SSC-9340-2010

*040032490007CO*
Exp: 04-003249-0007-CO
Res. Nº 2010-009340
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catroce horas y treinta minutos del veintiséis de mayo de dos mil diez.
Acción de inconstitucionalidad promovida por RODOLFO SABORIO VALVERDE, para que se declare inconstitucional el artículo 60 del Código Electoral por estimarlo contrario a los principios constitucionales de igualdad, de la organización democrática y pluripartidista que deben tener los partidos políticos al tenor del artículo 98 de la Carta Fundamental y los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Intervinieron también en el proceso el representante de la Procuraduría General de la República, y del Tribunal Supremo de Elecciones.
Resultando:
1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las nueve horas veinticinco minutos del doce de abril del dos mil cuatro, el accionante solicita en resumen que se declare la inconstitucionalidad del artículo 60 del Código Electoral, Ley número 1536, de diez de diciembre de mil novecientos cincuenta y dos y sus reformas. La norma se cuestiona –únicamente-, en cuanto impone a los partidos políticos una estructura partidaria, diseñada a partir de la división administrativa del país, que exige la celebración de asambleas distritales, cantonales, provinciales y una asamblea general, en la que se establece un número determinado de representantes sin atender al número de electores de cada circunscripción territorial, lo cual estima violatorio de los principios constitucionales de igualdad (artículo 33 constitucional), de la organización democrática y pluripartidista que deben tener los partidos políticos al tenor del artículo 98 de la Carta Fundamental, y los principios de razonabilidad y proporcionalidad, que actúan como parámetro de constitucionalidad. A este respeto señala las siguientes consideraciones que evidencia la inconsistencia con el Derecho de la Constitución del sistema organizativo establecido en la norma impugnada: a).- obliga a dar trato igual entre desiguales, en tanto la conformación de las diversas asambleas del partido tienen el mismo número de representantes, no obstante tener diverso número de electores debidamente registrados; b).- quiebra el principio esencial de representatividad de ‘una persona un voto’, establecido para evitar discriminación entre los electores; c).- es irrazonable la exigencia de celebrar asambleas distritales, que no tienen entidad ni el reconocimiento de relevancia política, que están supeditados a normas infralegales, en tanto son creados por el Poder Ejecutivo mediante Decreto Ejecutivo; contra la reserva constitucional establecida en el citado numeral constitucional 98, que inclusive limita al legislador en cuanto a la estructura que deben tener los partidos políticos; con lo cual se ‘deslegaliza’ la estructura democrática y pluralista de esos partidos. d).- la irracionabilidad de la norma también se evidencia en que la aplicación de la norma impugnada implica que la omisión en la celebración de una asamblea distrital tiene como consecuencia directa la paralización de todo el proceso de inscripción de un partido político, lo que genera en nuestro país un número determinado (numerus clausus) de organizaciones políticas que se pueden crear, en tanto su creación está supeditado al número de electores del distrito administrativo más pequeño, ya que en un distrito con poco número de electores sólo puede conformar un partido político, al comprender el cien por ciento del número de sus electores; e).- el permitir la representación corporativa en los partidos quiebra el principio de representatividad de ‘una persona un voto’, al permitir que una persona tenga dos o más títulos de representación en una asamblea, en atención al número de grupos o corporaciones a que pertenezca .
2.- A efecto de fundamentar la legitimación que ostentan para promover esta acción de inconstitucionalidad, señala que proviene de un caso que no requiere de la existencia de un asunto previo, en los términos del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, ya que además de estar frente a un asunto que atañe a la colectividad en su conjunto, por la naturaleza del punto discutido no se puede generar una lesión individual y directa.
3.- Por resolución de las once horas cincuenta minutos del diecinueve de mayo del dos mil cuatro (visible a folio 014 del expediente), se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República y al Tribunal Supremo de Elecciones.
4.- La Procuraduría General de la República rindió su informe visible a folios 026 a 052. Señala en resumen que: I.- SOBRE EL FONDO. En primer lugar, no es contrario al Derecho de la Constitución (valores, principios y normas) que el legislador le imponga a los partidos políticos un "cuadro mínimo" en cuanto a su organización, funcionamiento y procedimientos. En esta dirección, son los partidos políticos los llamados a darse su propia organización, y no el Estado, siempre y cuando se respete esa regulación mínima. Los partidos políticos requieren de ciertas reglas básicas para permitir su funcionamiento dentro del sistema democrático. Fuera de esto, los miembros de los partidos políticos gozan de la más amplia libertad para regular su organización de la forma que consideren más conveniente. Ahora bien, si bien el Derecho de la Constitución permite que el Estado, mediante la potestad de legislar, le imponga un "cuadro mínimo" a los partidos políticos en su organización, funcionamiento y procedimientos, también es lo cierto que ese mismo derecho lo obliga a respetar un conjunto de principios y normas. En primer lugar, las normas legales han de permitir que los ciudadanos puedan ejercer su libertad política en el ámbito colectivo; es decir, que no constituyan barreras difíciles de superar que le impidan formar una agrupación política. En segundo término, por imperativo constitucional, el "cuadro mínimo" que impone el legislador no sólo debe respetar el principio de que la estructura y el funcionamiento de los partidos políticos sea democrática, sino que ha de potenciar, hasta donde sea razonablemente posible, esta aspiración constitucional. Ese respeto al principio democrático debe manifestarse tanto en la estructura interna como en el funcionamiento del partido. Para el debido respeto de estos principios, el Estado regula y controla los partidos. Ahora bien, el punto es hasta qué medida el Estado puede regular el funcionamiento interno de los partidos. Ahora bien, puede el Estado imponer un determinado sistema de elección? Estima la Procuraduría que en tanto se satisfaga el principio democrático, está dentro de la esfera jurídica de cada partido el decidirse por un determinado sistema (artículo 74 del Código Electoral), sin que éste pueda ser impuesto por el Estado. Señala el accionante que la norma impugnada quebranta el principio de igualdad. Este principio implica que todas las personas que se encuentran en una misma situación deben ser tratados en forma igual. Es por ello, que no hay mayor injusticia que tratar a los desiguales en forma igual. En el caso que nos ocupa, con la norma impugnada se persigue un fin constitucionalmente legítimo (el otorgar una representación y sin exclusión a todos los habitantes de los distritos, cantones y provincias en el seno de las asambleas de los partidos políticos); empero, tal fin es más aparente que real, ya que el precepto parte de una premisa falsa, como se verá más adelante. Además, no existen razones objetivas y justas para conceder a cada distrito administrativo, cantón y provincia una igualdad simétrica en cada una de las asambleas, cuando existen abismales diferencias entre esas circunscripciones territoriales administrativas, ya que cuentan con distinto número de electores en cada una de ellas, lo cual, evidentemente, conduce a situaciones injustas y; por último, la norma no constituye un medio razonable, proporcionado y necesario para concretizar, en forma efectiva, el principio de proporcionalidad en la representación de los electores de cada una de las circunscripciones territoriales en los órganos de los partidos políticos; muy por el contrario, y como se deriva de los ejemplos que aporta el accionante, lo quebranta. En lo referente al quebranto de los principios de razonabilidad y proporcionalidad. No cabe duda que los argumentos y los ejemplos que aporta el accionante son contundentes, en el sentido de que se infringen estos principios. Queda claro que se quebrantan estos principios, por la elemental razón de que distritos, cantones y provincias que tienen mayor número de electores inscritos, obtienen la misma representación en el seno de los órganos de los partidos políticos que tienen mucho menor número de electores. Únicamente queremos adicionar a los argumentos del accionante, que el principio de la representación en proporción al número de electores está plenamente recogido en la Carta Fundamental. En efecto, el artículo 106 constitucional establece que cada vez que se hace un censo nacional de población, el Tribunal Supremo de Elecciones debe asignar a las provincias las diputaciones en proporción a la población de cada una de ellas. No existen razones objetivas y justas para que los electores de los distritos, cantones y provincias tengan igual número de representantes en los órganos internos de los partidos políticos, cuando la realidad indica que tienen diferente número de electores. Siguiendo el ejemplo que indicamos atrás, es como si las provincias tuvieran el mismo número de Diputados en la Asamblea Legislativa, sin tomar en cuenta la población de cada una de ellas. A nuestro juicio, la redacción actual del artículo 60 del Código Electoral quebranta no sólo los principios de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad, sino también el principio de la representación proporcional en el seno de los órganos colegiados, tesis que fue defendida por los Constituyentes y, consecuentemente, consagrada en la Carta Fundamental de 1949. En pocas palabras, la tesis de representación igualitaria, haciendo abstracción del número de electores de cada circunscripción territorial, quebranta un componente esencial del principio democrático. En otro orden de ideas, también lleva razón el accionante, en el sentido de que se infringe el principio de la igualdad en el sufragio. De acuerdo con nuestra visión de la cosas, los partidos políticos deben respetar