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“El contexto es una co-variable independiente a menudo decisiva respecto a los efectos que tengan las instituciones”.

Resumen: El cambio en el sistema de elección de diputados en El Salvador, tanto para la Asamblea Legislativa como para el Parlamento Centroamericano, es consecuencia de la sentencia emitida por la Sala Constitucional, que declara que es inconstitucional el sistema de elección de listas cerradas y bloqueadas al lesionar el artículo 78 de la Constitución Política. El artículo expone cuál es la experiencia del sistema de elección de listas abiertas, sus pros y contras en el sistema electoral y político salvadoreño y las expectativas que generó en la población.

Palabras clave: Sistema de elección de diputados / Circunscripciones electorales / Representación política / Listas abiertas / Voto preferencial / El Salvador.

Abstract: Changes in the current Salvadoran voting system of representatives (congress members) for both the National Legislative Assembly and the Central American Parliament are a consequence of a decision of the Constitutional Chamber of the Salvadoran Supreme Court of Justice. This landmark decision stated that the former system of closed and blocked lists was against article 78 of the Constitution and was therefore unconstitutional. Thus, this study seeks to outline the Salvadoran experience with the newly introduced electoral system of open lists, its pros and cons and the expectations it generated in the people.

Key Words: System of election of Congress Members / Electoral circumscriptions / Political representation / Open lists / Preferential vote / El Salvador.

El sistema electoral salvadoreño sufrió, en los últimos años, diversas reformas provenientes de sentencias de la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Entre estas reformas, cabe destacar el paso de un sistema de listas cerradas y bloqueadas a uno de listas abiertas para la elección de diputaciones a la Asamblea Legislativa y al Parlamento Centroamericano (PARLACEN).

En la sentencia del proceso de inconstitucionalidad, referencia n.° 61-2009 de 29 de julio de 2010, la Sala de lo Constitucional declaró que:

…el art. 262 inc. 6° del Código Electoral es inconstitucional por violar el artículo 78 de la Constitución, ya que la afectación que el sistema de lista cerrada y bloqueada ocasiona en el derecho de los ciudadanos a ejercer el sufragio activo libremente, con plena capacidad de opción, es desproporcionada.

El 5 de noviembre de 2014, la Sala de lo Constitucional pronunció sentencia sobre el proceso de inconstitucionalidad, referencia n.° 48-2014, y declaró que era inconstitucional el artículo 185 del Código Electoral, en el enunciado de la primera parte del inciso 3), porque al prohibir al elector marcar candidatos de distintos partidos políticos, distintos candidatos no partidarios o candidatos de partidos políticos y, al mismo tiempo, candidatos no partidarios, violaba el carácter libre del voto contenido en el artículo 78 de la Constitución.

A las puertas de las nuevas elecciones en 2018, ya pueden apreciarse, de mejor manera, los efectos de las sentencias antes referidas, y sobre ello nos ocuparemos en este estudio.

Después de la caída del general Maximiliano Hernández Martínez (derrocado por una huelga de brazos caídos en mayo de 1944, tras 13 años de ejercer el título de presidente, sin haber sido nunca electo popularmente), se trató de buscar en aquella época una apertura democrática con la fundación de algunos partidos políticos. Sin embargo, en octubre de ese año, otro golpe de Estado lleva al poder a otro militar, quien deja como sucesor al general Salvador Castaneda Castro, electo en 1945 y depuesto por otro golpe de Estado el 14 de diciembre de 1948 por reelegirse sin la anuencia de sus compañeros militares (Samoyoa, 1985).

El Consejo de Gobierno Revolucionario de aquel entonces convocó a una Asamblea Constituyente la cual, en el año de 1950, promulgó una constitución en la que se incorporaron principios que fueron conservados en las diversas reformas y constituciones posteriores hasta la que rige en la actualidad. Se destaca el hecho de que el sistema político es pluralista y se expresa por medio de los partidos políticos, y estos son el único instrumento para el ejercicio de la representación del pueblo dentro del Gobierno, reconociéndose como incompatible la existencia de un partido único oficial con el sistema democrático y con la forma de gobierno establecidos en la Constitución.

La Constitución de la República de 1983 definió que el Consejo Central de Elecciones sería la autoridad suprema en materia electoral. Su integración poseía un alto contenido político; dos representantes eran propuestos por los partidos políticos y uno era electo de entre una terna de la Corte Suprema de Justicia (El Salvador, Comisión de Estudio de Proyecto de Constitución, 1983).

El Consejo Central de Elecciones fue sustituido por el Tribunal Supremo Electoral mediante la reforma constitucional del 31 de octubre 1991, producto de la negociación de los acuerdos de paz, en el acuerdo de México del 27 de abril de 1991 (Naciones Unidas, 1992). En este acuerdo se pactó que el Tribunal Supremo Electoral será la más alta autoridad administrativa y jurisdiccional en lo electoral, su composición será definida por la legislación secundaria, de manera que no predomine ningún partido o coalición de partidos y sus integrantes no deberán tener afiliación partidista.

