Exp: 00-003815-0007-CO
Res: 2000-06326
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciséis horas con dieciocho minutos del diecinueve de julio del dos mil.-
Conflicto de competencia formulado por Oscar Fonseca Montoya, en su condición de Presidente del Tribunal Supremo de Elecciones, respecto de la Contraloría General de la República, en relación a la interpretación de los artículos 68 y 73 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, 25 inciso a) del Código Municipal y 99, 102, 183 y 184 incisos 2) y 5) de la Constitución Política. Interviene en el conflicto Luis Fernando Vargas Benavides, Contralor General de la República.
Resultando:
1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 16:26 horas del 12 de mayo del 2000, el Presidente del Tribunal Supremo de Elecciones formula este conflicto de competencia por la materia que resulta de la divergencia surgida de ese Tribunal y la Contraloría General de la República, respecto de cuál de los dos es órgano competente para sustanciar un procedimiento administrativo que determine la existencia una infracción al ordenamiento de control y fiscalización de la Hacienda Pública cometida por algún regidor o síndico municipal. En este sentido alega que es competente para cancelar la credencial de funcionarios municipales de elección popular (regidor o síndico municipal) únicamente en dos supuestos: a.- cuando así lo solicite la Contraloría General de la República dentro del procedimiento dispuesto en los artículos 68 o 67.3 de su Ley Orgánica o 25 del Código Municipal, teniendo en cuenta que su es criterio vinculante; y b.- cuando derive de una sentencia condenatoria o auto de elevación a juicio contra funcionarios municipales, según lo dispone el artículo 24 inciso e) del Código Municipal. No debe olvidarse que en virtud de lo dispuesto en los artículos 183 y 184 de la Constitución Política la Contraloría General de la República se constituye en el órgano de control y fiscalización de la Hacienda Pública; de manera que se estatuye en el órgano especializado y competente para determinar la infracción a normas y integran el control y fiscalización de la Hacienda Pública (artículos 22, 68 y 73 de su Ley Orgánica). Es así como en virtud de lo dispuesto en la Constitución Política y las leyes, resulta fácil constatar que el órgano electoral carece de los medios adecuados –en razón de su especialidad- para efectuar este tipo de averiguaciones, las cuales –de todas maneras- están asignadas constitucional y legalmente a la Contraloría General de la República, o en su defecto, a los tribunales de justicia; y las únicas competencias investigativas que tiene son las acordadas en el artículo 102 de la Constitución Política, relativas a la organización, dirección, y vigilancia de los actos sufragio y las que tienen relación con el manejo de la deuda política, y las necesarias para cumplir con la atribución encomendada en el artículo 19 inciso h) del Código Electoral.
2.- Mediante resolución de las diez horas cuarenta y cinco minutos del treinta de junio del dos mil, se le dio trámite al conflicto planteado por el Tribunal Supremo de Elecciones, confiriéndosele audiencia a la Contraloría General de la República en la persona del Contralor General, Luis Fernando Vargas Benavides, por diez días, para que se manifieste acerca del mismo (folio 98).
3.- El Contralor General de la República contesta en tiempo la audiencia concedida. Solicita que en definitiva se establezca que es al Tribunal Supremo de Elecciones a quien corresponde sustanciar el procedimiento administrativo tendente a la verificación de la verdad real de las faltas o infracciones al ordenamiento de control y fiscalización de la Hacienda Pública, cometidas por parte de los regidores y síndicos municipales, de previo a que proceda a cancelar la credencial respectiva, con base en las siguientes consideraciones: a.-) que existe una confusión sustancial en la posición del Tribunal Supremo de Elecciones entre lo que representa la fase de investigación preliminar, para determinar la posible existencia de infracciones de los síndicos o regidores municipales a las normas de control y fiscalización de la Hacienda Pública, fase que se materializa en la "Relación de Hechos", documento que no constituye estado ni responsabilidad alguna, sino que únicamente en una enumeración de los hallazgos que los estudios de auditoría han verificado, cuya finalidad es la de servir de fundamento para un procedimiento administrativo tendente a establecer la responsabilidad en el orden civil o administrativo, o para iniciar una acción civil o penal ante los tribunales de justicia; y la fase para asegurar el sustanciamiento de un procedimiento administrativo e imposición de la credencial. En este sentido, reconoce la potestad de la Contraloría General de la República para investigar la posible comisión de infracciones al ordenamiento de control y fiscalización de los fondos públicos respecto de todos los funcionarios públicos, incluso los de elección popular, pero esa competencia se limita a la realización de la investigación preliminar, únicamente, ya que al Tribunal Supremo de Elecciones le corresponde la fase procedimiental propiamente dicha para cancelar o anular la respectiva credencia, en la cual debe asegurar el respeto del debido proceso; b.) considera que el atribuir a la Contraloría General de la República la verificación del procedimiento administrativo tendente a la determinación pecuniaria de los funcionarios municipales de elección popular (regidores y síndicos), así como la recomendación "vinculante" de la sanción a aplicar (anulación o cancelación de la credencial), trae como consecuencia las infracciones a los principios que integran el debido proceso (artículos 39 y 41 constitucionales), toda vez que éste debe ser implementado en la misma sede del órgano que posee la potestad de imponer la sanción, en tanto en el orden constitucional es jurídicamente imposible separar la potestad punitiva del procedimiento administrativo que lo proceda, así como la fundamental distinción entre la función del órgano instructor y la función del órgano decisor en el procedimiento administrativo, ya que la fase preliminar no puede determinar responsabilidad alguna; a la independencia del Tribunal Supremo de Elecciones (artículo 9 de la Constitución Política), al convertir a ese tribunal en mero ejecutor de lo determinado por el órgano contralor, al condicionar en forma definitiva el acto final, y a la autonomía municipal (artículo 169 de la Carta Fundmental); c.) que el procedimiento administrativo tiene que producirse en el seno del órgano electoral en virtud de lo dispuesto en el artículo 25 del Código Municipal, que es norma especial en la materia, que expresamente delega en el Tribunal Supremo de Elecciones la cancelación de credenciales de los funcionarios municipales de elección popular (síndicos y regidores); con lo cual, al tratarse de materia constitucionalmente asignada -por ser materia electoral- se constituye en "juez natural" para determinar la procedencia o improcedencia de la cancelación de tales credenciales, motivo suficiente para concluir que la Contraloría General de la República carece de potestades para sentar la responsabilidad administrativa respecto de los funcionarios municipales de elección popular; d.) que en sentencia número 2430-94, la Sala consideró que la Contraloría General de la República no es competente para imponer o siquiera recomendar la sanción de la pérdida o cancelación de la credencial obtenida mediante voto popular, precisamente por estimarlo violatorio del debido proceso y autonomía municipal, y que no le corresponde a ese órgano sustituir a los tribunales de justicia en la determinaciòn de la responsabilidad judicial que implique una inhabilitación para el ejercicio de los cargos públicos; motivo por el que no entiende cómo sería posible proceder a la cancelación de credenciales sin la infracción de tales principios constitucionales, si el Tribunal Supremo de Elecciones no tiene participación alguna en el procedimiento administrativo que recomienda la aplicación de la sanción; e.) al delimitarse los alcances de la autonomía municipal en sentencia número 5445-99, la Sala reiteró que el régimen disciplinario de esos entes corresponde verificarlo internamente, y aunque se reconoce la potestad de control del manejo de los fondos públicos a la Contraloría General de la República, se limita su accionar a la mera coadyuvancia en esos procedimientos, lo que se traduce a las investigaciones de auditoría, las que se ponen a conocimiento de las autoridades municipales para que éstas sustancien el procedimiento administrativo. En este sentido, alega que si la Contraloría General de la República no puede instruir procedimientos administrativos a funcionarios municipales sometidos a una relación de servicio, mucho menos puede constituirse en órgano director del procedimiento para recomendar una sanción a funcionarios municipales de elección popular; y f.) por último, indica que aún cuando el Tribunal Supremo de Elecciones alega la falta de recursos técnicos y materiales para llevar a cabo los procedimientos administrativos previos a la cancelación de credenciales de los regidores y síndicos, desde la vigencia del artículo 73 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República hasta la fecha, este tribunal ha venido tramitando los procedimientos administrativos relativos a este tipo de funcionarios, en los que utiliza como fundamento los estudios elaborados por la Contraloría General de la República (esto es, la Relación de Hechos).
