Exp: 00-007789-0007-CO

Res: 2000-09257

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.José, a las ocho horas con treinta y seis minutos del veinte de octubre del dos mil.-

Consulta preceptiva de constitucionalidad formulada por el Directorio de la Asamblea Legislativa, sobre el proyecto de Ley "Reforma a los artículos 169, 170 y 171 de la Constitución Política de la República de Costa Rica", que se tramita en el expediente legislativo número 13.375.-

Resultando:

1.-

La consulta legislativa sobre el proyecto de Ley de "Reforma a los artículos 169, 170 y 171 de la Constitución Política de la República de Costa Rica", fue recibida en la Secretaría de la Sala a las diez horas cinco minutos del diecinueve de setiembre del dos mil con una copia certificada del expediente legislativo número 13.375.

2.-

Mediante resolución de las quince horas cincuenta y cinco minutos del veintiuno de setiembre del dos mil, la Presidencia de la Sala dispuso tener por presentada la consulta, que se formula en cumplimiento de lo que establece el inciso a)artículo 96la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

3.-

La consulta legislativa se evacua dentro del término establecido en el artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

Redacta el magistrado Sancho González; y,

Considerando:

I.-

Sobre el procedimiento legislativo.-

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 98 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la consulta legislativa deberá hacerse después de aprobado el proyecto de ley en primer debate y antes de la aprobación definitiva. Al evacuar la consulta, la Sala dictaminará sobre la constitucionalidad de los trámites legislativos del proyecto de ley consultado, en los términos del artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. En consecuencia, de previo al estudio sobre el fondo del proyecto, procede el análisis del procedimiento legislativo seguido en este expediente, indicando, cuando proceda y entre paréntesis, el número del folio del expediente legislativo: a)proyecto de Ley fue presentado en la Secretaría del Directorio de la Asamblea Legislativa, a las nueve horas treinta minutos del trece de octubre de mil novecientos noventa y ocho, firmado por al menos diez Diputados: Otto Guevara, Alex Sibaja, Justo Orozco, José Merino, José Manuel Núñez, Belisario Solano, Guido Vargas, Rina Contreras, Oscar Campos y Célimo Guido (folios 1 a 7); b) por auto del quince de octubre de mil novecientos noventa y ocho, se indica que en la sesión No. 92 de esa misma fecha, se dio Primera Lectura al proyecto (folio 8) y por auto del veintiséis de ese mismo mes, se señala que en sesión No. 97 celebrada el mismo día, se procedió a dar Segunda Lectura (folio 14); c)auto del tres de noviembre del mismo año, se deja constancia de haberse iniciado el proceso de Tercera Lectura al proyecto, en la sesión No. 102 de esa fecha (folio 20); y por varios autos que se enlistan de seguido, se deja constancia de continuarse la discusión, como parte de la Tercera Lectura, para definir si se acoge o no para discusión el proyecto de reforma, lo que ocurrió en las sesiones números 103 del cuatro de noviembre (folio 40), 104 del día siguiente cinco de noviembre (folio 63), 106 del diez de ese mes (folio 101) y 107 del once del mismo mes de noviembre, en la que se concluyó el procedimiento de lectura y se admitió el proyecto para su discusión, integrándose la comisión informante, con los Diputados Cambronero Castro, Guevara Guth y Céspedes Salazar (folio 120); d) la Comisión Especial se instaló el día doce de noviembre de mil novecientos noventa y ocho y recibió el proyecto de ley del Departamento de Comisiones Legislativas, el diecisiete de ese mes (folios 179 y 181); e) el proyecto de ley fue aprobado afirmativamente y en forma unánime, el seis de mayo de mil novecientos noventa y nueve (folio 200) y la Comisión Especial lo entregó a la Dirección Ejecutiva de la Asamblea Legislativa, el once del mismo mes de mayo (folio 214); f)Secretaría del Directorio Legislativo, lo recibió el doce de mayo de mil novecientos noventa y nueve (folio 216) y el cinco de mayo del año dos mil, se solicitó que el expediente se pusiera a despacho (folios 217, 218 y 219); g) en la sesión No. 59 del Plenario del cuatro de setiembre del dos mil, se aprobó una moción para que ese expediente se conociera en el primer lugar de la segunda parte de la sesión de los días miércoles (folio 223) y con las modificaciones que se hicieron en el Plenario, se aprobó en Primer Debate el día seis de setiembre del dos mil (folios 229 y 230). En cuanto al término para informar la Comisión Especial a que alude el inciso 3) del Artículo 195 constitucional, habiéndose instalado la Comisión el día doce de noviembre, transcurrieron dieciséis días hábiles hasta el treinta de ese mes, en que se terminó el período de sesiones ordinarias y cuatro días hábiles más, al seis de mayo del dos mil. Consecuentemente, la Sala estima, con vista del expediente y la secuencia de hechos anotados, que no existen violaciones en el procedimiento de aprobación del proyecto de ley.

II.-

El texto de la normas propuestas y los fines del proyecto de ley.-

Se propone la reforma de los artículos 169, 170 y 171 de la Constitución Política y la adopción de tres artículos transitorios. De conformidad con el texto aprobado en la Comisión de Redacción y visible a los folios 256 y 257, los textos aprobados son los siguientes:

"Artículo 169.-

La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estarán a cargo del Gobierno Municipal, formado por un cuerpo deliberante integrado por los regidores municipales y un funcionario ejecutivo denominado Alcalde; todos designados por elección popular, celebrada conforme lo indica el artículo 171."

"Artículo 170.-

Las corporaciones municipales son autónomas.

En el presupuesto ordinario de la República, el Poder Ejecutivo asignará a las municipalidades una suma que no será inferior a un diez por ciento (10%) de los ingresos ordinarios calculados para el año económico. La ley definirá los criterios de distribución de estos recursos."

"Artículo 171.-

Los Regidores y el Alcalde será elegidos por períodos iguales al período constitucional presidencial, y desempeñarán sus cargos obligatoriamente. La ley determinará el número de regidores y la forma en que actuarán. El Alcalde y los Regidores municipales serán elegidos el primer domingo del mes de diciembre posterior a las elecciones para Presidente y Diputados, y se instalarán el 1° de marzo del año siguiente."

"Transitorio I.-

La suma a que se refiere el artículo 170 será asignada por el Poder Ejecutivo en razón de un uno coma cinco por ciento (1,5%) anual hasta completar el diez por ciento (10%).

A partir del año económico siguiente a la publicación de la presente reforma, el Poder Ejecutivo asignará, proporcionalmente, a cada municipalidad estos recursos, en observancia de tres criterios: el número de habitantes, definido por el Instituto Nacional de Estadística y Censos; la extensión geográfica, certificada por el Instituto Geográfico de Costa Rica, y el índice de pobreza, determinado por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, según la metodología que debe seguirse de modo consistente cada año, hasta que se emita la ley específica que contemple los criterios definitivos para la distribución de estos recursos. A cada uno de los primeros dos criterios se le asignará un veinticinco por ciento (25%), y el cincuenta por ciento (50%) restante al índice de pobreza. Para los efectos del presente transitorio, el Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica publicarán en enero de cada año el porcentaje de los presupuestos públicos, como cifra indicativa que se transferirá en el año inmediato siguiente." "Transitorio II.-

El Poder Ejecutivo impulsará un proceso ordenado de traslado de cometencias a las municipalidades del país, lo cual hará por medio de la legislación que estime pertinente o mediante el dictado de decretos, la celebración de acuerdos o la firma de contratos con los municipios respectivos.

