Exp: 04-000528-0007-CO
Res: 2004-02199
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las doce horas con cincuenta y nueve minutos del veintisiete de febrero del dos mil cuatro.-
Conflicto de competencia interpuesto por los Magistrados del Tribunal Supremo de Elecciones, Oscar Fonseca, cédula 4-080-442, Luis Antonio Sobrado González, cédula 1-0564-0037 y Pablo Casafont Odor, cedula 1-0330-0674, todos abogados, mayores de edad y casados. Interviene el Contralor General de la República Luis Fernando Vargas Benavides, cédula 9-007-508, abogado, mayor de edad, casado y vecino de Heredia.
RESULTANDO:
1.- Por memorial presentado el 21 de enero del 2004,(visible a folios 1-16), los Magistrados del Tribunal Supremo de Elecciones Oscar Fonseca Montoya, Luis Antonio Sobrado González y Juan Antonio Casafont Odor, plantean conflicto constitucional de competencias. En lo conducente, reclaman la presunta competencia constitucional disciplinaria sobre sus servidores y funcionarios que, en su criterio, invadió la Contraloría General de la República para definir eventuales responsabilidades e imponer posibles sanciones con relación al proyecto “Solución Integral para la automatización de la cédula de identidad”. Señalan que la Contraloría General de la República, por resolución de las 9 horas del 10 de diciembre del 2003, dispuso incoar un procedimiento administrativo en contra de nueve funcionarios y dos ex funcionarios del Tribunal Supremo de Elecciones que integraban la “Comisión de Cambio de Cédula y otros” con relación al proyecto mencionado y la relación contractual derivada del mismo con la empresa UNISYS de Centroamérica S.A.. Estiman que de acuerdo con el sentido y espíritu de la Ley General de Control Interno (artículos 8, 10, 39, 41 y 42), le corresponde a la respectiva administración activa incoar los procedimientos e imponer las sanciones procedentes por lo que no resulta de aplicación la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (artículo 68), la cual, también entienden, reformada tácitamente por la primera. En su criterio, a tenor de los ordinales 66, 70 y 102, inciso e), de la Ley General de la Administración Pública corresponde al superior jerárquico ejercer la potestad disciplinaria en su institución, siendo su única excepción el numeral 68 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, el cual fue derogado por la Ley General de Control Interno. Consideran los consultantes que el rango e independencia del Tribunal Supremo de Elecciones (artículos 9º y 99 de la Constitución Política) lo habilitan para ejercer, de forma exclusiva y excluyente, la potestad disciplinaria sobre sus funcionarios. Extremo que, a su entender, fue avalada por la Corte Plena en la Sesión No. 48-03 del 15 de diciembre del 2003, artículo XXIX. Finalmente, arguyen que la Contraloría General de la República ha incoado dos procedimientos para investigar una misma situación fáctica, uno contra varios Magistrados y otro contra los funcionarios y ex funcionarios que se indicó, mediante dos relaciones de hechos separadas, por lo que en aras del “fuero de atracción de la causa” y de evitar resoluciones contradictorias el Tribunal Supremo de Elecciones debe incoar e instruir ambos procedimientos.
2.- Por resolución de las 16:20 hrs. del 30 de enero del 2004, la Presidencia de la Sala le confirió audiencia a la Contraloría General de la República (visible a folio 193).