Puede citarse como antecedente de la legislación electoral la Ley Transitoria Electoral dada por el Consejo de Gobierno Revolucionario en San Salvador el 21 de enero de 1950.

En 1952, la Asamblea Legislativa emitió una ley electoral, a diferencia de la anterior, también se reguló lo relativo al registro de electores, se determinó que los partidos políticos contendientes tenían derecho a acreditar ante los organismos electorales un representante propietario quien podía intervenir con voto ilustrativo en las deliberaciones, consultar en las oficinas respectivas; vigilar la recepción, recuento y escrutinio de las votaciones, entre otros. Esta ley fue objeto de reformas en los períodos que siguieron a las elecciones de 1954, 1956 y 1958, todas dirigidas a mantener un control absoluto que facilitara al partido oficial de aquella época su permanencia en el poder (Samayoa, 1985). Posteriormente, se dieron nuevas leyes como la de 1959 y la de 1961.

En diciembre de 1981 se promulgó una ley electoral transitoria con el objeto de regular el proceso para elegir una nueva Asamblea Constituyente. Dicha ley contempló modificaciones a la forma de integración del Consejo Central de Elecciones y, habiendo ya partidos políticos independientes, se les dio la oportunidad a dichos institutos para que propusieran candidatos que debían integrar dicho organismo.

El 14 de diciembre de 1992, mediante Decreto Legislativo n.° 417 se aprobó el Código Electoral publicado en el Diario Oficial n.° 16, tomo 318 del 25 de enero de 1993.

El Código Electoral estableció las siguientes circunscripciones y formas de votación:

El 8 de abril de 2003, en la sentencia de inconstitucionalidad del proceso de referencia n.° 28-2002, la Sala de lo Constitucional determinó que el artículo 13 del Código Electoral, al permitir una circunscripción electoral nacional que no se basaba en criterios poblacionales, afectaba la igualdad del voto, así como principios de representación proporcional, por tal motivo declaró inconstitucional dicha disposición; en consecuencia, los 20 escaños para diputaciones a la Asamblea Legislativa que se elegían como circunscripción nacional fueron trasladados a la departamental. (Martínez, 2015, p. 123)

El 29 de julio de 2010, la Sala de lo Constitucional declaró inconstitucional, en el proceso n.° 61-2009, los artículos 215 inc. 2.° núm. 5, 262 inc. 6.°, 239 inc. 1) y otros del Código Electoral por violación a los artículos 72 ord. 3), 78 y 126 de la Constitución. Esta inconstitucionalidad eliminó la exigencia de afiliación a un partido político para presentar las candidaturas a diputaciones porque, según la Sala, limita el derecho de todos los ciudadanos para optar a tal cargo. También eliminó el sistema de listas cerradas y bloqueadas porque según dijo, la afectación, que dicho sistema ocasiona, del derecho de los ciudadanos a ejercer el sufragio activo libremente, con plena capacidad de opción, es desproporcionada.

El 25 de julio de 2013, mediante Decreto Legislativo n.° 413 publicado en el Diario Oficial n.° 138, tomo 400 del 26 de ese mismo mes y año, se decretó un nuevo Código Electoral, con el objeto de contar con un ordenamiento con reglas claras y precisas que garantizaran la consolidación del sistema político, dada la multiplicidad de cambios que había sufrido el anterior; así como la entrada en vigencia, de forma paulatina, de otras regulaciones como el voto residencial, la adopción del Documento Único de Identidad, las formas de votar en elecciones legislativas y la integración de los concejos municipales plurales, entre otras.

Así, El Salvador utilizó listas cerradas y bloqueadas en las elecciones para diputaciones a la Asamblea Legislativa en 2009, listas cerradas y desbloqueadas en 2012 y listas abiertas en 2015. A ello debe agregarse que estas dos últimas reformas fueron producto de sentencias judiciales.

Históricamente, los países centroamericanos se han caracterizado por poseer sistemas electorales de listas cerradas. El Salvador contaba con dicho sistema hasta que este fue modificado, abruptamente, por sentencia de la Sala de lo Constitucional en el 2010.

Los salvadoreños no tuvimos la oportunidad de conocer los efectos que implicó la adopción de ese sistema; sin embargo, Araujo Serrano (2017) retoma la clasificación planteada por los autores costarricenses Brenes y Matarrita (2012) en Efectos colaterales del voto preferente y lo aplica al caso salvadoreño, determinando que:

El presupuesto para las elecciones de 2009 fue de US$ 23 014 435; el presupuesto de 2012 fue de US$ 26, 841 750 –no incluye US$ 7,1 millones de la implantación del voto residencial–; el presupuesto de las elecciones de 2015 fue de US$ 25 568 670 –en esta última se observa una disminución respecto de la anterior, debido a que se redujeron los costos al contratar a varias empresas para la transmisión de resultados, en lugar de una sola como se había hecho en otras oportunidades- (TSE, 2017). Aun así, el presupuesto se ha incrementado nominalmente en un promedio de US$ 3 190 7752.