La falta de leyes que faculten el traslado de competencias o la ausencia de contratos sobre el tema, no impedirá la transferencia de los recursos a las respectivas municipalidades y por decreto serán fijadas las competencias por transferir."

"Transitorio III.-

En el año 2002, los regidors se elegirán en las elecciones generales de febrero; asumitrán sus cargos a partir del 1° de mayo de ese año y permanecerán en ellos hasta el 28 de febrero del año 2007.

Los Alcaldes serán elegidos el primer domingo de diciembre de 2002; asumirán sus cargos el 1° de marzo del año 2003 y permanecerán en ellos hasta el 28 de febrero del año 2007."

Como puede advertirse, las normas propuestas preteden reforzar el papel que juegan los gobiernos locales en la vida del país, aunque de la exposición de motivos del proyecto aprobado, no puedan deducirse esos fines. El informe afirmativo unánime tampoco es prolijo en razones para el análisis de la reforma. En él (folio 209) se lee lo siguiente:

"Consideramos importante y necesario darle oportunidad a las municipalidad para que tomen fuerza y representen realmente los intereses de las comunidades que representan. Sin embargo, con el ánimo de mejorar el proyecto, para no confundir las funciones ejecutivas con las funciones legislativos dentro de las municipalidades, para mantener la obligatoriedad en el desempeño de los cargos de los funcionarios municipales y para, además, reconocerles a las municipalidades autonomía financiera, que implica que la transferencia de competencias debe ir aparejada a la transferencia de recursos, se propone al Plenario Legislativo un texto sustitutivo para su aprobación…".

Es más bien en la Actas del trabajo de Comisión y en las del Plenario, en donde se pueden encontrar los verdaderos fines de la reforma que se propone. Así en el trámite de la Tercera Lectura del proyecto de ley, el Diputado Guevara Guth expresó:

"Si vía Constitución establecemos que hay una serie de funciones que las municipalidades, que las corporaciones municipales deben ir asumiendo, entonces estamos dando un paso importante hacia el fortalecimiento municipal y hacia la descentralización de funciones del gobierno nacional, a favor de los gobiernos locales…"

Por su parte, el Diputado Céspedes Salazar en el Plenario (folio 237) señaló:

"… nos asignaron la tarea de dictaminar este proyecto; con el fin de devolverle y darle autonomía a las municipalidades, descentralizar las funciones del Estado y depositarlas en manos del pueblo, representadas por los gobiernos locales…";

además, este Diputado, al explicar el contenido de las reformas, le indica al Plenario que hay tres propósitos básicos en el proyecto: se trata de incluir en el texto constitucional la figura del Alcalde, funcionario que está creado en el Código Municipal; se le asigna al régimen municipal el diez por ciento de los ingresos ordinarios, vía Presupuesto de la República; y se crea un régimen electoral especial para la escogencia de los regidores y Alcaldes, en elecciones separadas de las generales. Sin perjuicio del análisis que luego se hace de las normas propuestas, la síntesis del proyecto de ley de reforma, es mejorar el régimen autonómico de las municipalidades, modificar el marco constitucional del régimen municipal, a los efectos de transferirle recursos económicos y competencias que no están hoy día en sus manos y separar las elecciones, como ha quedado dicho.

III.-

El régimen municipal en la Constitución Política actual.- Con ocasión del dictado de la sentencia número 05445 de las catorce horas y treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve, resolviendo una acción de inconstitucionalidad que interpuso la Municipalidad de San José y que se tramitó en el expediente número 94-000757-007-CO, la Sala Constitucional un extenso análisis doctrinario para definir la modalidad y esencia de la descentralización territorial, concepto jurídico que informa al régimen municipal costarricense; desentrañó el origen histórico para establecer las ideas ínsitas en el proceso constituyente, los alcances de la autonomía municipal y de "lo local", la descentralización de la función política en materia local, se desplegó toda la jurisprudencia de la Sala sobre estos temas y a partir del cuadro jurídico de referencia que se formó, se examinaron los alegatos de la inconstitucionalidad. Se desarrollaron, entre otros, los conceptos de coordinación del ámbito municipal con las instituciones estatales, los alcances de la planificación y en especial el desarrollo de la planificación urbana, las relaciones con respecto a las funciones de control y fiscalización de la Contraloría General de la República (control fiscal, financiero y contable), la materia presupuestaria municipal, la contratación administrativa (administración de los bienes y derechos municipales), la organización territorial, la autonomía tributaria y la potestad reglamentaria. De los términos de esa sentencia, vinculante erga omnes, como lo dispone el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, es más que evidente que la autonomía municipal tiene un rango constitucional tal, que el constituyente sometió a ciertos límites (tutelajes, como los llamó), en razón del principio de integridad estatal. En consecuencia, el tema de la autonomía municipal, tal y como fue concebida por la Asamblea Nacional Constituyente de 1949, está inserta en una balanza de competencias, en la que conviven las funciones estatales –nacionales, como podrían llamarse- o centralizadas, con el régimen de las instituciones autónomas que se regulan en los artículos 188 y siguientes de la Constitución Política, y la descentralización territorial en la que se asienta la municipal. El equilibrio ideado por el constituyente originario no se puede alterar significativamente, para variar el sistema, porque ello podría implicar la modificación del equilibrio del sistema político del país. Dicho todo lo anterior a manera de exordio, la Sala procede, en los considerandos siguientes, al análisis de los aspectos de interés constitucional que tienen las normas que se proponen en la reforma.

IV.-

Artículos 169, 170 y 171.- Según la intervención del Diputado Céspedes Salazar en el Plenario Legislativo (folio 238), la reforma propuesta "… propone en el artículo 169 nada más lo que le permite a las municipalidades, que no está en la Constitución, pero que sí está en el Código, que habla de un Ejecutivo. Aquí se propone que sea un Alcalde para que quede, constitucionalmente, como está en el Código Municipal…".-