4.- En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.
Redacta el Magistrado Solano Carrera; y,
Considerando:
A.- DE LA ADMISIÓN DEL CONFLICTO FORMULADO.
I.- DEL CONFLICTO DE COMPETENCIA Y SUS REQUISITOS DE ADMISIBILIDAD. Con las reformas de la Constitución Política de 1989 y la promulgación de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se creó una nueva categoría de conflicto que se regula en el Título V., artículos 109 a 111, primero, entre los Poderes del Estado, entre los que debe incluirse al Tribunal Supremo de Elecciones, o de alguno de ellos con la Contraloría General de la República, en todo caso, entre órganos de rango constitucional; y en segundo lugar, entre esos Poderes u órganos constitucionales y "las entidades descentralizadas, municipalidades u otras personas del Derecho Público, o los de cualesquiera de éstas, entre sí". Se trata de conflictos suscitados en relación con las atribuciones o competencias, en principio constitucionales de los Poderes del Estado, órganos constitucionales y entes señalados. Los artículos 10 inciso a) de la Constitución Política y 2° inciso c) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional atribuyen a esta Jurisdicción facultades para conocer sobre conflictos relativos a competencias constitucionales, es decir, de esferas de atribuciones, inmunidades y privilegios establecidos por la Constitución y no relativos a competencias de otra naturaleza, sea que en esta vía no resulta procedente conocer los de conflictos de legalidad o administrativos (en este sentido ver sentencia número 0572-94, de las 9:12 horas doce del 28 de enero de 1994); procedimiento que está dispuesto en los artículos 109 a 111 de la ley.
II.-DEL CUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS DE ADMISIBILIDAD EN EL CASO CONCRETO. Precisamente por cumplirse los requisitos establecidos tanto en la Constitución Política como en la ley (legitimación y materia objeto del conflicto), es que este conflicto resulta admisible. En cuanto al primer elemento a evaluar –la legitimación-, se tiene que el promovente es el Tribunal Supremo de Elecciones, representado por su jerarca, es decir, por su Presidente. Es importante hacer una consideración en relación con el objeto del conflicto, toda vez que en esta ocasión no se trata de la disputa de una competencia que el promovente reclama para sí, sino todo lo contrario, con esta gestión se intenta dilucidar cuál órgano constitucional de los intervinientes (Tribunal Supremo de Elecciones y Contraloría General de la República) tiene competencia para determinar la responsabilidad pecuniaria de los funcionarios municipales de elección popular, a fin de poder anular su credencial. Nótese que el fondo del asunto planteado tiene implicaciones constitucionales, en tanto se intenta definir cuál es el órgano encargado de la fiscalización y control de la Hacienda Pública, y entre ella, obviamente deben incluirse los recursos municipales, así como el procedimiento que debe seguirse al efecto, para poder anular la credencial del funcionario municipal de elección popular que ha incumplido las reglas de control y fiscalización de la Hacienda Pública.
B.- FUNDAMENTOS BÁSICOS PARA LA EVACUACIÓN DEL CONFLICTO.
III.- DE LA NATURALEZA JURÍDICO-CONSTITUCIONAL DEL TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. Con ocasión de los problemas electorales que motivaron la revolución de 1948, los miembros de la Asamblea Nacional Constituyente de 1949 tuvieron especial cuidado de cuidar la materia electoral, segregando todo lo relativo al sufragio, principalmente de la órbita de los Poderes del Estado, especialmente del Ejecutivo y de la Asamblea Legislativa, sin dejar de lado el Judicial. Establecieron una serie de principios básicos sobre los cuales se desarrolla el ejercicio del sufragio:
"La ley regulará el ejercicio del sufragio de acuerdo con los siguientes principios:
y adoptaron mecanismos eminentemente formales para garantizar la independencia del sufragio, dotándole de plena autonomía al órgano llamado a organizarlo, dirigirlo y vigilarlo (el Tribunal Supremo de Elecciones), originalmente en los términos del artículo 89 de la Constitución Política, y luego en los del artículo 9 (adicionado mediante Ley número 5704, de 5 de junio de 1975), en virtud del cual, se delegó a este Tribunal, no sólo la competencia de la materia electoral –según se anotó anteriormente-, sino que además se le otorgó el rango e independencia propios de un poder del Estado. De lo dicho queda claro que el Tribunal Supremo de Elecciones es un órgano constitucional especializado en la materia electoral, que por disposición constitucional goza de la misma independencia de los Poderes del Estado en el ejercicio de sus atribuciones; es decir, tiene plena autonomía para organizar, dirigir y vigilar los procesos electorales y todos los actos relativos al sufragio, con la independencia y rango propios de un Poder estatal, lo cual ha sido considerado con anterioridad en la jurisprudencia constitucional en los siguientes términos:
"El Tribunal como órgano constitucional especializado para la materia electoral, con el rango e independencia de los poderes públicos, puede ser investido, sólo que en su ámbito específico, con cualquiera de las funciones del Estado, y de hecho lo está con las tres [que tiene asignadas], tener a su cargo «la organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio, así como las demás funciones que le atribuyan la Constitución y las leyes»" (sentencia número 0980-91, de las 13:30 horas del 24 de mayo de 1991).