3.- Mediante libelo presentado el 13 de febrero del 2004, el Contralor General de la República, Luis Fernando Vargas Benavides, contestó la audiencia (visible a folios 198-219). En esencia, estima que el conflicto planteado por el Tribunal Supremo de Elecciones versa sobre competencias de orden legal y no constitucional, las cuales, en todo caso, no guardan relación con la materia electoral. Estima que la potestad del Tribunal Supremo de Elecciones para sancionar a sus funcionarios, no excluye la propia de la Contraloría General de la República para sustanciar procedimientos administrativos y recomendar en forma vinculante la imposición de sanciones a los funcionarios de los sujetos pasivos del control ejercido por esa instancia por daños a la Hacienda Pública o infracción a las normas de control y fiscalización de ésta, por ser consustanciales al cometido que le encarga a ese órgano contralor la Constitución Política. En su criterio, tampoco pretende la Contraloría General de la República invadir las competencias que le corresponden al Tribunal Supremo de Elecciones como administración activa y componente del sistema de control interno, en los términos de la Ley General de Control Interno, las cuales, tampoco, pueden ser entendidas para concederle un papel subsidiario a ese órgano contralor en el cumplimiento de sus cometidos de fiscalización superior de la Hacienda Pública. Por último, estima que si bien la situación fáctica investigada en el caso de los Magistrados y funcionarios o ex funcionarios es coincidente, las faltas que se les atribuyen son diferentes, puesto que, en el primer caso (Relación de Hechos No. RH-DFOE-GU-1/2003), se trasladó el asunto a la Corte Plena instándola para que iniciara un procedimiento administrativo a los Magistrados propietarios y suplentes por la presunta omisión de sus deberes como jerarcas y responsables administrativos, según los términos de la Ley General de Control Interno, en la ejecución del Contrato para automatización de la cédula de identidad suscrito por el TSE con la empresa UNISYS de Centroamérica S.A. . En el segundo caso, la Relación de Hechos No. RH-DFOE-GU-2-2003 dio fundamento a la apertura de un procedimiento administrativo (No. DAGJ-27-2003) contra los funcionarios y ex funcionarios por el supuesto incumplimiento de sus deberes y obligaciones en la “Comisión de Cambio de Cédulas” encargada de fiscalizar y vigilar la ejecución del contrato administrativo referido.
4.- Mediante constancia del 18 de febrero del 2004 el Magistrado Vargas Benavides planteó inhibitoria, al estimar que le asiste causal por ser hermano del Contralor General de la República (visible a folio 221).
5.- Por resolución de las 9 hrs. del 19 de febrero del 2004 la Presidencia de la Sala, rechazó la inhibitoria del Magistrado Vargas Benavides al estimar que al Contralor General de la República no le asiste en el presente asunto un interés de carácter personal, con lo cual lo habilitó para conocerlo y resolverlo (visible a folio 222).
6.- En la sustanciación de los procedimientos se han observado las prescripciones de rigor.
Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,
CONSIDERANDO:
I.- CONFLICTOS DE COMPETENCIAS CONSTITUCIONALES Y REQUISITOS DE ADMISIBILIDAD. Por virtud de la reforma parcial al artículo 10º de la Constitución Política mediante la Ley No. 7128 del 18 de agosto de 1989, se le atribuyó a la Sala Constitucional, entre otras funciones, la de “Dirimir los conflictos de competencias entre los poderes del Estado, incluido el Tribunal Supremo de Elecciones, así como las demás entidades u órganos que indique la ley”. La Ley de la Jurisdicción Constitucional, No. 7135 del 11 de octubre de 1989, al desarrollar esa competencia específica en su Título V “De los conflictos constitucionales”, en su artículo 109 reguló, desde un punto de vista subjetivo, una tipología de conflictos, a saber:
a) Los planteados entre los Poderes del Estado (Legislativo, Ejecutivo y Judicial), incluido el Tribunal Supremo de Elecciones por tener rango e independencia de éstos –artículo 9º, párrafo 3º de la Constitución Política-;
b) los suscitados entre los Poderes del Estado –incluido el Tribunal Supremo de Elecciones- y la Contraloría General de la República;
c) los surgidos entre los tres Poderes de la República, el Tribunal Supremo de Elecciones o la Contraloría General de la República y los entes descentralizados, municipalidades u otra persona de Derecho Público;
d) los generados entre las Municipalidades y una entidad descentralizada; y,
e) los planteados, exclusivamente, entre Municipalidades o entre entidades descentralizadas.
El legislador, pese a encontrase implícita la voluntad del constituyente originario, se encargó de resaltar que, en todo caso, tales conflictos de competencia son de orden constitucional, esto es, cuando se encuentre empeñada una discusión acerca de la titularidad y ejercicio del conjunto de facultades que la Constitución Política le atribuye a un órgano o ente público determinado. Bajo esta inteligencia, para que proceda un conflicto constitucional de competencias, no basta con que el texto constitucional mencione al ente u órgano público sino que debe atribuirle competencias específicas respecto de cuya interpretación y aplicación en cuanto a su titularidad y ejercicio proceda dirimirlo. Consecuentemente, cuando la cuestión gira en torno a atribuciones otorgadas por el ordenamiento infraconstitucional –legal o reglamentario- el conflicto debe ser resuelto de conformidad con las normas dispuestas por la Ley General de la Administración Pública en sus artículos 71 a 82, puesto que, se tratará, en ese caso, de un conflicto administrativo de legalidad. Es menester agregar que los conflictos constitucionales pueden ser de dos ordenes: a) Positivo, el cual se plantea cuando, al propio tiempo, dos entes u órganos estiman que son competentes y b) negativo, cuando los dos entes u órganos declinan su competencia y se reputan incompetentes para conocer y resolver determinado asunto. En sendos supuestos, la cuestión de competencia queda dirimida determinando exactamente cuál ente u órgano es su titular y, por consiguiente, debe ejercerla. La contienda de competencia tiene por propósito clarificar y deslindar el esquema constitucional de distribución de éstas, diseñado por el constituyente, para evitar una suerte de inercia en su ejercicio y asegurar, de esa forma, la continuidad, eficiencia y eficacia en la gestión de los entes y órganos públicos establecidos en la Constitución. En otro orden de consideraciones, la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en su numeral 110, impone que el conflicto sea planteado por el “jerarca de cualquiera de los órganos o entidades en conflicto”, con lo cual debe ser interpuesto por el superior jerárquico supremo de éstos, el cual puede ser unipersonal o colegiado, según el caso.