En lo que atañe a este artículo, puede observarse que el propósito, en realidad, es el de "codificar" la Constitución Política, para adecuarla al texto que se incorporó al Código Municipal, según la reforma de abril de 1998. En efecto, la innovación es agregarle al texto antiguo "… denominado Alcalde; todos designados por elección popular, celebrada conforme lo indica el artículo 171"y suprimir, después de la frase "un funcionario ejecutivo", la que dice "que designará la ley". Independientemente de los méritos de la reforma, la Sala estima que la técnica legislativa empleada transforma la disposición original sobre el régimen municipal en uno que es riguroso, inflexible. El texto que se ha mantenido desde 1949, con claridad define que el gobierno local está formado por dos órganos: uno deliberante (principio democrático) que es el Concejo y otro ejecutante de los acuerdos y políticas de aquel. Si se permite la licencia de hacer una comparación, diríamos que el Concejo es el órgano que legisla fijando las políticas generales, aprobando el presupuesto y planificando; en cambio el funcionario ejecutivo sería el administrador general encargado de la puesta en marcha de los planes y proyectos acordados por el Concejo, en esencia, es la rama ejecutiva del gobierno local. Esta distinción está claramente desarrollada por la Sala Constitucional en la sentencia número 2859-92 que ha sido reiterada consistentemente en su jurisprudencia y ello significa que con la reforma que se pretende, se mantiene este esquema de la integración del gobierno local. Ahora bien, al expresar la norma vigente que se trata de "un funcionario ejecutivo que designa la ley", ésta puede, como ya lo hizo en el pasado, señalar que lo serían los gobernadores de provincia y los jefes políticos, o bien el llamado Ejecutivo Municipal, según la versión anterior del Código Municipal, o el Alcalde, como lo llama ahora este cuerpo normativo. Pero es lo cierto que cada vez que el sistema ha tenido la necesidad de variar la nomenclatura, se ha hecho por la vía de la reforma legal; en cambio, ahora, la propuesta que se tramita altera ese sistema, para constitucionalizar la figura del Alcalde, de manera que futuras reformas tendrán que ser de rango constitucional y no legal. Nada de esto incide, desde luego, en la constitucionalidad de la norma propuesta. En lo que concierne al Artículo 170, no hay especiales comentarios que hacer, salvo lo que luego se dirá sobre el derecho de enmienda y conexidad; se trata de agregar el segundo párrafo, para trasladar no menos de un diez por ciento de los ingresos ordinarios del Presupuesto de la República a los gobiernos locales, para que sean invertidos en la administración de los intereses y servicios locales. En el artículo 171 el sentido del primer párrafo es idéntico al vigente, pero redactado con distinta técnica legislativa. El segundo párrafo innova sobre el tema de la separación de las elecciones municipales de las generales para Presidente y Diputados. Ninguno de los tres Artículos presenta inconsistencias de orden constitucional en sus contenidos.

V.-

Disposiciones Transitorias.- En cambio las normas transitorias sí presentan dificultades de esa naturaleza. En el primer párrafo del Transitorio I, lo propio sería señalar que el Poder Ejecutivo deberáen el proyecto de Presupuesto de la República, los recursos municipales, si lo que se quiere es el cumplimiento estricto de la norma, como se indica en las Actas Legislativas. El Transitorio II es el que ofrece mayor dificultad, a juicio de la Sala insalvable desde la óptica constitucional. En efecto y como ya quedó dicho, en la Constitución Política existe un equilibrio entre la administración de los intereses y servicios nacionales y los locales; son competencias diferentes en manos del Poder Ejecutivo por un lado y de los gobiernos locales por el otro. El tema, como lo expresa la sentencia de la Sala Constitucional número 05445-99, quedó deslindado cuando en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente, se rechazó una moción que proponía que se dijera que las municipalidades eran órganos de la soberanía nacional (Actas 79 y siguientes), señalándose que su competencia lo sería en el ámbito de lo local, exclusivamente. La norma transitoria, que aparentemente no lo es, puesto que por su estructura tiene carácter de permanente -adviértase que no se establece un término para que en él se complete la transferencia de competencias, lo que implica que la factultad para hacerlo es sine die-, obliga al Poder Ejecutivo a elaborar e impulsar un proceso ordenado de traspaso de competencias a las municipalidades. ¿ Cuáles competencias ? La norma no lo dice. ¿ Serían todas las competencias del Ejecutivo ? Hacerlo sería imposible y si la norma no es un mandato coercitivo, sino un ámbito discrecional, entonces la disposición es una simple declaración de principios que no es propia de una Constitución. En la norma se inviste al Poder Ejecutivo de una competencia que le es ajena, desde el punto de vista del equilibrio de los Poderes, al permitirle decidir cuál es la legislación aconsejable para ordenar el proceso de traslado de competencias, eliminando, en esta materia, las competencias legislativas (Artículo 121 inciso 1). Es inconstitucional, también, que la transferencia de competencias se haga por la vía del decreto ejecutivo, por acuerdo o por contrato (convenio), figuras todas que no son aplicables, a menos que una ley lo ordene, en cuyo caso a quien le corresponde decidir sobre el traspaso de las competencias es a la Asamblea Legislativa. Todo esto en virtud del principio de que la ordenación, modificación, transferencia y supresión de competencias públicas, es reserva de ley. En virtud de lo dicho, la Sala estima que este Artículo Transitorio es abiertamente inconstitucional. Sobre el tercer transitorio, no hay especiales comentarios.

VI.-

Procedimiento legislativo y principios de enmienda y conexidad.- Para la Sala el procedimiento seguido por la Comisión Especial es conforme con el Derecho de la Constitución, puesto que en su informe indicó que recomendaba favorablemente la reforma, pero proponiendo al Plenario Legislativo un texto sustitutivo para su aprobación, que fue el sometido al Plenario para su discusión (folio 209). En esta etapa del procedimiento fue presentada una moción para sustituir el contenido de los artículos, lo que ocurrió en Plenario en la sesión No. 61 del seis de setiembre del dos mil (folio 229), aprobándose este nuevo texto del proyecto de ley en Primer Debate en esa misma sesión (folio 230). De lo explicado resulta que el artículo 170 sufrió una modificación sustancial, para introducir en un segundo párrafo la obligación constitucional de transferir el diez por ciento del Presupuesto de la República a las municipalidades del país, idea que se complementa con las reglas del Artículo Transitorio II, de transferir competencias del Poder Ejecutivo a las municipalidades. A juicio de la Sala, esta innovación, constituye un exceso del constituyente derivado, que excedió sus competencias, causando una lesión directa y evidente del derecho de enmienda y del principio de conexidad, lo que hace que el procedimiento sea inconstitucional. En efecto, sobre este tema, la Sala se pronunció en la sentencia número 3513-94, en los siguientes términos:

"… Emanan del principio democrático tanto el derecho de iniciativa, regulado en la Constitución, como el derecho de enmienda, del cual se ocupa el Reglamento Legislativo al tratar las llamadas mociones de fondo y de forma. Ambos se originan en ese principio y en su virtud constructiva. El primero implica participación, porque es el medio legítimo de impulsar el procedimiento legislativo para la producción de una ley que recoja los puntos de vista de quien la propone. El derecho de enmienda también es un medio de participar en el proceso de formación de la ley, que hace posible influir en el contenido definitivo de ésta. Ambos derechos están necesariamente relacionados y han de ser observados durante el proceso formativo de la ley, pero ninguno d ellos puede tiranizar al otro (por regla general). Así, por ejemplo, no puede aprovecharse la enmienda para excluir de raíz la materia a la que el proyecto se refiere bajo la particular concepción de su proponente legítimo (ya fuera que se intente o no usurpar las ventajas de un proceso ya avanzado). Pero tampoco puede pretenderse que la iniciativa impone a la Asamblea el limitado deber de aprobar el proyecto o rechazarlo, sin posibilidad de ahormar con arreglo a los diversos puntos de vista de los diputados (esto solo podría ocurrir en hipótesis excepcionales que no son de interés aquí, y a las que la Sala se ha referido en resoluciones como la No. 1631-91 de las quince horas quince minutos del veintiuno de agosto de mil novecientos noventa y uno). Si lo primero haría nugatorio el derecho de iniciativa, esto último equivaldría a obstruirle o negarle a la Asamblea el ejercicio de su función política transaccional, para la que naturalmente tiene mayor disposición y para la cual la Constitución la estructura (a partir del artículo 105), y presumiblemente ostaculizaría o impediría de manera abusiva el juicio eficiente de la mayoría. Es aproximadamente en este sentido que se suele decir que el texto formulado con la iniciativa fija el marco para el ejercicio de enmienda…".-

