Derecho electoral centroamericano

María José Cascante Matamoros*1

Nota del Consejo Editorial

Recepción: 03 de mayo de 2018.

Revisión, corrección y aprobación: 1 de junio de 2018.

Resumen: Análisis del régimen electoral de los países de Centro América desde un marco jurídico comparativo que detalla similitudes y diferencias de cada uno de los sistemas electorales.  Incluye dentro del estudio un detalle sobre el régimen electoral municipal con el objetivo de brindar un acercamiento integral a la temática. No obstante, no toma en cuenta las consultas populares o los mecanismos de democracia directa como referéndums y plebiscitos, debido a que en la región no abundan las experiencias en estas prácticas democráticas directas.

Palabras clave: Sistemas electorales / Sistema político / Legislación electoral comparada / América Central.

Abstract: Analysis of the electoral regime of the countries of Central America from a comparative legal framework that details similarities and differences of each of the electoral systems. The study includes a detail about the municipal electoral regime with the aim of providing a comprehensive approach to the subject. However, it does not take into account popular consultations or mechanisms of direct democracy such as referendums and plebiscites because there are not many experiences in these direct democratic practices in the region.

Key Words: Electoral systems / Political system / Comparative electoral legislation / Central America.

1. Introducción

El presente artículo tiene por objetivo exponer de manera comparada las principales características del régimen electoral de los países centroamericanos2 y explorar las principales similitudes y diferencias entre los países. También es un aporte que busca promover la actualización y facilidad de consulta para los investigadores del derecho electoral interesados en la temática centroamericana. En el entendido de que “la elección de los sistemas electorales es importante porque éstos producen graves consecuencias políticas, especialmente sobre el número de partidos políticos y la composición de las asambleas y los gobiernos” (Colomer, 2004, p. 25); en esta medida, el análisis de la legislación electoral es importante, ya que determina el tipo de sistema democrático y de partidos de un país; en los casos centroamericanos esto es relevante, ya que la institucionalización de la democracia es todavía una tarea pendiente y buena parte de la base de la legislación electoral es vulnerable y mejorable.

Una de las particularidades que presenta este estudio es el detalle sobre el régimen electoral municipal de la región centroamericana, brindando así un acercamiento integral a la temática del derecho electoral, de gran importancia para la autora, en todos los niveles electorales en que es posible competir. Aunque es evidente que “la herencia de la organización política centroamericana es unitaria y centralista” (Cascante, 2014, p. 73) y la perspectiva territorial de la organización política se ha relegado a segundo plano, este trabajo hace un esfuerzo de sistematización que incluye la totalidad de los niveles de legislación electoral en la región.

Centroamérica desde finales de los años ochenta del siglo XX viene experimentando un proceso de cambio en su legislación electoral como base para el fortalecimiento de la democracia en cada uno de los 6 países3. Como consecuencia de esta evolución se han dado de manera ininterrumpida 614 procesos electorales (ver tabla 1).  Salvo por el golpe de Estado al gobierno hondureño de José Manuel Zelaya el 28 de junio del 2009, se podría pensar que la dinámica de los procesos electorales es la necesaria y que la legislación electoral se ha ido ajustando a las necesidades de una ciudadanía que avanza en las prácticas democráticas. Pero continúa latente la pregunta de si ¿es suficiente este marco normativo electoral frente a las necesidades y derechos políticos de las pluriétnicas y multiculturales poblaciones centroamericanas?

Tabla 1

Centroamérica: Histórico de elecciones en los países. 1981-2016. Varios niveles electorales

Nota: Construcción con base en datos de los tribunales electorales de Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua, Costa Rica, Panamá; el Catálogo Estadístico de Elecciones en Nicaragua 1990-2006 del Instituto para el Desarrollo y la Democracia y Sojo (1999, p. 72).

* También se elige directamente a los representantes del parlamento centroamericano.

** En el 2008 se eligieron representantes de 146 municipios, en el 2009 representantes de 7 municipios.

De acuerdo con Rojas (2006, p. 2) es posible afirmar que la región centroamericana:

…contiene un conjunto de instituciones propias de sistemas democráticos, como constituciones, elecciones regulares y espacios para acción de partidos políticos de oposición y organizaciones de la sociedad civil, pero que a la vez sufren de serias carencias democráticas en términos de representación política para la mayoría de la población, bajos niveles de participación en elecciones, legitimidad parcial del poder político, pobre desempeño de las instituciones públicas y bajos niveles de confianza en ellas, además de que también pueden presentarse abusos de poder por parte de las autoridades y elevados niveles de corrupción.

A pesar de estos avances en la democracia procedimental, existen altas dosis de concentraciones de poder político en actores “tradicionales” que no han permitido un acceso real de la totalidad de la ciudadanía a los espacios de debate y construcción de la democracia centroamericana.

