Transformaciones en el sistema de cédulas y su impacto en el servicio a la ciudadanía*
Óscar Fernando Mena Carvajal**
Nota del Consejo Editorial
Recepción: 23 de agosto de 2017.
Revisión, corrección y aprobación: 15 de noviembre de 2017.
Resumen: Breve reseña del trayecto histórico del documento de identidad costarricense desde 1923 año de su primera emisión, hasta su última modificación en 2016. El artículo expone cómo nació el documento de identidad y la participación activa del Tribunal Supremo de Elecciones en su modernización, integración de elementos de seguridad y el mejoramiento en el servicio de expedición de la cédula, con base en la competencia otorgada en la Constitución Política vigente desde 1949.
Palabras clave: Documento de identificación / Cédula de identidad / Derecho a la identidad / Identidad personal / Ciudadano / Tecnologías de información / Modernización/ Tribunal Supremo de Elecciones / Registro Civil.
Abstract: A brief review of the journey of the Costa Rican identification card since 1923, the year in which it was issued for the first time up to its last modification in 2016. The article shows how the identification card was born and the active participation of the Supreme Electoral Tribunal in regard to its modernization, integration of security elements and the improvement of the issuance service based on the power granted in the Political Constitution, which has been in effect since 1949.
Key Words: Identification documents / Identification card / Right to identity / Personal identity / Citizen / Information technologies / Modernization / Supreme Electoral Tribunal / Civil Registry.
Pese a que el derecho a la identidad es una constante ciudadana inquebrantable que dota a las personas ciudadanas de todos los derechos, garantías y deberes que la Constitución Política faculta, no siempre ha sido ejecutada como la conocemos en la actualidad. Aun cuando la Declaración Universal de los Derechos Humanos, promulgada el 10 de diciembre de 1948, en su artículo 6 declara que: “Todo ser humano tiene derecho, en todas partes, al reconocimiento de su personalidad jurídica”, (ONU, 2015) y la Carta Magna costarricense promulgada en el año 1949, en sus artículos n.ºs 95, inciso 2) y 104 inciso 3) precisa que el Estado debe inscribir de oficio a los ciudadanos costarricenses en el Registro Civil, además de proveerles la cédula de identidad; el camino que el Gobierno de Costa Rica ha recorrido para obtener el documento de identidad que conocemos hoy en día ha sido largo y dinámico.
La Constitución de la República Federal de Centroamérica, promulgada el 22 de noviembre de 1824, a la cual está adscrita el país como parte del proceso de reestructuración política tras su independencia en 1821, reconoce en su Título 2, Sección II, artículo 14 que: “Son Ciudadanos todos los habitantes de la República naturales del país, o naturalizados en él que fueren casados, o mayores de diez y ocho años, siempre que ejerzan alguna profesión útil o tengan medios conocidos de subsistencia”, y que, por tanto, tal y como lo reza el artículo 24 del mismo documento, son estas mismas personas las que tienen el derecho a ser reconocidas para procesos electorales.
Para este momento, el Gobierno únicamente emitía identificación a aquellos ciudadanos que bajo efectos electorales eran elegidos para emitir su voto, el cual era indirecto y se generaba por medio de Juntas Populares, Juntas de Distrito y Juntas de Departamento (Título III, arts. 34, 37 y 39). Fue hasta el año 1913 con la promulgación de la Ley de Elecciones, en que el Congreso costarricense aprobó el voto directo, cuando se vio la necesidad de dotar de identificación a todos los ciudadanos costarricenses con calidades para ejercer su voto.
El primer avance importante para el gobierno de Costa Rica se dio a partir del año 1925, cuando de se reformó la Ley de Elecciones, estableciendo una cédula que tenía la única función de identificar a la persona para poder emitir el voto, la cual era entregada por el Registro Cívico (Montero, 2001).
En el año 1927, el entonces presidente de Costa Rica, Ricardo Jiménez Oreamuno, envía al Congreso un proyecto de reforma para la Ley de Elecciones, dentro de la cual se puede destacar que únicamente podían ejercer al voto aquellas personas inscritas en el Registro Cívico, y que era este el encargado de entregar los documentos de identidad el mismo día de las elecciones en cada provincia. (Mora, 2010).