Quizás con mayor amplitud sobre el tema, la Sala se expresó en la sentencia número 4848-95. Por ello estima que es del mayor interés transcribirla en lo conducente:

"I.-

LAS REFORMAS DE LA CONSTITUCION.- El Título XVII de la Constitución Política en sus artículos 195 y 196, se refiere al tema de las reformas a la Constitución. Señalan esos dos artículos literalmente :

"Artículo 195.-

La Asamblea Legislativa podrá reformar parcialmente esta Constitución con absoluto arreglo a las siguientes disposicionesLa proposición en que se pida la reforma de uno o más artículos debe presentarse a la Asamblea en sesiones ordinarias, firmada al menos por diez diputados; Esta proposición será leída por tres veces con intervalos de seis días, para resolver si se admite o no a discusión;

1. En caso afirmativo, pasará a una comisión nombrada por mayoría absoluta de la Asamblea, para que dictamine en un término de hasta veinte días hábiles (este inciso así reformado por Ley No. 6053 de 15 de junio de 1977. Originalmente el término para informar era de ocho días);

2. Presentado el dictamen, se procederá a su discusión por los trámites establecidos para la formación de las leyes; dicha reforma deberá aprobarse por votación no menor de los dos tercios del total de los miembros de la Asamblea;

3. Acordado que procede la reforma, la Asamblea preparará el correspondiente proyecto, por medio de una Comisión, bastando en este caso la mayoría absoluta para aprobarlo;

4. El mencionado proyecto pasará al Poder Ejecutivo; y éste lo enviará a la Asamblea con el Mensaje Presidencial al iniciarse la próxima legislatura ordinaria, con sus observaciones, o recomendándolo;

5. La Asamblea Legislativa, en sus primeras sesiones, discutirá el proyecto en tres debates, y si lo aprobare por votación no menor de dos tercios de votos del total de los miembros de la Asamblea, formará parte de la Constitución, y se comunicará al Poder Ejecutivo para su publicación y observancia".

"Artículo 196.-

La reforma general de esta Constitución, sólo podrá hacerse por una Asamblea Constituyente convocada al efecto. La ley que haga esa convocatoria, deberá ser aprobada por votación no menor de los dos tercios del total de los miembros de la Asamblea Legislativa y no requiere sanción del Poder Ejecutivo".

De los textos transcritos se entiende que se pueden dar dos tipos de reformas a la Constitución Política, las parciales y las generales. Los procedimientos para hacerlo, según sea la modalidad de la reforma, están regulados en la propia Constitución y son de acatamiento obligatorio y en consecuencia, lo primero que procede, a los efectos de evacuar la consulta, es verificar los trámites seguidos en este caso, en concordancia con lo que señala el artículo 98 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, al disponer que la consulta deberá hacerse después de aprobado el proyecto en primer debate en primera legislatura y antes de la aprobación definitiva y que al evacuarla, la Sala dictaminará sobre cualesquiera aspectos o motivos que estime relevantes desde el punto de vista constitucional, pero vinculante en lo que se refiere a los trámites. Para los efectos anteriores y por la importancia del asunto de que se trata, en el siguiente considerando se hará una síntesis cronológica del proyecto de ley.

II.-

LA TRAMITACION DEL EXPEDIENTE No. 11.375 EN LA ASAMBLEA LEGISLATIVA.- El proyecto de ley de reforma a los artículos 46, 73, 121, 123, 124, 176, 177, 179, 180, 181 y 182 de la Constitución Política, que ocupa el expediente No. 11.375, ha seguido el siguiente orden cronológico :

1.-

El proyecto, con mucho más de diez firmas de Diputados, fue presentado a la Secretaría del Directorio de la Asamblea Legislativa, a las diez horas del día diez de octubre de mil novecientos noventa y uno (folios 1 y siguientes del expediente legislativo);

2.-

Se hicieron las tres lecturas del proyecto los días diez, veintiuno y treinta y uno de octubre de mil novecientos noventa y uno (id. fs. 20, 27 y 28) y recibió votación unánime de los treinta y ocho diputados presentes para su admisión (id. f.38);

3.-

En sesión No. 89 de la Asamblea Legislativa del cinco de noviembre de mil novecientos noventa y uno, se procedió a nombrar la Comisión Especial respectiva, quedando integrada por los diputados Rodríguez Echeverría, Chaverri Soto y Vargas Peralta, que se instaló el ocho de noviembre de ese año (id. fs. 39 y 84);

4.-

El proyecto fue aprobado por unanimidad en Comisión el veintidós de abril de mil novecientos noventa y dos (f. 139), se hizo consignar texto original dictaminado en el folio 160 y se entregó a la Dirección Ejecutiva el veinticuatro de abril de mil novecientos noventa y dos (f.170);

5.-

Tres veces se solicitó poner a despacho el proyecto, los días cuatro de mayo de mil novecientos noventa y dos (f. 171), el primero de mayo de mil novecientos noventa y tres (f.172) y el veintitrés de mayo de mil novecientos noventa y cinco (f.173);

6.-

El veintiséis de julio de mil novecientos noventa y cinco, por moción de varios diputados, se alteró el capítulo de primeros debates del orden del día, para que se conociera el proyecto en primer lugar, votando afirmativamente 43 diputados (f.174); 7.- En sesión No. 43 del veintisiete de julio, se aprobó en el plenario una moción para que, de conformidad con el artículo 41 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, el proyecto consultado se conociera en la sesión extraordinaria del viernes veintiocho de julio (f.184);

8.-

En la sesión No. 44 del veintiocho de julio, se continuó con la discusión del proyecto y se dispensó la lectura del dictamen (f.190); se aprobó por 41 votos una moción de varios diputados, proponiendo un texto diferente al aprobado por la Comisión Especial del inciso 3) del artículo 195 de la Constitución Política y que es el que sirvió de base de discusión (f.204);

9.-

En esa misma sesión se aprobaron y rechazaron diferentes mociones sobre el texto propuesto y así consta en la información que corre del folio 220 al 246;

10.-

Siempre en esa misma sesión No. 44, se aprobó en primer debate el proyecto por 40 votos afirmativos (f.314) y aparece en el folio 353 el texto aprobado con las mociones incorporadas.

Sin entrar por ahora en el detalle de los movimientos parlamentarios ocurridos durante su tramitación y más bien resumiendo, de la comparación del informe unánime de la Comisión Especial en su versión original que consta al folio 160 del expediente legislativo, con el texto aprobado en primer debate que aparece al folio 353, resulta que los artículos 46, 73, 124, 179 y el transitorio al artículo 46 fueron suprimidos del proyecto de ley, por virtud de la aprobación de un texto sustituto, lo que ocurrió en la sesión No. 44 del 28 de julio, según consta a los folios 269 a 274 y por la incorporación de nuevos textos por la vía de la aprobación de mociones, información que se encuentra en los folios del 220 al 246; y simultáneamente, por ese mismo procedimiento, al proyecto se incorporaron reformas a los artículos 140 inciso 8), 178, 184, 185 y los transitorios a los artículos 121 inciso 13) y 176, que no estaban en el proyecto original.

