La democracia en América Latina

 

Flavia Freidenberg Andrés*

Camilo Saavedra Herrera**

 

Nota del Consejo Editorial

Recepción: 1 de junio de 2020.

Revisión, corrección y aprobación: 16 de junio de 2020.

Resumen: Tras cuatro décadas de democratización, el debate actual tiene que ver con el estado en el que se encuentra la democracia en el mundo. Si bien la literatura comparada se encuentra dividida entre pesimistas y optimistas, resulta necesario identificar los avances y retrocesos de la democracia. Este artículo se concentra en la evaluación de la salud de la democracia en 18 países de América Latina tras la tercera ola de democratización. El argumento principal sostiene que no existe una tendencia única que señale un retroceso o, por el contrario, un avance generalizado de la democracia, sino, en todo caso, cambios en direcciones diferentes en las distintas dimensiones. Los avances son particularmente visibles en la regularidad de celebrar elecciones, la autonomía y profesionalismo de los órganos de administración electoral; los esfuerzos por la inclusión de grupos subrepresentados, la rendición de cuentas por parte de los gobiernos, la ampliación de derechos de la diversidad y la construcción de democracias paritarias. En cambio, los signos de retroceso son identificables en aspectos relacionados con la protección efectiva de ciertos derechos y libertades y el acceso a recursos materiales e inmateriales y, sobre todo, la desafección y desconfianza de la ciudadanía hacia la democracia.

Palabras clave: Desarrollo de la democracia / Fortalecimiento de la democracia / Debilitamiento de la democracia / Derechos políticos / Protección de los derechos fundamentales / América Latina.

Abstract: After four decades of democratization the current debate deals with the status of democracy in the world.  Although comparative literature is divided into pessimists and optimists, it is necessary to identify the advances and setbacks of democracy.  This article focuses on the assessment of the health of democracy in 18 Latin American countries after the third democratization wave.  The main argument states that there is no sole trend that points in the direction of setbacks or advances of democracy but rather, there are changes in different directions in distinct dimensions.  The advances are particularly visible in the regularity of holding electoral processes, the autonomy and professionalism of electoral administration bodies, efforts to include underrepresented groups, government accountability, broadening the scope of the rights of diversity and building of parity democracies.  On the other hand, the setback signals can be identified in aspects related to effective protection of certain rights and freedoms, and the access to material and non-material resources and, above all, the disaffection and distrust of the citizens towards democracy.

Key Words: Democracy development / Strengthening of democracy / Weakening of democracy / Political rights / Protection of fundamental rights / Latin America

1.       Introducción^[1]

Uno de los mayores avances de los sistemas políticos latinoamericanos en las últimas décadas ha sido la (re)instauración de la democracia como régimen político^[2]. Luego de décadas de inestabilidad, conflictos entre élites y subrepresentación política, la mayoría de los países consiguieron abandonar a partir de fines de la década de 1970 los regímenes no democráticos que predominaban en la región. La tercera ola democratizadora (Huntington, 1991) supuso instaurar elecciones competitivas, respeto a los derechos humanos y pluralismo político en la mayoría de los países. De manera más o menos consensuada entre las élites y con cierta legitimidad ciudadana, se instauraron “poliarquías” (Dahl, 1971), bajo el acuerdo del cumplimiento de unas garantías mínimas que respetaban la libertad de expresión; las elecciones libres, competitivas y universales y la participación de la ciudadanía de manera organizada en los partidos políticos y una serie de derechos políticos que facilitaban la convivencia pacífica^[3].

La democracia procedimental se ha convertido en el mecanismo a partir del cual se resuelven los conflictos y las diferencias en los sistemas políticos de la región (Levitsky y Way, 2015), el cual fue adquiriendo valor en sí mismo para la ciudadanía (Weffort, 1986, p. 61), dejando cada vez más claro que cualquier otra manera de acceder al poder era ilegítima (Munck, 2010, p. 152). Para muchas personas adultas, que nunca habían podido ejercer el derecho al voto, la posibilidad de votar fue un acto ciudadano sustantivo que marcó sus vidas. Si bien el paso de regímenes no democráticos a otros de corte más pluralista no fue sencillo ni se llevó a cabo de la misma manera en cada país^[4], con el paso de los años las élites y los partidos aprendieron a competir (y a aceptar los resultados), los votantes a votar y las instituciones electorales a contar votos. Aun cuando algunas de esas nuevas democracias han resultado frágiles o incompletas, en la actualidad muchas personas de todo el mundo cuentan con una probabilidad más alta de vivir en un sistema democrático (Bunce, 2000, p. 704).

Tras estas experiencias políticas de las últimas décadas, ha surgido una discusión conceptual interesante respecto a la salud de la democracia en América Latina. Un sector de la literatura sostiene que en los últimos años se ha retrocedido en variables claves que miden el nivel de democratización de un país. Mientras tanto otros, más optimistas, pese a que reconocen problemas en el funcionamiento de las democracias, destacan la fortaleza del régimen político y su capacidad para mantener las elecciones como opción para decidir quién gobierna y cómo se accede al poder, procesar disensos, crisis políticas y económicas y hacer frente al descontento de la ciudadanía con los resultados de la democracia. ¿Por qué existen esas diferencias entre colegas? El debate entre pesimistas y optimistas se da porque detrás de él hay una discusión profunda sobre el concepto mismo de democracia, sobre las decisiones metodológicas para su medición, las expectativas respecto a lo que debe ser la democracia (tanto de la ciudadanía como de la academia) y su dinámica de funcionamiento.

Este artículo evalúa a los regímenes democráticos de América Latina en las últimas cuatro décadas y responde a una pregunta empírica-descriptiva que tiene que ver con cuál es la salud actual de la democracia y en qué medida esta y sus componentes han avanzado o retrocedido en ese período. Aun cuando la decisión sobre el concepto y los indicadores pueden condicionar los resultados de lo que se observa y se mide, este texto evalúa de manera descriptiva y analítica los datos que surgen de diversas herramientas metodológicas desarrolladas por la política comparada, así como también discute los avances, déficits y desafíos que enfrenta la democracia de cara a su institucionalización como sistema político dominante en la región.

Esta investigación sostiene que la evaluación de la salud de la democracia depende del concepto que se emplee para observarla, pues ello incide de manera directa en el diseño e instrumentación de la estrategia de verificación empírica correspondiente. Aunque a primera vista podría parecer una cuestión obvia, en realidad no lo es si se considera la falta de atención que muchas veces se presta al vínculo entre lo conceptual y lo empírico. Reconociendo la utilidad de emplear mediciones diferentes en el análisis de procesos multidimensionales, el argumento principal es que no existe una única tendencia que indique un retroceso o, por el contrario, un avance generalizado de la democracia, sino, en todo caso, cambios en direcciones diferentes en las distintas dimensiones.

Los avances son particularmente visibles en cuanto a la regularidad en la celebración de elecciones, la construcción de órganos de administración electoral autónomos y con capacidades regulativas en crecimiento; la dimensión de inclusión, la ampliación de derechos de la diversidad, capacidad de movilización de actores y agendas que estaban excluidas y la construcción de democracias paritarias. En cambio, los signos de retroceso son identificables en aspectos relacionados con la protección de ciertos derechos y libertades y el acceso a recursos materiales e inmateriales y, sobre todo, la desafección y desconfianza por parte de la ciudadanía.