En el artículo 33 de dicha ley se enlistan los requisitos que debía presentar la cédula para ese momento:
Artículo 33. —Las cédulas electorales contendrán:
1°. —Nombre del distrito, cantón y provincia del domicilio del sufragante;
2°. —Fotografía del mismo;
3°. —Nombre y apellidos según la inscripción del Registro Cívico;
4°. —Nombre como es conocido comúnmente en la sociedad;
5°. —Firma usual, si sabe (la cual se recogerá en el momento de la entrega);
6°. —Firma, en facsímile, del Jefe del Registro y sello de la oficina.
Transitorio. —El requisito de la fotografía del sufragante no será exigido en las cédulas electorales que servirán para las elecciones que han de verificarse en el mes de febrero de 1928.(Colección de Leyes y Decretos, 1927, p. 172).
Para el año 1931, se emitieron leyes y reglamentos que darían al documento de identidad una finalidad tributaria; en esta ocasión, sería el departamento de Tributación Directa quien procedería a la confección del documento de identidad (Montero, 2001). En ese entonces, las cédulas de identidad no tenían la fotografía de la persona, únicamente el nombre; y no fue hasta el año 1946 cuando al promulgarse el Código Electoral, se comienzan a incorporar algunos datos como la fecha y el lugar de nacimiento, profesión u oficio, con el fin de brindar seguridad registral al documento de identidad. Esta facultad se le atribuye entonces al Registro Electoral, el cual llega a destituir el Registro Cívico de 1925.
Posteriormente, en el año 1949, cuando se crea el Tribunal Supremo de Elecciones (en adelante TSE), se le adicionan las funciones del Registro Civil quien estará bajo su dependencia. Tendrá la tarea de expedir la cédula de identidad hasta nuestros días, en una labor continua, llevando la implementación de nuevas herramientas, con el fin de dotar de seguridad jurídica al documento de identidad, tanto para cumplir con el derecho a la veracidad de la información correspondiente a cada ciudadano, como en la prevención de suplantación de la identidad y adulteración del documento.
Partiendo de esta concepción, la cédula de identidad ha sufrido cambios físicos muy importantes desde sus primeros años. En 1952, por una reorganización del Registro Civil, se constituyen las secciones de cédulas fotográficas, y el documento se trasforma en una libreta compaginada, en su forma física. En el año 1962 su apariencia va cambiar, ya que será recubierto de plástico, dotándolo con nuevas características, poniendo fin a la libreta, y dando inicio al nuevo documento de identidad tipo tarjeta que se ha mantenido vigente hasta el día de hoy. En la figura 1 se pueden observar los cambios más importantes a los que ha sido sometido el documento de identidad costarricense.
Figura 1. Evolución histórica del formato de la cédula de identidad. Elaborado con base en los datos de la Oficialía Mayor Electoral.
De lo expuesto, se generan varias interrogantes, por ejemplo, ¿cuál es la finalidad del documento de identidad y su importancia?, ¿qué nuevos métodos de mejora ha implementado el TSE? y, en definitiva, ¿cuáles son los proyectos que tiene planteados a largo plazo el órgano electoral?
Por último, en procura de una mayor comprensión, en el siguiente apartado se aborda el tema que concierne a los departamentos del TSE que tienen a su cargo la administración, estudio, análisis y finalmente la emisión del documento de identificación.
Tal y como se mencionó anteriormente, la Constitución Política de Costa Rica, desde el año 1949, atribuye al TSE todo lo relacionado con la administración electoral del país. Asociado a dicha función, posee adscrito a su cargo el Registro Civil, el cual basado en el Capítulo IV y sus consecuentes artículos, es el encargado de registrar todos los hechos vitales de los costarricenses, tales como nacimiento, defunciones, matrimonios, entre otros.
Ahora bien, la Dirección General del Registro Civil, por medio del Departamento Electoral, realiza una de las funciones más importantes en la administración electoral, su finalidad es la expedición del documento de identidad a los costarricenses y por ende la inscripción electoral de las personas ciudadanas.
Aunado a lo anterior, la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Elecciones y el Registro Civil (p. 24, 1965), en su Título IV, Capítulo 1, designa la función de identificación de personas al Departamento Electoral, el cual se encuentra adscrito organizacionalmente a la Dirección General del Registro Civil. Ese departamento se encuentra a cargo del Oficial Mayor Electoral el cual, además de administrar, vigilar y dirigir todo lo relacionado con la expedición de cédulas de identidad y la conformación del Padrón Electoral Nacional, contribuye, en sus otras funciones, a la seguridad y veracidad de la información relacionada con la identidad de cada ciudadano costarricense.