En el presente documento no se están tomando en cuenta las consultas populares o los mecanismos de democracia directa como referéndums y plebiscitos que se han realizado en estos países, debido a que en la región no abundan las experiencias en estas prácticas democráticas directas. De manera puntual, se pueden mencionar los referéndums del 2006 en Panamá, para la ampliación del canal; en el 2007 en Costa Rica, para la aprobación del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos y un plebiscito revocatorio de mandato en el 2011 en el municipio Pérez Zeledón de Costa Rica que destituyó al alcalde municipal.  Por otra parte, tampoco se hace referencia a la realización de una asamblea nacional constituyente en algún país de la región, ya que en los últimos 10 años no se ha efectuado ninguna. Solamente Panamá está en proceso de convocar para el 2015 a una asamblea nacional constituyente.

Es decir, a pesar de la consolidación de las elecciones en la región, es posible identificar fronteras del derecho electoral que tienen que ver con la inclusión de minorías étnicas, de género y grupos económicos excluidos. El avance que se ha realizado en la reglamentación de la legislación alrededor de los procesos electorales en la región continúa reproduciendo patrones de exclusión en sectores importantes de la población y hasta que esto no se resuelva, la democracia seguirá siendo de menor calidad y restringida, lo que puede suponer momentos de crisis como los sucedidos en la última elección de Honduras o actualmente en Nicaragua5. En la figura 1 se puede observar el apoyo al Estado de derecho de los países centroamericanos.

Figura 1. Apoyo al Estado de derecho en Centroamérica, 2012. Información tomada del Barómetro por las Américas LAPOP, 2012.

A continuación, se realiza una descripción comparada del marco jurídico electoral de la región centroamericana. En primer lugar, se hace una descripción del nivel nacional dividido por las particularidades de la elección para presidentes y parlamentos. De seguido, se desarrolla la temática del financiamiento de la competencia electoral. En tercer lugar, se realiza la descripción con respecto a las particularidades del régimen electoral a nivel municipal. En cuarto lugar, se expone el marco legal en que se desempeñan los tribunales electorales y la justicia electoral de la región. Por último, se encuentra la síntesis comparada a modo de conclusiones.

2. Descripción comparada del marco jurídico electoral centroamericano

El marco legal electoral centroamericano tiene su base en las constituciones políticas de los países de la región. La más antigua es la de Costa Rica, que no ha sufrido transformaciones importantes desde 1949; las demás constituciones son de la década de 1990 resultado de los procesos de transición a la democracia en la región y algunas, incluso, han sido reformadas recientemente como la de El Salvador y la de Nicaragua (tabla 2).

Tabla 2

Centroamérica. Constituciones políticas por año de promulgación

Adicionalmente, en materia netamente electoral es posible identificar una serie de leyes que regulan la competencia, los actores y los procesos de elecciones. A nivel nacional las leyes o códigos electorales determinan el proceso de competencia para obtener puestos de elección popular, así como los derechos y deberes de los actores que forman parte del proceso. Para el nivel local es necesario completar la información con las leyes o códigos municipales (tabla 3).

Tabla 3

Centroamérica. Marco jurídico electoral6

ª En el 2005 se eliminó la circunscripción nacional.

A continuación, se detallan las similitudes y diferencias encontradas en el marco jurídico electoral centroamericano, a la luz de las variables más importantes que pueden impactar a los actores y a la competencia electoral; es decir, que pueden influir sobre configuraciones específicas del sistema de partidos. Con miras a proporcionar un mayor detalle, se ha dividido la sección con respecto al poder ejecutivo, al legislativo, el financiamiento nacional y las municipalidades.

1. El marco jurídico electoral centroamericano para elecciones presidenciales en clave comparada

Una de las características distintivas de los sistemas políticos latinoamericanos es que se trata de sistemas presidencialistas; en este sentido, la región centroamericana no es la excepción y a pesar de que en muchos casos en la papeleta se elige al presidente en conjunto con vicepresidentes, la elección se encuentra altamente personalizada. Aunado a lo anterior, los candidatos a presidente durante la campaña electoral deben buscar el voto popular en lugar de establecer alianzas políticas con el legislativo, como se hace en sistemas parlamentarios7.

La tabla 4 es muy relevante, ya que sistematiza la información más importante de los regímenes electorales centroamericanos que ataña a la elección presidencial y es posible identificar semejanzas importantes en varios aspectos. Respecto a la concurrencia electoral, en casi todos los casos (El Salvador es la excepción) la elección presidencial es simultánea con la legislativa. Este arreglo institucional es importante para promover el “efecto de arrastre” y fomentar mayorías legislativas a favor del presidente electo, aunque los resultados empíricos pueden diferir.