el principio "un elector, un voto", toda vez que están vinculados por los principios democrático y el del pluralismo político. El artículo 60 del Código Electoral promueve un sistema donde el voto de unos electores tiene mayor peso que el de otros, ya que en el seno de los órganos internos de los partidos políticos unos electores de las circunscripciones territoriales con menor población, tienen igual representación que los electores de las circunscripciones territoriales con mayores habitantes, lo que en la práctica se traduce también en una sobrerepresentación y en una infrarepresentación de los electores, con lo que también se infringe el principio de igualdad. Donde sí no se quebranta el principio "de un elector, un voto", es en lo referente a la representación de sectores y movimientos en los órganos internos de los partidos políticos. En aras del pluralismo político y la más amplia participación, el principio de "un elector, un voto" se ve relativizado, aunque no quebrantado, por la elemental razón de que los electores, de una u otra manera, tienen la oportunidad de participar de algún sector, con lo cual se evita o se minimiza el hecho de que unos tengan la posibilidad de tener doble representación (territorial y sectorial) y otros sólo una representación (territorial). El Estado no puede establecer un criterio único para que el partido político se organice. Bien pueden sus miembros, respetando los principios democráticos y del pluralismo político y "cuadro mínimo", seguir otros parámetros para darse una determina organización, dando cabida en ella a sectores y movimientos. La postura del accionante, en el sentido de excluir los intereses gremiales del ámbito de los partidos políticos, constituiría una indebida intervención del Estado en el libre juego de la voluntad popular. En lo que sí lleva razón también el Dr. Saborío Valverde, es en cuanto a que con la norma impugnada se quebranta el principio de reserva legal que se establece en el numeral 98 constitucional. En efecto, al estar autorizado el Poder Ejecutivo a crear vía decreto distritos administrativos, en forma indirecta, afecta la organización y el funcionamiento de los partidos políticos, con lo que se infringe el numeral constitucional que estamos glosando, ya que sólo a través de norma legal se puede regular lo atinente a la estructura y el funcionamiento de los partidos políticos. Por este motivo, al igual que otros que hemos comentando, también resulta inconstitucional el precepto legal impugnado. II.- CONCLUSIÓN. La Procuraduría General de la República recomienda acoger la acción por el fondo.
5.- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 112, 113 y 114 del Boletín Judicial, de los días 09, 10 y 11 de junio del 2004 (folio 053).
6.- El Tribunal Supremo de Elecciones rindió su informe visible a folios 054 a 072. Señala en resumen que: I.- SOBRE LA ADMISBILIDAD: No existe objeción alguna por parte del Tribunal en cuanto a los criterios de admisibilidad aplicados, pues la acción se admite en forma directa sin necesidad de asunto previo por tratarse de la defensa de intereses que atañen a la colectividad nacional. II.- SOBRE EL OBJETO DE LA IMPUGNACION: El accionante solicita se declare la inconstitucionalidad del artículo 60 del Código Electoral en cuanto impone a los partidos políticos el acatamiento obligatorio de una estructura partidaria diseñada a partir de la división territorial administrativa, otorgando igual “peso” a cada uno de los distritos administrativos, cantones y provincias del país, a pesar de la diferencia en cuanto a la cantidad de electores de cada una de esas unidades geográficas. Lo cual considera violenta los principios de igualdad y organización democrática consagrados en los artículos 33 y 98 de la Constitución Política. III.- SOBRE EL FONDO DE LO PLANTEADO. Inconstitucionalidad de las asambleas distritales obligatorias: El Tribunal ha venido impulsando la promulgación de un nuevo Código Electoral, donde se propone que el proceso de organización de los partidos políticos arranque a partir de asambleas cantonales abiertas, sin perjuicio de que cualquier organización política establezca voluntariamente asambleas distritales. En general el artículo 60 cuestionado no es inconstitucional por las razones ya expuestas en otras acciones de inconstitucionalidad interpuestas en contra de la misma norma (ver la sentencia no.2881-95). Sin embargo, sí consideran contrario a los derechos políticos fundamentales la imposición que se hace a los partidos políticos de que su estructura arranque desde las asambleas distritales, porque ello dificulta en extremo la constitución de nuevos partidos, la renovación de las estructuras que se hace como mínimo cada cuatro años. La celebración obligatoria de asambleas distritales es un requisito desproporcionado por lo que, en cuanto a este único punto, debe ser eliminado del ordenamiento jurídico. Aunque la inconstitucionalidad no lo es por la infracción de los principios de igualdad y organización democrática de los partidos políticos, sino por la racionalidad y proporcionalidad de la norma. Creemos que los requisitos de formación y renovación de las estructuras partidarias no deben agravarse, por el contrario tienen que facilitarse. Actualmente para poder inscribir un partido se debe realizar una verdadera maratónica consistente en la celebración de más de quinientas asambleas a lo largo y ancho del país. La declaratoria de inconstitucionalidad del inciso a) del artículo 60 del Código Electoral vigente implicaría que bastaría con celebrar 81 asambleas cantonales, 7 provinciales y la nacional, lo cual resulta más razonable y facilita el derecho constitucional de los ciudadanos de agruparse en partidos políticos. Posible dimensionamiento de los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad: De declararse la inconstitucionalidad de la celebración obligatoria de asambleas distritales es absolutamente necesario que se interprete que las asambleas de cantón deberá promover la más amplia participación de los afiliados de los diferentes distritos que integran cada cantón, debiendo entenderse que cada asamblea cantonal estará constituida por los electores de cada cantón afiliados al partido y no por cinco miembros de cada distrito como se regula actualmente. IV.- SOBRE LOS ARGUMENTOS DEL ACCIONANTE. Violación al principio de igualdad: respecto de la violación al principio de igualdad por discriminar en contra de los electores de las circunscripciones con mayor número de electores, ya la Sala Constitucional se pronunció mediante el voto mencionado no.2881-95. Consideran que no es de recibo el argumento pues no es posible asumir que existe una relación directa entre el número de electores inscritos en un determinado distrito, cantón o provincia y el número de miembros, afiliados o simpatizantes de cada partido político. Violación a los derechos fundamentales contenidos en el artículo 98 constitucional en cuanto a la democratización de los partidos políticos: La Sala en el voto 2881-95 ya se pronunció sobre la validez de las restricciones contenidas en el artículo 60 en cuestión. Suprimiendo la obligatoria celebración de asambleas distritales consideramos que la estructura de organización propuesta por el artículo 60 no excede los límites de “regulación mínima” que el legislador puede imponer a los partidos políticos. Por su parte, la obligación al principio de reserva legal no ocurre en este caso porque las limitaciones en cuanto a la organización de los partidos políticos proviene directamente de una norma legal, el mismo artículo 60. Tampoco es de recibido el argumento de que el artículo cuestionado permita que la asambleas de los partidos puedan estar integradas por miembros que responden a un atributo corporativo, pues el párrafo tercero, permite pero no obliga la integración de representantes de distintos sectores o movimientos en las asambleas. Además, el artículo 98 constitucional no obliga a los partidos a que su representación depende sólo de criterios geográficos o del tamaño de la población, lo cual sugiere la posibilidad de una suerte de “discriminación positiva” para determinados sectores como por razones de género, juventud, indígenas, discapacitados, entre otros. CONSIDERACIONES FINALES: Ni del artículo 98 ni de ninguna otra norma o principio constitucional se puede derivar que para que la estructura interna y el funcionamiento de los partidos políticos sean democráticos “la representatividad de cada unidad territorial dentro de las organizaciones políticas debe corresponder proporcionalmente al número de electores que cada una de ellas”, en forma exclusiva y excluyente. Otros modelos o mecanismos de representación son válidos y no resultan inconstitucionales. Lo cual no significa que la norma cuestionada no sea perfectible, pero ello debe discutirse y resolverse mediante los procedimientos legislativos correspondientes. En conclusión, solicitan se acoja parcialmente la solicitud de inconstitucionalidad únicamente la anulación del punto a) del párrafo final del artículo 60 del Código Electoral en que establece la constitución obligatoria de asambleas distritales, así como la frase del párrafo segundo.
7.- Federico Malavassi Calvo y otros (folio 073-079), presentan coadyuvancia a favor de la acción e indican en resumen que como el artículo 60 del Código Electoral impone a todos los partidos políticos la obligación de establecer una estructura interna en función de la división territorial sin hacer diferenciación entre distritos, cantones y provincias que cuentan con abismales diferencias en cuanto a electores, se violenta el principio de igualdad y organización democrática. Indican que coinciden con los argumentos del accionante y exponen como ejemplo el hecho de que en distritos como Toro Amarillo que cuenta con 151 electores cada partido deba elegir 5 delegados de distrito al igual que en Pavas, el cual tiene 44.788 electores.
8.- Mediante resolución de las 13:30 horas del 28 de octubre del 2004 se tuvieron por contestadas las audiencias conferidas a la Procuraduría General de la República, y al Tribunal Supremo de Elecciones. Asimismo se tienen por hechas las manifestaciones de Federico Malavassi Calvo y otros (folio 080).
9.- Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.
10.- En los procedimientos se ha cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Cruz Castro; y,