III.-

ALGUNOS PRINCIPIOS PROCEDIMENTALES EN LA TRAMITACION DE TODA REFORMA CONSTITUCIONAL.- Lo señalado en los dos considerandos anteriores, nos conduce a evaluar si lo actuado hasta ahora por la Asamblea Legislativa, es válido o no desde el punto de vista constitucional. Ciertos principios fundamentales, consubstanciales a la expresión de la ideología democrática de la propia Constitución, se deben observar en el procedimiento de toda reforma. La definición y determinación de los alcances de esos principios debe hacerse, al menos, desde una doble óptica : a partir de la doctrina derivada de la génesis constitucional por un lado, y desde el punto de vista de la jurisprudencia de la propia Sala por el otro. 1).-

La Asamblea Nacional Constituyente de 1949.-

El tema de las reformas a la Constitución Política lo desarrolló la Asamblea Nacional Constituyente de 1949 a partir del Acta No. 149 y de importancia para sentar esos principios procesales y desde luego, para evacuar esta consulta, son los párrafos que se transcriben :

a).-

Diputado Arias : "...La práctica en los Congresos ha sido -dijo- cuando una reforma constitucional comprende muy diversos asuntos, designar una Comisión Especial integrada por cinco miembros, en la cual se da participación a los más entendidos en las materias de la proposición. Este sistema es el más adecuado, ya que se logra armonía. El dictamen de una Comisión integrada así tiene que ser una garantía. En cambio, si se integran diferentes Comisiones las dificultades que se presentan son muchas. Es mejor dejar las cosas tal y como están. Por otra parte, es la Cámara la que resuelve si se acoge o no el proyecto de reforma..."

(Acta No. 149 de la Asamblea Nacional Constituyente de 1949, Tomo III, página 263. El énfasis no es del original).

De esta intervención y de toda la discusión que se dio sobre el contenido procesal del inciso 3) del artículo 195 de la Constitución Política, deriva la importancia del nombramiento de una Comisión Especial que dictamine si se acepta o no el proyecto propuesto para su discusión en la corriente Legislativa. Obsérvese que se alude en la intervención, a dos aspectos medularesel carácter indudable de garantía que tiene el informe para el Constituyente derivado en su labor reformadora de la Constitución y por otro lado, sin ninguna duda, que corresponde a la propia Asamblea Legislativa, calificando ese informe, decidir si entra o no a conocer el proyecto de reforma. De aquí que el informe de la Comisión Especial, adquiera la relevancia de ser un requisito esencial en el trámite.

b).-

Diputado Arroyo : "...El Poder Legislativo viene, en cierto modo, a desempeñar funciones de una Constituyente. Para que el país no fuera sorprendido con una reforma y para que ésta se meditara lo más posible, se estableció el método de dos legislaturas, dándole tiempo al mismo pueblo para que se pronuncie en relación con la reforma y a la propia Cámara para discutirlas en una forma más honda..."

(id. pág. 265. El énfasis no es del original).

Los constituyentes tuvieron muy claro que forma parte de toda reforma constitucional, con el carácter de requisito esencial, la más amplia discusión sobre la procedencia o no de la reforma y su contenido, de manera que toda restricción que no sea razonable o proporcionada, resulta contraria a los principios constitucionales que informan el procedimiento de reforma. 2).-

Jurisprudencia de la Sala Constitucional.- Esta Sala en su jurisprudencia ha analizado las consecuencias de una infracción de requisitos o trámites sustanciales en el procedimiento de producción de la reforma. Así, por ejemplo, en la sentencia No. 5833-93 de las diez horas tres minutos del doce de noviembre de mil novecientos noventa y tres, considerando IX, se dijo lo siguiente : "Ahora bien : en la misma sentencia No. 3410-92 está admitido que un proyecto de ley puede ser modificado durante el trámite legislativo sin que esta práctica quebrante por sí normas constitucionales. Pero también se encuentra ahí la idea de que si por la vía de la enmienda del proyecto, mediante mociones de fondo, éste se altera de modo esencial, al punto de no reconocerse jurídicamente un texto en el otro, el caso constituye una infracción que invalida el procedimiento, puesto que en realidad se estaría ante un nuevo proyecto, con entidad propia y distinta del otro, al que se favorece con la exención de trámites constitucionalmente necesarios. Ya se ha dicho que, en el caso del proyecto consultado, hay una diversidad jurídica de tal hondura entre el proyecto inicial y el texto enmendado, no obstante su afinidad aparente, que este último constituye por sí un proyecto ajeno al primero, de manera que para su tramitación debió cumplirse lo prescrito, en lo fundamental, en el artículo 123 de la Constitución Política (en cuanto al derecho de iniciativa) y en las normas del Reglamento de Orden, Dirección y Disciplina Interior de la Asamblea Legislativa. Concurren a fijar esta conclusión, además de lo expuesto, otras circunstancias del caso concreto. En primer lugar, recuérdese que la iniciativa se ejerció cuando la Asamblea había sido convocada para conocer de un proyecto, aún no presentado al momento de dictarse el decreto de convocatoria ni de tomar la Asamblea conocimiento de él, cuya especialidad era -como su denominación- "Autorización para la contratación de obras de construcción del Puente sobre el Río Tempisque". En segundo lugar, que el proyecto correspondiente ("Ley que autoriza la contratación de las obras de construcción del puente sobre el río Tempisque", expediente No. 11.774) se benefició de la exoneración de todos los trámites, incluida su publicación en el Diario Oficial y el estudio en comisión, lo que ocurrió durante el mismo período de sesiones extraordinarias, creándose una situación en que estaba muy mermada la virtualidad del procedimiento legislativo como medio de contacto con la opinión pública en general y, en particular, con quienes pudieran tener interés, por razón de sus actividades económicas, en conocer y hasta participar en la deliberación del asunto, o, igualmente, la posibilidad de escuchar a órganos públicos -como la propia Contraloría General de la República- a quienes la ley también está destinada y cuyo criterio podría ser de interés para la formación de la voluntad legislativa. Lo dicho últimamente no implica objeción a la dispensa de trámites como medio para acelerar el procedimiento : significa solamente que ha de vigilarse con redoblado celo o juzgarse con mayor rigor, como es comprensible, el ejercicio de las facultades de enmienda (por medio de mociones de fondo) en el caso en que se exime de trámites un proyecto de ley en todo lo que es posible".