No se cuenta con un mecanismo que permita monitorear el cumplimiento de las promesas que los candidatos formulan durante las campañas políticas, así como un medio para exigirles resultados demostrables una vez concluida su gestión.

En El Salvador, el voto preferente crea una falsa idea de representatividad al dar la impresión de que cada candidatura posee una propuesta individual al programa político del partido. Los antecedentes históricos de la legislación electoral de El Salvador dejan claro que funciona un sistema de partidos; y, en la práctica, aunque no se encuentra expresamente regulado, la Asamblea Legislativa funciona bajo un sistema de grupos parlamentarios donde cada diputado vota como su fracción se lo indica –aunque no siempre ha sido el caso–, por lo que hacer promesas individuales constituye un fraude al elector.

Las promesas que realizan individualmente los candidatos solo tienen cabida en un sistema de candidaturas individuales o donde no existe un sistema de grupos parlamentarios.

Dado que el voto no se verifica sobre una sola lista (previamente acordada en su orden a lo interno del partido), la diversidad e independencia de las candidaturas que se asomen, y sus respectivos intereses conllevan que el partido pierda en articulación, disminuyendo el poder y coordinación que sobre estas candidaturas pueda ejercer. (2012, pp.42-62)

Algunos ejemplos de debilitamiento de la institucionalidad partidaria dentro de la Asamblea Legislativa que se pueden mencionar son los siguientes:

Ante la ausencia de los diputados de ARENA luego de abandonar el pleno mientras se leía el proyecto de decreto del presupuesto del legislativo y la Ley de Salarios de la Asamblea, en el Salón solo quedaba el FMLN, PCN y GANA. Juntos hacían los votos suficientes para aprobar el presupuesto; sin embargo, al momento del voto, no se logró los 43 votos necesarios... (Andrade, 2016, párr. 2).

La fraccionalización interna es evidente no solo por la rivalidad que se genera, entre partidarios sino, además, porque el eventual ganador lo será más por méritos propios que por respaldo o identificación partidaria. Es decir, se favorece el desarraigo, también, para con el partido, dado que no fue el partido en sí quien le llevó al poder, sino él mismo. (Brenes y Matarrita 2012, p.52)

Araujo Serrano retoma como ejemplo el caso del diputado Ochoa Pérez3. Sin embargo, hay otro ejemplo que demuestra la atomización de los partidos y se trata de la demanda de amparo interpuesta por los candidatos Oscar Armando García Ventura, Josué Alvarado Flores y Erving Ortiz Luna candidatos a diputados por el departamento de San Salvador, de los institutos políticos Partido de Concertación Nacional, Partido Demócrata Cristiano y Gran Alianza por la Unidad Nacional, respectivamente, en contra del Tribunal Supremo Electoral por el acta de escrutinio final de la elección de diputados a la Asamblea Legislativa.

Los demandantes alegaron que: “…el TSE, se aplicó y consideró únicamente en el escrutinio dos herramientas de registro: el formulario cuenta votos para establecer los cocientes y residuos de los partidos políticos y el formulario cuenta marcas para contabilizar el número de marcas para el voto preferente por rostro y para el voto cruzado” (Sala Constitucional, voto 177, 2015). Según los demandantes, ese procedimiento "...genera un grave error, en el sentido que los votos que fueron emitidos única y exclusivamente a un candidato en particular (voto directo y preferencial a un solo candidato) no fue contabilizado en ningún formulario por parte del TSE…” (El Salvador, Sala Constitucional, voto 177, 2015).

Acá se evidencia cómo el sistema de listas cerradas y desbloqueadas degeneró todo el sistema electoral salvadoreño, incluidas las reformas logradas mediante los acuerdos de paz, donde se priorizaba un sistema de partidos que poco a poco se ha ido debilitando por reformas aisladas y sin un fin claro. El voto sigue siendo para los partidos políticos y son estos quienes obtienen un número determinado de escaños, el voto preferente únicamente determina qué candidato ocupará el escaño ganado por el partido político.

Araujo concluye que: “… basta pasar revista al caso salvadoreño, donde a pesar de que la población en general ve con buenos ojos el voto preferente, las consecuencias en el sistema de partidos políticos han sido devastadoras, algunas, se manifiestan el día de hoy…”. (2017, p. 167)

También, el politólogo Dieter Nohlen reaccionó a la decisión de la Sala de lo Constitucional de modificar el sistema de listas cerradas y bloqueadas a listas cerradas y desbloqueadas, afirmando que:

A la Sala de lo Constitucional en la Corte Suprema de Justicia de El Salvador le faltaron buenos criterios doctrinales y comparativos, cuando declaró en su sentencia de julio de 2010 de inconstitucional a las listas bloqueadas. Este tipo de lista no contradice la norma constitucional del sufragio directo, como se insinuaba en la sentencia. Por otro lado, la lista bloqueada es común y corriente en un sinnúmero de democracias representativas, lo que señala que el legislador es libre de escoger el tipo de lista según criterios más amplios, por ejemplo el de la estabilidad institucional del sistema de partidos políticos. (2015, p. 28)