Considerando:

A.- CUESTIONES DE TRÁMITE Y ADMISIÓN DE LA ACCIÓN.

I.- Objeto de la impugnación.- El accionante impugna el artículo 60 del Código Electoral, el cual dispone lo siguiente:

“Artículo 60.- Organización de los partidos políticos (*)
En su organización, los partidos comprenderán:
a) Una Asamblea de Distrito en cada distrito administrativo;
b) Una Asamblea de Cantón en cada cantón
c) Una Asamblea de Provincia en cada provincia;
d) La Asamblea Nacional.
La Asamblea de Distrito estará formada por los electores de cada distrito afiliados al partido. La Asamblea de Cantón estará constituida por cinco delegados de cada distrito electos por las respectivas Asambleas de Distrito. La Asamblea de Provincia estará integrada por cinco delegados de cada cantón, electos por las respectivas asambleas cantonales. La Asamblea Nacional estará conformada por diez delegados de cada provincia, electos por las respectivas asambleas provinciales.

Además, cada Asamblea estará integrada por los demás miembros que se establezcan en los respectivos estatutos, que se escogerán con base en principios democráticos y de representatividad. El número de miembros determinados por los estatutos siempre deberá ser menor que el de delegados de carácter territorial que se establecen, en este artículo, para cada Asamblea.

El quórum para cada Asamblea se integrará con la mayoría absoluta, mitad más uno, del total de sus integrantes; y sus acuerdos serán tomados por la mayoría, mitad más uno, de los presentes, salvo en los asuntos para los cuales los estatutos establezcan una votación mayor.

Las delegaciones de las asambleas distritales, cantonales y provinciales, deberán estar conformadas al menos, por un cuarenta por ciento (40%) de mujeres.”

Estima el accionante que esta disposición impone a los partidos políticos el acatamiento obligatorio de una estructura partidaria diseñada a partir de la división territorial administrativa (distritos, cantones y provincias), otorgando un peso igual a los 465 distritos administrativos, a los 81 cantones y a las 7 provincias, a pesar de la marcada diferencia en la cantidad de electores de cada una de esas unidades geográficas, violando con ello los principio de igualdad (artículo 33) y de organización democrática (artículo 98). Fundamenta los alegatos anteriores en los siguientes argumentos: a) El sistema obligatorio impuesto crea asimetrías puesto que otorga igual peso a las unidades territoriales administrativas que conforman el país cuando en realidad existe una total asimetría en el número de electores inscritos en cada una de ellas. Indica que el distrito administrativo con menor número de electores es 266 veces menor que el distrito administrativo con mayor número de electores, a pesar de lo cual, para el sistema obligatorio impuesto por el artículo 60 del Código Electoral tienen el mismo nivel de representatividad. Desproporción que también se evidencia en el número de electores de cada cantón (de 66 a 1), y cada provincia (de 5 a 1); b) Obliga a dar un trato igual ante circunstancias radicalmente diferentes, pues discrimina en contra de los electores de las circunscripciones con mayor número de electores. Siendo que la única forma sería asignando a cada unidad geográfica un nivel de representatividad equivalente a su número de electores; c) Viola la libertad organizativa de los partidos, porque impone una estructura interna obligatoria contraria a la libertad de definir los esquemas organizativos que cada agrupación considere más apropiados; d) Violenta abiertamente el principio de “una persona un voto”, ya que 156 personas escogen 5 delegados del mismo modo que lo hacen 44.788 personas. Además por permitir el corporativismo partidario se violenta el principio democrático; e) Es irrazonable y desproporcionado exigir celebrar 465 asambleas distritales, los distritos administrativos no tienen en Costa Rica una connotación de unidad territorial, tal limitada es su relevancia que pueden ser creados por medio de Decreto Ejecutivo (lo cual violenta además el principio de reserva legal al “deslegalizar” las normas que rigen la estructura de los partidos). La desproporcionalidad se evidencia cuando se observa que no se pueden crear más partidos políticos que los que el número de habitantes del distrito más pequeño permita.
II.- Las reglas de legitimación en las acciones de inconstitucionalidad en general.- El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad, requisito que no es necesario en los casos previstos en los párrafos segundo y tercero de ese artículo, es decir, cuando por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa; cuando se fundamente en la defensa de intereses difusos; cuando se trate de intereses que atañen a la colectividad; o cuando sea presentada por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República o el Defensor de los Habitantes, en estos últimos casos, dentro de sus respectivas esferas competenciales.
III.- La legitimación del accionante en este caso.- A partir de lo dicho en el párrafo anterior, es claro que los actores ostentan legitimación suficiente para demandar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas, sin que para ello resulte necesario que cuenten con un asunto previo que les sirva de base a esta acción. Lo anterior porque el fundamento para la legitimación del recurrente lo constituyen los intereses difusos, que forman parte de los presupuestos de excepción del artículo 75 párrafo segundo de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, para accionar directamente en esta vía, prescindiendo del asunto previo. Los intereses difusos son aquellos que corresponden a un conjunto indeterminado, pero determinable de personas, quienes son sus titulares como miembros de una colectividad. El recurrente se considera afectado por las normas que impugna, como ciudadano que es y en las mismas condiciones que cada uno de los demás ciudadanos que se propongan organizar un partido político o que pretendan participar en los órganos de una agrupación de esta naturaleza. Además, se trata de materia cuya constitucionalidad procede revisar en esta vía y el actor cumplió con los requisitos estipulados en los numerales 78 y 79 de la Ley de rito. Finalmente, aunque actualmente la norma cuestionada se encuentra derogada desde el año 2009, procede su análisis pues en otras oportunidades ya esta Sala ha reconocido que la acción de inconstitucionalidad es procedente aun contra normas jurídicas derogadas, en razón de que sus efectos subsisten, lo que se conoce como ultractividad de las disposiciones derogadas. En conclusión, la presente acción es admisible, por lo que debe entrarse de inmediato a discutir el objeto y el fondo del asunto.