El texto está dividido en cuatro partes. Primero, se contrastan los enfoques optimistas y los pesimistas y se presentan diversas discusiones teóricas y conceptuales sobre la democratización. Segundo, se revisan las propuestas realizadas en términos metodológicos respecto a cómo medir la democracia y la democratización y se exponen las herramientas que se van a emplear para realizar una evaluación de la democratización en 18 países de América Latina en el período 1978-2020^[5]. Tercero, con base en mediciones construidas por diversos proyectos comparativos que resultan idóneas para medir aspectos generales y específicos de la democratización, se evidencian avances y retrocesos en términos empíricos. Finalmente, se presentan una serie de desafíos y se plantean retos para la agenda de investigación futura sobre la democratización de la región.

 

2.       Discusión teórica

Después de cuarenta años, la literatura comparada presenta diferencias respecto a la salud de la democracia. Desde una visión que puede denominarse pesimista se sostiene que las democracias están amenazadas por liderazgos que, habiendo sido elegidos en las urnas de manera competitiva, ejercían el poder de manera autocrática, sin respetar la división de poderes, la libertad de expresión ni el derecho a pensar distinto (Vargas, 2019 y Diamond, 2008, 2014 y 2020)^[6]. Esa visión que mira los retrocesos de la democracia se centra en la debilidad institucional, en las dificultades para el respeto a los derechos humanos, la falta de resultados respecto al bienestar de la ciudadanía, las amenazas a los periodistas y la alta corrupción en medio de un intenso clima de protestas callejeras en el que al menos cinco países de la región se habían vistos inmersos ese año^[7].

Frente a esta posición, hay otra visión de corte más optimista que no rechaza los datos sobre los retrocesos, pero que señala los avances en términos de derechos políticos y civiles, inclusión, gobernanza electoral y capacidad de movilización que esas mismas democracias han generado en las últimas décadas. Este sector de la literatura académica sostiene que, a pesar de la fragilidad de algunas democracias, este modelo político no sólo se ha mantenido estable durante la última década, sino que, además, goza de buena salud si se lo compara con la década de 1990 (Lara y Marroquín, 2020; Casas, 2018 y Levitsky y Way, 2015)^[8]. El debate entre pesimistas y optimistas resulta muy interesante porque alerta respecto a qué es lo que se está mirando y qué es lo que avanza o retrocede en torno a la democracia en el orden global.

Durante décadas la mayoría de los estudios sobre la democratización se centraron en describir y explicar el origen, la instauración y consolidación del régimen democrático, aunque no tanto en discutir la democratización de la democracia. La literatura comparada inicial fue elaborando diversos argumentos sobre el papel de los altos niveles de desarrollo económico para garantizar la sostenibilidad democrática (Lipset, 1959 y Przeworski et al., 2000)^[9]; la centralidad de las élites políticas en el establecimiento, la supervivencia o la quiebra de las democracias (Mainwaring y Pérez, 2014; Linz, 1987 y Rustow, 1970)^[10]; la relevancia de los valores y la cultura política (Inglehart, 2003 y Almond y Verba, 1963)^[11]; las condiciones estructurales de las sociedades (Rueschemeyer et al., 1992)^[12]; los déficits en el Estado de derecho, la capacidad del Estado para dar respuestas a las demandas ciudadanas (0’Donnell, 2004) y el modo en que las instituciones informales compiten colaboran o cuestionan a las instituciones formales en el proceso de democratización.

La creciente demanda de democratización de los países ha colocado a la democracia en el centro de las agendas de investigación de la política comparada (Diamond, 2020; Levitsky y Way, 2015; Mainwaring y Pérez, 2014; Munck, 2010; Mainwaring et al., 2007; O’Donnell, 2004 y Bunce, 2000). Si bien el desarrollo de la literatura está repleto de desacuerdos como, por ejemplo, sobre las razones de los orígenes, la calidad y la sostenibilidad de las nuevas democracias (Collier y Levitsky, 1997; Diamond et al., 1999; Geddes, 1999; Linz y Stepan, 1996 y O'Donnell et al., 1986), también es cierto que se han generado una serie de consensos sobre las relaciones existentes entre las condiciones necesarias y suficientes de la democratización (Bunce, 2000, p. 706).

La investigación sobre América Latina ha permitido avanzar respecto a una serie de aspectos críticos que da cuenta de ciertos límites conceptuales, empíricos e incluso metodológicos. Un problema ha tenido que ver con el propio concepto de democracia. A pesar de todo lo que se ha escrito sobre el tema, no existe aún consenso respecto a lo que la democracia es ni sobre los derechos que deben considerarse propiamente democráticos (Munck, 2010, p. 159). El régimen político que se instauró de manera extensiva en la región en el contexto de la tercera ola de democratización supuso la adopción de un “mínimo indispensable de democracia”, es decir, una serie de derechos que conjuntamente definen lo que habitualmente se llama “democracia electoral” (Munck, 2010, p. 151 y Przeworski, 1997, p.10). Este mínimo indispensable corresponde, con algunas precisiones, a la concepción schumpeteriana y dahliana de democracia, esto es, el respeto de derechos que hacen a las elecciones libres y justas y al hecho de que los ganadores de las elecciones puedan gobernar por un período determinado en las reglas de juego.

Esta definición minimalista de democracia, centrada en la vigencia de derechos político-electorales, funcionó analíticamente por su capacidad de viajar y facilitar la comparación de países (y momentos entre países) y la identificación de los atributos básicos que todo sistema político debe cumplir en su pretensión democrática. Sin embargo, esa definición quedó rebasada al poco tiempo de haberse instaurado en la práctica los regímenes de la tercera ola, debido a diversos eventos que cuestionaron la vigencia incluso de esa democracia minimalista^[13]. La desilusión con la democracia se incrementó precisamente cuando presidentes electos democráticamente comenzaron a ejercer el poder de manera no democrática, ignorando los límites constitucionales sobre su poder y privando a la ciudadanía de derechos y libertades básicas (Zakaria, 1997, p. 22) o cuando los propios líderes se convirtieron en agentes polarizadores, intolerantes con la parte de la población que no compartía sus ideas o estilo de liderazgo e, incluso, cuando varios de los dirigentes de la oposición, periodistas o intelectuales fueron perseguidos sutilmente por gobiernos elegidos democráticamente^[14].

Otro problema conceptual está relacionado con las dificultades para establecer los límites temporales de la democratización: ¿qué hace que una transición finalice?, ¿cuándo una democracia ya está consolidada o cuánto tiempo tiene que pasar para poder pensar que hay cierto riesgo de retroceso autoritario? Una tendencia bastante común fue considerar, explícita o implícitamente, que el crecimiento de la democracia era lineal y, por tanto, que esta había llegado para quedarse y los países iban necesariamente a encaminarse hacia una mayor democratización. A pesar de los esfuerzos realizados, la literatura no fue capaz de delimitar claramente el modo en que la variable tiempo cruza las diversas dimensiones ni las distintas fases que integran la democratización (Schedler, 2004) ni tampoco de precisar claramente cuáles son las condiciones necesarias y cuáles las suficientes para que un sistema democrático goce de buena salud^[15].

Un problema metodológico adicional tiene que ver con establecer cuáles son los criterios que permiten identificar el punto de inflexión que hace que se vaya en uno u otro sentido. Como se pregunta Vargas Cullell (2019): “¿qué determina el abandono de un estado de equilibrio, el paso a otro, o el inicio de un período de desequilibrios?”. Este asunto no ha sido resuelto y es un problema para dar respuesta a la pregunta clave de esta investigación. Asimismo, una distinción adicional tiene que ver con la diferencia entre medir la democracia a partir de un conjunto de variables/criterios relacionados con sus atributos (Polity, V-Dem, entre otros) o medirla mediante la exploración sobre el apoyo y la confianza que la ciudadanía deposita en ella (Barómetro de las Américas, Latinobarómetro, entre otros). Algunas investigaciones combinan datos concretos con percepciones de la ciudadanía o de expertos/as, sin distinguir unos de otros, y muchas veces las inferencias que se pueden extraer de uno y otro grupo de evidencias no son iguales, brindan resultados sesgados respecto a la salud de la democracia y confunden no solo sobre las fases, sino también sobre las dimensiones y las diferencias entre lo que ocurre y lo que se percibe que ocurre.