El 29 de septiembre de 2014 la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia admitió una demanda presentada por los ciudadanos Eduardo Salvador Escobar Castillo, Félix Augusto Antonio Ulloa (conocido como Félix Ulloa hijo) y José Ramón Villalta, en la cual solicitaron que se declarara la inconstitucionalidad del artículo 185 inc. 3) y, por conexión, de los artículos 205 incisos b), c), y d) y 207 incisos b), c), y d) del Código Electoral, aprobado por Decreto Legislativo n.° 413 del 3 de julio de 2013, publicado en el Diario Oficial n.° 138, tomo n.° 400 del 26 de julio, porque a juicio de los actores contravenía el carácter libre del voto garantizado en el artículo 78 de la Constitución.

El 31 de octubre de 2014, el Tribunal Supremo Electoral convocó a elecciones para diputaciones a la Asamblea Legislativa, Parlamento Centroamericano y Concejos Municipales, por realizarse el 1 de marzo de 2015 (El Salvador, TSE, 2015). Cinco días después de la convocatoria a elecciones y después de poco más de un mes de presentada la demanda de inconstitucionalidad contra el art. 185 inc. 3) y, por conexión, los arts. 205 incisos b), c), y d) y 207 incisos b), c), y d) del Código Electoral, la Sala de lo Constitucional declaró que existía la inconstitucionalidad alegada y a la vez estipuló que:

Si al momento de las próximas elecciones –de Diputados– 2015 no estuviera vigente la legislación pertinente que desarrolle el contenido del voto cruzado, esto no implicará una pérdida de eficacia de la plena capacidad de opción que supone el voto libre, y por lo tanto, el contenido del derecho al sufragio, declarado en la presente sentencia, deberá ser aplicado de modo directo a partir de tal evento electoral, por los ciudadanos, los partidos políticos y el Tribunal Supremo Electoral, el cual deberá adoptar las medidas pertinentes a fin de garantizar la capacitación del personal electoral, especialmente sobre la forma de asignación de escaños y la información pública a la ciudadanía sobre la forma de ejercer el voto cruzado. (Voto 48, 2015)

En la sentencia de inconstitucionalidad referida, el presidente de la Corte Suprema de Justicia y de la Sala de lo Constitucional razonó su voto de la siguiente manera:

Debe cumplirse con el procedimiento legislativo, en el que deben evaluarse objetivamente las diversas aristas y consecuencias materiales de esta declaratoria de inconstitucionalidad para implementar o permitir el voto cruzado, que van desde considerar la modalidad concreta de voto cruzado que se adoptará, la sencillez que debe ofrecer de cara al electorado, la manera de emitir el sufragio, el escrutinio y recuento de votos; a lo anterior hay que agregar las novedades que llevaran a cabo en el inmediato proceso electoral, como son la implementación de los concejos municipales plurales, elección de diputados del Parlamento Centroamericano, lo que conlleva a la cantidad de papeletas y diversas modalidades de sufragio en cada caso, así como los mecanismos de obtención de cada uno de los resultados en el respectivo escrutinio, todo esto, con su impacto en el presupuesto general de la nación, entre otros aspectos, referido a capacitación de las organismos electorales permanentes –Tribunal Supremo Electoral, Junta de Vigilancia Electoral-, organismos electorales temporales –Juntas Electorales Departamentales, Juntas Electorales Municipales y Junta Receptoras de Votos, estos últimos en definitiva efectúan el escrutinio real de cada urna-, y sobre todo capacitación e información a los votantes, sobre las modalidades de voto que encontrará, todo ello debe prepararse a escasos cuatro meses, sin contar con las dificultades con las que ya cuenta dicho proceso, son aspectos ineludibles para garantizar la eficacia objetiva y el pleno cumplimiento de la anterior sentencia, la cual reitero tiene como fin principal el pleno cumplimiento de los derechos del ciudadano. (Voto 48, 2015)

En opinión del presidente de la Sala, esta debió modular los efectos de la sentencia, difiriéndolos para el próximo proceso electoral, debido a la cercanía de las elecciones.

La Asamblea Legislativa trató de legislar sobre las listas abiertas –voto cruzado–, pero no pudo alcanzar el consenso necesario, por lo que el Tribunal Supremo Electoral emitió las disposiciones para aplicar dicha sentencia.