B.- ANÁLISIS DE LOS ALEGATOS DE INCONSTITUCIONALIDAD
IV.- Sobre la potestad normativa para regular a los partidos políticos y el respecto de los principios democráticos.- Dado que los partidos políticos son instrumentos esenciales para el ejercicio de los otros derechos electorales, y que en nuestro ordenamiento jurídico-constitucional existe un verdadero monopolio de la acción política, en tanto al tenor del artículo 98 constitucional, sólo puede accederse a los puestos de elección popular (Presidente y Vicepresidentes de la República, diputados, regidores y Alcalde) a través de ellos; es que su constitución y funcionamiento son de indudable interés público, de manera tal que se garantice un funcionamiento que responda a las reglas fundamentales que requiere la democracia y la representatividad, de manera que los requisitos que se exijan para la creación de nuevos partidos políticos deben evidenciar un sistema democrático de partidos, esto es, deben ser estrictamente necesarios e indispensables para preservar el interés público atinente a la naturaleza jurídica de los partidos políticos, sus fines y función en el sistema democrático; precisamente al tenor de lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 98 constitucional:

"Los partidos políticos expresarán el pluralismo político, concurrirán a la formación y manifestación de la voluntad popular y serán instrumentos fundamentales para la participación política. Su creación y el ejercicio de su actividad serán libres del respeto a la Constitución y la ley. Su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos."

