Exp: Nº 06-002936-0007-CO
Res: Nº 2006-014632
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas y treinta y tres minutos del cuatro de octubre del dos mil seis.
Acción de inconstitucionalidad promovida por VLADIMIR DE LA CRUZ DE LEMOS, mayor, casado, historiador, portador de la cédula de identidad número 1-339-136, vecino de San Ramón de Tres Ríos en su condición de ciudadano y como Secretario General del Partido Fuerza Democrática; contra el numeral 2) del artículo 96 de la Constitución Política establecido por Ley 7675 de 2 de junio de 1997 y consiguientemente contra las mismas y todas las reformas anteriores de ese inciso desde la reforma constitucional de Ley número 2036 de 18 de julio de 1956.
Resultando:
1.-
Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 8:47 horas del 14 de marzo del 2006, el accionante indica que la admisibilidad de la acción está fundada en el inciso d) del artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, y además, como ciudadano en su condición de Secretario General del Partido Fuerza Democrática y candidato a Presidente por dicho partido, le asisten intereses difusos ya que la normativa impugnada afecta a miles de ciudadanos por ser discriminante con los derechos consagrados en la Constitución Política, por ello considera que se violan los artículos 7, 13, 16, 18, 25, 33, 40, 46, 48, 74, 90, 93, 95, 96 y 98 de la carta fundamental, los artículos 1, 3, 5 inciso 2, 16, 23, 24, 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos, los artículos 1, 2, 5, 7, 8, 18, 19, 20, 21 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos. Alega que la norma impugnada ha lesionado, desde su reforma constitucional, por la forma en que se redactó y también por la forma en que el Tribunal Supremo de Elecciones lo ha aplicado, ya que después de la declaratoria posterior a las elecciones se podrá disponer la distribución porcentual de la deuda electoral que el Estado garantiza para todos los partidos políticos, sin que se realice de modo igual, tal y lo ha aplicado el Tribunal Supremo de Elecciones en periodos anteriores. Indica que plantea la acción de inconstitucionalidad por las reformas introducidas por el legislador como constituyente derivado, no acusando vicios por la forma que la Sala bien podría entrar a conocer, sino sobre los cambios a la idea original, para lo cual la Sala está absolutamente legitimada para conocer y resolver del asunto planteado, siendo que no es competencia del Tribunal Supremo de Elecciones. Indica el accionante que el régimen actual electoral, si bien se remonta al Código Electoral y a las disposiciones de 1946, adquiere su fisonomía actual en la Asamblea Nacional Constituyente de 1949, la que se vio presionada por los acontecimientos bélicos que recién habían pasado. No obstante el fatídico decreto de la Junta de Gobierno Número 105 que prohibía la organización y participación de ciudadanos comunistas, ello no influyó en los constituyentes los que sabiamente no establecieron esa restricción. Además, al discutirse los principios que regularían el sufragio se estableció la garantía de representación de las minorías. Que en la sesión de la Asamblea Nacional Constituyente número 74 del 24 de mayo de 1949, se propuso que el Estado contribuyera con los gastos que efectúan los partidos políticos, con distribución de un porcentaje según los sufragios obtenidos y que no se rebajarían de los salarios de los empleados públicos los gastos de pago de la deuda política. Para el constituyente Volio la propuesta de sufragar los gastos por parte del Estado era conveniente desde el punto de vista democrático al permitirse incluso la participación de partidos que no contaran con el dinero suficiente para financiar sus campañas. Además, se discutió que debía establecerse un límite de financiamiento y que los partidos debían justificar sus gastos. Pese a las discusiones se aprobó en la constitución solo que el Estado no podría deducir de los salarios de los servidores públicos el pago de las deudas políticas, lo que sufrió su primera modificación en el año de 1956 cuando se insertó la contribución del Estado estableciendo la forma en que se haría la distribución, todo con el fin de asegurar la mayor participación política y de partidos, tomando en cuanto solo los votos válidos y no los nulos o en blanco. Siendo que al igual que en las siguientes reformas al numeral 96, se mantuvo la discriminación, la desigualdad y la exclusión manifestada en el porcentaje o en la diputación. Indica que la constitución no distingue entre ciudadanos, por lo que la contribución a las campañas políticas deben ser económicamente igual y no aplicar un sistema en donde se discrimina por la obtención de los votos, máxime tomando en cuenta que el ciudadano, como ha ocurrido, puede válidamente quebrar su voto en distintos partidos. La actuación del Tribunal Supremo de Elecciones es de carácter monopolizadora a favor de los grandes partidos por el número de votos y el porcentual respectivo, restringiéndose la libertad política. Expresa el accionante que del mismo modo si no puede hacerse discriminación alguna respecto del salario, ventajas o condiciones del trabajo, en las mismas condiciones y por aplicación analógica tampoco puede hacerse discriminación ni distinción entre los electores respecto de lo que se destina a cubrir, en sus respectivos partidos, la parte correspondiente a su expresión electoral en votos, por lo que no podría hacerse exclusión alguna. Además, indica que si el artículo 71 de la Constitución Política protege a sectores sociales más débiles, con igual razón deben protegerse a los partidos políticos pequeños, que en el resultado electoral obtienen pocos votos, no obstante incurrieron en gastos. Menciona que durante el proceso electoral existe igualdad entre los partidos en su oportunidad y posibilidad, pero se crea desigualdad cuando basándose en el resultado en número de votos para el reparto del aporte estatal a los partidos. La idea de la reforma constitucional de 1956 fue la de contribuir al pago de los gastos en que incurren los partidos políticos que participan en las campañas electorales, aunque con limitaciones con la intención de desalentar participación política por mera aventura, sin arraigo y por el reembolso de los gastos. Indica que el arraigo es una situación histórica, ya que ningún partido nace grande.