 

3.       Discusión metodológica

¿Cómo medir si la democracia ha avanzado o retrocedido desde el punto en el que se instauró? ¿Qué dimensiones son las que se establecen evaluar para definir en qué medida una democracia (que ya está instaurada) avanza o retrocede? Como toda decisión metodológica, el énfasis en unos atributos del concepto o el uso de unos indicadores sobre otros condicionarán el resultado respecto al objeto de investigación. Esas decisiones no son inocentes y tienen consecuencias en relación con el origen de la democracia, con lo que se espera de ella y lo que se observa para poder establecer si esa democracia está avanzando o retrocediendo. En las últimas décadas, se han realizado esfuerzos por construir herramientas metodológicas para medir la democracia (Coppedge et al., 2012, p. 98). Los índices más empleados han buscado identificar las dimensiones claves que resultan necesario evaluar para establecer ante qué tipo de régimen político se encuentra un determinado país en un momento dado y poder definir la salud de su democratización. Esos índices tienden a hacer énfasis en una serie de dimensiones como las siguientes.

Dimensión I: Derechos. Desde los trabajos de la escuela de la democracia pluralista (Schumpeter, 1952; Lipset, 1959 y Dahl, 1971) se suele pensar que una democracia se basa en el cumplimiento de una serie de derechos políticos, en la celebración de elecciones y en las oportunidades de expresión y participación política de la ciudadanía. Las elecciones competitivas son el instrumento clave para prevenir la violencia y regular el conflicto social (Przeworski, 2019, p. 219), dado que permiten seleccionar quién accede a los cargos y, al mismo tiempo, son el instrumento que garantiza el ejercicio plural del poder y el respeto a los derechos humanos (Dahl, 1971). En esta dimensión se pone énfasis en dos elementos definitorios de la conceptualización de democracia: el hecho de que genera resultados inciertos (o competencia) y que supone el cumplimiento de ciertos procedimientos establecidos previamente. Precisamente, como ha defendido una y otra vez Przeworski (2019), la democracia procedimental supone la combinación entre la certeza en las reglas de juego y la incertidumbre en los resultados.

La mayoría de los índices construidos para evaluar las democracias contemporáneas incorporan la medición de esos derechos políticos y su nivel de cumplimiento (The Economist Intelligence Unit; Freedom House). El derecho a expresarse, a reunirse, a informarse, a participar y a elegir a quienes gobiernan de manera permanente, a asociarse con otros para defender una idea; la posibilidad de no sentir temor de expresar las opiniones, de ejercer la oposición, del control permanente sobre la actuación de las autoridades y de animarse a disentir con el clima de opinión dominante (incluso a través de las redes sociales) son algunos de los derechos que se miden^[16].

Si bien no siempre las elecciones cumplen con todas las propiedades que se requieren para calificarlas como verdaderamente libres, justas y competitivas, por el momento son, como sostiene Przeworski (2019, p. 21), el único instrumento (o al menos no se conoce uno mejor) que permite elegir gobernantes. Esa es la ventaja que tiene la democracia frente a los regímenes autoritarios y/o totalitarios, los líderes carismáticos o los autoritarismos electorales: la capacidad de la ciudadanía de elegir a unos para que gobiernen a la comunidad y de quitarles de sus cargos -a través de esas elecciones- cuando ya no les representan (Przeworski, 2019, p. 20). Es decir, la capacidad de hacer que los malos gobernantes se vayan a su casa de manera pacífica.

Dimensión II: Actitudes. ¿Por qué la gente elegiría una democracia que no resuelve sus problemas? La respuesta teórica sería sencilla: por su convicción democrática. La democracia cuando se entiende desde la cultura política promueve y se fundamenta en una serie de valores como el respeto a la dignidad humana, el pluralismo, la tolerancia, el reconocimiento a la diversidad y la solidaridad, y emplea una serie de habilidades y prácticas como el ejercicio del diálogo para solucionar los conflictos y los problemas de una sociedad. Centrar el foco en la capacidad de la ciudadanía de elegir la democracia puede hacer sentir al lector o lectora más cómodo, aun cuando en la literatura no existe acuerdo respecto a la capacidad explicativa de las preferencias de la ciudadanía sobre la salud de las democracias (Munck, 2010) e incluso algunos autores se han referido a esas preferencias como resultado de la democracia (Schmitter y Karl, 1991).

La adopción de indicadores que miden esta dimensión hace presuponer la relevancia que tiene la ciudadanía en torno a su percepción sobre la democracia y en cuanto al papel que se cree que esa percepción tiene sobre los niveles de legitimidad de la democracia^[17]. Cuando la ciudadanía conoce los elementos del sistema político (las reglas, las instituciones y/o los procesos políticos), cree que son legítimos y buenas vías para canalizar su participación y evalúa positivamente su funcionamiento; por tanto, es cuando se cuenta con “cultura cívica”, es decir, un sistema de valores, actitudes y creencias que llevan a las personas a involucrarse de manera activa, informada y corresponsable en la construcción del bienestar colectivo (Inglehart, 2003 y Almond y Verba, 1963)^[18]. La cultura política ayuda a comprender la manera en que perciben las cosas, aun cuando no necesariamente las cosas sean como uno las percibe. Si una cultura dominante se ajusta a las necesidades del sistema político, entonces, no hay ningún problema porque se refuerzan constantemente el sistema político y la cultura política. Pero, sino es así, lo más probable es que haya conflicto constante o que la ciudadanía se manifieste desencantada o insatisfecha con la democracia. Esta dimensión se mide a partir de encuestas, ya sea de la ciudadanía y/o de las élites, así como también a partir de las opiniones de expertos/as.

Dimensión III: Prácticas (o gobernar democráticamente). Una premisa muy difundida en la literatura comparada es la idea de que “es necesario no solamente ser electo democráticamente, sino también gobernar democráticamente” (Munck, 2010, p. 152). Esta discusión resulta clave, porque permite diferenciar el acceso del ejercicio del poder (Mazzuca, 2007), dos atributos básicos del régimen político, pero diferentes entre sí. Gobernar democráticamente puede medirse a través de una serie de indicadores que analizan las decisiones de los/las presidentes y su nivel de cumplimiento de las normas formales; el nivel de decisionismo y las relaciones entre los poderes del Estado (O’Donnell, 1996); la capacidad de impulsar políticas que respondan a las demandas de la mayoría de la ciudadanía, respetando los derechos de las minorías (Przeworski, 2019, p. 21) y el tipo de respuesta a las demandas de la ciudadanía y la capacidad de rendir cuentas de los gobiernos a la población (O’Donnell, 2004) así como también a la posibilidad de dar voz a partir de las políticas públicas a las demandas de los grupos subrepresentados en el sistema político, entre otras.

Seleccionar una serie de dimensiones e indicadores supone discutir sobre el concepto de democracia, su operacionalización, así como sobre los indicadores más eficientes para medir cada dimensión. También, elegir determinados indicadores y no otros invisibiliza lo que (no) se espera encontrar. Por ejemplo, Huntington (1991) propuso medir la democracia como aquel régimen en el que el “cincuenta por ciento de los hombres adultos está habilitado para votar”. No estaba esperando que las mujeres participaran para poder referirse a un sistema como democrático^[19]. La literatura sobre democratización ha sido explícita en considerar que una democracia solo necesitaba del sufragio universal masculino para ser considerada como tal (Miranda y Suárez-Cao, 2018 y Paxton, 2008). Ese velo teórico, entonces, condicionó el modo empírico en que se evaluaron las democracias^[20].