En este sentido, es importante recordar que se reconoce al Estado –en sentido integral– la potestad normativa para regular a los partidos políticos, la cual, debe estar encaminada "[...] en tratar de fomentar la democratización interna de los partidos, y esa finalidad que concuerda con lo dispuesto en la Constitución es su única justificación, [...]" (sentencia número 2881-95). Así, el Estado, mediante diversas disposiciones normativas (en primer lugar, la Constitución Política y en segundo lugar, el Código Electoral), y las autoridades competentes en la materia a través de su conducta administrativa, están en la obligación de garantizar la posibilidad efectiva a los ciudadanos de constituir, organizar e inscribir partidos políticos, así como de participar en la actividad política. Por ello, no resulta constitucionalmente legítimo establecer –directa o indirectamente– disposiciones que dificulten, en forma innecesaria, la formación, inscripción y funcionamiento de nuevos partidos políticos, por cuanto con ello se limitarían y afectarían gravemente derechos y libertades electorales, con la consecuente inconstitucionalidad de tal disposición o medida. Así, no se trata de determinar la conveniencia, funcionalidad o eficacia de la estructura interna de los partidos políticos, sino de confrontar la regulación de dicha estructura con los principios constitucionales, básicamente los principios democráticos, de pluripartidismo, representatividad, igualdad, entre otros. De suerte, que los requisitos que se establezcan para la formación de estas asociaciones políticas deben ser necesarios, útiles, razonables, además de que deben de limitar en lo menos posible, este derecho, de manera que deben tenerse como regulaciones mínimas, en tanto más bien se constituyen en elementos indispensables para evitar o superar el fenómeno de la "oligarquización" de los partidos, esto es, crear y sostener una organización para mantener y controlar el poder concentrado, en decisiones de una élite o en su cúpula; de ahí que la legislación de desarrollo (Código Electoral) exige un mínimo de organización interna –sustentada en la representación de circunscripción territorial de conformidad con la organización territorial administrativa–, a fin de promover y fomentar el carácter democrático en la formación de la voluntad política de estos instrumentos políticos. Por ello, las exigencias que se impongan deben de cumplir con lo siguiente: en primer lugar, deben atender a los valores superiores que derivan del Derecho de la Constitución (normas y principios constitucionales), tales como la seguridad jurídica, la justicia, el orden público, la democratización, etc.; y, en segundo lugar, deben de implicar posibilidades reales de formar e inscribir partidos políticos nuevos, así como su debido funcionamiento, de manera que sería contrario al orden constitucional aquellos requisitos que se conviertan en obstáculo, por lo difícil o imposible cumplimiento; lo que obliga a que, cada uno deba ser valorado y analizado en cada caso concreto (a fin de determinar esa conformidad o disconformidad con los valores señalados). En conclusión, aunque ciertamente el Estado tiene la potestad de proceder a la “regulación mínima” de los partidos políticos, pues estos entes de derecho público no estatal con base asociativa tienen un ligamen indiscutible con el interés público; y aunque el legislador puede válidamente establecer la estructura mínima con que debe contar todo partido político inscrito a escala nacional, tal regulación está sujeta a ciertos límites, es decir, no puede conculcar los principios constitucionales relacionados con la democracia. Así que, aunque el artículo impugnado no implica violación alguna a la libertad organizativa de los partidos políticos, sí implica una violación a los principios democráticos, en los términos en que se dirá.
V.- Sobre la inconstitucionalidad de la obligatoriedad de celebrar asambleas distritales, por ser un requisito desproporcionado.- El artículo 60 del Código Electoral, en el inciso a) del párrafo primero resulta inconstitucional debido a los efectos prácticos que produce la obligatoriedad de celebrar asambleas de distrito en cada uno de los distritos administrativos del país. En este sentido, esta Sala comparte el criterio esgrimido por el Tribunal Supremo de Elecciones, en el sentido que la imposición que se hace a los partidos políticos para que su estructura se defina a partir de las asambleas distritales, dificulta en extremo la constitución de nuevos partidos y la renovación de sus estructuras. Ciertamente, la celebración obligatoria de asambleas distritales es un requisito desproporcionado al obligar a la celebración de aproximadamente cuatrocientas sesenta y cinco asambleas distritales, por lo que en cuanto a este punto, debe acogerse la inconstitucionalidad. No desconoce esta Sala que actualmente para poder inscribir un partido se debe realizar un proceso extenso y complejo consistente en la celebración de más de quinientas asambleas a lo largo y ancho del país, por lo que, la declaratoria de inconstitucionalidad del inciso a) del artículo 60 del Código Electoral vigente implicaría que bastaría con celebrar 81 asambleas cantonales, 7 provinciales y la nacional, exigencia que resulta más razonable y facilita el derecho constitucional de los ciudadanos de agruparse en partidos políticos. En este sentido, debido a que la norma que resulta inconstitucional fue derogada en virtud de entrar en vigencia un nuevo Código Electoral mediante la Ley No. 8765 del 19 de agosto del 2009, esta Sala procede a declarar la inconstitucionalidad por conexidad del artículo 67 del Código Electoral actual, el cual también dificulta la conformación y renovación de estructuras de los partidos políticos por exigir tal cantidad de asambleas distritales. Ahora bien, respecto del argumento del accionante de que la norma resulta inconstitucional además por permitir la representación corporativa en los partidos, este Tribunal considera que ello no resulta inconstitucional, sino todo lo contrario, pues al establecerse que, además de los delegados territoriales las asambleas de los partidos pueden estar conformadas por “los demás miembros que se establezcan en los respectivos estatutos, que se escogerán con base en principios democráticos y de representatividad”, en tanto posibilita la conformación de las distintas asambleas con miembros representantes de sectores sin atender al carácter territorial, más bien tiende a que dentro de los partidos políticos puedan tener cabida distintos sectores y movimientos, lo cual es acorde a los principios democráticos, dado que no sólo el criterio territorial es el único válido para lograr representatividad dentro de la organización interna de los partidos políticos.