En este sentido, y por la importancia que reviste, debe hacerse mención a la facultad interpretativa que la jurisprudencia constitucional reconoció a este tribunal constitucional, obviamente en materia propia de su competencia: la electoral, en los siguientes términos:
"[...] competencias de las los artículos 97 párrafo segundo y 121 inciso 1) excluyen aún a la Asamblea Legislativa y que el 102 termina de reforzar con una no igualada amplitud, sobre todo al atribuirle poderes tan amplios como el de «interpretar en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones constitucionales y legales referentes a la materia electoral» inciso 3º)" (sentencia número 0980-91, supra citada).
En virtud de esta especial competencia, de las prerrogativas y potestades del Tribunal Supremo de Elecciones, es que esta Sala Constitucional concluyó que la esfera de lo electoral es "un ámbito constitucional especial, al que no le convienen las mismas reglas que a los demás Poderes Públicos" (sentencia número 3194-92, de las 16:00 del 27 de octubre de 1992). A modo de ejemplo, debemos hacer referencia obligada a la competencia reglamentaria que se la jurisprudencia constitucional le ha reconocido únicamente en relación con la materia propia de su competencia, obviamente la actividad electoral:
"En lo que se refiere concretamente a las potestades reglamentarias otorgadas al Tribunal, debe tenerse presente, además, que en materia de «deuda política» los partidos se encuentran sometidos a una de las «sujeciones especiales» ampliamente difundidas en el derecho público, situaciones en las cuales el poder reglamentario de la Administración – en el caso, del Tribunal- es de principio, dentro, por supuesto, de las limitaciones impuestas por la propia Constitución y la ley. En efecto, las exigencias derivadas del principio de legalidad y sus corolarios, como los de regulación mínima y reserva de ley, sufren todo al quedar sometidas a poderes reglamentarios y de policía de los que la Administración carecería en sus relaciones formales con los administrados en condición de terceros súbditos [...] Ciertamente, el poder de reglamentar las leyes, es decir, de dictar reglamentos ejecutivos de éstas, corresponde constitucionalmente al Poder Ejecutivo, sin embargo, es evidente que los poderes de organización y dirección atribuidos por la propia Constitución al Tribunal Supremo de Elecciones justifica plenamente que se le reconozcan esos mismos poderes en lo relativo a la materia electoral. Y para la Sala no cabe ninguna duda de que la contribución del Estado al pago de los gastos político-electorales de los partidos es materia específicamente electoral" (sentencia número 0980-91).
En relación con el asunto que motiva este conflicto, entonces debe reconocerse plena validez constitucional al Reglamento sobre la cancelación o anulación de credenciales municipales, acordado por el Tribunal Supremo de Elecciones el 12 de enero del 2000.
Por su parte, es en el artículo 102 constitucional donde se definen las funciones asignadas al órgano electoral, que en realidad se traducen en actividades o procedimientos a través de los cuáles se ejerce la actividad electoral, como lo son la convocatoria a elecciones populares, el nombramiento de los miembros de las Juntas Electorales, conocer de las apelaciones del Registro Civil y de las Juntas Electorales, la investigación respecto de denuncias en relación a las actividades electorales, dictar las medidas pertinentes con ayuda de la fuerza pública para garantizar que los procesos electorales se verifiquen en condiciones de garantía y libertad, efectuar el escrutinio denitivo de los sufragios emitidos en las elecciones nacionales a nivel de Presidente y Vicepresidentes de la República, diputados de la Asamblea Legislativa, miembros de las municipalidades y representantes a Asambleas Constituyentes, y hacer declaración definitiva de la elección de las elecciones nacionales.
IV.- DEL ÁMBITO DE COMPETENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES: LA MATERIA ELECTORAL A LA LUZ DE LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL. En reiteradas ocasiones esta Sala se ha manifestado acerca de la especial competencia del Tribunal Supremo de Elecciones, la cual es definida por propia disposición constitucional –artículos 9 y 99 de la Constitución Política- como la materia electoral; y en este sentido se pueden consultar las sentencias números 0980-91, 2150-92, 3194-92, 2430-94, 2456-96, 0034-98, 0466-98, 0563-98 y 0969-98. En todas estas resoluciones reconoce la competencia exclusiva que tiene en materia electoral, es y únicamente cuando éste deniegue su competencia que consideró que la Sala Constitucional puede conocer de esa materia, siempre y cuando se alegue que los actos impugnados lesionan derechos fundamentales:
"En el supuesto de que el Tribunal Supremo de Elecciones se niegue a conocer y resolver los conflictos suscitados con relación a las disposiciones que ese mismo órgano adopte a fin de organizar las diversas actividades que componen el proceso de elecciones, corresponderá entonces a esta Sala Constitucional conocer sobre el particular, siempre y cuando se alegue que los actos impugnados lesionan derechos fundamentales pues cuando el propio Tribunal Supremo de Elecciones reconoce que la ley deja por fuera de su competencia y decisión algunos aspectos, no hay limitación para que esta Sala entre a conocer reclamos sobre actuaciones de los partidos políticos o de sus órganos internos, ya que los ciudadanos deben contar con las instancias necesarias que garanticen la protección de sus intereses en todas y cada una de las situaciones que puedan presentar" (sentencia número 0563-98, y en similar sentido, las número 2456-92, 2150-92, 3194-92 y 0466-98).
En el análisis de los asuntos que se han presentado ante esta Sala, la jurisprudencia constitucional ha ido definiendo en forma casuística lo que se entiende es actividad electoral, asuntos en los que –la mayoría de las veces- se ha declarado incompetente para conocerlos por considerar que debían ser tramitados ante ese tribunal constitucional especializado (Tribunal Supremo de Elecciones). De esta suerte, ha indicado que la actividad electoral comprende las de organizar, dirigir y fiscalizar todos los actos relativos con el proceso de elecciones nacionales (sentencia número 0653-98), la cual se desarrolla en actividades tales como las siguientes, es decir, sin que ello implique una lista limitada, a modo de ejemplo: la regulación de las normas que rigen la deuda política, así como el control que sobre esta materia tiene el Tribunal Supremo de Elecciones en esta materia (0980-91, 3666-93, 0515-94, 0428-98); el control de las regulaciones estatutarias relativas al derecho de elegir y ser elegido en los procesos internos de los partidos políticos (sentencia número 3294-92); la integración del Consejo Municipal, la declaratoria de la elección y las posteriores sustituciones por pérdidas de credenciales de los regidores y síndicos municipales (sentencia número 2430-94); la tramitación del proceso contencioso electoral para conocer de la cancelación o anulación de credenciales de regidores municipales (sentencia número 0034-98); el cierre de negocios comerciales en los que se expende licor y que se encuentran ubicados en el centro de la ciudad de San José a consecuencia de la realización de las plazas públicas que celebran los partidos políticos (sentencia número 0466-98); y la determinación por parte del Tribunal Supremo de Elecciones de donde realizará la celebración solemne el día de las elecciones, para el conteo inicial de los resultados de las elecciones nacionales (0563-98).