Así mismo, en casi todos los casos los partidos políticos tienen el monopolio de la competencia electoral para obtener puestos de elección popular, en este caso Honduras es la excepción, ya que permite las candidaturas independientes. Aun así, la competencia electoral de la región se encuentra dominada por los partidos políticos, aunque existe una gran variedad de tipos de partidos que entran en competencia en Centroamérica (para un debate más amplio, ver Cascante, 2014).

Eso sí, en todos los casos se elige a los presidentes por mayoría. En Honduras y Panamá el presidente se elige por mayoría simple. Pero en los otros, es necesario alcanzar un porcentaje de votos (ballotage) para ratificarse como presidente y si no se alcanza dicha mayoría es necesaria una segunda ronda electoral8. En Costa Rica se necesita un 40% de los votos válidos y se han realizado 3 segundas rondas electorales para elegir a Abel Pacheco (2002), Luis Guillermo Solís (2014) y el actual presidente Carlos Alvarado (2018).

En Guatemala y en El Salvador el porcentaje necesario que deben alcanzar los candidatos a presidentes es de 50% de los votos válidos, por lo que en estos países la segunda ronda electoral es muy frecuente y en el caso guatemalteco se ha convertido en un requisito para lograr ratificarse en el ejecutivo.

En el caso nicaragüense, uno de los cambios con mayores consecuencias es la reducción al 40% como el umbral de votos para ganar las elecciones presidenciales (35% en caso de existir una diferencia con el segundo mayor a 5%) lo que buscaba limitar las segundas rondas y que fue determinante para el resultado de las elecciones presidenciales de 2006 (Close y Martí i Puig, 2010, p. 25). Si no se hubiera reducido el umbral electoral habría sido necesaria una segunda vuelta para elegir a Ortega como presidente. En Panamá gana la elección el candidato que obtenga el mayor número de votos, en el caso de que dos o más partidos postulen a los mismos candidatos, se sumará el total de votos obtenidos por los respectivos partidos.

Tabla 4

Regímenes electorales centroamericanos para la elección presidencial

Nota: Construcción con base en la legislación de cada país.

Al analizar la legislación electoral centroamericana, es posible observar que en Honduras y Panamá los candidatos a la presidencia tienen menos limitaciones para obtener el gobierno, mientras que en Guatemala y en El Salvador los candidatos deben obtener una mayoría más alta para lograr la presidencia. Los casos intermedios son Costa Rica y Nicaragua por la presencia de la barrera electoral.

La reelección es un tema conflictivo en sistemas presidencialistas, a pesar de que se puede utilizar como un premio en caso de realizar un buen gobierno o un castigo en el caso opuesto, en general es mal vista por las ciudadanías como una forma de acumulación del poder. En los casos de estudio es posible observar que en Guatemala no está permitida del todo. Mientras que en Costa Rica9, El Salvador y Panamá se permite, pero no de manera consecutiva y por una sola vez. En 2015, la Corte Suprema de Honduras falló a favor de la reelección; no obstante, en el país hay una fuerte oposición debido a que esto roza lo establecido en la constitución. A pesar de esto, el actual presidente Juan Orlando Hernández logra la reelección en unos resultados muy criticados a nivel nacional e internacional10.

En Nicaragua existe la posibilidad de una reelección consecutiva de manera inmediata; actualmente, el ejecutivo se encuentra bajo el control de Daniel Ortega quien con base en “el pacto” con el expresidente Arnoldo Alemán11, ha logrado modificar constantemente las reglas del juego para adecuarlas a sus necesidades políticas: en principio para mantenerse en el legislativo, luego para obtener la presidencia y, más recientemente, para mantenerla. 

En general, los periodos de gobierno son cortos, en la mayoría de países es de cuatrienios o quinquenios, según sea el caso y la elección de los diputados corresponde con este período.  Sólo en El Salvador se da la excepción de que cada legislatura es de 3 años por lo que la concurrencia electoral cambia entre la elección del presidente y la de los diputados. La variabilidad del periodo no tiene mayor peso diferenciador entre los casos a menos que sea sumado con la reelección inmediata; en el caso de esta última, tendría un impacto puesto que se supone que mayores plazos en el gobierno producen procesos sostenidos para la ejecución de políticas públicas.

Es posible observar que en general el sistema electoral presidencialista es similar en la región centroamericana, a pesar de que hay variaciones en cada uno de los países. En el siguiente acápite (b) se exploran los marcos jurídicos que determinan el proceso de conversión entre votos y escaños para los parlamentos centroamericanos, debido a las particularidades inherentes a los congresos, en esta sección se evidencian mayores diferencias entre los casos analizados.