VI.- Sobre la desestimatoria de esta acción en cuanto al alegato de que el artículo 60 impugnado no establece que la cantidad de delegados de cada asamblea de los partidos políticos dependa de la cantidad de electores de cada unidad geográfica (distritos, cantones, provincias).- Redacta al Magistrado Mora Mora. Según el criterio del accionante el artículo 60 del Código Electoral, al imponer a los partidos políticos el acatamiento obligatorio de una estructura partidaria diseñada a partir de la división territorial administrativa (distritos, cantones y provincias), otorgando un peso igual a los 465 distritos administrativos, a los 81 cantones y a las 7 provincias, a pesar de la marcada diferencia en la cantidad de electores de cada una de esas unidades geográficas, viola los principio de igualdad (artículo 33) y de organización democrática (artículo 98), pues el sistema obligatorio impuesto crea asimetrías, obliga a dar un trato igual ante circunstancias radicalmente diferentes, viola la libertad organizativa de los partidos, violenta abiertamente el principio de “una persona un voto”, y resulta irrazonable y desproporcionado exigir celebrar 465 asambleas distritales. Por su parte, la Procuraduría General de la República considera que el accionante lleva razón en sus argumentos y que el hecho de que distritos, cantones y provincias que tienen mayor número de electores inscritos, obtengan la misma representación en el seno de los órganos de los partidos políticos que tienen mucho menor número de electores, quebranta no sólo los principios de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad, sino también el principio de la representación proporcional en el seno de los órganos colegiados. Agrega que, lo anterior es como si las provincias tuvieran el mismo número de Diputados en la Asamblea Legislativa, sin tomar en cuenta la población de cada una de ellas. El Tribunal Supremo de Elecciones considera que ni del artículo 98 ni de ninguna otra norma o principio constitucional se puede derivar que para que la estructura interna y el funcionamiento de los partidos políticos sean democráticos “la representatividad de cada unidad territorial dentro de las organizaciones políticas debe corresponder proporcionalmente al número de electores que cada una de ellas”, en forma exclusiva y excluyente, pues otros modelos o mecanismos de representación son válidos y no resultan inconstitucionales. Agregan que ello no significa que la norma cuestionada no sea perfectible, pero que ello debe discutirse y resolverse mediante los procedimientos legislativos correspondientes. Finalmente consideran que sí es inconstitucional –aunque no por la infracción de los principios de igualdad y organización democrática de los partidos políticos- por la irracionalidad y desproporcionalidad de la norma, la imposición que se hace a los partidos políticos de que su estructura arranque desde las asambleas distritales, porque ello dificulta en extremo la constitución de nuevos partidos, y la renovación de las estructuras que se hace como mínimo cada cuatro años. Al respecto, primero se debe aclarar que mediante el voto 2881-95 esta Sala examinó, en parte, la constitucionalidad del artículo 60 del Código Electoral, determinándose que era conforme al Derecho de la Constitución Política. Sin embargo, tal examen se hizo conforme la redacción de tal artículo antes de su reforma en el año 1996, y bajo alegatos de inconstitucionalidad, que aunque similares, no idénticos a los que se plantean en esta acción. Por lo tanto, la norma en cuestión, tal como está vigente, no ha sido previamente examinada por esta Sala. Ahora bien, entrando al fondo del asunto, se observa que de lo que se trata es de una posible inconstitucionalidad por omisión, en el sentido de que no es exactamente lo que la norma establece lo que se impugna, sino lo que deja de establecer, a saber, que el número de delegados de cada una de las asambleas de los partidos políticos se diferencie de acuerdo a la cantidad de electores de cada unidad geográfica. Asimismo, se trata básicamente de un alegato de inconstitucionalidad por los efectos prácticos que produce la norma, a saber, una sobrerepresentación de ciertas unidades geográficas a lo interno de los partidos políticos respecto de otras. Del examen de constitucionalidad que hace esta Sala se concluye que, aunque ciertamente la norma cuestionada le da un mismo tratamiento a cada unidad geográfica (distrito, cantón y provincia) sin atender a la cantidad de electores, ello no convierte la norma en inconstitucional. Tal como se viene de explicar, aunque el artículo 60 impugnado no indica que la cantidad de delegados de cada una de las asambleas de los partidos políticos dependa de la cantidad de electores de cada unidad geográfica (distritos, cantones, provincias), ello no implica una violación de las normas o principios constitucionales, por las mismas razones que esgrime el Tribunal Supremo de Elecciones cuando indica que ni del artículo 98 constitucional ni de ninguna otra norma o principio constitucional se puede derivar que para que la estructura interna y el funcionamiento de los partidos políticos sean democráticos “la representatividad de cada unidad territorial dentro de las organizaciones políticas debe corresponder proporcionalmente al número de electores que cada una de ellas”, en forma exclusiva y excluyente. Otros modelos o mecanismos de representación son válidos y no resultan inconstitucionales. Lo cual no significa que la norma cuestionada no sea perfectible, pero ello debe discutirse y resolverse mediante los procedimientos legislativos correspondientes. En este sentido, existen varios modelos de representación, igualmente válidos, que no atiendan únicamente a la cantidad de electores. Nótese que, si este fuere el único criterio de representación, también se podría producir que algunas unidades geográficas (distritos, cantones y provincias) con poca cantidad de electores queden rezagadas de representación en las estructuras de los partidos políticos justamente por tener poca cantidad de electores. En este sentido se entiende que el legislador quiso darle el mismo peso y representatividad a cada unidad geográfica con independencia de la cantidad de electores, lo cual, es perfectamente válido. Por todas estas razones, la mayoría de la Sala no encuentra que, el hecho de que el legislador no haya considerado e incluido el criterio de cantidad de electores a la hora de decidir la cantidad de delegados en cada una de las asambleas de los partidos políticos, sea una violación constitucional.
VII.- Conclusiones.- A) Resulta inconstitucional que, con fundamento en el inciso a) del artículo 60 cuestionado (y por conexidad del inciso a) del artículo 67 del Código Electoral vigente) se derive la obligación de celebrar asambleas distritales para la conformación y renovación de los partidos políticos, por ser un requisito desproporcionado que obstaculiza la conformación de nuevos partidos políticos y la renovación de sus estructuras. B) No resulta inconstitucional el artículo impugnado por permitir la representación corporativa en los partidos, pues al establecer la norma que además de los delegados territoriales las asambleas de los partidos pueden estar conformadas por “los demás miembros que se establezcan en los respectivos estatutos, que se escogerán con base en principios democráticos y de representatividad”, más bien posibilita la conformación de las distintas asambleas con miembros representantes de sectores sin atender únicamente al carácter territorial, todo lo cual es acorde a los principios democráticos, dado que no sólo el criterio territorial es el único válido para lograr representatividad dentro de la organización interna de los partidos políticos. Además, la norma en cuestión posibilita el ejercicio de la potestad normativa del Estado para establecer una regulación mínima a las estructuras internas de los partidos políticos. C) Tampoco resulta inconstitucional la norma en cuestión por la omisión del legislador de no haber tomado en cuenta la cantidad de electores para la designación de la cantidad de delegados de las distintas asambleas de partido. En cuanto a este aspecto los Magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro salvan el voto al estimar además que, el hecho de que distritos, cantones y provincias que tienen mayor número de electores inscritos, obtengan la misma representación en el seno de los órganos de los partidos políticos que tienen mucho menor número de electores, quebranta los principios democráticos, concretamente los principios de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad, y el principio de la representación proporcional. Así que consideran que las frases contenidas en el artículo 60 del Código Electoral de 1952 (y por conexidad del artículo 67 del Código Electoral vigente) de donde se derive que todos los distritos, cantones y provincias tengan la misma representación en el seno de los órganos de los partidos políticos, sin atender a las diferencias referidas a la cantidad de electores, son inconstitucionales.