…aprobar el modelo según el cual el voto se fracciona según el número de marcas que hayan sido realizadas por cada elector en su papeleta de votación, ya sea que se trata de la papeleta correspondiente a las elecciones de Diputadas y Diputados al Parlamento Centroamericano o a la Asamblea Legislativa, pudiendo fraccionarse el voto hasta el número de escaños de la circunscripción donde se emita el sufragio…

…instruir a la Dirección de Capacitación y Educación Cívica para que, en coordinación con la Dirección Jurisdiccional y de Procuración y la Unidad de Planeación y Gestión de Calidad, desarrollen el referido modelo para su inclusión en el Instructivo de Junta Receptora de Votos. (Fundación para el Desarrollo Económico y Social, 2017, p.37)

El sistema de listas abiertas acordado obligó a las juntas receptoras de votos a realizar un primer conteo sobre los votos válidos por bandera que había obtenido cada partido político y, posteriormente, contabilizar los votos cruzados y las preferencias que había obtenido cada candidato. La jornada de escrutinio preliminar que en ocasiones pasadas finalizaba alrededor de las 9:00 p.m., en el proceso de 2015 finalizó a las 9:00 a.m. del día siguiente (Alvarado, 2015)4.

En el informe sobre el proceso electoral de 2015, el balance global de ejecución del plan general de elecciones rendido por el Tribunal Supremo Electoral a la Asamblea Legislativa, se consignaron las siguientes observaciones:

El informe también señala que 40 días antes de las elecciones (19 de enero de 2015), el TSE aprobó el instructivo con el cual se tendrían que capacitar alrededor de 106 210 miembros de juntas receptoras de votos en todo el territorio nacional. Asimismo, la capacitación que estaba prevista para el período comprendido entre el 6 y el 21 de diciembre de 2014 para los facilitadores electorales y supervisores electorales, responsables de capacitar a las JRV, no fue posible realizarla de manera completa, debido a que algunos facilitadores electorales propuestos por los partidos políticos no reunieron el perfil idóneo para desarrollar funciones de capacitadores. A esto se suma que los ejemplares impresos del instructivo de JRV comenzaron a distribuirse el 9 de febrero con entregas el 13 de febrero que terminaron el 23 del mismo mes, es decir, 5 días antes de las elecciones.

Lo anterior ocasionó que las JRV no llenaran bien las actas de escrutinio y se produjeran inconsistencias en estas (La Prensa Gráfica, 2015). Uno de los errores más comunes fue que se contabilizaron 500 votos en cada Junta -algo poco probable puesto que esa es la cantidad total asignada-; otro error fue que donde se votó por distintas candidaturas de diferentes partidos políticos -voto cruzado-, no se registraron preferencias a favor de los candidatos; y, se sumó mal la cantidad de votos válidos. (Peña, 2015. párrs. 10-11).

Por estas inconsistencias y como se mencionó, algunos candidatos a diputados a la Asamblea Legislativa por el departamento de San Salvador que no resultaron electos presentaron una demanda de amparo ante la Sala de lo Constitucional, la cual resolvió favorablemente, emitiendo una medida cautelar que ordenaba el recuento de votos en dicho departamento. (La Prensa Gráfica, 2015. párr. 5)

El 8 de mayo de 2015, el TSE finalizó el recuento de votos para diputaciones del departamento de San Salvador y concluyó que se mantenía la misma asignación de escaños, pero que todos los partidos aumentaron su caudal de votos, así: ARENA aumentó de 270 774 a 281 766, el FMLN de 253 744 a 260 290, GANA aumentó 1018, PCN 1429, PDC 634 y CD 384. (Curul 85, 2015. párr. 3)

Claramente, la realización de elecciones de diputaciones en 2009 con listas cerradas y bloqueadas, las de diputaciones de 2012 con sistema de listas cerradas y desbloqueadas y las de 2015 con listas abiertas generaría confusión al elector y a los miembros de las juntas receptoras de votos; especialmente, cuando no existió en el último caso un tiempo prudencial para dar a conocer a los ciudadanos la nueva forma de votación y capacitar correctamente a quienes efectuarían el escrutinio de mesa.

Implantar un sistema electoral no es tan fácil como trasladar un carro que funciona de forma idéntica en un país o en otro, como bien señala Nohlen (2005, p. 88); en el caso de los sistemas electorales intervienen condiciones humanas del lugar que varían enormemente. Los sistemas electorales cuentan, pero solo relativamente y estos deben relacionarse con las circunstancias concretas del caso para poder averiguar su grado de importancia. Nohlen destaca que el 95% de la legislación electoral es producto de los conflictos y los consensos que se han producido en el proceso de elaboración y aprobación del nuevo sistema electoral –aunque este no parece ser el caso salvadoreño en la historia reciente- (Nohlen, 2005, pp. 87-88)

Por otra parte, Daniel Zovatto (2010) enfatiza en que la durabilidad y la estabilidad de las líneas principales de acción, en lo que se refiere a reformas políticas e institucionales, deben ser producto del diálogo, la negociación y el acuerdo entre los diferentes actores políticos interesados en transformar el status quo, de modo que el desenlace garantice que todos los participantes del proceso vean reflejadas, en mayor o menor medida, sus posiciones e intereses.

