios de 2016, el Congreso de Chile
aprobó dos importantes leyes que reforman el financiamiento de las campañas y
la gobernanza de los partidos políticos. Antes de las reformas, no había
dinero público para los partidos políticos, lo que facilitó su captura por
intereses privados, como lo confirman los escándalos de financiamiento
político de 2014-2015 que precedieron (y posibilitaron) las reformas. A SERVEL, el regulador electoral, se le
otorgó más poder y recursos, junto con autonomía constitucional, para hacer
cumplir las regulaciones de campaña política y las nuevas regulaciones para
los partidos políticos. Además, se aumentaron las sanciones por violaciones
de la ley electoral y se ampliaron los plazos de prescripción. Estas reformas tuvieron efectos positivos, ya
que involucraron a la sociedad civil, en la Comisión Presidencial
Anticorrupción, integrada por 16 expertos diversos e independientes que
propusieron una ambiciosa agenda durante el período de la presidenta Bachelet |
Nota:
Elaborado con
indicadores propuestos por la Comisión Global sobre Elecciones, Democracia y Seguridad
(2012).
Anexo
2
Figura 1. Organizaciones políticas
Ecuador. Diario El Comercio. Agosto, 2018.
Anexo
3
Figura 2. Organizaciones políticas
Costa Rica. Elaborado con información del Tribunal Supremo de Elecciones Costa
Rica.
Anexo
4
Figura 3. Partidos políticos en Chile.
Elaborado con información de INFOGATE, octubre 2021.