Por tanto:
Por unanimidad se declara CON lugar la acción en cuanto al inciso a) del párrafo primero del artículo 60 del Código Electoral, Ley 1536 del 10 de diciembre de 1952. Así mismo, por conexidad se anula el inciso a) del artículo 67 del Código Electoral, Ley 8765 del 19 de agosto de 2009, cuyo texto dice: "Una asamblea distrital en cada distrito administrativo, formada por los electores de cada distrito afiliados al partido". En cuanto a los demás extremos, se declara sin lugar la acción. Los Magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro salvan el voto al estimar la inconstitucionalidad de la frase que contiene el inciso a) del párrafo primero del artículo 60 del Código Electoral, Ley 1536 del 10 de diciembre de 1952, en la que se establece: "la Asamblea de Cantón estará constituida por cinco delegados de cada distrito, por las respectivas Asambleas de Distrito. La Asamblea de Provincia estará integrada por cinco delegados de cada cantón electos por las respectivas asambleas cantonales". De igual forma, por conexidad se declara la inconstitucionalidad del inciso b) y c) del artículo 67 del Código Electoral, Ley 8765 del 19 de agosto de 2009, cuyo texto establece: inciso b) "Una asamblea cantonal en cada cantón constituida por cinco delegados de cada distrito, electos por las respectivas asambleas de distrito", inciso c) "Una asamblea provincial en cada provincia integrada por cinco delegados de cada una de las asambleas cantonales de la respectiva provincia". De conformidad con lo dispuesto en el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se dimensionan los efectos en el sentido de que la inconstitucionalidad declarada surge efectos a partir de la publicación íntegra de esta sentencia. Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Comuníquese este pronunciamiento al Presidente de la Asamblea Legislativa y al Tribunal Supremo de Elecciones. Notifíquese.-

Ana Virginia Calzada M.
Presidenta.