Recapitulando : la doctrina derivada de la Asamblea Nacional Constituyente de 1949, entre otros, señala como requisitos esenciales para la tramitación de toda reforma a la Constitución, la necesidad del dictamen sobre el proyecto que vierta una Comisión Especial nombrada al efecto (inciso 3 del artículo 195) y el conocimiento pleno que del proyecto debe tener la Asamblea Legislativa, en aras de debatir hondamente los cambios propuestos. Y la jurisprudencia de la Sala ha examinado, en forma consistente, el ámbito y los alcances de la facultad modificadora de un proyecto de ley. Estos son aspectos formales que, sin entrar a calificar el fondo de las reformas propuestas, analiza la Sala en el considerando siguiente y lo anterior teniendo en cuenta que la Doctrina del Derecho Constitucional sostiene que las normas de reforma constitucional tienen el carácter de garantía, puesto que se trata de proteger la Constitución como conjunto de normas básicas y fundamentales del ordenamiento jurídico y por ello es que se idea un procedimiento especial, agravado, de tal forma que la ley ordinaria no pueda variar su contenido, sobre todo porque la superioridad de la Constitución debe ser producto de un acuerdo que abarque un amplio espectro político, de tal forma que su extensa aceptación haga presumir su perdurabilidad, empero el procedimiento no puede ser tan laxo como para dejar que la obra del poder constituyente pueda modificarse a raíz de cualquier evento, ni tampoco que adquiera tal rigidez que impida la adaptación de la Constitución a los cambios sobrevenidos en la vida social y política. La búsqueda de un punto equidistante entre estos dos extremos es la principal dificultad de las normas de revisión constitucional.

IV.-

EL PROCEDIMIENTO EN EL CASO CONCRETO.- El procedimiento para la tramitación de las reformas a la Constitución Política, como ha quedado dicho, se regula en sus artículos 195, cuando se trata de reformas parciales y 196 para reformas generales. La primera norma define con detalle los pasos que se han de seguir en el caso de la reforma, norma que a todas luces es conveniente, puesto que se trata de regular la más sensible materia en la vida institucional del país, como lo es la adaptación de la Constitución Política a las necesidades de la sociedad, manteniendo en lo fundamental su propia ideología democrática, que por representar la de todos los costarricenses, es y debe ser la ideología del consenso. En lo que atañe a las reformas parciales, éstas se tramitan ante el órgano legislativo ordinario y mediante un procedimiento agravado, especial, respecto al seguido para la aprobación de otras leyes, que en términos muy generales comprende la iniciativa restringida a los diputados y al período ordinario de sesiones, la voluntad expresa de la Asamblea Legislativa de admitir el asunto a discusión, el dictamen de la Comisión Especial y su aprobación como requisito sine qua non para iniciar el debate, la introducción del proyecto en la corriente legislativa ordinaria, la mayoría calificada para la adopción de la reforma, el envío al Poder Ejecutivo para estudio y pronunciamiento, y la doble aprobación separada en el tiempo. A juicio de la Sala, en la tramitación del proyecto de reforma consultado, se han infringido esos trámites esenciales a que se ha venido haciendo alusión, en razón de que : a).- el proyecto conocido en plenario y votado en primer debate, no fue objeto de admisión para su discusión en la corriente legislativa como lo exige el inciso 3) del artículo 195 constitucional. Si bien, como tesis de principio, el procedimiento seguido para introducir modificaciones al proyecto en plenario, por vía de mociones propuestas por los Diputados no riñe con ese requisito formal, la validez de lo actuado queda condicionada a que lo aprobado resulte ser esencialmente el mismo proyecto, tanto desde el punto de vista de su contenido ideológico, como del jurídico. Es decir, que lo aprobado sea el resultado del ejercicio legislativo, en los términos como lo ha expresado la Sala en su Sentencia No. 1438-95 de las quince horas treinta minutos del quince de marzo de mil novecientos noventa y cinco, al expresar en el considerando tercero lo siguiente :

"III.-

EL PROCEDIMIENTO DE LA REFORMA.- ... Ahora bien : la Sala debe examinar si esa innovación configura un caso de infracción de lo que se dispone en el artículo 195 acerca de la reforma parcial de la Constitución. Para avanzar en esta cuestión, hay que repetir que la Constitución es la norma fundadora del orden jurídico, y la primera en la jerarquía normativa; que la propia Constitución garantiza la integridad de este principio, por ejemplo, al disponer (como lo hace en su artículo 10) el control de constitucionalidad de las normas por medio de la Sala Constitucional, o -para el caso- al procurar ella misma mecanismos para sus cambios futuros, valga decir, al regular los procedimientos para su propia reforma. Desde esta perspectiva, es innegable que el procedimiento para la reforma parcial diseñado en el artículo 195 es una garantía de la supremacía de la Constitución y un límite a la potestad legislativa, que no puede ser traspasado o eludido por la Asamblea sin transgredir la Constitución y que, por el contrario, ha de ser escrupulosamente respetado. El rigor de ese procedimiento está remarcado expresamente desde el principio del artículo 195 que comienza diciendo :

"Artículo 195.-

La Asamblea Legislativa, podrá reformar parcialmente esta Constitución con absoluto arreglo a las siguientes disposiciones..."

Cada una de las disposiciones que siguen a ese encabezamiento describen la unidad del proceso decisorio en que consiste el procedimiento de reforma parcial de la Constitución, procedimiento que parte de la proposición en que se pide la reforma y señala diversos momentos de reflexión, análisis y debate, convocados todos ellos alrededor de esa proposición que fija ab initio el ámbito material dentro de cuyas fronteras la voluntad legislativa, cualquiera que ésta sea, toma cuerpo. Sería inútil tanto celo puesto por la Constitución en el diseño de la cláusula de reforma si el objeto o fin perseguido por ésta y la materia de la proposición en un caso dado fuesen alterados durante el procedimiento de modo tan evidente como para que pudiese decirse sin exagerar que no se trata ya de una proposición de enmienda, sino de dos o más, diversas y carentes entre sí de conexión necesaria o siquiera razonable. Los casos en que esto ocurriere constituyen ejemplos de desnaturalización del procedimiento para la reforma y producen inevitablemente una infracción de la Constitución".

Y de la confrontación de los textos (el dictamen y lo aprobado) resulta, en el criterio de este Tribunal Constitucional, que existe una modificación sustancial en el contenido de lo aprobado en primer debate y por ello una infracción al procedimiento constitucional. b).- La manera como se tramitó la reforma aprobada, sometiéndose a discusión por una mayoría considerable de Diputados un texto distinto al dictaminado y todo ello en el curso de la misma sesión legislativa en la que se aprobó en primer debate, no permitió, evidentemente, que se conociera el proyecto y se diera la más amplia discusión y análisis que debe arropar toda reforma constitucional, sobre todo si se toma en cuenta que los procedimientos complejos y solemnes de la reforma, tienden a garantizar una mejor tutela de las minorías, como expresión de la garantía de la publicidad de la reforma, principio en virtud del cual todo costarricense tiene el derecho de conocer el contenido de las reformas que se pretenden a la Constitución para poder expresarse, sea por medio de sus representantes populares, por las asociaciones a las que pertenece (sindicatos, cámaras, asociaciones solidaristas o de desarrollo, etc.) o por medio de los órganos públicos de opinión, principio que en el criterio de la Sala en este caso no se observó, en detrimento del procedimiento constitucional de la reforma.