Pese a esto, y en atención a la sentencia de obligatorio cumplimiento que emitió la Sala de lo Constitucional -quien modificó el sistema sin seguir las reglas mínimas antes descritas-, la Asamblea Legislativa no tuvo más remedio que legislar sobre el sistema de listas abiertas, retomando lo dispuesto por el Tribunal Supremo Electoral en las elecciones de 2015, con el agregado de que puede utilizarse tecnología para el escrutinio de JRV el cual, de aplicarse, incrementaría el presupuesto alrededor de US$ 12,4 millones. (Rivera, 2016. párr. 2).

El efecto más nocivo de este sistema impuesto es el fraude que se genera al elector y que se produce en primer momento por las propuestas individuales que genera cada candidato y en un segundo momento, por la falta de formación del elector.

Las propuestas individuales son producto de la creencia de que los votos van para el candidato y no para el partido como se mencionó anteriormente. Así, se hacen propuestas que no se podrán cumplir porque no cuentan con el respaldo del partido o que entran en contradicción con los ideales y principios de este. Por ejemplo, el diputado de ARENA, John Wright Sol, recientemente expresó que los temas de causales de interrupción del embarazo y del matrimonio entre personas del mismo sexo deben ser abordados con su respectiva madurez, algo que ya había manifestado en la campaña electoral (Flores, 2014. párr. 1); sin embargo, la postura del partido ARENA sobre estos temas es distinta, algo que ratifica su compañero, el diputado Norman Quijano, al considerar que: “el partido no necesita mentes que piensen en que se puede legalizar el matrimonio homosexual y el aborto, eso es algo que ARENA no cree ni puede negociar”. (Velásquez, 2017. párr. 7)

Así, las personas que sintieron simpatía por la flexibilidad del aquel entonces candidato Wright Sol en cuanto a la interrupción del embarazo y del matrimonio entre personas del mismo sexo y marcaron su rostro, se encontraron con que una iniciativa de esa naturaleza no tendrá el respaldo del partido político Alianza Republicana Nacionalista ARENA. Esto es porque, como bien lo retoma la Corte Constitucional de Colombia en la sentencia C-303/10, la actual práctica política ha tergiversado la figura del voto preferente, de modo que una visión desprevenida concluiría que el apoyo del elector en las listas con esa modalidad de sufragio se circunscribe a un candidato en particular, con abstracción del partido o movimiento al que pertenezca.

Peor es el caso cuando se marcan candidatos de partidos con ideologías distintas. Por ejemplo, en El Salvador se discutió reformar el sistema de pensiones –cotización individual-; mientras que el Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN) apoyaba una reforma para un sistema mixto, Alianza Republicana Nacionalista (ARENA) apoyó el sistema privado de Administradoras de Fondos de Pensiones. Las 2276 personas que votaron de forma cruzada por el FMLN y ARENA anularon de hecho su voto.

Debemos recordar que en el sistema salvadoreño los diputados representan al pueblo entero y no están ligados por un mandato imperativo; es decir, que no se encuentran obligados a seguir una suerte dada o que se entienda dada por sus electores, sino que representan por sí mismos la voluntad popular, tomando como base la ideología que cada partido posea.

Las campañas educativas sobre el voto cruzado, que realizaron diversas organizaciones sin fines de lucro, consistían en dar a conocer a la población que se podía votar por diferentes candidaturas de distintos partidos políticos siempre que no sobrepasara el número de escaños de la circunscripción territorial de que se tratara. Lo que no se explicó a la población y lo que a la fecha no está claro, es el efecto de votar por dos partidos de ideología distinta: existirán posturas irreconciliables que se traducirán en el estancamiento de la toma de acuerdos en el legislativo, como por ejemplo, la ratificación constitucional del derecho humano al agua.

Por otra parte, un sistema de listas abiertas puede permitir que un partido influya a través del voto de sus militantes en la selección de candidatos de otros partidos. Ejemplo, para el departamento de San Salvador, cuyo número de escaños es de 24, un partido puede instruir a sus militantes para que hagan 23 marcas a su partido –obteniendo 23/24 del valor del voto- y hacer una marca al último candidato de la lista presentado por otro partido –dándole 1/24 del valor de su voto-; así, si ese partido logra un escaño, la marca de preferencia hecha por los militantes de otro partido será decisiva para que ese último lugar pase a ocupar el escaño.

A esto se suma el peligro de que en la sentencia n.° 43-2013, la Sala de lo Constitucional declaró inconstitucionalidad por omisión respecto de la democracia interna de los partidos, obligándolos a realizar elecciones internas con todos sus militantes, tanto para cargos de autoridad partidaria, como para cargos de elección popular. Puede, entonces, que un partido político influya en este tipo de elecciones financiando a candidatos que podrían serles más favorables o que promueva división interna en el partido.

Finalmente, el sistema de listas abiertas favoreció a los partidos mayoritarios. En San Salvador, el departamento que obtuvo mayor número de votos cruzados (12,72%), el FMLN y ARENA incrementaron su votación respecto de 2012 en 22 999 y 13 751 votos respectivamente; mientras que partidos como GANA y CD disminuyeron su votación en 15 333 y 2081 votos respectivamente (El Salvador, TSE, 2015).