V.- DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA COMO ÓRGANO FISCALIZADOR DE LA HACIENDA PÚBLICA. El artículo 183 de la Constitución Política textualmente dispone en su párrafo primero:
"La Contraloría General de la República es una institución auxiliar de la Asamblea Legislativa en la vigilancia de la Hacienda Pública; pero tiene absoluta independencia funcional y administrativa en el desempeño en el desempeño de sus labores."
Por su parte, es el artículo 184 el que define específicamente las atribuciones de este órgano contralor:
"Son deberes y atribuciones de la Contraloría:
Con fundamento en estas dos disposiciones, en forma constante y reiterada, la jurisprudencia constitucional se ha manifestado acerca de las especiales competencias que la Constitución Política le asigna a la Contraloría General de la República en lo que respecta a la vigilancia en el manejo de los fondos públicos y en la gestión financiera de los empleados públicos, y específicamente. En este sentido, resultan de obligada consulta, entre otras las sentencias número 2398-91, de las 15:20 horas del 13 de noviembre de 1991; 0660-92, de las 15:00 horas del 10 de marzo de 1992; 3607-94; de las 15:15 horas del 19 de julio de 1994; 0016-95, de las 15:45 horas del 3 de enero de 1995; 2632-95, de las 16:06 horas del 23 de mayo de 1995; 4284-95, de las 15:06 horas del 3 de agosto de 1995; 5119-95; de las 20:39 horas del 13 de setiembre de 1995; 0998-98, de las 11:30 horas del 16 de febrero de 1998; 9524-99, de las 9:06 horas del 3 de diciembre de 1999 y 3027-00, de las 9:03 horas del 14 de abril del 2000. En todos y cada uno de los fallos citados, la Sala enfatiza que por voluntad del constituyente se creó la Contraloría General de la República como órgano auxiliar de la Asamblea Legislativa con una función específica y determinada: la vigilancia de la Hacienda Pública, de manera que por mandato constitucional –artículos 183 y 184- tareas como la fiscalización de los procedimientos de contratación administrativa y el funcionamiento del sistema financiero, sobre todo en lo que se refiere a la movilización de capitales a fin de que se mantenga la confianza en la correcta administración de los entes bancarios, el manejo del presupuesto de todas y cada una de las dependencias públicas, así como el control del personal que "recibe, custodia, paga o administra bienes o valores del Estado" no están más allá de las funciones encomendadas a éste órgano contralor, sino todo lo contrario, ya que responden al interés del buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas. Refuerza lo anterior, el hecho de que para que la Contraloría lleve en forma efectiva esta tarea, la propia Constitución Política en su artículo 24 le dota de una facultad especial, cual es la posibilidad de revisar los libros de contabilidad y sus anexos con fines tributarios y para fiscalizar la correcta utilización de los fondos públicos respectivamente, facultad que la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República desarrolla en el artículo 13. Queda claro que estas competencias tienen su origen en normas de rango constitucional, y están desarrolladas en leyes, tales como en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, número 7428, la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria, número 6821, la Ley de Equilibrio Financiero del Sector Público, número 6955, y en lo que respecta al control del presupuesto, contratación y recursos municipales, en el propio Código Municipal vigente; y aún en normas reglamentarias, como lo es el Reglamento sobre el funcionamiento de empresas estatales estructuradas como sociedades mercantiles, Decreto Ejecutivo número7927-H. A modo de conclusión se transcribe lo dicho por la Sala respecto de las funciones encomendadas a la Contraloría General de la República en sentencia número 5119-95, de las 20:39 horas del 13 de setiembre de 1995:
V.- La Contraloría General de la República como su Ley Orgánica remarca (Ley No.7428 de 7 de setiembre de 1994) es un órgano de relevancia constitucional, auxiliar de la Asamblea Legislativa, cuya función general es el control superior de la Hacienda Pública y la dirección del sistema de fiscalización regulado en la citada ley. Ejerce principalmente las atribuciones específicas que la Constitución le confiere en el artículo 184. El inciso 5) del citado artículo constitucional dispone que son deberes y atribuciones de la Contraloría los demás que la Constitución y las leyes le asignen. Esa disposición no puede interpretarse como una autorización dada al legislador para que agregue atribuciones que distraigan a la Contraloría de su función propia establecida en la Constitución, o la obstaculice con la asignación de otras extrañas por completo a su especialidad orgánica. El legislador no puede legítimamente desfigurar o distorsionar el diseño constitucional del órgano al punto de que éste no se reconozca, suprimiéndole competencias constitucionales, asignándole otras propias de otros órganos, o confiriéndole competencias que aunque no sean propias de otros órganos, transformen el diseño básico del órgano establecido en la Constitución. Lo que el legislador sí podría hacer es añadirle otras funciones compatibles o conexas con las que constitucionalmente le corresponden."
Este es el marco jurídico-constitucional sobre el que se analizará el conflicto de competencia planteado.