2. Descripción comparada del marco jurídico electoral centroamericano para elecciones legislativas

Para las elecciones legislativas es posible observar una mayor variación en la designación de los escaños. En la tabla 5 se identifican 2 semejanzas, la primera se refiere al monopolio de la competencia que siguen manteniendo los partidos políticos, aunque tanto en Honduras como en El Salvador es posible postular candidaturas independientes12. En la mayoría de los casos los partidos políticos proponen una lista cerrada y bloqueada (Costa Rica, Guatemala, El Salvador y Nicaragua), mientras que en Panamá es posible las candidaturas independientes y las listas se encuentran desbloqueadas. En Honduras también se permiten las candidaturas independientes y la reforma reciente propone listas abiertas.

La segunda semejanza identificada es que en todos los países los diputados pueden volver a elegirse para el puesto, aunque no necesariamente de manera consecutiva lo que afecta la consolidación de una verdadera carrera legislativa de los políticos dentro del congreso. 

Tabla 5

Tipo de representación y elecciones legislativas

Nota: Construcción con base en la legislación de cada país y Artiga (2008b, p. 30) e INCEP (2016).

ª La reforma electoral del 2004 pasó el proceso de elección de listas cerradas y bloqueadas a listas abiertas (hasta la elección del 2001).

En todos los casos se utiliza una fórmula electoral que procura que el sistema sea proporcional, pero la fórmula mediante la cual se llega a esta es distinta y evidentemente esto genera consecuencias en la representación. En el caso de El Salvador y Nicaragua se utiliza la Cuota Hare en su aplicación pura13. Mientras que en Costa Rica, Honduras, El Salvador y Panamá, la Cuota Hare modificada es la que predomina, la modificación se realiza al introducir la barrera electoral para poder acceder a la designación de los escaños; es decir, la fórmula modificada es menos proporcional y busca limitar el acceso de los partidos más pequeños al congreso, a cambio de fomentar mayorías. Finalmente, en Guatemala se utiliza la fórmula D-Hondt14, a pesar de tratarse de una fórmula proporcional, es la que más desproporcionalidad genera.

La escogencia de diputaciones es por circunscripción o distrito electoral variando el número según sea el país, su extensión y su población.  Costa Rica posee el poder legislativo más pequeño de la región, es claro que esto tiene un efecto en el proceso de conversión de votos a escaños, ya que se necesitan más votos para elegir menos cantidad de puestos. En la mayoría de los casos el nivel medio de departamento solo tiene importancia para la elección de diputados, siendo países de estados unitarios no se eligen gobernadores estatales. Otro aspecto diferenciador se encuentra en Guatemala y Panamá donde la población indígena tiene peso relativo en esta participación.

A pesar de que existen importantes similitudes en los sistemas electorales de la región centroamericana, al analizar el marco jurídico alrededor de las elecciones para los congresos, es posible identificar diferencias claras que tienen efectos concretos sobre la competencia. El caso de Honduras es interesante, ya que ha sufrido cambios recientes a favor de un sistema más pluralista, los efectos de dichos cambios se han venido discutiendo por diversos autores y representan una demanda de acceso de sectores minoritarios en la política con resultados limitados y de manera muy paulatina (Taylor-Robinson, 2009).

Con respecto a los aspectos legales que rigen la participación electoral de las mujeres en Centroamérica, son importantes aquellos que determinan las cuotas de participación, el principio de paridad y el mecanismo de alternancia, sin dejar de lado que existen otros elementos del sistema electoral, como la fórmula electoral, el tamaño de las circunscripciones, etc. que también van a determinar la conformación de los órganos de representación con respecto a la participación efectiva de las mujeres en los puestos de elección popular15.

En Centroamérica la legislación es variada, el caso de Costa Rica presenta un compromiso de más larga data con la representación de la mujer primero con cuotas de género del 40% y actualmente con la aplicación del principio de paridad16 vertical y horizontal de las listas de candidaturas, así como el mecanismo de alternancia (Cascante, Beltrán y Guzmán, 2017). Honduras que inició con cuotas de 30%, posteriormente de 40% hasta que en las elecciones de 2017 se aplica el principio de paridad y el mecanismo de alternancia (Reglamento de aplicación del principio de paridad y del mecanismo de alternancia en la participación política de mujeres y hombres en los procesos electorales, 2017). En 2008 Nicaragua con la Ley de Igualdad de Derechos y Oportunidades garantiza la equidad de la participación; aunque no se establecen mecanismos como el de alternancia para garantizar dicha equidad. Tanto en Panamá, como en El Salvador se han intentado realizar reformas hacia mayores cuotas de participación; no obstante, en ambos casos el techo todavía se encuentra en un 30%. Mientras que Guatemala es el único país que no garantiza cuotas de participación para las mujeres (INCEP, 2016).