II.- ADMISIBILIDAD DEL CONFLICTO CONCRETO. En el sub examine, la cuestión de competencia constitucional se suscita entre el Tribunal Supremo de Elecciones y la Contraloría General de la República, siendo que la hipótesis encaja en el supuesto establecido en el ordinal 109, inciso a), de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. De otra parte, el conflicto ha sido planteado por los Magistrados del Tribunal Supremo de Elecciones, con lo cual también se ha cumplido con el recaudo del artículo 110 ibidem.
III.- COMPETENCIA CONSTITUCIONAL DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA EN LA “VIGILANCIA DE LA HACIENDA PUBLICA”. A tenor del ordinal 183 de la norma fundamental le compete a la Contraloría General de la República auxiliar a la Asamblea Legislativa “(...) en la vigilancia de la Hacienda Pública (...) con “(...) absoluta independencia y administración en el desempeño de sus labores”. La vigilancia de la Hacienda Pública es un concepto jurídico indeterminado, cuya concreción corre por cuenta del propio constituyente -al definir, especificar y hacer un elenco no exhaustivo de sus competencias, tal y como ocurre en el ordinal 184 constitucional-, del legislador -dado que según se desprende del inciso 5 del artículo 184, sus competencias no son numerus clausus- y la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional a través de su tarea hermenéutica del Derecho de la Constitución. El concepto de vigilancia evoca, ineluctablemente, los de fiscalización, supervisión y control de todos los extremos y aspectos que comprenden la Hacienda Pública. No cabe la menor duda que el constituyente originario erigió a la Contraloría General de la República en un órgano rector de fiscalización superior de todos los aspectos que atañen a la Hacienda Pública. Esa es su competencia genérica y originaria, de modo tal que cualquier desarrollo legislativo debe conformarse con ésta para fortalecerla y extenderla en proporción con los fines propuestos y supuestos por el constituyente originario. Cualquier norma, disposición o interpretación que redunde en un cercenamiento, limitación o desnaturalización de la competencia constitucional básica y fundamental de la Contraloría General de la República –“vigilancia de la Hacienda Pública”-, resulta per se inconstitucional. Sobre el particular, esta Sala en el Voto No. 5119-95 de las 20:39 horas del 13 de septiembre de 1995, consideró lo siguiente:
“V.- (...) Esa disposición –inciso 5 del artículo 184 de la Constitución- no puede interpretarse como una autorización dada al legislador para que agregue atribuciones que distraigan a la Contraloría de su función propia establecida en la Constitución, o la obstaculice con la asignación de otras extrañas por completo a su especialidad orgánica. El legislador no puede legítimamente desfigurar o distorsionar el diseño constitucional del órgano al punto de que éste no se reconozca, suprimiéndole competencias constitucionales, asignándole otras propias de otros órganos o confiriéndole competencias que aunque no sean propias de otros órganos, transformen el diseño básico del órgano establecido en la Constitución. Lo que el legislador sí podría hacer es añadirle otras funciones compatibles o conexas con las que constitucionalmente le corresponden”.