Las críticas al esfuerzo por medir la democracia se han centrado en los elementos conceptuales empleados, generalmente enfocados en concepciones liberales y/o electorales de la democracia (Munck, 2010) y en una o dos dimensiones empíricas (derechos, actitudes, prácticas); en el tipo de fuentes empleadas, muchas veces centradas en periódicos occidentales (que de alguna manera funcionan como porteros -gatekeepers- de la información que se publica respecto a los países); en cuanto al hecho de que se abusara de la codificación subjetiva -centrada en expertos/as y no en datos reales- (Coppedge et al., 2012); en relación con la cobertura temporal y geográfica limitada; en cuanto al sesgo de género (Paxton, 2008); en relación a que los conceptos parecen demasiado agregados, los esquemas de agregación problemáticos, ambiguos o poco explícitos y, finalmente, en cuanto a la ausencia general de cálculos de fiabilidad inter-codificador (Coppedge et al., 2012).

Medir la democracia supone tomar decisiones conceptuales y metodológicas complejas, que a su vez implican dejar de lado ciertos atributos para centrar la atención en otros (Munck, 2007). Teniendo en cuenta las limitaciones de los índices existentes, y las consiguientes restricciones que estas imponen sobre la concepción de democracia, en esta investigación se emplean índices y otras mediciones de las siguientes fuentes: 1) la Codificación Dicotómica de Democracia de Boix et al (2018), 2) Freedom House, 3) Polity IV, 4) V-Dem. Varieties of Democracy (Coppedge et al. 2020), 5) la Base de Datos sobre Instituciones Políticas del Banco Interamericano de Desarrollo (Scartascini, Cruz, y Keefer 2018), 6) la Base de Datos del Observatorio de Reformas Políticas de América Latina (#ObservatorioREFPOL) y 7) el Latinobarómetro (2018). Estas fuentes ofrecen un panorama general sobre la evolución de la democracia en el mundo y, además, hacen posible ofrecer una mirada de largo plazo y contrastar la experiencia latinoamericana con las tendencias internacionales^[21].

Las razones que distinguen a estas herramientas son cinco y son las que justifican su uso en este estudio. Primero, se define a la democracia como un concepto multidimensional con muchos componentes, lo que facilita alternativas respecto a distintas maneras de pensar qué es la democracia y sus modelos (deliberativa, electoral, participativa, entre otras). Segundo, la base de datos permite medir esos componentes a partir de diversos indicadores relevantes para la democracia a un nivel altamente desagregado, utilizando codificadores múltiples. Tercero, la dimensión temporal cubierta permite comparar los indicadores de la democracia en un período extenso de la historia moderna hasta 1900. Cuarto, la base de datos ofrece técnicas de agregación múltiple para todos los conceptos, cada una con reglas claras y transparentes que pueden ser fácilmente replicadas por esta investigación. Finalmente, aún cuando este estudio se centra en los países de América Latina, esta base de datos incluye un gran número de países de diferentes regiones lo que permite establecer comparaciones más globales en un amplio número de años.

 

4.       Datos y análisis

¿Qué evidencia el análisis empírico sobre la salud de la democracia? El aspecto fundamental que revelan los datos es que el largo proceso de democratización del último siglo, que se profundizó a finales de la década de 1970 y que experimentó un moderado declive en los años recientes, continúa en niveles sin precedentes en la historia. La exploración de estas tres mediciones permite dar cuenta de esa afirmación. Esas mediciones fueron: a) el porcentaje de países con regímenes democráticos -del total de países en el mundo-, b) las puntuaciones adjudicadas en el proyecto Polity IV y c) los cinco índices generales del proyecto V-Dem 10 (Figura 1). Si bien a dichas mediciones les subyacen procesos múltiples que ocurren en direcciones, intensidades y ritmos distintos; las tres permiten sostener la excepcionalidad del proceso de democratización reciente de América Latina en comparación tanto con otros momentos de su historia como con otras regiones. En el cuadrante 1 de la Figura 1 se aprecia que, de acuerdo con la codificación dicotómica de Boix et al. (2018), la proporción de democracias en el mundo osciló hasta el inicio de la tercera ola a mediados de la década de 1970. Esa década inicia un proceso de paulatino crecimiento que llegó a su pico en 2011, un año en que 61,3% de los países del mundo estuvieron gobernados por regímenes democráticos. En los años siguientes se observan variaciones moderadas y luego un descenso ligero en 2015, que es el último año del periodo de estudio de esta categorización dicotómica.

En América Latina, la profundidad y el ritmo del cambio democrático fueron más intensos. La proporción de democracias osciló aún más visiblemente hasta que, en los albores de la década de 1980, la tendencia comienza a ser claramente ascendente y llega a su cúspide en 2003 y 2004, años en que los 18 países analizados fueron catalogados como democracias. En 2005 se observa una caída relacionada con la transición hacia el “autoritarismo competitivo” en Venezuela. Posteriormente, el golpe de Estado al estilo tradicional que ocurrió en Honduras en 2009 propicia una caída en la evaluación de las democracias. Esa evaluación; sin embargo, repunta al año siguiente, de modo que en 2015 la proporción de países democráticos era de 0,944.

Las tendencias en Polity IV y Freedom House parecen similares, aunque no idénticas, como se observa en la Figura 1. Y lo mismo ocurre con los cinco índices generales del V-Dem. En todas las mediciones, pero sobre todo en Polity IV, Freedom House y el Índice de Democracia Electoral del V-Dem (cuadrantes 2 a 5), se observa un incremento importante de los niveles de democracia hacia finales de la década de 1970, lo cual resulta más notorio aún en los países de América Latina cuyos valores medios son significativamente superiores a los mundiales. La tendencia al alza continúa durante el cuarto de siglo siguiente, con nueva cuenta mayor en los países latinoamericanos. Después, sin embargo, se detiene hacia la segunda mitad de la década del 2000 y a partir de entonces presenta oscilaciones moderadas y, en algunas mediciones, signos de declive.

 

Figura 1. Un siglo de democratización en América Latina y el mundo. Media anual en ocho mediciones (1920-2019). En el cuadrante 1 se muestra la proporción de regímenes democráticos conforme a la codificación de Boix, Miller y Rosato (2018); los cuadrantes 2 y 3 presentan la media anual de los valores de Freedom House y Polity IV (invertidos en el caso de la primera medición, y recalculados en escala 0 a 1 en el caso de ambas); y los cuadrantes 4 a 8 muestran la media anual de los cinco índices generales del V-Dem. Elaborado con base en Boix, Miller y Rosato (2018) y V-Dem, versión 10 (Coppedge et al. 2020).

En los cinco índices del V-Dem ese declive es evidente, aún más en los países de América Latina. En los cuadrantes 3 a 5 de la Figura 1, se aprecia que la expansión progresiva de la democracia a la que se hace referencia no ocurrió con la misma intensidad. Los promedios anuales de los índices que evalúan las dimensiones liberal, participativa, deliberativa e igualitaria se incrementaron en niveles más discretos que el correspondiente a la dimensión electoral. Dicho de otro modo, los datos evidencian que es en la dimensión electoral donde el cambio es más ostensible y también donde es mayor el contraste entre América Latina y el resto del mundo. De hecho, aunque la brecha entre las tendencias regional y mundial es menor en las cuatro primeras dimensiones, en todas se observa una caída moderada en la última década.