A continuación, se analizan las reglas del juego que deben cumplir los partidos políticos para las elecciones nacionales (presidenciales y legislativas) y, posteriormente, el marco jurídico para las elecciones municipales de los países centroamericanos.

3. Descripción comparada del marco jurídico electoral centroamericano para el financiamiento de los partidos políticos

Uno de los aspectos presentes en el marco jurídico que más pueden impactar el tipo de competencia electoral es el financiamiento de los actores que se presentan para las elecciones. Este componente específico tiene una relación más estrecha con las campañas políticas, ya que en la actualidad estas tienen un componente mediático y de masas que hace que se requiera una mayor cantidad de recursos para competir en condiciones similares. Más allá de las consecuencias que produce este tipo de campañas sobre la información que reciben los ciudadanos y el personalismo en la política, esto tiene un efecto sobre la competencia, puesto que también existe una lucha por la obtención de los recursos para posicionar los candidatos en el debate, convirtiéndola en una lucha por los votos y los recursos con miras a alcanzar y mantener el poder.

En todos los países, además del financiamiento estatal, es posible buscar donaciones privadas para las campañas políticas; no obstante, para efectos de esta investigación se analizarán los componentes de la ley que tienen que ver con el aporte estatal al financiamiento para los comicios. En la tabla 6 es posible observar las actividades que están sujetas al financiamiento estatal; en casi todos los casos se limita a la campaña, solo en Honduras el Estado colabora en los gastos operativos del partido y solo en Panamá se financian la investigación y el fortalecimiento. En Costa Rica, el Código Electoral vigente desde el 2009 establece un porcentaje para la capacitación y organización política de los partidos (arts. 92 b. y 93).

Tabla 6

Centroamérica. Actividades objeto de financiamiento estatal y condición de acceso. Nivel Nacional

Nota: Basado en Artiga (2008b, pp. 35 y 36).

Otro de los aspectos importantes es el acceso, ya que no todas las candidaturas obtienen un financiamiento. El caso más permisivo al acceso es El Salvador, donde no es necesario alcanzar un umbral de votos para obtener financiamiento. En casi todos los otros países se estipula en un 4% de votos válidos para elecciones nacionales; en Honduras, es un mínimo de 10 mil votos en la planilla más votada. Solo en Costa Rica y en Nicaragua el financiamiento de los partidos políticos es posterior a la participación en las elecciones. Mientras que en los 4 países restantes es posible acceder tanto a un financiamiento previo y posterior; esto puede ayudar a fomentar la entrada de nuevos actores a la competencia.

Tabla 7

Financiamiento de los partidos políticos para elecciones nacionales

Nota: Construcción con base en la legislación de cada país.

La tabla 7 además detalla la cantidad que podrá recibir cada uno de los actores luego de haber pasado los límites establecidos en las leyes; en todos los casos, el nivel del aporte depende de la cantidad de votos válidos recibidos, esto sugiere un costo de entrada a la competencia que se debe cubrir con inversión privada y se pierde en caso de no alcanzarse la cantidad de votos estipulada en la ley.

Las regulaciones con respecto al financiamiento de los partidos políticos centroamericanos están muy enfocadas en las campañas por puestos de elección popular y en esa medida no es posible que los partidos sean más que maquinarias electorales, socavando así la posibilidad de formar políticos de calidad que estén enfocados en investigar y trabajar para mejorar la manera de hacer política en la región.

4. Descripción comparada del marco jurídico electoral centroamericano para las elecciones municipales

Ya se ha explicado que los Estados centroamericanos son unitarios y la base de su organización territorial es el municipio17. La división territorial de los países varía considerablemente entre ellos, por ejemplo, El Salvador cuenta con 262 municipios, la misma cantidad que Honduras cuya extensión es mucho mayor. Esto es un reflejo claro de la variabilidad en la formación de los territorios latinoamericanos y hace que la competencia por los puestos de representación a nivel municipal cobre importancia a partir de la elección directa de los ejecutivos y concejales municipales.

A nivel local los partidos políticos continúan teniendo un monopolio de la competencia por las elecciones locales. Con 3 excepciones importantes en Honduras y en Panamá donde se permiten las candidaturas independientes y en Guatemala donde se permite la competencia de comités cívicos electorales (figuras electorales creadas en la ley electoral guatemalteca para competir en elecciones locales sin necesidad de mantenerse en el tiempo), en el resto de los países los partidos dominan la competencia. Aunque vale la pena también resaltar el caso costarricense donde la ley permite la competencia de partidos políticos en el nivel electoral cantonal (municipal). En el caso de El Salvador aunque no hay una restricción legal explícita sobre esta materia, la interpretación que se hizo de la disposición sobre los requisitos para inscribir a nuevos partidos políticos fue nacional18. El otro caso negativo es el de Nicaragua, donde la Ley Electoral limita la creación de partidos políticos locales -excepto en las regiones autónomas de la costa atlántica- ya que no hay diferenciación de requisitos en la inscripción en el territorio, imponiendo así exigencias imposibles para partidos que sólo quieran participar de los comicios locales. En el caso de Honduras son aceptadas las candidaturas independientes, aunque la participación a través de esta figura es bastante limitada19.