C. DE LA EVACUACIÓN DEL CONFLICTO DE COMPETENCIA PLANTEADO.
VI.- DE LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL EN TORNO A LA PARTICIPACIÓN DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA EN LA FISCALIZACIÓN DE FUNCIONARIOS QUE MANEJAN FONDOS PÚBLICOS. A efecto de poder resolver el conflicto de competencia planteado, interesa tener en cuenta lo considerado con anterioridad por este Tribunal en relación al papel que le corresponde desempeñar a la Contraloría respecto de los funcionarios que manejan fondos públicos. Al conocer de la consulta legislativa formulada respecto del proyecto de la vigente Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (sentencia número 2430-94; de las 15:00 del 25 de mayo de 1994), la Sala enfatizó la potestad genérica del órgano contralor en la fiscalización y auditoraje a que están sujetos las instituciones públicas para garantizar el uso legítimo y correcto de los mismos, y reconoció la potestad que tiene para aprobar o improbar los contratos administrativos. Consideró que la investigación
"[...], no le faculta para sustituir la administración interna del sujeto pasivo investigado, ya que ello implicaría una clara transgresión, según se trate, de la libertad de asociación, empresa y de trabajo. La función de control que le asigna el proyecto en consulta a la Contraloría General de la República, no puede en manera alguna sustituir la voluntad del sujeto pasivo a tal grado de obligarlo a despedir o sancionar a un miembro o trabajador" (sentencia número 2430-94, de las 15:00 del 25 de mayo de 1994);
y en el por tanto de la sentencia concluyó:
"[...] no resulta inconstitucional que se incluya en la facultad conferida a la Contraloría General de la República para realizar auditorajes y funciones de fiscalización de la Hacienda Pública, que se investiguen las actuaciones de los funcionarios municipales relacionadas con el manejo y uso de fondos públicos";
haciendo hincapié en que "esa función de control no puede sustituir la función jurisdiccional para declarar la inhabilitación para el ejercicio del cargo". Por ello, a partir de esa resolución, la Sala entendió que competencia de la Contraloría General de la República para investigar el manejo de los fondos públicos, aunque le posibilita para actuar como órgano director del procedimiento, no le permite imponer la sanción correspondiente, sino únicamente recomendar al jerarca, criterio, que en todo caso tiene carácter vinculante. Es en este sentido que se desarrolló la jurisprudencia constitucional, y es así como en sentencia número 3607-94, de las 15:15 horas del 19 de julio de 1994- la Sala claramente señaló que en cumplimiento de sus competencias constitucional y legalmente asignadas, la Contraloría tiene un poder-deber asignado, cual es el controlar la función desempeñada particularmente por estos funcionarios, de manera tal que la labor de investigación se constituye en una lógica consecuencia de esa labor de control y fiscalización de la Hacienda Pública, la cual debe llevar a cabo cuando exista mal uso o manejo de los bienes o valores del Estado. Es así como de lo dispuesto en la Ley de la Administración Financiera de la República (artículos 6 y 115) se permitió la participación activa de la Contraloría General de la República en la investigación de las posibles anomalías en el manejo de los fondos públicos, para lo cual abría un procedimiento el que se daba plena garantía del debido proceso (información de los cargos que se investigan, derecho de audiencia, posibilidad de aportar prueba de descargo, otorgamiento de plazos razonables, etc.); en el que actuando como órgano administrativo y dependiendo del resultado de la investigación, recomendaba la sanción administrativa pertinente, sea la suspensión o destitución del funcionario responsable. Con la aclaración obvia de que este procedimiento en ningún momento revistió uno de carácter disciplinario y por ello la imposibilidad de que el órgano contralor impusiera la sanción. Este criterio fue reiterado y desarrollado en la sentencia número 0016-95, de las 15:45 horas del 3 de enero de 1995, cuando consideró que esa participación de la Contraloría General de la República en modo alguno implicaba una disminución en la autonomía administrativa de las instituciones autónomas investigadas:
"SEGUNDO. No hacemos frente a un atentado a la autonomía administrativa de las instituciones autónomas porque la relación aquí objetada entre la Contraloría General de la República y éstas no corre entre administraciones activas, una de las cuales se inmiscuiría inconstitucionalmente en un ámbito propio de la otra. La Contraloría es administración no activa, fiscalizadora o vigilante. La interpretación del accionante, compartida en parte por la Procuraduría General de la República, parte de una premisa débil: asume que la autonomía administrativa es incompatible con órdenes en materia de personal como si entre la institución autónoma cuyo funcionario ha sido investigado y la Contraloría se estuviera estableciendo una relación de jerarquía, cuando lo que hay es un control de legalidad financiera de las actuaciones de un funcionario, una actividad materialmente jurisdiccional. Por lo demás, después de señalar algunos cometidos de la Contraloría General de la República la Constitución Política nos remite a los deberes y atribuciones que «las leyes le asignen» (artículo 184, inciso 5). Junto a la lista de competencias del artículo l84, el análisis de atribuciones constitucionales de la Contraloría no puede dejar de lado la central tarea que el Constituye le encargó: «auxiliar a la Asamblea Legislativa en la vigilancia de la Hacienda Pública» (artículo 183). Quedaría menguada la efectividad de esta disposición constitucional con relación al vasto mundo de las instituciones autónomas si se interpretara que el ordenamiento está inhibido de habilitar a la Contraloría para investigar malos manejos de fondos en esas institucionales y eventualmente exigir la sanción del responsable (artículos ll5 de la Ley de Administración Financiera de la República y 273 del Reglamento de la Contratación Administrativa).Por último, acierta la Contraloría cuando sostiene que estas potestades no son disciplinarias en estricto sentido -limitadas a la relación de servicio- sino inseparables de la fiscalización de la ejecución de los presupuestos nacionales y de las instituciones autónomas."
VII.- DEL CONTROL QUE EJERCE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA RESPECTO DE LOS FUNCIONARIOS MUNICIPALES EN GENERAL. Por principio general, las potestades públicas son un poder-deber, lo que sin duda implica que la institución que tiene una determinada potestad en materia de su competencia, no sólo puede, sino que debe ejercerla. Al tener respecto de los fondos públicos una función de fiscalización superior, jurídica y financiera, la Contraloría General de la República no puede ver limitada su actuación a una simple recepción de documentos o constatación de hechos, motivo por el cual se le reconoce la potestad de investigación de las posibles anomalías en el manejo de los fondos públicos, lo que le permite revisar libros contables y sus anexos, citar a los funcionarios responsables e inclusive, recomendar las sanciones correspondientes, todo en el marco de un procedimiento en el que se da pleno respeto de las garantías del debido proceso, en los términos que ya han sido reconocidos en la jurisprudencia constitucional (sentencias supra citadas número 3607-94, 0016-95 y 2632-95)..
Sin embargo, en el ámbito de la autonomía municipal reconocido en la jurisprudencia constitucional –concretamente en la sentencia número 5445-99, de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999-, la cual tiene rango constitucional –artículo 169 de la Constitución Política-, es que este Tribunal consideró que la Contraloría General de la República no es competente para determinar la responsabilidad pecuniaria de los funcionarios municipales que custodian o administran fondos o bienes públicos, dado que ello está dentro del ámbito disciplinario que es propio del Alcalde municipal; motivo por el que en virtud de las competencias constitucional y legalmente conferidas a la Contraloría General de la República, se consideró oportuna y necesaria la participación de este órgano contralor, pero ya no como órgano director del procedimiento -dado que ello podría provocar una intromisión en la esfera interna organizativa y disciplinaria del gobierno local-, sino como coadyuvante en los procedimientos disciplinarios de los funcionarios municipales encargados de recibir, custodiar, administrar o pagar bienes o valores del Estado ante el incorrecto uso de los fondos públicos, a fin de determinar las responsabilidades del caso, pudiendo recomendar (no ordenar) la aplicación de la sanción disciplinaria correspondiente (Considerando XXXVIII.-). Debe entonces hacerse una advertencia necesaria respecto de este fallo constitucional, en tanto se refiere únicamente a los empleados municipales que pertenecen a la carrera administrativa municipal a que hace referencia el Capítulo V. del Código Municipal, que en virtud de las funciones propias de su cargo custodian, administran o manejan los fondos o recursos municipales, por ejemplo, los contadores municipales. A continuación se analizará la situación especial de la determinación de la responsabilidad pecuniaria de los funcionarios municipales de elección popular (regidores y síndicos), concretamente en lo que se refiere al procedimiento a seguir y el órgano encargado del mismo, cuestiones que constituyen el núcleo del presente conflicto de competencia.