La información presentada indica que el proceso de democratización iniciado hace cuatro décadas se detuvo hace al menos diez años. América Latina no quedó al margen de esa tendencia, sino, por el contrario, ha presentado signos de cambio aún más nítidos, al menos a la luz de las mediciones estudiadas. La mirada a largo plazo que ofrecen los datos confirma que el mundo, en general, y América Latina, en particular, son en la actualidad significativamente más democráticos que hace un siglo, pero también que hace cuatro décadas. La intención al subrayar ese hecho en esta investigación no es, desde luego, soslayar lo ocurrido en tiempos recientes, sino simplemente dar perspectiva a los signos negativos que han aparecido a lo largo de ellos. El énfasis que la investigación comparativa ha puesto en identificar una tendencia única a nivel global ha propiciado, paradójicamente, dificultades para comprender la complejidad que distingue al vuelco reciente en la trayectoria de la democratización. Precisamente, es esta cuestión la que permite construir un puente entre, por un lado, la necesidad de analizar el cambio reciente desde una perspectiva temporal más amplia y, por el otro, la conveniencia de reconocer la complejidad de ese proceso de cambio prestando atención a sus múltiples dimensiones y sentidos.

La regularidad en la celebración de elecciones es la primera cuestión en que vale la pena detenerse para abordar esa multiplicidad de aspectos. La Base de Datos de Instituciones Políticas del Banco Interamericano de Desarrollo (Scartascini, Cruz y Keefer, 2018) registra los años en que se realizaron elecciones nacionales en cada uno de los países considerados en el estudio y, por tanto, es una fuente idónea para observar esa regularidad. De acuerdo con ese instrumento, en el periodo 1975-2017 se efectuaron en América Latina unas 202 elecciones nacionales, es decir, hubo en promedio un proceso electoral en cada país cada cuatro años^[22]. Este primer dato indica que los comicios han echado raíces de un modo que no había ocurrido antes, al menos no de manera generalizada ni bajo condiciones esencialmente democráticas. Esas raíces contrastan con la trayectoria previa de gran parte de los países donde los comicios estuvieron lejos de convertirse en rutina. Si se observan estos datos en la Figura 2, frente a los relacionados con los cambios en los regímenes de la región, es notable que los países que regresaron a condiciones no democráticas continúan organizando elecciones con regularidad. Y ello es, a su vez, signo de la sofisticación del ejercicio autoritario del poder que ha sido ampliamente documentado por la literatura sobre autoritarismo electoral, regímenes híbridos o autoritarismo competitivo^[23].

Figura 2. Cuatro décadas de regularidad electoral en elecciones celebradas en América Latina por año (1975-2017). Elaborado con información de Scartascini, Cruz y Keefer (2018).

La intención de este trabajo no es profundizar en las particularidades de las prácticas recientes ni mucho menos soslayar su relevancia nacional y regional. Por ello, resulta fundamental subrayar el significado histórico de la rutinización de los comicios y, por tanto, destacar que esa rutinización ha tenido que ver con cambios profundos y constantes de la gobernanza electoral, es decir, en el conjunto de actividades que crean y mantienen el marco institucional en el que ocurren la contienda electoral y el voto (Mozaffar y Schedler, 2002). Una manera de observar ese cambio es centrando la atención en la dimensión normativa de la gobernanza, en la cual, según lo ha documentado el Observatorio de Reformas Políticas de América Latina (#ObservatorioREFPOL), los países latinoamericanos han sido particularmente activos.

En el periodo 1978-2019, 18 países de la región efectuaron en conjunto 122 reformas a sus leyes electorales y/o textos constitucionales (Figura 3). Por medio de ellas se modificaron 239 elementos de las dimensiones críticas del sistema electoral. Estos datos indican que la relación entre reglas, incertidumbre y resultados parece ser inversa en las democracias de la región. A diferencia de lo que Przeworski (2019) sostiene, las reglas no parecen haber generado la certeza que una democracia requiere, dado que el “hiperactivismo reformista” (Freidenberg y Uribe, 2019) ha favorecido la incertidumbre en los incentivos y en los procedimientos que se han empleado tanto para la organización electoral como para la competencia intrapartidista. Mientras los resultados de las elecciones han sido competitivos en la mayoría de las ocasiones y han gozado de mayor certeza en la mayoría de los países, las reglas que rigen la competencia se han caracterizado por la incertidumbre.

Figura 3. La renovación de las reglas electorales: reformas electorales en América Latina (1978-2019). Elaborado con información de la base de datos del #ObservatorioREFPOL.

 

Los cambios en la gobernanza electoral no han sido visibles solamente en la transformación de las reglas, sino también en su aplicación. Uno de los rasgos de la experiencia latinoamericana de las últimas décadas ha sido la construcción de autoridades de administración electoral autónomas y profesionales. Aunque este tipo de autoridades no son una condición necesaria de la democracia, en diversos países de la región han probado ser actores determinantes para la construcción de confianza en los comicios y la institucionalización de procedimientos imparciales (Schedler, 2001).

Este proceso de construcción de instituciones queda más claro si se observa la Figura 4 que plasma los valores obtenidos durante el último siglo por los países de América Latina en los indicadores sobre autonomía y capacidad de los órganos de administración electoral del proyecto V-Dem 10 (Coppedge et al., 2020). Como se aprecia, tanto la autonomía como la capacidad de estas autoridades se incrementaron notablemente a partir de la década de 1980 y hasta mediados de la primera década del presente siglo. En los 15 años más recientes esa tendencia se detuvo y, de hecho, presentó una disminución moderada en ambos indicadores. Esa disminución ofrece indicios sobre los retrocesos que han ocurrido en algunos países de la región donde los árbitros de la contienda electoral han perdido fortaleza.

Figura 4. La administración de las elecciones: autonomía y capacidad de los órganos de administración electoral de América Latina (1920-2019). Elaboración con base en V-Dem 10 (Coppedge et al. 2020).

¿Qué ha ocurrido con las elecciones más allá de la transformación de las reglas y las autoridades a cargo de su aplicación? Una de las maneras de aproximarse a esta cuestión es poniendo atención al pluralismo y la capacidad de que diversos partidos compitan en esas elecciones. Y esa es precisamente la intención de la Figura 5 en la que se presentan dos indicadores, uno de competitividad, que refleja la media anual del margen de victoria en las elecciones presidenciales celebradas en la región en el periodo 1978-2019, y el otro de fragmentación, basado en el número efectivo de partidos en las elecciones para renovar la Cámara Baja y cuyo cálculo está basado en la fórmula propuesta por Laakso y Taagepera (1979).

En la evaluación de ambos indicadores se aprecia, primero, un aumento paulatino en la competitividad que es reflejo de la reducción de los márgenes con que resultaron vencedoras las candidaturas postuladas para la renovación de los poderes ejecutivos. Esa es la tendencia en las primeras dos décadas de las cuatro analizadas en la Figura 5. A partir del cambio de siglo; sin embargo, se observa un descenso en la competitividad que perdura por más de diez años. Luego, a inicios de la década actual, se observa un aumento abrupto y después oscilaciones importantes. En segundo lugar, la figura indica que la fragmentación ha tendido en lo general a crecer. Aunque también se observan alzas y disminuciones en lapsos específicos, la dinámica de crecimiento es muy clara: mientras que a finales de la década de 1970 la media regional en este indicador era de poco más de dos puntos; cuarenta años después, en 2019, la media superó los cinco puntos.

Figura 5. La contienda electoral: competitividad y fragmentación electoral en América Latina (1978-2019). Elaborado con información de la base de datos del #ObservatorioREFPOL.