Los artículos 72 y 73 de esta ley orgánica establecen la división organizacional y las funciones de dicho departamento de la siguiente forma:
Artículo 72.- El Departamento Electoral comprende las siguientes secciones:
a) De estudios y resoluciones;
b) De cédulas y fotografías; y
c) De padrones e índices.
Artículo 73.- El Departamento Electoral tiene a su cargo las siguientes funciones:
a) Expedir las cédulas de identidad;
b) Empadronar a todos los electores;
c) Formar la lista general de electores o Padrón Nacional Electoral;
h) Mantener libre de inexactitudes y deficiencias el Padrón Nacional Electoral;
i) Llevar un registro correspondiente a la presentación de solicitudes de cédula y a las solicitudes que impliquen modificación en las listas de electores…
Debido a que dicha ley data de 1965, hoy en día las secciones del Departamento Electoral tienen otros nombres, aunque las funciones son muy similares. Con base en el acta 94-97, emitida por el Tribunal Supremo de Elecciones el 6 de mayo de 1997, como parte de la Comisión de Cambio de Cédula, que buscaba una reestructuración funcional del Departamento Electoral, en su artículo segundo, inciso b), se modifica el nombre de las secciones referidas anteriormente, a las consignadas en el organigrama institucional vigente: Análisis, Solicitudes Cedulares, Cédulas y Padrón. Sumado a esto, actualmente se encuentra en desarrollo el proyecto que busca la incorporación a este Departamento del Sistema de Tarjetas de Identidad de Menores (TIM), el cual pertenece actualmente al Departamento Civil; con lo que se concentrarían todos los sistemas de identificación de personas bajo esa dependencia.
Finalmente, lo expuesto en el apartado anterior permite establecer quiénes son los actores que tienen un papel trascendental en la democracia costarricense, cooperando, de esta manera, con el fortalecimiento de uno de los derechos más importantes de los ciudadanos: derecho a la identidad.
El siguiente acápite presenta cómo está planteado el funcionamiento del proceso por el que transita la creación del documento de identidad hasta su materialización y entrega a la persona ciudadana.
Como preámbulo de este apartado, se deben establecer cuáles han sido los cambios más significativos que ha presentado el documento de identidad; posteriormente, las variaciones importantes y la relación con los ejes de impacto, estos se irán describiendo uno a uno.
La primera modificación que cambió totalmente el documento de identidad fue a partir del año 1998; la cédula ya no utilizaría la cubierta de plástico, como se había mencionado en la introducción de este artículo. Para este año, la impresión del documento pasó de ser manual a digital, por medio de una impresora de transferencia de color; de esta manera, se creaban los documentos de identidad bajo un sistema informático. En el fascículo creado por el IFED llamado “Documentos de identificación” (2010, p. 27), se define el cambio del documento de identidad para el año 1998: “Se emite la nueva y moderna cédula por parte del TSE lo cual disminuye las posibilidades de falsificación. Se implementa el nuevo sistema de cédula de identidad (SICI)”.
La cédula seguirá por un camino de cambios y en el año 2008 se presenta una nueva modificación que introduce impresión en sistema braille. La Ley 7600, que comenzaba a tener influencia en las instituciones del Estado, busca promover una mayor participación de ellas en la implementación de acciones que incluyan a las personas con capacidades y condiciones especiales. En la sesión ordinaria del Tribunal Supremo de Elecciones n.° 94-2008 en su artículo quinto, celebrada el 21 de octubre de 2008, se aprobaron las modificaciones al formato de la cédula de identidad, a efecto de que se incorpore al frente lo relativo al embozado e indentado y al dorso, el número de formato. En ese mismo año, se promueve el cambio de las estaciones de captura de las solicitudes cedulares, esto permitió que el proceso por medio de la infraestructura tecnológica se tornara más eficiente, incorporando nuevas características de seguridad al documento de identidad.