Tabla 8

Representación y elecciones municipales centroamericanas

Nota: Construcción con base en la legislación de cada país.

En la tabla 8 también se puede identificar que en casi todos los casos (la excepción es El Salvador) los gobiernos municipales centroamericanos cuentan con un órgano ejecutivo (alcalde) elegido por mayoría simple y un órgano colegiado (concejos municipales) elegidos por sistema de representación proporcional; adicionalmente, en el caso de Costa Rica y Guatemala se eligen directamente los síndicos.  En El Salvador el alcalde es electo de manera indirecta (por los miembros del Concejo Municipal) mientras que en los demás países es de manera directa.  La duración de los periodos electorales también varía entre 4 años en los casos de Costa Rica, Guatemala, Honduras, Nicaragua y El Salvador; mientras que Panamá es el único país donde son de 5 años.

El nivel electoral local tiene algunas diferencias en capacidades respecto a las posibilidades de elegir miembros a órganos de gobierno.  Por ejemplo, en el caso de Costa Rica existen dos formas de gobierno por debajo del nivel municipal, que son los Concejos de Distritos compuestos por síndicos y miembros de las comunidades y los 8 ocho Concejos Municipales de Distrito20 que existen en igual número de municipios. En el caso de Guatemala también se eligen a síndicos para municipio y en Panamá están los distritos y corregimientos.  En El Salvador solo se elige a los miembros de los Concejos Municipales.  El tema étnico en Guatemala impone una representación proporcional de minorías.

En el caso de Nicaragua en las regiones autónomas de la costa atlántica podrán formarse partidos regionales, cuyo ámbito de acción estará limitado a sus circunscripciones. Los requisitos serán los mismos establecidos para los partidos nacionales, pero remitidos a la división político-administrativa de las regiones autónomas. En el caso de las organizaciones indígenas, para que formen los partidos regionales se respetará su propia forma natural de organización y participación. Los partidos regionales podrán postular candidatos para alcaldes, vicealcaldes y concejales municipales y para concejales y diputados de las regiones autónomas. (Ley Electoral, 2000, art. 65).

La información presente en la tabla 9 demuestra que hay pocas variaciones en la designación de los puestos de elección popular a nivel municipal. En todos los países centroamericanos los alcaldes son elegidos por mayoría simple, con la excepción de El Salvador donde se elige la totalidad del concejo municipal y este a su vez designa el alcalde, aunque el sistema de elección también es de mayoría simple. De manera general, la principal variación se encuentra en la fórmula para elegir los órganos colegiados de la municipalidad.

Tabla 9

Designación de los puestos de elección popular a nivel municipal

Nota: Construcción con base en la legislación de cada país.

El sistema de financiamiento para las elecciones municipales se encuentra resumido en la tabla 10, en Guatemala y en Panamá el Estado no brinda financiamiento para los partidos políticos que participen solamente en las elecciones locales, restringiéndoles así a los nuevos actores la posibilidad de competir en estas. De acuerdo con Artiga (2008b, p. 37) en el caso hondureño no existe claridad en la legislación sobre el financiamiento para la participación en las elecciones netamente locales. En Costa Rica, El Salvador y Nicaragua sí se brinda financiamiento.

Tabla 10

Financiamiento de la competencia en las elecciones municipales centroamericanas

Nota: Construcción con base en la legislación de cada país.

En Centroamérica existe una variedad de arreglos jurídicos que limitan la participación local independiente de la nacional21, en algunos casos como en El Salvador ni siquiera se permite la participación de otros actores que no sean partidos nacionales. En otros arreglos como el nicaragüense la participación se limita a regiones territoriales específicas. Con el análisis realizado también queda en evidencia que existen restricciones claras con respecto al financiamiento. En general, se observa que el sistema electoral es restrictivo de la participación local y que se mantiene el legado centralista del sistema. Para finalizar la descripción, a continuación, se analizan los tribunales electorales de la región.

3. Descripción comparada del marco jurídico electoral centroamericano para los Tribunales Electorales

La tabla 11 resume los aspectos de conformación de los tribunales electorales de la región centroamericana, la información referente a esta temática se encuentra en los códigos y leyes electorales a excepción del caso hondureño donde es necesario consultar directamente la Constitución Política. Es en estos donde directamente se resuelven casos de justicia electoral con algunos temas de excepción22. En la mayoría de los casos (con la excepción de Costa Rica) es el poder legislativo el que designa los magistrados.