VIII.- ANTECEDENTES JURISPRUDENCIALES EN RELACIÓN CON LA CANCELACIÓN DE CREDENCIALES DE FUNCIONARIOS MUNICIPALES DE ELECCIÓN POPULAR. La credencial de los funcionarios municipales de elección popular –síndicos y regidores- está sujeta al cumplimiento de las funciones para las cuales fueron electos y determinadas condiciones propias del ejercicio de sus cargos. La ley establece las causales de la anulación o cancelación de sus credenciales:
"Serán causales de pérdida de la credencial de regidor:
En el artículo 63 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre se sanciona al respectivo funcionario municipal que otorgue concesiones o permisos de ocupación o de desarrollo sobre la zona marítimo terrestre contra las disposiciones establecidas en la Ley, con la pérdida de la credencial, mediante procedimiento que al efecto lleve el Tribunal Supremo de Elecciones. Tiene la misma sanción el que incurra en una falta grave en violación de las normas del ordenamiento de fiscalización establecidas en el artículo 73 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, o cualesquiera que tengan relación con el manejo y control de los fondos públicos; sin embargo, en esta ocasión el procedimiento lo llevará a cabo la propia Contraloría General de la República, precisamente en razón de la materia que se intenta proteger –Hacienda Pública- y la especial competencia asignada a la Contraloría General de la República. Así dice esa norma:
"Será causal para la cancelación de la respectiva credencial, la comisión de una falta grave, por parte de un regidor o de un síndico municipales o por suplentes, con violación de las normas del ordenamiento de fiscalización, contemplado en esta Ley, o contra cualesquiera otras que protejan fondos públicos o la propiedad o buena fe de los negocios. Eso se aplicará cuando el infractor haya actuado en el ejercicio o con motivo de su cargo.
Cuando la violación grave sea cometida en virtud de un acuerdo del Concejo, incurrirán en esa misma causal de cancelación de credenciales todos los que, con su voto, hayan formado la mayoría correspondiente.
Cuando llegue a conocimiento de la Contraloría General de la República una sentencia de condenatoria o un auto firme de elevación a juicio, en un proceso penal, contra los funcionarios municipales arriba indicados, por violación de las normas dichas, de inmediato lo comunicará al Tribunal Supremo de Elecciones, para lo que proceda de conformidad con la ley."
Ya con anterioridad, esta Sala había analizado la constitucionalidad de esta norma, precisamente en la consulta legislativa formulada en relación con el proyecto de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. De este modo, en sentencia número 2430-94, de las 15:00 horas del 25 de mayo de 1994 (supra citada), consideró que es constitucionalmente posible el establecimiento de nueva causal de cancelación de credenciales de los funcionarios municipales de elección popular (regidores y regidores), propietarios o suplentes por faltas graves realizadas con motivo u ocasión del ejercicio de funciones propias de su cargo:
"El texto propuesto en el inciso 3) del artículo 73 que se consulta, crea una nueva causal, que a juicio de la Sala modifica o reforma el inciso b) del artículo 24 del Código Municipal. En efecto, el texto de esta última norma señala en lo que interesa, que «No podrán ser candidatos a regidores ni desempeñar la regiduría (la norma es aplicable a los síndicos según lo dispuesto en el artículo 65 id.) ... b) Los que estén inhabilitados por sentencia judicial para el ejercicio de cargos públicos o derechos civiles ...».- [...] En resumen, la creación de una nueva causal de pérdida de la credencial de regidores y síndicos municipales, propietarios y suplentes, es posible en la ley ordinaria y por ello los incisos 1) y 2) no son inconstitucionales en sí mismos [...]"
Sin embargo, en esa misma ocasión, sí consideró que resultaba impropio y además inconstitucional que fuera el propio órgano contralor el encargado de determinar la responsabilidad del funcionario municipal a fin de cancelar o anular su credencial:
"[...] La modificación implica que la cancelación de la credencial procederá cuando así lo determine la Contraloría General de la República, con lo cual se estará sustituyendo la vía jurisdiccional establecida en el artículo 24 del Código Municipal, por una sumaria levantada en sede administrativa. La Sala estima que en las funciones de control no está implícita la de recomendar e imponer la pérdida de una credencial obtenida mediante voto popular y por ello el inciso resultaría inconstitucional, al violar los principios del debido proceso contenidos en los artículos 39 y 41 y el artículo 169 de la Constitución Política";
motivo por el cual concluyó:
"los incisos 1) y 2) no son inconstitucionales en sí mismos (a reserva de lo que más adelante se dice sobre la necesidad de que la inhabilitación basada en esa causal sea el resultado de una sentencia obtenida en la vía penal): [...]".
IX.- DE LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES QUE ORIENTAN EL PROCEDIMIENTO DE CANCELACIÓN O ANULACIÓN DE CREDENCIALES MUNICIPALES. En atención al desarrollo jurisprudencial que se dio con posterioridad a ese fallo, es que esta Sala cambia el criterio emitido en aquella ocasión, por las siguientes consideraciones. El primer reparo constitucional que se hizo fue que un procedimiento administrativo dirigido por la Contraloría General de la República podía ser violatorio del debido proceso, con infracción de lo dispuesto en los artículos 39 y 41 constitucional. Sin embargo, la propia jurisprudencia constitucional ha llegado a considerar posteriormente que no es violatorio de tal principio el procedimiento que la Contraloría General de la República inicia a fin de realizar el control y fiscalización de los fondos públicos, dado que responde a la facultad investigativa que la propia Constitución Política le confiere, y por tratarse de un procedimiento en el que hay pleno respeto y reconocimiento de las garantías del debido proceso (sentencias número 3607-94, 0016-95) según se reseñó en el Considerando V.- anterior; de manera tal, que debe hacerse un traslado de los cargos investigados, conferirse el derecho de audiencia, da oportunidad de que aporte prueba de descargo, otorgar plazos razonables, etc., de conformidad con la propia jurisprudencia constitucional (por ejemplo las sentencias número 0015-90 y 1739-92, en sentido general del contenido de este principio, y las números 2130-94, 2360-94 y 771-98 –entre otras- en relación con el reconocimiento del debido proceso en la vía administrativa). Este procedimiento está exhaustivamente previsto en el artículo 68 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, que textualmente dispone:
"Potestad para ordenar y recomendar sanciones
La Contraloría General de la República, sin perjuicio de otras sanciones previstas por la ley, cuando en el ejercicio de sus potestades determine que un servidor de los sujetos pasivos ha cometido infracciones a las normas que integran de control y fiscalización contemplado en esta Ley o ha provocado lesión a la Hacienda Pública, recomendaráal órgano o autoridad competente, mediante su criterio técnico, que es vinculante, la aplicación correspondiente de acuerdo con el mérito del caso. La Contraloría formará expediente contra el eventual infractor, garantizándole, en todo momento, un proceso debido y la oportunidad de suficiente de audiencia y de defensa en su favor.