Los cambios siguieron su camino toda vez que durante el año 2011, hubo una transformación interna del Sistema Integrado de Cédula de Identidad, básicamente en los servidores de cómputo del TSE, con la finalidad de obtener mayor capacidad de respuesta y de esta forma se logró que las oficinas regionales, en su totalidad, trabajaran en línea. Para la época, la capacidad era muy limitada, por lo que los tiempos de espera eran mayores; con la implementación de la nueva infraestructura tecnológica del proceso de identificación de personas, se logra reducir sustancialmente los tiempos de entrega.
Finalmente, en el año 2016, hay un cambio trascendente del documento de identidad, sustentado en el reglamento de la cédula de identidad con nuevas características n.º 9-2016, publicado en el Alcance n.° 144 a La Gaceta n.º 156 del 16 de agosto de 2016, en el cual se instruye el nuevo formato de la cédula de identidad que va a regir a partir de septiembre de 2016. Esta transformación, además de constituir el nuevo Centro de Personalización del Documento de Identidad, se asocia a cinco ejes de impacto recíprocos que serán explicados en los siguientes apartados.
Por medio de la implementación del Nuevo Centro de Personalización de Documentos de Identidad en setiembre de 2016, se logra fortalecer el sistema informático que sustenta el Proceso de Identificación de Personas. Entre las mejoras que se implementaron están las siguientes:
Se automatiza la gestión de inventarios de las tarjetas vírgenes para la producción de documentos de identidad a cargo de la Contraloría Electoral y la Sección Cédulas.
En relación con las gestiones de mejora que el Departamento Electoral propone en búsqueda de un documento de identidad con altos estándares de calidad, se realiza la contratación del System One Person al consorcio ICE-Oberthure, y con intención de superar el antiguo sistema PQS utilizado para la impresión digital de los documentos de identidad anteriores. Se logra robustecer el Centro de Impresión del TSE en el año 2016 por medio del software de impresión láser que consigue la mejora tanto en la durabilidad del producto terminado como en la seguridad de la información que contiene.
En el proceso de Identificación de Personas se denota una mejoría sustancial en el transcurrir del tiempo y con la implementación de mejoras al sistema de producción de documentos de identidad, entre las cuales se pueden citar las siguientes:
Otro de los ejes afectados positivamente gracias a la implementación del Centro de Personalización de Documentos de Identidad es el servicio a la persona usuaria. Toda vez que se logra la disminución de los tiempos de entrega del documento tanto en Sede Central como en Oficinas Regionales y Consulados. Actualmente, en Sede Central el tiempo de entrega del documento de identidad es de dos horas, en oficinas regionales, al depender de un sistema de empaque (los días lunes, martes y jueves), se tarda aproximadamente de 3 a 5 días.
Además, se obtiene mayor seguridad en el resguardo de la identidad de las personas ciudadanas, al implementar nuevos dispositivos y mecanismos de seguridad en el documento lo que permite que sea menos propenso a la adulteración de los datos e imágenes, tal como se menciona de forma detallada en el apartado siguiente.
Uno de los objetivos más importantes, al implementar una nueva técnica de personalización del documento de identidad de las personas costarricenses, es el fortalecimiento de la seguridad en el producto final que se entrega a las personas usuarias. Estas medidas de seguridad eran urgentes, ya que desde la automatización del documento de identidad (1998), habían pasado casi dieciocho años sin ningún cambio significativo. Tal situación propiciaba la vulnerabilidad del documento de identidad ante las posibles falsificaciones de identidad de las personas ciudadanas. Entre los cambios que fortalecen esta seguridad se encuentran los siguientes:
En el eje del producto final, como tal, en el documento de identidad, se logran sustanciales mejoras y cambios, los cuales vienen a fortalecer la seguridad de identidad y registración de las personas ciudadanas.
El TSE, como institución con miras a convertirse en un organismo electoral líder en Latinoamérica, se encuentra constantemente en la búsqueda de la optimización de los sistemas que actúan en la conformación del documento de identidad, con el interés de que este contenga la seguridad apropiada y así cumplir lo que establece la Carta Magna de una forma oportuna; además de prevenir el uso inadecuado que permita la comisión de un delito ligado con el individuo. También, otro aspecto que brinda los elementos de seguridad integrados, es que sirven de insumo para la comercialización de elementos derivados de la identidad, cuidando de no suministrar datos personales de la identificación de las personas.