Luis Paulino Mora M. Gilbert Armijo S.

Fernando Cruz C. Aracelly Pacheco S.

Doris Arias M. José Paulino Hernández G.
FCC/95/jcalderonm.-

Voto salvado de los Magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro, con redacción del segundo:

Además de las razones esbozadas en el voto de mayoría, los suscritos Magistrados consideramos que la acción se debe estimar con lugar porque el artículo 60 del Código Electoral de 1952 y el artículo 67 del Código Electoral vigente resulta inconstitucional al darle un mismo tratamiento a cada unidad geográfica (distrito, cantón y provincia) sin atender a la cantidad de electores, omitiendo diferenciar el número de delegados conforme a dicha cantidad. Lo cual se traduce en que distritos, cantones y provincias que tienen mayor número de electores inscritos obtengan la misma representación en el seno de los órganos de los partidos políticos que tienen mucho menor número de electores; todo lo cual resulta inconstitucional pues se aplica un criterio de igualdad a lo que en esencia es desigual, tal como se fundamenta a continuación.

Sobre la inconstitucionalidad por omisión y por sus consecuencias, de las frases contenidas en el artículo 60 del Código Electoral de 1952 (y por conexidad del artículo 67 del Código Electoral vigente) de donde se derive que todos los distritos, cantones y provincias tengan la misma representación en el seno de los órganos de los partidos políticos, sin atender a las diferencias referidas a la cantidad de electores.- D ebido a que el artículo 60 impugnado no establece que la cantidad de delegados de cada asamblea de los partidos políticos dependa de la cantidad de electores de cada unidad geográfica (distritos, cantones, provincias), se configura una violación constitucional por la omisión del legislador consistente en haber tenido que distinguir y no haberlo hecho. Todo lo cual violenta los principios democráticos, en los siguientes términos. En primer lugar, se viola el principio de igualdad al tratar de forma igual a quienes están en una situación diferente. En este sentido, se está tratando de forma igual a las distintas unidades geográficas (distritos, cantones y provincias) a pesar de la diferente cantidad de electores. El artículo 60 del Código Electoral promueve un sistema donde el voto de unos electores tiene mayor peso que el de otros, ya que produce que en el seno de los órganos internos de los partidos políticos los electores de las circunscripciones territoriales con menor población tengan igual representación que los electores de las circunscripciones territoriales con mayores habitantes, lo que en la práctica se traduce también en una sobre-representación y en una infra-representación de los electores, con lo que también se infringe el principio de igualdad. En segundo lugar, se violan los principios de razonabilidad y proporcionalidad puesto que no existen razones objetivas y justas para que los electores de los distritos, cantones y provincias tengan igual número de representantes en los órganos internos de los partidos políticos, cuando la realidad indica que tienen diferente número de electores. Nótese los datos que aporta el accionante según los cuales, el distrito administrativo con menor número de electores (a saber, 151) es 266 veces menor que el distrito administrativo con mayor número de electores (a saber, 44.788) y sin embargo, en ambos casos cada uno aporta cinco delegados a la Asamblea cantonal. La desproporcionalidad se evidencia además cuando se observa que no se pueden crear más partidos políticos que los que el número de habitantes del distrito más pequeño permita, lo cual supone una limitación inconstitucional a la conformación de partidos políticos. En tercer lugar, se viola el principio de representatividad democrática y del principio de mayorías, puesto que la cantidad de delegados a una asamblea depende de una unidad geográfica, dejando por fuera el criterio que refleje la población de cada una de ellas. Todo lo cual, se reitera, se traduce en una sobre-representación de los electores pertenecientes a los distritos con poblaciones menores y en una infra-representación de los electores pertenecientes a los distritos con poblaciones mayores. Se trata con iguales criterios de representatividad a los diversos distritos, sin tomar en cuenta la incidencia que tiene las diferencias de población. Por todas estas razones, los suscritos Magistrados concluimos que el párrafo primero y segundo del artículo 60 del Código Electoral resultan inconstitucionales, por omisión del legislador y por las consecuencias prácticas que produce. En este sentido, debido a que la norma que resulta inconstitucional fue derogada en virtud de entrar en vigencia un nuevo Código Electoral mediante la Ley No. 8765 del 19 de agosto del 2009, también se considera la inconstitucionalidad por conexidad del artículo 67 del Código Electoral actual, el cual también es omiso en indicar que para cada una de las unidades geográficas (distritos, cantones y provincias) se debe tomar en cuenta la cantidad de electores de cada una de ellas a la hora de determinar la cantidad de delegados que formarán parte de las distintas Asambleas de partido. En conclusión, por todo lo anterior, las frases contenidas en el artículo 60 del Código Electoral de 1952 (y por conexidad del artículo 67 del Código Electoral vigente) de donde se derive que todos los distritos, cantones y provincias tengan la misma representación en el seno de los órganos de los partidos políticos, sin atender a las diferencias referidas a la cantidad de electores, resultan inconstitucionales en cuanto a esa omisión.

Gilberth Armijo Sancho Fernando Cruz Castro

EXPEDIENTE N° 04-003249-0007-CO