A la luz de estos datos, no ha habido una tendencia única en cuanto a la concentración del poder, sino procesos en diversos sentidos que, en todo caso, han contribuido a profundizar otros fenómenos como la personalización del poder político que han documentado diversos trabajos sobre la región (Casullo, 2019 y O’Donnell, 1994). Si se considera no sólo la experiencia posterior a la tercera ola, sino la acumulada durante todo el último siglo, es observable también un cambio notable en uno de los rasgos que la literatura especializada considera fundamentales para el apropiado funcionamiento de la democracia: el reconocimiento de los resultados electorales y la aceptación de la derrota (Przeworski, 1996 y 2019). Una de las variables de la base de datos incluidas en V-Dem 10 es útil, pues mide el nivel de aceptación de los resultados por parte de las candidaturas y partidos que no resultaron vencedores en las elecciones nacionales (Coppedge et al., 2020).

La Figura 6 plasma la información correspondiente a América Latina en el último siglo, poniendo énfasis no sólo en la tendencia central de los datos, sino en su dispersión. Ahí se aprecia un incremento sustancial en el nivel de aceptación de los resultados a partir de la década de 1980, así como una tendencia que permanece en niveles altos en las tres últimas décadas. La figura también muestra una reducción en la dispersión general del índice en la década de 1990, la cual se incrementa en la década siguiente y aún más una década después. Dicho de otro modo, la tendencia general ha sido hacia una mayor aceptación de los resultados, aunque también se observa un aumento en la variación en los niveles entre países en las dos décadas más recientes.

Figura 6. La aceptación de los resultados. Nivel de aceptación de los resultados de la elección presidencial por parte de las candidaturas perdedoras en América Latina (1920-2019). Los datos fueron recalculados en escala 0 a 1 para facilitar su comprensión. Elaborado con información de V-Dem 10 (Coppedge et al. 2020).

Aún cuando la mayoría de las elecciones gozan de buena salud, han enfrentado dificultades en las condiciones de equidad de la contienda, por su manipulación estratégica, sin que necesariamente sean estas formas de fraude (Beaulieu y Hyde, 2009). Las condiciones de la competencia en varios países han sido de “cancha inclinada” (Freidenberg, 2016), con registro de malas prácticas en el comportamiento de los actores (Birch, 2011)^[24], donde “los incumbents (casi) siempre ganaron las elecciones” (Penfold et al., 2014). Si bien el hecho de que ganan las elecciones de manera reiterada no necesariamente son una potencial fuente de riesgo para la democracia, el problema está cuando controlan los recursos del Estado en favor de su candidatura (Birch, 2011) dado que afectan las condiciones de equidad de la contienda.

Más allá de la relevancia de utilizar los recursos del Estado con fines electorales, resulta fundamental poner atención a la manera en la que se ejerce el poder político. Una estrategia para observar esto es utilizando los índices de presidencialismo y rendición de cuentas construidos por el proyecto V-Dem (2020). El primero de estos índices evalúa el grado de concentración de poder en las manos del titular del Poder Ejecutivo, que busca específicamente identificar en qué medida el presidente es libre de actuar sin controles de otras instituciones o actores. La Figura 7 presenta los resultados de este índice durante el último siglo y muestra un veloz declive entre finales de la década de 1970 e inicios del 2000, el cual está relacionado con las transiciones y, en general, con los procesos de democratización que se vivieron a nivel regional. A partir de 2000; sin embargo, se aprecia un incremento paulatino y moderado, el cual pese a no producir cifras como las previas a la década de 1990 habla de la existencia de un proceso de mayor concentración de poder personal.

 

Figura 7. El ejercicio del poder. Índice de Presidencialismo e Índice de Rendición de Cuentas en América Latina (1920-2019). Elaborado con información de V-Dem 10 (Coppedge et al. 2020).

La trayectoria del Índice de Rendición de Cuentas es inversa al del Índice de Presidencialismo. En otras palabras, en la medida en que el nivel de concentración del poder en manos del presidente disminuyó, se incrementó la rendición de cuentas y viceversa. La dinámica en los años más recientes no ha sido distinta. De hecho, el incremento en la concentración de poder que se aprecia en el presidencialismo ha tenido como contraparte una reducción moderada de la rendición de cuentas. Estos datos en conjunto son un buen indicativo de las pulsiones hacia la personalización del poder que han surgido en la región, las cuales tienen raíces históricas profundas, pero ahora, además, convergen con procesos de deterioro de la dimensión afectiva de la democracia (Figura 10).

La protección de los derechos es una de las dimensiones claves de cualquier democracia. La revisión de la trayectoria de tres índices integrados por el equipo de V-Dem da cuenta de las transformaciones relacionadas precisamente con los derechos en la región: el índice de respeto a libertades civiles, el índice de igualdad en la protección de derechos y libertades entre grupos sociales y el índice de igualdad en la distribución de recursos tangibles a intangibles (Coppedge et al., 2020). La Figura 8 presenta la evolución de estos índices en América Latina durante el último siglo. En ella se observa, una vez más, un incremento sustantivo en el primero de estos índices entre los inicios de la década de 1980 y hasta mediados de la década actual, en la cual se aprecia un decremento veloz. Los dos índices restantes presentan una tendencia que es semejante en lo general, aunque con cambios menos pronunciados.

Figura 8. La protección de derechos y el acceso a recursos. Media anual en los índices de respeto a libertades civiles, igualdad en la protección de derechos y libertades entre grupos sociales e igualdad en la distribución de recursos (1920-2019). Elaborado con información de V-Dem 10 (Coppedge et al. 2020).

Ciertamente, los datos de estos tres índices ofrecen información muy relevante no sólo sobre los avances y repliegues en cuanto a la protección de derechos, la inclusión de grupos antes excluidos y el acceso a bienes materiales e inmateriales, sino también sobre lo insuficientes que han sido los cambios en estos últimos dos rubros en el período analizado. Si bien la evaluación de la democracia no suele considerar entre sus dimensiones claves el nivel de inclusión de los grupos subrepresentados en el proceso de toma de decisiones, el análisis sobre la brecha de género permite evidenciar las diferencias existentes en el nivel de avances de los distintos conjuntos de derechos en la región.

El énfasis en la dimensión de derechos de la democracia, que conduce a la democracia procedimental, ignora quiénes compiten y cuál es el nivel de inclusión de las decisiones gubernamentales en materia de agendas e intereses. En ese sentido, una democracia que pretende ser pluralista parece poder funcionar sin incluir a los grupos que integran la sociedad. Este punto no es menor, porque a diferencia de la mayoría de la literatura comparada que ha tenido “velo de género” (Paxton, 2008), la ausencia de mujeres evidencia especialmente fallas en el funcionamiento de la democracia (Bareiro y Soto, 2015) y pone de manifiesto prácticas, prejuicios y sistemas de creencias que limitan el acceso y ejercicio pleno de la ciudadanía.

Los procesos sociales y medidas adoptadas para avanzar en la inclusión de grupos históricamente discriminados han sido muy relevantes en las últimas décadas en la región. La Figura 9 evidencia el incremento de la representación descriptiva de las mujeres en el ámbito legislativo nacional en las últimas cuatro décadas e incluso da cuenta de ese crecimiento con relación a toda la historia de la región. Si bien este cambio ha ido de la mano de un significativo incremento del nivel de empoderamiento de las mujeres en la región (V-Dem 2020), aún persiste una fuerte brecha de género respecto a la representación política de esas mismas mujeres. Los datos indican que, si bien las mujeres están empoderadas, no acceden a los cargos de representación en igualdad de condiciones que los hombres ni tampoco con relación al nivel de empoderamiento que ellas tienen.

Figura 9. La brecha de género que dificulta la democracia paritaria en América Latina. Índice de empoderamiento de las mujeres y porcentaje de legisladoras en las Cámaras Baja (1920-2019). Elaborado con información de V-Dem 10 (Coppedge et al. 2020).