Por esta razón, su función está ligada a la mejora continua de sus servicios. Como se había señalado anteriormente, tiene por delante la tarea de incorporar el “Sistema Tarjeta de Identidad de Menores al proceso de la identificación de personas“, adscrito actualmente al Departamento Civil, con el fin de estandarizar la trazabilidad de la cédula de identidad, lo que permitiría una mayor fidelidad en la identidad de la persona, ya que la huella se captura desde los 12 años de edad.
Como consecuencia del párrafo anterior, el TSE tendrá siempre la obligación de añadir nuevas tecnologías en la verificación de la identidad de las personas (comparación decadactilar, reconocimiento facial, chip y otras), que ayuden con la individualización de las personas ciudadanas.
El TSE, en conjunto con el Registro Civil y el Departamento Electoral, en pro de asegurar la integridad de la identidad de cada ciudadano y el correcto cumplimiento de las funciones atañidas a sus dependencias, como lo señala el Título IV, Capítulo I, artículo 73 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Elecciones, toma el compromiso de enfocar todas las acciones en pro de la mitigación de las actuaciones delincuenciales por personas que utilizan el documento de identificación con la intensión de falsificar la identidad y así cometer ilícitos. Estas actividades, estarían poniendo en riesgo la credibilidad del TSE, si este no atiende aspectos que den al documento la certeza jurídica, incorporándole aditamentos que hagan difícil su falsificación.
Finalmente, la reducción de los tiempos de entrega del documento de identidad supone uno de los mayores retos que se plantea a futuro, la cual pone a prueba a la institución, por el alto índice de solicitudes del documento de identidad que realizan las personas ciudadanas. Así las cosas, en atención a la responsabilidad constitucional, que establece la obligación de identificar a las personas, si bien es cierto el TSE está orientado a que sus procesos de entrega de la cédula sean en la mayor brevedad posible, aún faltan métodos que ajustar, con el interés de que algunos estudios que debe realizar el Departamento Electoral también corran esta misma suerte.
Por el momento el periodo de espera para la entrega del documento a un ciudadano es de dos horas en sede central, situación que tiene un gran impacto tanto en la institución como en la vida de los costarricenses, ya que, a través del documento de identidad, se puede establecer quién es el individuo. Además, le sirve para llevar a cabo muchas actividades en la vida diaria para las que le está exigido presentar el documento de identidad. Sobre este mismo tema se espera bajar los tiempos de entrega del documento de identidad en las oficinas regionales por medio de la implementación de un sistema de empaque y envío diario a estas sedes ubicadas a lo ancho y largo del país.
Además de la mejora a nivel de sistemas informáticos, se está implantando en el Departamento Electoral una nueva cultura de análisis de procesos utilizando herramientas de análisis de valor de los procedimientos que son parte del proceso de identificación de personas, a fin de aplicar los estatutos que dicta la certificación de calidad de los procesos de registración civil e identificación de las personas, de la cual somos portadores.
Los objetivos que forman la base de la planificación y conformación del Departamento Electoral buscan la optimización de los recursos utilizados en los procedimientos, la reducción de costos de operación y mantenimiento de recursos tecnológicos y la mejora de las funciones que se realizan por los colaboradores y las colaboradoras. Esto a fin de conseguir un proceso eficaz y eficiente, pero también alineado con la mejora en la administración de los recursos del Estado y la potenciación en la toma de decisiones de la alta gerencia en temas de innovación y desarrollo.
La visión de mejora del Departamento Electoral ha permitido la solicitud de cambios en los sistemas y en los procesos actuales con la finalidad de que se agilicen los tiempos de entrega del documento de identidad, y la liberación de recursos humanos y tecnológicos. Un ejemplo de esta visión es la reciente solicitud para que se implemente el control de calidad de los documentos de identidad en el proceso de impresión; y al finalizar esta validación se realizaría una revalidación física de los datos y la calidad del documento. Con estas iniciativas se logra eliminar los reprocesos en la producción de documentos de identidad.
El proceso de identificación de personas tiene como objetivo final la entrega de un producto de alta calidad, tanto materialmente como a nivel de seguridad registral, puntos que han sido reforzados durante la mejora de los procedimientos y de la actualización tecnológica. Sin embargo, al estar enfocados en una mejor calidad en el servicio que se brinda a la persona usuaria, es una meta constante disminuir los tiempos de entrega del documento tanto en oficinas centrales como en regionales.