V.-

EL PROCEDIMIENTO EN EL CASO CONCRETO BIS.- Para entender lo que se dirá, resulta necesario describir cómo ocurren los siguientes hechos que constan todos en el expediente legislativo, aclarando que todas las fechas corresponden al año en curso :

o en la sesión No. 42 de la Asamblea Legislativa, celebrada el día 26 de julio, de conformidad con lo que establece el artículo 38 del Reglamento, se alteró el orden del día y se dispuso conocer en primer lugar el Expediente No. 11.375;

o en la sesión No. 43 del día 27 de julio, se acordó que el plenario conociera de las reformas el día viernes 28 de julio, decisión que se toma con el dictamen afirmativo unánime de la Comisión Especial de fecha 22 de abril de 1992, como único texto de discusión;

o el 28 de julio, en la sesión No. 44, se dispensó la lectura del dictamen; de las intervenciones de los Diputados en el razonamiento de los votos emitidos, queda absolutamente claro que el propósito de la moción aprobada, era el de prescindir de la lectura del dictamen porque resultaba innecesario hacerlo, puesto que ese texto no se iba a conocer en el plenario; se decretaría un receso de una hora durante el cual, se terminaría de imprimir y se repartiría un texto sustitutivo, en el que se estaba trabajando y ese "texto sustituto" como es llamado en la sesión, sería el que se sometería a aprobación;

o se procedió con el receso y no es sino en el curso de la discusión de una moción de revisión sobre la dispensa de lectura del dictamen, que los Diputados declaran haber recibido el texto sustitutivo, lo que quiere decir que al momento de iniciarse la sesión No. 44 de la Asamblea Legislativa, no existía, materialmente, el proyecto aprobado, circunstancia que ensambla en los términos de la jurisprudencia de la Sala antes transcrita.

La decisión de la Asamblea Legislativa fue la de poner en primer lugar de discusión en el orden del día, el proyecto de ley del expediente No. 11.375 dictaminado, pero entró a conocer un proyecto distinto, que contiene diversas enmiendas y con fines también diversos, que no fue introducido a la corriente legislativa en el momento de abrirse la sesión y consecuentemente, no dictaminado en los términos del artículo 195 inciso 3) constitucional. Ello provocó, simultáneamente, que no todos los Diputados conocieran el contenido cabal y la trascendencia constitucional, jurídica, social y económica del proyecto y que no se diera la más amplia discusión como lo exige toda reforma constitucional, con violación de los derechos de la minoría derivados del principio democrático, como ha quedado dicho. Todo esto conduce a declarar la violación del procedimiento esencial de la reforma que se consulta, en los términos que se dirán. VI.- LAS MODIFICACIONES ESENCIALES.- De la exposición de motivos del proyecto original que fue dictaminado por la Comisión Especial, se obtiene que las reformas propuestas persiguen solventar la sentida urgencia de modernizar aspectos como el de las finanzas públicas, los límites al gasto, de eficiencia en la asignación de recursos, el crédito público, la libertad de contratación, las obligaciones económicas del Estado con la seguridad social, la estructura tributaria, las instituciones financieras del país, la eficiencia de la Asamblea Legislativa y las normas generales del presupuesto del Estado y de los entes descentralizados. Para lograr las metas, el proyecto busca que las directrices que se tomen en estas materias no sean producto de decisiones desmedidas que afecten a la comunidad, a la vez que pretende señalar limitaciones para controlar el excesivo gasto público. El proyecto, como lo expresa esa exposición de motivos "pretende constituir un marco general, la estructura dentro de la que se desenvuelvan los factores económicos y dentro de cuyos márgenes encuentran sus fronteras los fenómenos financieros", y agrega : "Es necesario por tanto, dejar fijadas reglas dentro de las cuales se restrinja la discreción (sic) de los gobernantes. Se hace primordial devolver al ciudadano la seguridad económica, garantizándole constitucionalmente el valor real de su salario, evitando que los recursos financieros sean empeñados en aventuras de los políticos de turno, impidiendo que un exagerado gasto público haga que las tasas de interés se eleven, y que aparezca el más cruel de los impuestos : la inflación". Los mecanismos para lograrlo son, según el proyecto, elevar a rango constitucional la libertad de contratación, importación y exportación, así como la fijación y control de los precios de los artículos de primera necesidad (art. 46); establecer mecanismos para la fijación de los precios de bienes y servicios suministrados por entes públicos (art. 182); establecer el principio de reserva absoluta de ley en materia tributaria (art. 121); reserva de ley en la fijación de las contribuciones a los seguros sociales (art. 73); delegación legislativa a las comisiones permanentes en lo que se refiere a la aprobación de tributos municipales (art. 124); límite en el gasto total anual del Estado y sus entes público que no podrá ser superior al porcentaje anual de crecimiento nominal del producto interno bruto (inciso 8, Art. 176); límites constitucionales al sector público para accesar el crédito del sistema bancario nacional (art. 179); transferir la iniciativa de la formación de leyes en materia de pensiones y exoneraciones de la Asamblea Legislativa al Poder Ejecutivo (art. 123); elevar a rango constitucional la independencia del Banco Central de Costa Rica (art. 121, inciso 17) y por último reformar lo concerniente a la materia presupuestaria, obligando a financiar los gastos ordinarios con recursos de la misma naturaleza, reconociendo el principio de caja única, prohibiendo la distracción de recursos asignados para el servicio de la deuda pública, controlando la efectividad del gasto mediante la aprobación de los gastos del gobierno central y sus instituciones descentralizadas (normas distribuidas entre varios arts.). En el proyecto aprobado en primer debate, que ahora se consulta, se introducen conceptos nuevos, no contempladas en los límites y metas del proyecto original. En el inciso 8 del Artículo 140 se le confiere al Poder Ejecutivo la facultad de implantar un sistema de evaluación económica de resultados y costos unitarios de operación para cada uno de los entes del Estado, sus instituciones y empresas, que junto con la exclusividad de la iniciativa presupuestaria del inciso 1) del artículo 176 y la competencia de aprobación presupuestaria del inciso 11) del artículo 121, producen una modificación sustancial en el régimen autonómico, a tal punto de transformar los alcances del artículo 188, de manera que, a juicio de la Sala, se restringe severamente la autonomía administrativa, la que pasa a depender del Ministro de Hacienda en sus funciones de órgano constitucional homologador y jerarca supremo de la materia presupuestaria (artículo 176 y 177), con facultades, inclusive, de reducir los presupuestos de las entidades descentralizadas y de las empresas del Estado. El concepto de la intervención del Estado en el gasto público, entre el proyecto y lo aprobado, se modifica sustancialmente al ampliarse el ámbito de la autorización y la fijación de los límites económicos, no solo a los Tres Poderes, al Tribunal Supremo de Elecciones, la Contraloría General de la República y la Defensoría de los Habitantes, sino, además, a los entes descentralizados, excepto las municipalidades y a las empresas del Estado que se regulan, en general, por el derecho común. Al elevar a rango constitucional la posibilidad de tener por aprobado el proyecto de presupuesto de la República automáticamente, por falta de decisión oportuna de la Asamblea Legislativa, modifica el balance de los dos Poderes, haciendo depender todo lo que atañe a la materia presupuestaria de la voluntad del Ministro de Hacienda, cuando razones metajurídicas o políticas impidan la aprobación oportuna del presupuesto (artículo 178). Se crea una dicotomía entre las funciones de la Asamblea Legislativa y las de la Contraloría General de la República en el ejercicio de la competencia compartida que se crea para la aprobación de los presupuestos, sin que se tenga, a nivel constitucional, la posible solución para los eventuales casos de resolver conflictos de naturaleza técnica. Por pariedad de razón, pareciera que en caso de conflictos los resolverá el jerarca a nivel presupuestario, esto es, el Ministro de Hacienda, acentuándose ese desbalance y relegándose a la Contraloría General de la República (Poder Legislativo) a funciones simplemente de verificación. De todas formas, queda un vacío importante que hace que el proyecto no sea viable, puesto que se han alterado, modificándolas, las funciones de la Contraloría General de la República. El proyecto aprobado entiende por presupuesto de la República, un único documento que contiene el presupuesto del Estado (los tres Poderes, el Tribunal Supremo de Elecciones, la Contraloría General de la República y la Defensoría de los Habitantes como ha quedado dicho), así como todas las instituciones y empresas de derecho privado del Estado, excepto las municipalidades, que contiene los ingresos y los gastos anuales de todos esos sujetos, pudiendo parte del presupuesto ser anual y parte plurianual, en lo que ser refiere a la inversión pública. Se sujeta a la dirección presupuestaria del Poder Ejecutivo y a la correlativa aprobación legislativa, la estructura y organización de las instituciones y empresas del Estado, modificación que es sustancial con relación al proyecto dictaminado. En términos generales, las modificaciones aprobadas en la sesión del veintiocho de julio de mil novecientos noventa y cinco, introduce una sustancial modificación del sistema autonómico del país, crea un desequilibrio entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo en detrimento de éste, cercenándole competencias que constitucionalmente no puede ceder sin alterar la correlación de fuerzas -como la iniciativa en la formación de las leyes-, sin alterar el sistema político democrático de la República. Todo esto hace que el proyecto aprobado sea sustancialmente diferente del proyecto dictaminado que se propuso, en el que la Sala no ha encontrado obstáculos constitucionales en términos muy generales, y por ello inconstitucional el procedimiento seguido para su aprobación.