ARENA, del total de votos válidos a nivel nacional, obtuvo 9,98% producto del voto cruzado mientras que el FMLN solo alcanzó el 6,33%.

En la tabla 1 se presenta el análisis por departamento de las combinaciones partidarias más usadas en el voto cruzado en el departamento de San Salvador.

Combinaciones partidarias del voto cruzado en el departamento de San Salvador, elecciones de 2015

Combinación partidaria	Número de papeletas
ARENA-PCN	5633
ARENA-PDC	2780
ARENA-GANA	2578
ARENA-FMLN	2276
FMLN-GANA	2169

Nota: Tomado de Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, 2015, p. 56.

Es de tomar en cuenta que los partidos mayoritarios disponen de más recursos económicos, ello les permite exponer a todos sus candidatos; en cambio, los partidos pequeños, que cuentan con menores recursos, se ven forzados a focalizar su estrategia en un número específico de candidatos. Así, cuando un ciudadano ejerce su voto –para el caso de diputaciones en San Salvador- existe la posibilidad de que conozca 11 candidatos de ARENA, 10 del FMLN y 1 de GANA, por lo que podrá realizar una votación cruzada dando mayor porcentaje de su voto a los partidos mayoritarios.

Las reformas electorales que permitieron las listas cerradas y desbloqueadas y, posteriormente, las listas abiertas fueron producto de sentencias de la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia.

Una sentencia judicial no corresponde a una planificación en función de los objetivos que se pretenden alcanzar con una reforma electoral, sino un hecho al azar que carece de discusión de los principales actores políticos del país.

Dieter Nohlen propone que una reforma a un sistema electoral debe debatirse y contener: (i) un buen diagnóstico integral del sistema electoral vigente; (ii) la determinación con exactitud de los objetivos de la reforma; (iii) la elección –en un nivel técnico– de algunos de los tantos mecanismos que se tienen a disposición para alterar un sistema electoral y modificar sus efectos políticos; y (iv) el análisis de las condiciones sociopolíticas específicas del país en cuestión para así determinar sus probables consecuencias políticas. (2012, pp. 106-109)

Nohlen también refiere que dejando de lado las expectativas irreales, así como las consideraciones de poder, se tienen 5 demandas que juegan un papel importante en los debates sobre sistemas electorales en el nivel internacional: (i) Representación. Se entiende en dos vertientes, la primera, que estén representados los distintos grupos de personas; y la segunda que exista una representación más o menos proporcional de las fuerzas sociales y políticas; (ii) Concentración o efectividad. Los parámetros de la adecuada concentración de un sistema electoral se dividen en: la reducción del número de los partidos que obtienen mandatos en el parlamento; y la formación de una mayoría partidaria o de una coalición que tenga carácter estable en el parlamento, base de un gobierno estable. El parámetro de efectividad de un sistema electoral toma forma si este contribuye a generar estabilidad en el funcionamiento del sistema político; (iii) Participación. Se evalúa en un mayor o menor grado la posibilidad de expresar la voluntad política por parte del elector; (iv) Simplicidad o transparencia. Todo intento de cumplir simultáneamente con los criterios de representación, efectividad y participación conduce, inevitablemente, a un sistema electoral más complicado; sin embargo, es válido el criterio de que el electorado pueda comprender cómo opera el sistema electoral y pueda hasta cierto punto prever cuáles serán los efectos de su voto; y (v) Legitimidad. Un parámetro para juzgar puede ser el de observar si el sistema electoral sirve para unir o, por el contrario, para desunir a una sociedad, otro indicador puede ser la extensión y la profundidad de la crítica que recibe el sistema electoral por parte de la opinión pública.( 2012, pp. 78-81)

Cuando estos parámetros mínimos no se cumplen, el sistema electoral presentará incoherencias; a ello debe agregarse que si no se tiene identificado claramente el objeto de la reforma, no se logrará cambiar la situación que dio origen a esta y, en el peor de los casos, puede empeorarla. Así, en El Salvador las listas abiertas han generado debilitamiento en los partidos y atomización parlamentaria, incrementó el costo de las elecciones y no significó una mejor representación en los ciudadanos, sino que, al contrario, provocó en muchos casos un fraude al elector.

Por otra parte, se ha instrumentalizado al órgano judicial para realizar las siguientes reformas: incorporación de candidaturas no partidarias, generación de lista para candidaturas no partidarias (votos se acumulan al candidato con mayor “preferencia”), despartidización de organismos temporales, voto en el exterior para cualquier clase de votación, entre otras.

Estas reformas vía judicial, que se producen de manera aislada y sin un objetivo específico, han degenerado el sistema electoral salvadoreño, volviéndolo en extremo complicado y debilitando aún más a los partidos políticos.