Para mejorar la representación política de las mujeres, los países latinoamericanos aprobaron más de 40 reformas electorales orientadas a regular la manera en que los partidos registran sus candidaturas a cargos de representación popular (Freidenberg, 2020). De esa manera, hubo que obligar a los partidos a poner mujeres en las candidaturas a través de las leyes. Cuanto más fuerte ha sido el régimen electoral de género (cuanto más se exigió a los partidos respecto a cómo se deben registrar sus candidaturas sin candados ni válvulas de escape), mayor resultó ser el número de mujeres electas para los cargos de representación política (Freidenberg, 2020)^[25]. Con la incorporación de las mujeres en las instituciones, la democracia mejoró sus niveles de inclusión, pero también su pluralismo político. Por primera vez en la historia se han integrado congresos casi paritarios (como en México) o incluso las mujeres legisladoras resultaron ser la mayoría del pleno (como en Bolivia). Si bien más mujeres en los cargos no producen per se una mayor representación sustantiva ni mayor impulso a las agendas de las mujeres o las agendas feministas, su escasa representación descriptiva limita el ejercicio de la democracia^[26].

La ausencia de mujeres en los puestos de poder no ha impedido la democracia electoral, pero su invisibilización resulta contradictoria con la propia esencia de la democracia, dado que, a diferencia del autoritarismo o del totalitarismo, la democracia debería ser un sistema político que debe incluir a la diversidad en el ejercicio de la política. De ahí que en la actualidad se considere enfáticamente que “sin mujeres no hay democracia” (Freidenberg, 2015) y no -como se sostenía hace unos años- que era un problema de calidad de las democracias y que, por tanto, podía haber elecciones donde todos los que gobernaban y tomaban decisiones representaban sólo a la mitad de la población. La respuesta a la crisis de las democracias, por parte de las mujeres y el movimiento feminista, ha sido precisamente la “democracia paritaria”^[27].

La evaluación del cambio democrático en América Latina requiere incluir el análisis de una de las dimensiones claves: el de las actitudes hacia la democracia y, en particular, el nivel de desafección de la democracia^[28]. Revisar la manera en que la ciudadanía percibe la democracia resulta clave, pues sus percepciones pueden estar mediadas por otros elementos (su posición sobre el gobierno, su manera de entender la democracia, el modo en que perciben sus resultados, entre otros). Esta cuestión es importante, porque la manera en que la academia evalúa a la democracia no siempre coincide con los aspectos que las personas consideran importantes para definir su posición respecto a los resultados de la democracia. Una manera de comprender las dinámicas de este proceso en la región es mediante la información sobre apoyo y satisfacción de la democracia recabada por el Latinobarómetro (2018)^[29]. En la Figura 10, que muestra la trayectoria de ambos indicadores en la región a partir de 1996, se perciben variaciones importantes en el apoyo a la democracia hasta 2010 y una caída sostenida a partir de ese año. Algo similar sucede con la satisfacción con la democracia solo que en niveles más bajos y con un declive más profundo al final del periodo. Resulta interesante evidenciar el modo en que la ciudadanía cada vez más se va alejando de la democracia.

Figura 10. La desafección democrática. Apoyo y satisfacción con la democracia en América Latina (1996-2018). Los datos muestran la media anual del porcentaje de personas entrevistadas por el Latinobarómetro en cada país que señalaron apoyar mucho o algo la democracia, o estar muy o algo satisfecho con ella. Elaborado con información del Latinobarómetro.

Los datos de este ejercicio demoscópico son claros: la distancia en la dimensión afectiva de la democracia se ha profundizado en los 10 años más recientes hasta alcanzar niveles críticos. La ciudadanía apoya cada vez menos a la democracia, se manifiesta cada vez más insatisfecha con el régimen político e incluso, en 2018, manifiesta su mayor caída respecto a los periodos anteriores. Como muestra la Figura 11, los niveles de confianza hacia las instituciones (Gobierno, Congreso, Poder Judicial, e incluso Fuerzas Armadas) ha ido en descenso desde las décadas de 1990 (que es cuando se tienen datos). Esta cuestión resulta relevante, porque no sólo se vincula con el “malestar hacia la política, sino que además impacta negativamente sobre la confianza a las instituciones y afecta a los partidos políticos” (Zovatto, 2019).

Figura 11. La (des)confianza en las instituciones. Confianza en el Gobierno, el Congreso, el Poder Judicial y las Fuerzas Armadas (1998, 2008, 2018). Los datos muestran la media anual del porcentaje de personas entrevistadas por el Latinobarómetro en cada país que señalaron tener mucha o algo de confianza en las instituciones señaladas en la figura. Elaborado con información del Latinobarómetro.

La percepción negativa que la ciudadanía tiene hacia la democracia y sus instituciones supone un retroceso importante que merece toda la atención, pues, en última instancia, la preservación de la democracia no sólo depende de la construcción y el fortalecimiento de reglas, autoridades y procedimientos, sino también de la socialización y valoración subjetiva de los procesos políticos por parte de la ciudadanía. Más allá de si las actitudes y los valores democráticos (la cultura política) son una causa (Inglehart, 2003) o una consecuencia (Schmitter y Karl, 1991) de la democracia, lo clave es que resulta difícil que un régimen político resista mucho en el tiempo si es que la ciudadanía no está conforme con su manera de funcionar. Como sostiene Zovatto (2019), no se trata de que la ciudadanía latinoamericana esté pidiendo más autoritarismo, sino que está reclamando que “sus gobiernos le escuchen mejor, gobiernen con transparencia y den respuesta oportuna a sus expectativas”.

Se trata de una ciudadanía desconfiada de las élites, las instituciones y los gobiernos que, ante la ausencia de alternativas, busca en liderazgos fuertes y de estilo populista la respuesta a sus demandas. La desafección de la ciudadanía resulta importante, además, por el impacto que produce en los esfuerzos académicos orientados a identificar tendencias únicas en el estado global de la democracia. Las páginas previas trataron de aportar evidencia que permitiera matizar algunas de las conclusiones y destacar la conveniencia de analizar de manera desagregada un fenómeno multidimensional, complejo y, muchas veces, contradictorio.

 

5.       Conclusiones. La democratización no es lineal, sino que supone avances y retrocesos

En América Latina, las últimas cuatro décadas se han caracterizado por ser el único período de la historia en el que más países han celebrado elecciones de manera simultánea y han permitido la alternancia en el ejercicio del poder. A pesar de algunos altibajos en relación con el respeto de los derechos políticos por parte de algunos gobernantes, el enraizamiento de prácticas informales (como el clientelismo, la compra de votos o el compadrazgo) (O’Donnell, 2004 y Bunce, 2000) y algunas interrupciones institucionales que han llevado a pensar en una especie de des-democratización (Tilly, 2003), una evaluación global da cuenta de la gran capacidad de resistencia de la democracia frente a los embates autoritarios y las presiones de retroceso en materia de derechos, actitudes y prácticas políticas.

La evaluación del proceso de democratización da cuenta, primero, de que la tendencia más general y evidente tiene que ver con el prolongado proceso de cambio político originado hace cuatro décadas, que llevó a la instauración de regímenes democráticos en todos los países de la región en algún momento del periodo, la mayoría de los cuales ha perdurado durante un lapso sin precedente en la historia regional. Segundo, que no es posible hablar de un deterioro generalizado de la democracia en los lustros más recientes, sino, en todo caso, de un proceso complejo y multidimensional con retrocesos en algunos temas, pero también con avances significativos en otros aspectos también claves para la democratización.