VII.-

CONCLUSIONES.- En el criterio de la Sala Constitucional, expuesto en los considerandos anteriores, el proyecto aprobado en primer debate y consultado, introdujo cambios sustanciales en la concepción general del proyecto dictaminado y ello hace que el procedimiento seguido para su aprobación sea inconstitucional. La Sala no puede dejar de señalar que existen normas en el dictamen de la Comisión Especial, que son separables del proyecto total, sin que éste pierda su propia identidad, como ocurre en las reformas propuestas que se suprimieron; pero correlativamente, existen normas, también separables, que hacen que el proyecto aprobado sea fundamentalmente distinto de lo que se tuvo en mente, filosofía claramente esbozada en la exposición de motivos del proyecto original, explicaciones que no se encuentran en el debate legislativo para lo aprobado, precisamente por lo parco de la discusión. Igualmente, no puede dejar de señalar que al evacuar esta consulta, no ha examinado lo que corresponde a las facultades del legislador en torno a las reformas constitucionales, sobre todo, en cuanto a las interrogantes planteadas por los constituyentes originarios, al tratar de distinguir entre el poder reformador de la Constitución y Asamblea Constituyente; por ejemplo, al lanzar el Diputado Gamboa Rodríguez la pregunta de "¿ hasta dónde puede la Asamblea Legislativa reformar la Constitución ? ¿ Puede mediante una reforma, llegar a variar las bases políticas, sociales o económicas sobre las que se asiente la República ? Para mí lo esencial es que se elabore un artículo que ponga a cubierto a la nación de reformas constitucionales que alteren fundamentalmente la estructura de nuestro régimen democrático. En estos casos, la Asamblea no podrá reformar la Constitución, convocándose a una Asamblea Constituyente para este solo efecto". En otras palabras, la Sala se ha pronunciado en este caso, sobre los alcances de las infracciones que ha detectado en el procedimiento, sin entrar a calificar si la materia objeto de la consulta se encuentra incluida o no dentro del poder reformador de la Constitución Política, lo que deja expresamente reservado para cuando se presente una eventual nueva consulta al respecto. En consecuencia, en los términos dichos se deja evacuada la consulta. El Magistrado Piza comparte la tesis de la sentencia, pero agrega en su voto que hay en el proyecto de reforma alteraciones sustanciales al juego de los Poderes Públicos y por ende a la organización fundamental del Estado, lo cual considera que excede la competencia legislativa en materia de reformas parciales a la Constitución."

En el caso del proyecto de ley ahora en consulta, a juicio de la Sala, la Asamblea legislativa ha incurrido en similar yerro del precedente, con violación del derecho de enmienda y el principio de conexidad, puesto que al modificar el tenor del Artículo 170 e introducir los transitorios I y II, no solo ha tocado aspectos que tienen que ver con la organización del régimen municipal y la forma como el mismo se estructura y funciona, sino que, además, ha modificado sustancialmente el régimen de la Hacienda Pública, señalando que el Estado está obligado a transferir de sus ingresos corrientes el diez por ciento para atender la administración de los intereses y servicios locales. Se trata, a no dudarlo, de materia ajena a la propuesta con la que se inició el proyecto de ley, que tiene que ver con la forma como el Estado canaliza los fondos públicos, creándose un fondo específico, por disposición expresa de la Constitución Política, lo que tiene que ver con el Derecho económico, particularmente con el tema de la Hacienda Pública y la materia presupuestaria y no con la materia municipal. Además, el Artículo Transitorio II, del que no se logra comprender su exacta inteligencia, crea un sistema de definición y transferencia de competencias del Poder Ejecutivo al ámbito municipal, por vías que son abiertamente inconstitucionales.

VII.-

Conclusiones.- Independientemente de la técnica legislativa empleada en la formulación del proyecto de ley, así como el estilo y las formas gramaticales empleadas y sin entrar a valorar el mérito y la conveniencia de las reformas, la Sala llega a las conclusiones de que el procedimiento seguido en la tramitación de este proyecto de ley de reformas parciales a los Artículos 169, 170 y 171 de la Constitución Política, es inconstitucional. Primero, por violación de los principios de conexidad y enmienda, al introducir en el acto de aprobación en primer debate, materia ajena al proyecto original, que no fue recomendado, a los efectos de la aprobación del informe de la Comisión Especial, como es la que atañe a la asignación de un porcentaje del Presupuesto de la República, para ser transferido a los gobiernos municipales, para la atención de los intereses y servicios locales y la inserción de las normas de derecho transitorio I y II; y en segundo lugar, porque el contenido del Artículo Transitorio II, que tampoco formaba parte del proyecto original y por ello, tiene el mismo vicio de procedimiento, es además, contrario al principio de equilibrio y separación de Poderes y confiere, a nivel de norma de rango superior, disposiciones que modifican y dejan sin contenido, principios y valores esenciales del régimen jurídico costarricense, como por ejemplo el principio democrático y el principio de legalidad constitucional.

POR TANTO

Se evacua la consulta en el sentido de que el proyecto de ley consultado, son inconstitucionales el segundo párrafo del artículo 170 y los artículos transitorios I y II, por violación del derecho de enmienda y el principio de conexidad; y lo es, también, el artículo transitorio II, por violación de los principios democrático, de legalidad, de equilibrio y de separación de poderes.

R. E. Piza E.

Presidente.

Eduardo Sancho G. Carlos M. Arguedas R.

Adrián Vargas B. José L. Molina Q.

Susana Castro A. Gilbert Armijo S.