Tabla 11

Colegios electorales centroamericanos

Nota: Construcción con base en la legislación de cada país, 2015.

Con respecto a la duración del periodo destacan dos casos extremos. En Nicaragua, de acuerdo con la Ley Electoral, los magistrados se eligen por un periodo de un año con posibilidad de reelección. Mientras que en Panamá se designan por un periodo de 10 años siendo el más largo de la región. Con esta pequeña descripción de las cortes electorales se completa el recorrido por los regímenes electorales centroamericanos.

4. Conclusiones

El fin del siglo XX significó para los países de la región centroamericana el inicio de procesos de democratización fundados en las normas más básicas del derecho electoral útiles para dar estabilidad a los procesos democráticos en la búsqueda de Estados sociales de derecho. No se piensan estos regímenes sin la preocupación, a veces excesiva, por reglamentar el derecho electoral.

En ese sentido, los regímenes electorales de la región centroamericana han sentado sus bases en premisas similares de representación. A nivel presidencial se evidencian claras similitudes en todos los países analizados, las configuraciones de los poderes legislativos y el método de financiamiento presentan diferencias más claras entre los países de la región. En el acápite II.3 queda claro que las regulaciones con respecto al financiamiento de los partidos políticos centroamericanos están enfocadas en las campañas por los puestos de elección popular, esto tiene una consecuencia clara para la configuración de los partidos políticos como maquinarias electorales y socavando las posibilidades de formar políticos de calidad.

Con respecto al nivel local de competencia, se evidencia que la principal variación se encuentra en la fórmula para elegir los órganos colegiados de las municipalidades centroamericanas. También quedan claras las restricciones del financiamiento para las elecciones locales en Guatemala; y en Panamá, el Estado no brinda financiamiento para los partidos políticos que participen solamente en las elecciones locales, restringiendo así a los nuevos actores la posibilidad de competir en estas.

El repaso de la información presentada muestra cómo las primeras décadas del siglo XXI han mostrado un rápido agotamiento del presidencialismo que sustenta este marco normativo. Las discusiones sobre la reelección presidencial y sus problemáticos perímetros, los dilemas entre ejecutivos débiles y legislativos fuertes han desembocado en coup d´etat de nuevo cuño en Honduras y excesivos ejercicios de control político en Costa Rica, los resultados electorales producto de fórmulas de representación proporcionales son inversamente proporcionales a los propósitos iniciales de sociedades más justas y más equilibradas, una limitada legislación electoral que no sabe cómo asimilar las realidades diversas, pluriétnicas y multiculturales. A todo esto se suma la sobreimportancia del nivel electoral nacional, que cae en un menosprecio de las particularidades y asimetrías territoriales de la realidad electoral local, la existencia de prácticas sociales sobre los procesos electorales y sus reglamentos que no están siendo tomadas en cuenta (por ejemplo, la fiscalización ciudadana de los comicios) plantean la pregunta: ¿Cuál es el derecho electoral que necesitan las naciones centroamericanas para una gobernanza y gobernabilidad moderna?

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* Costarricense, politóloga, mariajosecascante@gmail.com. Subdirectora e investigadora del Centro de Investigaciones y Estudios Políticos. Profesora en Ciencias Políticas de la Universidad de Costa Rica. Máster en Estudios Latinoamericanos por la Universidad de Salamanca. Doctora en Estado de Derecho y Gobernanza Global por la Universidad de Salamanca.

2 “Los sistemas electorales determinan las reglas a través de las cuales los electores pueden expresar sus preferencias políticas y a través de las cuales es posible convertir votos en escaños parlamentarios (en caso de elecciones parlamentarias) o en cargos de gobierno (en caso de elecciones de presidente, gobernador, alcalde, etc.)” (Nohlen, 2004, p. 10).

3 Se ha realizado la presente investigación con base en Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua, Costa Rica y Panamá. Aunque consideramos que Belice es un caso que forma parte de la región, la investigación de este país presenta un reto en el acceso a la información que hace muy difícil incluirlo dentro de la muestra.

4 Sin contar segundas rondas para las elecciones presidenciales ni asambleas constituyentes ni consultas populares.

5 Para más información: https://www.elnuevodiario.com.ni/nacionales/465563-crisis-nicaragua-se-ahonda/

6 En años recientes estos marcos jurídicos han sufrido algunas reformas importantes, para un análisis completo de las reformas, ver Artiga (2008b).

7 Siguiendo la definición de Mainwaring (1998, p. 119), en una democracia presidencial la cabeza del gobierno se elige a través del voto popular y por un periodo fijo.