La autoridad competente del sujeto pasivo requerido deberá cumplir, dentro del plazo que le establezca la Contraloría, con la recomendación impartida por ésta; salvo que, dentro del término de ocho días hábiles contados a partir de la comunicación del acto, se interponga una gestión de revisión, debidamente motivada y razonada, por parte del jerarca del sujeto requerido. En este caso y una vez resuelta la gestión indicada, deberá cumplir, sin dilación, con lo dispuesto en el pronunciamiento técnico jurídico final de la Contraloría, so pena de incurrir en el delito de desobediencia, sin perjuicio del régimen de prescripciones contemplado en esta Ley.
La expiración del plazo fijado por la Contraloría General de la República para que el sujeto pasivo imponga la sanción ordenada, no hará prescribir, por sí, la responsabilidad del servidor ni caducar el derecho del sujeto pasivo a imponer dicha sanción, sin perjuicio del régimen de prescripciones contemplado en esta Ley.
El derecho de la Contraloría General de la República a ejercer, en el caso concreto, la potestad para recomendar u ordenar la aplicación de sanciones prescribirá en el término de dos años contados a partir de la iniciación del expediente respectivo.
El inicio del expediente se entenderá con la orden de la oficina competente de la Contraloría para comenzar la investigación del caso, en relación con determinados servidores."
Se advierte que lo resaltado corresponde a lo que esta Sala estima importante en este procedimiento, por las implicaciones jurídico-constitucionales que tienen estas disposiciones, de conformidad con las consideraciones dadas.
En cuanto al segundo reparo constitucional hecho en aquella ocasión de la sentencia 2430-94, en razón de la competencia constitucionalmente asignada a la Contraloría General de la República, por tratarse de la recomendación de la pérdida o anulación de una credencial obtenida mediante voto popular, es necesario hacer las siguientes consideraciones. Es precisamente en atención al tipo de funcionario al que va dirigida la norma –funcionarios municipales de elección popular- que resulta necesario rescatar la función contralora de la Hacienda Pública que por mandato constitucional se le encomienda a la Contraloría General de la República, a fin de garantizar el principio de la buena fe en el ejercicio de la función pública y el correcto manejo de los fondos públicos; obligar a que tales investigaciones se hagan únicamente en la sede penal-jurisdiccional, haría desmerecer las competencias constitucionales y legales asignadas al órgano contralor, en primer lugar, y de alguna manera facilitaría una situación de incerteza sobre el resultado de las investigaciones en el sistema penal, dada las notorias dificultades que en este campo experimenta, cuando administrativamente, y con la intervención de un órgano altamente cualificado (y especializado) como lo es la Contraloría, se puede llegar a establecer la responsabilidad administrativa, que de toda suerte puede ser muy diferente de la responsabilidad de tipo penal en sentido estricto. Está claro, pues, que nos ubicamos en el ámbito de la competencia investigativa de la Contraloría General de la República para la verificación de la responsabilidad administrativa de los funcionarios investigados únicamente, pudiendo recomendar al órgano constitucional correspondiente -Tribunal Supremo de Elecciones- la cancelación de la credencial. Esto es independiente, entonces, de la responsabilidad penal que también pudiera estimar el órgano contralor, pero para tal determinación, el asunto deberá trasladarse, paralelamente, al órgano competente de la investigación penal. Por lo tanto, la competencia investigativa que se le reconoce en esta materia a la Contraloría no es excluyente de la reconocida a las instancias de la justicia penal, que debemos entender como complementarias y muy estrechamente coordinadas en muchos casos.
X.- CONTINUACIÓN. DE LAS OBJECCIONES HECHAS POR EL ÓRGANO CONTRALOR. La Contraloría General de la República en su contestación hizo tres objeciones constitucionales más sobre el tema de su competencia en esta materia. La primera de ellas ya fue analizada en el considerando anterior, en relación a la posible infracción de los principios que integran el debido proceso, la cual, como se expresó, no se da. El órgano contralor parte del supuesto de que existen dos fases en el procedimiento administrativo, la primera, que es la investigativa y que está a su cargo, y que consiste en los estudios de auditoría que realiza en virtud de lo dispuesto en el artículo 22 de su Ley Orgánica, y que se materializa en la Relación de Hechos, documento en el que no causa estado, ni determina responsabilidad alguna; y la segunda, que es propiamente la verificación del procedimiento administrativo e imposición de la sanción correspondiente, que en este caso corresponde realizar al Tribunal Supremo de Elecciones; bajo el argumento de que resulta jurídicamente imposible que un órgano verifique el procedimiento administrativo y recomiende la sanción correspondiente, mientras otro sea el que la aplique como mero ejecutor. La Sala no comparte ese criterio, precisamente en virtud de las materias de que se trata y de las competencias o atribuciones especiales asignadas a los órganos que intervienen por mandato constitucional y legal. La Contraloría General de la República es el órgano especializado en el control y fiscalización de la Hacienda Pública, y el Tribunal Supremo de Elecciones tiene su competencia limitada a la actividad electoral, únicamente, de donde resulta que la participación del Tribunal Supremo de Elecciones en la determinación de la responsabilidad pecuniaria de los regidores y síndicos se circunscribe a modo de conclusión de lo que la Contraloría General de la República haya establecido, con base en el procedimiento administrativo llevado a cabo por el órgano contralor. Por estas mismas consideraciones, es que no puede estimarse que exista violación al artículo 9 constitucional, en lo que se refiere a la independencia del Tribunal Supremo de Elecciones, que es el segundo reparo constitucional que hace el órgano contralor, ya que como también la ha establecido la jurisprudencia constitucional, el ejercicio de la función de un órgano contralor, por más que determine la actuación de otro órgano, no lo convierte en jerarca, ni actúa como administración activa. Resulta impensable que el atribuir a la Contraloría la verificación del procedimiento administrativo a fin de determinar la responsabilidad pecuniaria de estos funcionarios lesione la independencia de funcionamiento del tribunal electoral, toda vez que se trata de materia que escapa la competencia constitucionalmente asignada a éste, como ya se detalló. Por último, tampoco se lesiona la autonomía municipal. Debe recordarse que la fiscalización y control del manejo de los fondos públicos es de fundamental importancia en el desempeño de la función pública, y es de interés público el correcto manejo de los recursos públicos por devenir de mandato constitucional, el cual se verifica inclusive sobre los presupuestos municipales y la actividad contractual de los gobiernos locales, por lo que no resulta lógico excepcionar de ese control a los jerarcas municipales. Además, dado el carácter de estos funcionarios y la posición institucional que ocupan, no resulta pertinente que esa investigación sea realizada en el seno municipal.