Lo importante en este caso es retomar el ejemplo costarricense, donde en la resolución n.° 15048-2010, la Sala Constitucional, al resolver una acción de inconstitucionalidad contra la jurisprudencia electoral, señaló:

La Constitución autoriza a la Sala a tener control de constitucionalidad de las normas -según el principio de supremacía de la Constitución- en general, es decir en todas las materias, pero esta competencia debe acotarse en cuanto a la norma no escrita en materia electoral en razón de provenir éstas del citado órgano constitucional que, de acuerdo al diseño democrático costarricense surgido de la voluntad del Constituyente, tiene un fuero especial y prevalente y debe quedar vedado de control de otros órganos sobre sus actuaciones, aun cuando los efectos de su jurisprudencia, son los de una norma escrita de alcance general. Por ello, no ve la Sala como pueda ejercer su competencia en el control constitucional de la norma no escrita de carácter electoral, sin afectar directa o indirectamente ese diseño constitucional y en particular las competencias constitucionales citadas, reservadas al Tribunal Supremo de Elecciones. (Subrayado propio)

De esta manera, la autocontención judicial juega un papel determinante para evitar invadir competencias tanto del poder electoral como del judicial.

Para futuras reformas al sistema electoral, El Salvador debe realizar debates entre los diversos actores políticos del país y plantearse la principal pregunta ¿qué se quiere mejorar?

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* Salvadoreño, abogado, correo yaakov.sosa@gmail.com. Asesor del grupo parlamentario Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN) en la Comisión Política y Comisión de Reformas Electorales y Constitucionales de la Asamblea Legislativa. Licenciado en Ciencias Jurídicas por la Universidad Centroamericana José Simeón Cañas de El Salvador.

2 Aunque el promedio de incremento nominal del presupuesto fue de US$ 3 190 775, también se dio un aumento real de US$ 679 8813,61 en la elección de 2012, respecto de la de 2009 -con un PIB nominal de 23 813,60 y un PIB real de 9 451,70 utilizando un deflator de 2,51950-. En las elecciones de 2015 existió una disminución de US$ 171 215,07 respecto de las de 2009 -con un PIB nominal de 26 052,30 y un PIB real de 9 987,90 utilizando un deflator de 2,60839-.

3 Ochoa Pérez sirvió en el ejército salvadoreño durante el conflicto armado en ese país (1980-1992), donde alcanzó el grado de coronel en la jerarquía militar. Posteriormente, se dedicó a la política, para lo cual solicitó su baja de la Fuerza Armada. En enero del mismo año, el entonces presidente de la República, Mauricio Funes, intentó obligarlo a que formara parte de la Comisión de Asuntos Limítrofes con Honduras, para lo que el mandatario ordenó darle de alta en el Ejército, con lo cual frenaba su lucha para optar por un escaño en la Asamblea Legislativa. En consecuencia, Ochoa Pérez se amparó ante la Sala de lo Constitucional, la cual declaró con lugar el recurso, por estimar que se transgredieron sus derechos a la participación política, para optar por cargos públicos y la libertad de expresión. Su pública y férrea oposición a las órdenes arbitrarias del jefe de Estado, sumada a la sentencia de amparo que le fue favorable, elevaron sus niveles de popularidad y le granjearon la fama de ser un hombre sensato y valeroso. Posteriormente, fue incluido en la última posición para diputación por el departamento de San Salvador por el partido ARENA, en un sistema de listas cerradas y desbloqueadas, y resultó con un escaño. Inició su mandato el primero de mayo de 2012; sin embargo, hacia noviembre de ese mismo año, el diputado Ochoa Pérez –junto a dos congresistas de la misma fracción– abandonó el partido ARENA tras afirmar que no estaba de acuerdo con algunas políticas de esa agrupación partidaria y se declaró independiente. Semanas después, se incorporó al partido Democracia Salvadoreña (DS).

5 Se crearon los folios del A1 al A8, para contabilizar una papeleta con voto válido cruzado, en el cual se cuentan todas las marcas que aparecen en la papeleta y se anota dicho valor en la columna “Total” al lado izquierdo de la fila correspondiente en el folio “A1” o sucesivos del acta. Hecho lo anterior, se cuenta la cantidad de marcas que aparecieren para cada partido y se traslada dicho valor a la casilla correspondiente del folio “A1” o sucesivos, colocando guiones en las casillas de cada partido que no obtenga ninguna marca. Los folios “A1” hasta el “A8” permiten contabilizar cada uno hasta 40 papeletas con votos válidos cruzados. A ello debe agregarse también las preferencias. (Ver Instructivo para Juntas Receptoras de Votos, Elecciones de Diputadas y Diputados al Parlamento Centroamericano, Diputadas y Diputados a la Asamblea Legislativa y Miembras y Miembros del Concejo Municipal 2015. http://www.tse.gob.sv/laip_tse/index.php/marconormativo/instructivos? download=849:instructivo-para-las-juntas-receptoras-de-votos-en-las-elecciones-2015