IV.- COMPONENTES SUBJETIVO Y OBJETIVO DE LA HACIENDA PUBLICA. En el considerando precedente se indicó que la “Hacienda Pública” es un concepto indeterminado cuya concreción le corresponde, entre otros, al legislador. Así, en lo referente al alcance subjetivo del concepto, la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, en su numeral 4º, indica que ese órgano ejerce su competencia “(...) sobre todos los entes y órganos que integran la Hacienda Pública” –sujetos pasivos de su control o fiscalización-, con lo cual incluye a todo ente u órgano público y empresas públicas extendiéndose, incluso, a sujetos de Derecho privado cuando administren, custodien fondos públicos o reciban transferencias públicas (artículo 8º, párrafo 3º, de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República). En lo tocante a la vertiente objetiva de la Hacienda Pública el artículo 8º de la supracitada ley estatuye que “(...) estará constituida por los fondos públicos, las potestades para percibir, administrar, custodiar, conservar, manejar, gastar e invertir tales fondos y las normas jurídicas administrativas y financieras, relativas al proceso presupuestario, la contratación administrativa, el control interno y externo y la responsabilidad de los funcionarios públicos (...) (la cursiva no es del original). Adicionalmente, el artículo 10º, párrafo 1º, del pluricitado texto legal dispone que el ordenamiento de control y fiscalización superior comprende, entre otros aspectos, “(...) el conjunto de normas que regulan (...) los procedimientos, las responsabilidades y las sanciones derivados de esa fiscalización o necesarios para éste” (la cursiva no es del original). Bajo esta inteligencia, si las normas jurídicas y financieras relativas a la contratación administrativa, los procedimientos, responsabilidades y sanciones de los funcionarios que en la gestión y disposición de los fondos públicos destinados cometen alguna irregularidad, forman parte integral de la Hacienda Pública, no cabe la menor duda que la Contraloría General de la República tiene una indeclinable e indiscutible competencia en la fiscalización y control de tales extremos, siendo que tales atribuciones lejos de quebrantar el Derecho de la Constitución lo actúan. En aras de hacer efectiva la competencia de vigilancia de la Hacienda Pública de la Contraloría General de la República y, más concretamente, de las normas jurídicas y técnicas sobre la contratación administrativa, los procedimientos, responsabilidad y sanciones de los funcionarios públicos que intervengan en un eventual y presunto manejo irregular, indebido o impropio de los fondos públicos, su ley orgánica habilita o faculta, expresa e inequívocamente, a ese órgano para realizar auditorias (financieras, operativas y especiales) o incoar procedimientos o sumarios administrativos sobre los sujetos pasivos (órganos y entes públicos) y sus funcionarios o agentes públicos (artículos 21 y 22).
V.- COMPETENCIA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA PARA ORDENAR Y RECOMENDAR SANCIONES. En las consideraciones anteriores se ha indicado que la Contraloría General de la República para cumplir con su competencia constitucional originaria y básica de “vigilar la Hacienda Pública”, puede realizar auditorias o instruir procedimientos administrativos para determinar el cumplimiento de las normas jurídicas y financieras de la contratación administrativa y la responsabilidad de los funcionarios públicos que hayan cometido alguna infracción o lesión a la Hacienda Pública, sus componentes o su ordenamiento de fiscalización y control. De esa premisa se desprende, naturalmente, que ese órgano de fiscalización superior tiene competencias suficientes y absolutamente conformes con el Derecho de la Constitución para recomendarle al sujeto pasivo la aplicación de una sanción proporcionada al mérito del asunto, previa observancia del debido proceso y la defensa (artículos 39, 41 de la Constitución Política y 68 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República). Debe tomarse en consideración que la Contraloría General de la República no sustituye a la administración activa al imponer una sanción al funcionario o servidor público que haya infringido una norma del ordenamiento de control o fiscalización de la Hacienda Pública o le haya causado alguna lesión a ésta. El encargado de imponer y ejecutar la sanción es el órgano competente del sujeto pasivo, quien en último término es el encargado de ejercer la potestad disciplinaria o sancionadora sobre el funcionario público, con todas las posibilidades que tiene éste de utilizar los medios de impugnación en sede administrativa o, incluso, si lo estima necesario de acudir ante la jurisdicción contencioso-administrativa. En esencia, la Contraloría General de la República no sustituye a la administración activa competente en el dictado del acto administrativo final sancionador, simplemente, a través de la instrucción de un procedimiento administrativo y de su recomendación vinculante –respecto de la cual cabe, incluso, una gestión de revisión- orienta el ejercicio de la potestad sancionadora o disciplinaria cuya titularidad ostenta el órgano o ente fiscalizado.