XI.- DEL PROCEDIMIENTO A SEGUIR PARA LA CANCELACIÓN O ANULACIÓN DE CREDENCIALES MUNICIPALES. Recientemente el Tribunal Supremo de Elecciones dictó el Reglamento sobre la cancelación o anulación de credenciales municipales, en el que define -de una manera muy suscinta aunque completa- el procedimiento a seguir para la anulación o cancelación de credenciales municipales. En ese instrumento y en concordancia con lo que viene expuesto, se dispone:
"Artículo 3º.- Cuando se inste la cancelación de las credenciales invocando la comisión de una falta grave, con violación de las normas del ordenamiento de fiscalización contemplado en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República u otras que protejan fondos públicos o la propiedad o buena fe de los negocios, se remitirá el asunto a la Contraloría General de la República par que ésta recomiende lo correspondiente, luego de haber levantado el respectivo expediente contra el presunto responsable.
El Tribunal se pronunciará cuando la Contraloría o los tribunales se hayan manifestado sobre la presunta violación de las referidas normas."
En opinión de la Sala, queda claro que al carecer de la competencia investigativa propia del órgano contralor o de los tribunales de justicia, precisamente en razón de su especialidad, el Tribunal Supremo de Elecciones carece de los medios adecuados para abrir un procedimiento a fin de determinar la responsabilidad de faltas graves en violación de normas del ordenamiento de fiscalización de fondos públicos, motivo por el cual únicamente le corresponde lo que concierne a su competencia exclusiva –materia electoral-, que en este caso se traduce en la cancelación de la credencial de los funcionarios municipales de elección popular a credencial (regidor o síndico municipal) cuando así lo solicite la Contraloría General de la República como resultado del procedimiento establecido en el artículo 68 de su Ley Orgánica –según se había anotado anteriormente- por la causal establecida en el artículo 73 de ese mismo cuerpo legal. Lo anterior, por cuanto las únicas competencias investigativas que tiene el Tribunal Supremo de Elecciones son las acordadas en el artículo 102 de la Constitución Política, es decir, las relativas a la organización, dirección y vigilancia de los actos del sufragio
"5) Investigar por sí o por medio de delegados, y pronunciarse con respecto a toda denuncia formulada por los partidos sobre parcialidad política de los servidores del Estado en el ejercicio de sus cargos, o sobre actividades políticas de funcionarios a quienes les esté prohibido ejercerlas. La declaratoria de culpabilidad que pronuncie el Tribunal será causa obligatoria de destitución e incapacitará al culpable para ejercer cargos públicos por un período no menor de dos años, sin perjuicio de las responsabilidades penales que pudieren exigírsele. No obstante, si la investigación practicada contiene cargos contra el Presidente de la República, Ministros de Gobierno, Ministros Diplomáticos, Contralor y Subcontralor Generales de la República, o Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, el Tribunal se concretarña a dar cuenta a la Asamblea Legislativa del resultado de la investigación" (artículo 102 de la Constitución Política);
las relativas a las fiscalización y control de la propaganda electoral (campaña política) en lo que se refiere al uso equitativo de los medios de comunicación (inciso g) del artículo 19 del Código Electoral); y las relativas a la vigilancia de las normas y estatutos que regulan los procesos internos de los partidos políticos para la designación de candidatos a puestos de elección popular (inciso h) idem). El Tribunal Supremo de Elecciones, pues, en virtud de lo expuesto y de conformidad con el artículo 3 del Reglamento citado, habrá de dictar acto motivado sobre la cancelación, aunque sin necesidad de que se repita procedimiento alguno, dado que eso ya se habrá dado en sede del órgano contralor.
XII.- CONCLUSIÓN. Con fundamento en las anteriores consideraciones, sólo resta hacer las siguientes conclusiones:
a.- que por voluntad del constituyente, se crearon dos órganos constitucionales especializados en razón de su competencia, el Tribunal Supremo de Elecciones y la Contraloría General de la República, el primero con el rango y la autonomía de un Poder del Estado, al que se le encarga en forma exclusiva e independiente, la organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio; y el segundo, como órgano auxiliar de la Asamblea Legislativa en el control y fiscalización de la Hacienda Pública;
b.- que en virtud de la competencia constitucional y legalmente asignada a la Contraloría General de la República, este órgano cuenta con los mecanismos necesarios para efectuar el control superior del manejo de los fondos públicos, de los cuales forman parte los muncipales, tales como la facultad investigativa que la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República le reconoce en el artículo 22 como derivado de su competencia constitucional, o la posibilidad de revisar los libros de contabilidad y sus anexos (artículo 24 constitucional y 13 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República);
c.- que ya esta Sala reconoció que es constitucionalmente posible que mediante ley se establezcan nuevas causales para la pérdida de credenciales de los funcionarios municipales, como la establecida en el artículo 73 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, (comisión de faltas graves respecto del ordenamiento de control y fiscalización de los fondos públicos en relación con el manejo y administración de los fondos municipales), la cual se entiende incorporada a las establecidas en el artículo 24 del Código Municipal; y
d.- que cuando en sentencia número 5445-99 se indicó que la Contraloría General de la República no podía actuar como órgano director de los procedimientos administrativos dirigidos a establecer la responsabilidad pecuniariaria de los funcionarios municipales, en esa ocasión se hizo referencia únicamente a los empleados municipales, no a los jerarcas municipales, y mucho menos a los de elección popular; motivo por el cual no resulta violatorio del debido proceso ni de la autonomía municipal el reconocer la competencia de la Contraloría General de la República para que investigue las infracciones cometidas al ordenamiento de control y fiscalización de los fondos públicos mediante el procedimiento especial previsto en el artículo 68 de su Ley Orgánica, únicamente respecto de los funcionarios municipales de elección popular, es decir, de los regidores y síndicos.
Con base en lo anterior es dable concluir que exigir que el Tribunal Supremo de Elecciones sea el órgano encargado de la investigación de las infracciones de las normas relativas al control de la Hacienda Pública constituiría una invasisión de funciones que exclusivamente están asignadas a la Contraloría General de la República por mandato constitucional, y en consecuencia, una infracción de lo dispuesto en los artículos 183 y 184 de la Constitución Política. No existe norma ni jurisprudencia constitucional que limite a la Contraloría General de la República a actuar como un mero coadyuvante en estos casos, entendiendo que debe remitirse al Tribunal Supremo de Elecciones la relación de hechos para que éste levante el procedimiento adminitrativo; como tampoco existen norma o jurisprudencia constitucional que habiliten al Tribunal Supremo de Elecciones para tales menesteres.
Por tanto:
Se resuelve el conflicto de competencia formulado, en el sentido de que corresponde a la Contraloría General de la República investigar y determinar la responsabilidad pecuniaria de los funcionarios municipales de elección popular (síndicos y regidores) en relación con la infracción de las normas del ordenamiento de control y fiscalización de la Hacienda Pública, cumpliendo con el debido proceso; y al Tribunal Supremo de Elecciones determinar en relación con ello, la anulación o cancelación de las credenciales municipales. Notifíquese.
Luis Fernando Solano C.
Presidente, a.i.
Luis Paulino Mora M. Eduardo Sancho G.
Carlos M. Arguedas R. Ana Virginia Calzada M.
Alejandro Batalla B. Gilbert Armijo S.