Por lo anterior, basado en el avance tecnológico y técnico del TSE, se espera realizar el estudio de gestión necesario para lograr entregar la cédula de identidad en sede central en un tiempo máximo de 1 hora; así como la reducción de los tiempos de entrega en oficinas regionales en un día hábil, por medio de la implementación de un envío diario de las cédulas de identidad. Todo esto en miras de cumplir con la visión de esta institución de mantenerse siempre líder en materia electoral en Latinoamérica.
Sobre este tema, y como se ha visto en el desarrollo de este artículo, a pesar del camino que el documento de identidad ha recorrido. A lo largo del desarrollo político del país desde la Constitución de la República Federal de Centroamérica en el año 1824 hasta la última actualización del documento de identidad en setiembre del año 2016; el objetivo primordial de la cédula de identidad como medio de acreditación para la emisión del voto en las elecciones no ha cambiado en la actualidad, en tanto continúa siendo elemento crucial para el ejercicio de dicho derecho. Sin embargo, aunado a esto, el alcance del documento se ha extendido hasta convertirse en único y oficial para la identificación de los ciudadanos costarricenses tanto para ámbitos civiles como comerciales.
De lo vertido, es la Constitución Política vigente la que atribuye esta obligación al TSE, órgano del Estado creado en dicha Constitución Política. En adelante, este organismo tiene la obligación de entregar el documento de identidad, con el fin de que las personas tengan una identificación y así cumplir con lo dispuesto en la Carta Magna, ya que también es un derecho humano, debidamente reconocido por los instrumentos internacionales ratificados por nuestro país y, por lo tanto, el Estado costarricense deberá garantizarle esta condición a todo ciudadano.
Es en la ley donde se hacen las primeras reformas cuando se establece la obligatoriedad de mostrar el documento de identidad; el artículo 95 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Elecciones y del Registro Civil es testigo de su presentación en asuntos de diversa índole, por ejemplo, realizar una transacción en un banco para retirar dinero, la compra de una casa, solicitar un pasaporte, presentar una demanda.
La administración electoral, previendo su papel, con el interés puesto en el fortalecimiento del proceso, ha asumido la tarea de actualizar los mecanismos que ayuden a satisfacer la protección de la identidad de los ciudadanos, así como también de adecuar los procesos idóneos, con el fin de abastecer la necesidad de la demanda en las solicitudes del documento de identidad, pudiendo contar con la materia prima, además de cumplir con la entrega del documento en el menor tiempo.
Las transformaciones en el sistema de cédulas tienen el objetivo trazado en los ejes de impacto, los cuales funcionan siendo las uniones que permiten la buena gestión y confección del documento de identidad, esto convierte al TSE en un garante de la buena administración y lo ubica como una de las diez mejores instituciones del país.
Dicho todo esto, quedan algunos proyectos que pudieran facilitar la labor que realiza el Departamento Electoral al brindar un correcto y adecuado servicio a las personas usuarias, por ejemplo, vender el servicio de las cuentas cedulares, así como enviar los mandamientos solicitados por los juzgados, utilizando el mecanismo de firma electrónica. Esto mejoraría el tráfico de documentos, el uso racional de papel y otros recursos que se utilizan para expedir los documentos mencionados; documentos que contarían con las mismas condiciones de cualquier certificación digital, como las que expide el Departamento Civil.
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* Ponencia presentada en la Primera Jornada Académica sobre Estudios Registrales, celebrada el 18 de agosto de 2017 y organizada por el Instituto de Formación y Estudios en Democracia del Tribunal Supremo de Elecciones de Costa Rica.
** Costarricense, abogado, correo omenac@tse.go.cr. Oficial Mayor Electoral del Registro Civil de Costa Rica. Licenciado en Derecho por la Universidad de Costa Rica.
3 Normas establecidas en el documento denominado DOC 9303, Documentos de viaje de lectura mecánica, emitido por Organización de Aviación Civil Internacional (ICAO por sus siglas en inglés). Los parámetros sobre la estandarización de las fotografías se encuentran consignados en el apartado 3 referente a la zona de inspección visual (ZIV) de los documentos de viaje.