VI.- TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES Y EL EJERCICIO DE LA POTESTAD SANCIONADORA SOBRE SUS FUNCIONARIOS. La Constitución Política en el Título VIII “Derechos y deberes políticos”, Capítulo III “El Tribunal Supremo de Elecciones”, no menciona la potestad disciplinaria o sancionadora que puede ejercer ese órgano sobre sus funcionarios o servidores públicos, lo que, a todas luces, resultaría ocioso y excesivo en una norma fundamental, puesto que, ese extremo puede ser regulado por la ley. En efecto, el artículo 59, párrafo 1º, de la Ley General de la Administración Pública dispone que las competencias que contengan la atribución de potestades de imperio serán reserva de ley y el ordinal 101, inciso c), establece que el superior jerárquico tendrá, dentro de sus competencias, “Ejercer la potestad disciplinaria”. Consecuentemente, el Tribunal Supremo de Elecciones puede ejercer la potestad sancionadora sobre sus funcionarios o servidores públicos tanto que incurren en una falta administrativa o disciplinaria ordinaria, como cuando cometen una falta contra el ordenamiento de control y fiscalización o una lesión contra la Hacienda Pública. La única diferencia radica en que el segundo supuesto, por la competencia constitucional básica de la Contraloría General de la República en la “vigilancia de la Hacienda Pública” éste órgano puede incoar e instruir el procedimiento administrativo para comprobar la verdad real o material de la falta contra la Hacienda Pública o su ordenamiento de control y fiscalización y recomendar, de forma vinculante, una sanción disciplinaria. En ambas hipótesis el Tribunal Supremo de Elecciones, a través de sus órganos competentes, mantiene la titularidad y el ejercicio de la potestad sancionadora última a través del dictado del acto final y el conocimiento y resolución de los recursos administrativos que el interesado interponga (artículos 68 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y 42 de la Ley General de Control Interno).
VII.- ALCANCES DEL ARTICULO XXIX DE LA SESION DE CORTE PLENA NO. 48-03 DEL 15 DE DICIEMBRE DEL 2003. Es menester aclarar, por último, que la Corte Plena en la Sesión No, 48-03 del 15 de diciembre del 2003, artículo XXIX, no se pronunció acerca de la competencia o no de la Contraloría General de la República para incoar e instruir procedimientos administrativos para determinar la verdad real acerca de la posible o eventual comisión de una falta o lesión contra la Hacienda Pública o su ordenamiento de control y fiscalización, sino, única y exclusivamente, a la luz de las faltas previstas en la Ley General de Control Interno –y no de las que infringen o lesionan la Hacienda Pública o su ordenamiento de control y fiscalización contenidas en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República-, sobre el órgano competente para incoar un procedimiento e imponer una sanción eventual.
VIII.- COROLARIO. En mérito de lo expuesto se impone resolver el conflicto en el sentido que la Contraloría General de la República tiene competencias, con suficiente asidero constitucional, para incoar e instruir procedimientos administrativos a los funcionarios del Tribunal Supremo de Elecciones y recomendarle, de forma vinculante, a éste una sanción cuando se les atribuya una falta o lesión a la Hacienda Pública o a su ordenamiento de control y fiscalización. El Magistrado Armijo Salva el voto.-
Por tanto:
Se dirime el conflicto de competencias entre el Tribunal Supremo de Elecciones y la Contraloría General de la República en el sentido de que ésta tiene competencias suficientes, con asidero constitucional, para incoar e instruir procedimientos administrativos a los funcionarios del Tribunal Supremo de Elecciones y recomendar, de forma vinculante, a éste la imposición de una sanción, cuando se les atribuya una falta o lesión a la Hacienda Pública o a su ordenamiento de control y fiscalización .
Luis Fernando Solano C.
Presidente
Adrián Vargas B. Gilbert Armijo S.
Ernesto Jinesta L. José Miguel Alfaro R.
Fernando Cruz C. Teresita Rodríguez A.
Resumen
2004-2199 Sala Constitucional. Conflicto de competencia interpuesto por los Magistrados del Tribunal Supremo de Elecciones, Oscar Fonseca, Luis Antonio Sobrado González, y Juan Antonio Casafont Odor.
Resumen: Se dirime conflicto de competencias entre el TSE y la Contraloría General de la República en el sentido de que ésta tiene competencias, con asidero constitucional, para incoar e instruir procedimientos administrativos a los funcionarios del TSE y recomendarle, de forma vinculante, a éste una sanción cuando se les atribuya una falta o lesión a la Hacienda Pública o a su ordenamiento de control y fiscalización.