8 El ballotage es un método que se utiliza en sistemas presidencialistas para producir mayorías absolutas en los resultados (Nohlen, 1984, p. 80).

9 En 1969 se declaró como inconstitucional la reelección, esta medida fue eliminada en 2003 y permitió la reelección en 2006 de Óscar Arias Sánchez.

10 Es posible encontrar más información al respecto en esta noticia http://cnnespanol.cnn.com/2018/01/27/juan-orlando-hernandez-jura-como-presidente-de-honduras-tras-polemica-reeleccion/

11 En la literatura sobre el caso nicaragüense se conoce como “el pacto” a una serie de acuerdos entre Daniel Ortega-Arnoldo Alemán para el control del poder político.

12 Aunque la ley permite candidaturas independientes, los estudios empíricos han sido claros en que los partidos políticos siguen manteniendo el monopolio de la competencia por los puestos de elección popular en todos los niveles de competencia (Cascante, 2014).

13 La cuota de Hare se calcula a través de la fórmula q= v/m cuando v son los votos válidos en cada distrito y m, el número de escaños.

14 La fórmula d'Hondt realiza la asignación de los escaños mediante divisor o cifra mayor generando una serie decreciente que distribuye las plazas a los promedios más altos. Se obtienen dividiendo las votaciones totales partidarias por números naturales en forma consecutiva [1-2- 3...]. Se adjudicarán las plazas disponibles a los mayores divisores.

15 Los antecedentes más importantes tienen base en un debate teórico que legalmente inició en el espacio internacional y que desde la década de los ochenta ha producido reuniones y acuerdos internacionales; entre los más importantes se pueden citar la Convención Interamericana sobre Concesión de Derechos Políticos a la Mujer (CEDAW); Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José; X Conferencia Regional sobre la Mujer de América Latina y el Caribe, realizada en el 2007 -y de la cual deriva el Consenso de Quito-; XI Conferencia Regional sobre la Mujer, realizada en Brasil en el año 2010; Consenso de Montevideo sobre la Población y el Desarrollo, en la primera Conferencia Regional sobre Población y Desarrollo en América Latina y el Caribe, llevada a cabo entre el 12 y el 15 de agosto de 2013; XII Conferencia Regional sobre la mujer de América Latina y el Caribe, celebrada en Santo Domingo (República Dominicana) entre el 14 y el 18 de octubre de 2013 (Quesada, González y Galliani, 2015, pp. 11-12). La suscripción y ratificación de dichos acuerdos y convenciones depende de cada país.

16 De acuerdo con Beramendi (2013, pp. 11-12) la subrepresentación de las mujeres en política es uno de los déficits que afectan la calidad de la democracia de la región. La paridad surge como “una solución definitiva para la subrepresentación de las mujeres [que] empezó a enmarcarse en un nuevo paradigma: el de la paridad entre hombres y mujeres en la representación política y los ámbitos de gobierno”.

17 Las unidades intermedias de gobierno funcionan como parte de la organización territorial para elegir el parlamento, en Guatemala se cuenta con un gobernador designado por el presidente.

18 El Código Electoral establecía durante el periodo 1994-2006 el requisito de presentar un total de firmas de afiliados al nuevo partido equivalente a un porcentaje de votos válidos desde el 1% hasta el 3%, siempre se le interpretó del total nacional de votos válidos y no del total de votos válidos de la circunscripción donde el nuevo partido desearía competir. Esta manera de interpretar la disposición legal del Código Electoral ha impedido la existencia de partidos de ámbito municipal o departamental; de partidos que compitieron sólo a nivel municipal o departamental (Artiga, 2008a, pp. 14-15).

19 Para más detalle sobre esto, ver Cascante (2014).

20 Los Concejos Municipales de Distrito son una figura jurídica creada como respuesta a un fenómeno social que se presentaba en los distritos muy lejanos a las municipalidades, la lejanía provocaba una desatención a las necesidades de los vecinos de esos distritos. Una vez creada la figura y establecida en diversos cuerpos legales, esta tuvo un largo desarrollo histórico hasta que se reformó del artículo 172 de la Constitución Política de Costa Rica y se les da sustento constitucional, como órganos dotados de autonomía funcional adscritos a las municipalidades y en el año 2001 se crea la Ley General de Concejos Municipales de Distrito, Ley 8173 (Jiménez y Obando, 2010).

21 Cascante (2014) denomina esto descentralización de la competencia.

22 Hay ejemplos recientes donde las cortes supremas han tomado decisiones en materia electoral. En Costa Rica y Nicaragua donde la posibilidad de reelección presidencial ha sido dirimida por los órganos de la corte suprema de justicia (Sala Constitucional caso Costa Rica)