¿En qué medida la democracia ha avanzado en América Latina? Los avances se han dado en dimensiones claves como la electoral, donde se ha generado una cierta regularidad en la celebración de procesos, con una dosis importante de incertidumbre en los resultados, con una creciente competitividad entre los partidos y el fortalecimiento de árbitros autónomos y profesionales. Otros avances se han dado en la dimensión participativa, en especial, en el reconocimiento de los derechos relacionados con la inclusión de grupos y agendas de intereses que habían estado invisibilizados e ignorados históricamente como las mujeres. También ha habido cambios sustantivos en los niveles de representación política de las mujeres, con el incremento en 30 puntos porcentuales de la representación de las legisladoras nacionales en la región (CEPAL, 2020) y en el cambio de paradigma hacia una democracia paritaria (Bareiro y Soto, 2015).

Si la democracia ha avanzado, entonces, ¿puede decirse que goza de buena salud? A pesar de los avances, el proceso de democratización ha enfrentado importantes retrocesos a nivel del ejercicio de derechos políticos y de libertades civiles (como la libertad de expresión); a nivel de las reglas, por el constante reformismo que genera poca certeza en la dimensión formal de los incentivos con los que cuentan los actores políticos; a nivel actitudinal, debido a la desconfianza y desafección de la ciudadanía respecto a la democracia, las instituciones y los actores políticos y en cuanto a la rutinización de condiciones de inequidad de la contienda, el desarrollo de malas prácticas y manipulación estratégica de las reglas. Los avances se han dado en derechos políticos y libertades civiles, en las reglas y algunas prácticas, pero la ciudadanía está cada vez más desconectada de la democracia e inconforme con sus resultados.

Esta investigación busca contribuir a lo que se ha denominado (Munck, 2010, p. 156) como una especie de cuerpo de pensamiento y debate latinoamericano sobre la democracia. Tras la revisión de la literatura comparada y el análisis de los datos, este estudio concluye que la respuesta a la pregunta de investigación sobre la salud de la democracia depende de lo que se observe, de dónde se ponga el énfasis y con qué herramientas lo haga. Según Petrella (2015): “las diferencias de opiniones se deben a una diferencia de definiciones”. Si se considera a la democracia de manera procedimental, entonces la evidencia empírica no sostiene la idea de recesión democrática. Los países siguieron usando las elecciones como el instrumento para resolver los conflictos políticos y garantizar una cierta convivencia pacífica^[30]. Si, por el contrario, la definición electoral resulta insuficiente y se le incorporan otras dimensiones relacionadas con la centralización del poder (Diamond, 2020); la vigencia del imperio de la ley (Morlino, 2019), la necesidad de contar con instituciones formales fuertes y capaces de dar respuestas eficientes a la ciudadanía (Bunce, 2000); la existencia de una sociedad civil pluralista y el desarrollo de una cultura de la tolerancia, basada en la confianza interpersonal y el respeto a la diversidad (Putnam, 2011), entonces, hay razones para ser pesimistas.

Pero también, al incorporar otras dimensiones de análisis a la democracia procedimental, resulta posible ser optimistas. Los regímenes políticos han ampliado derechos y cambiado las reglas de juego que dan acceso a las candidaturas por cargos públicos y con ello han conseguido incorporar grupos históricamente excluidos de las instituciones y de los procesos de toma de decisiones (como mujeres, diversidades, migrantes, poblaciones originarias y comunidades afro, entre otros) (Barreiro y Soto, 2015 y Franceschet et al., 2012). Esos mismos regímenes políticos también han permitido que líderes que no provenían de las élites tradicionales ganaran elecciones (Munck, 2010, p. 151), representantes de valores y propuestas que incluso enfrentaban a las élites tradicionales que habían gobernado históricamente, cuestionando maneras de hacer política y relatos sobre cómo eran las cosas (Freidenberg y Suárez, 2014).

La democracia -al menos la democracia electoral- está institucionalizada en América Latina, aún cuando hay gente descontenta con sus resultados, tenga problemas para conseguir el bienestar general y no siempre procese los conflictos siguiendo las reglas democráticas y la paz social. Esta idea se engarza en la visión optimista de la literatura comparada sobre democracia que sostiene que este sistema político es bastante fuerte tomando en cuenta todo lo que ha tenido que enfrentar en las últimas décadas en los países de América Latina. La idea de democracia electoral es precisamente el elemento que se ha rutinizado entre la ciudadanía y las élites en los países de América Latina durante más de cuatro décadas. De esta manera, es la democracia electoral la que parece ser fuerte en la región. Junto a la institucionalización de las elecciones, se han ampliado derechos, profesionalizado a los árbitros (las autoridades electorales) y mejorado la gobernanza electoral, se ha dado alternancia en el poder y se han incluido a grupos que estaban subrepresentados y excluidos del proceso de toma de decisiones.

Los problemas que enfrenta la democracia se hacen evidentes cuando se pasa de una definición de democracia electoral a otra más amplia, donde se incluyen atributos que tienen que ver no sólo con el acceso al poder, sino más bien con el respeto a ciertos derechos políticos (como la libertad de expresión) y con el ejercicio del poder. En ese sentido, las democracias latinoamericanas enfrentan retos importantes respecto a su supervivencia sin dejar de hacer bien lo que ya saben hacer: elecciones competitivas, justas y plurales de manera ininterrumpida. Estos retos tienen que ver con la capacidad de inclusión e igualdad de todos los que participan en ella; con la vigencia del Estado de derecho y el desarrollo de capacidades estatales, a partir de poder cumplir con las funciones básicas que se espera que haga el Estado; con la posibilidad de canalizar el descontento social y de que las elecciones y las instituciones sean capaces de procesar dicha conflictividad. Las democracias tienen muchos retos de cara a facilitar la convivencia y la resolución pacífica de los conflictos sociales, pero gozan (aún) de buena salud.

 

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Informes de las misiones de observación electoral 2013-2015

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Colombia, 2014. Informe verbal de la Misión de Veeduría Electoral en las Elecciones legislativas y presidenciales (primera y segunda vuelta) del 2 de marzo, 25 de mayo y 15 de junio de 2014 de la República de Colombia.

Costa Rica, 2014. Informe verbal de la Misión de Observación Electoral en las Elecciones Generales del 2 de febrero y del 6 de abril de 2014 de la República de Costa Rica.

Ecuador, 2013. Informe verbal de la Misión de Observación Electoral en las Elecciones Generales del 17 de febrero y 7 de abril de 2013 de la República de Ecuador.

Ecuador, 2014. Informe verbal de la Misión de Observación Electoral en las Elecciones Municipales del 23 de febrero de 2014 de la República de Ecuador.

El Salvador, 2015. Informe ante el Consejo Permanente de la Misión de Observación Electoral a las Elecciones Asamblea Legislativa, Parlamento Centroamericano y Concejos Municipales del 1 de marzo de 2015 de la República de El Salvador.

Honduras, 2013. Informe final de la Misión de Observación Electoral de la Organización de los Estados Americanos, Elecciones Generales del 24 de noviembre de 2013 de la República de Honduras.

México, 2015. Informe ante el Consejo Permanente de la Misión de Visitantes Extranjeros en las Elecciones Federales del 7 de junio de 2015 de los Estados Unidos Mexicanos.

Panamá, 2014. Informe verbal de la Misión de Observación Electoral en las Elecciones Generales del 4 de mayo de 2014 de la República de Panamá.

Paraguay, 2013. Informe de la Misión de Observación Electoral de la Organización de los Estados Americanos, Elecciones Generales del 21 de abril de 2013 de la República de Paraguay.

Perú, 2014. Informe verbal de la Misión de Observación Electoral en las Elecciones regionales y Municipales del 5 de octubre de 2014 de la República de Perú.