Expresa que los dineros dispuestos para contribuir a los gastos de los partidos políticos se originan en fondos públicos provenientes de los impuestos y cargas dispuestas por ley, pagadas por todos los costarricenses, razón por la cual no puede hacerse distinción alguna respecto a los mismos ciudadanos que electoralmente participan en partidos políticos. Indica además que dentro del concepto de democracia debe ser tomado en cuenta la participación libre, la tolerancia y la igualdad de posibilidad. La igualdad constitucional supone trato igual en idénticas condiciones y es violada cuando no hay justificación objetiva razonable que la justifique, y en el caso se vulnera el principio imperativo del sufragio, sea dar garantías de representación para las minorías.
Basado en el Estado de Derecho, en la constitución se insertan los derechos fundamentales, que son su componente definitorio y por lo tanto innegociables e irrenunciables, con lo cual se garantiza la libertad y la convivencia democrática. Los legisladores al reformar la Constitución, estableciendo la limitación del inciso c) redujeron y suprimieron un derecho fundamental establecido, el de la participación e igualdad electoral y ciudadana, al no ser congruente con la voluntad soberana del pueblo expresada en el poder constituyente originario.
2.-
El accionante Valdimir de la Cruz de Lemus, en escrito presentado ante la Sala el 2 de mayo de 2006, visible a folio 47 del expediente, plantea “addendum” a la acción de inconstitucionalidad, indicando que el Tribunal Supremo de Elecciones ha venido externando opinión publicada en los medios de comunicación, en donde claramente se pronuncia sobre al asignación de los recursos estatales para el financiamiento de la campaña electoral, sin que se le hubiera prevenido por la admisión de esta acción que debe postergar dichos pronunciamientos hasta que no sea resuelta en definitiva. Expresa que el Tribunal ha resuelto al menos tres recursos planteados en donde se cuestionaba la aplicación del artículo 96 de la Constitución Política, así mediante la resolución número 1297-E-2006 modifica su jurisprudencia en beneficio del Partido Renovación Costarricense a pedido del señor Justo Orozco reconociéndole a dicho partido su derecho a la repartición de la contribución estatal, lo que propicia una mejor distribución como lo reconoce el mismo Tribunal en la resolución mencionada. Alega que el financiamiento público de las campañas no es para evaluar el trabajo político realizado pro los partidos políticos de conformidad con el resultado electoral que hayan tenido, sino que es para asegurar a los ciudadanos, sin ninguna distinción, su participación y posibilidad de organizarse políticamente. Indica que los votos recibidos por todos los partidos son igualmente válidos entre sí, sin que se pueda crear ninguna distinción, todo de conformidad con el derecho de igualdad de participación, debiendo entenderse que todos los votos emitidos deben tomarse como válidos, sin que puedan contarse los que se abstuvieron de participar en el proceso electoral. Considera que en las reformas recientes a la Constitución Política se ha venido recalcando los valores de los principios de igualdad, las garantías de las minorías, el pluralismo político, la proporcionalidad y la razonabilidad. Que el mismo Tribunal en resolución 1297-E-2006, en cuanto a la inconstitucionalidad de la reforma al artículo 96 de la Constitución Política indicó que le corresponde a la jurisdicción constitucional conocer de ello.
Que el Tribunal Supremo de Elecciones, en torno a la aplicación del artículo 96 constitucional en resolución 291 bis de marzo de 1998 interpretó el inciso segundo de ese artículo que tienen derecho a la contribución únicamente los partidos que participen en procesos electorales para elegir Presidente, Vicepresidentes y Diputados que alcancen al menos un 4% de los sufragios válidamente emitidos a escala nacional o los inscritos a escala provincial que obtuvieran como mínimo ese porcentaje en al provincia o eligieran por lo menos un diputado. Ese criterio fue variado en la resolución 591-E-2002, en el sentido de que obtendrían contribución estatal los partidos políticos inscritos a escala nacional que obtuvieran un 4% de los sufragios válidamente emitidos en todo el país, o en su defecto que eligieran al menos un diputado, sin importar en este último caso que no hubiera alcanzado el 4% de sufragios a nivel nacional. Indica además que por la normativa siempre se ha excluido las candidaturas a nivel cantonal y los procesos electorales a ese nivel, lo que considera también discriminatorio. Expresa que existe también desigualdad de los receptores de bonos que emiten los partidos políticos con respaldo en la contribución pública. Por ejemplo indica que Canal seis en las últimas elecciones se negó a recibir bonos para prestar sus servicios, siendo que solo aceptó pago en efectivo posiblemente como consecuencia de la desigualdad dada a muchos partidos políticos que no reciben contribución estatal y que sus bonos carecerían de contenido. Por otra parte alega que la introducción del concepto de “participativo” al artículo noveno de la constitución, es un indicativo que no pueden sostenerse restricciones que no fueron puestas por el constituyente. Se violenta también la participación ciudadana establecida en el numeral 105 de la Constitución Política pues la discriminación limita las posibilidades de participar en los procesos electorales, solo en beneficio de quienes tienen la capacidad económica aparte del apoyo estatal. Por ello adicionalmente a lo establecido en el escrito original de la acción de inconstitucionalidad, se funda en los artículos 9, 105, y 133 de la Constitución Política, así como en el artículo 2 párrafo 2 y el artículos 5 del Pacto Internacional de Derechos económicos, sociales y culturales, y en los artículos 1,3,5,7,14,18,19,25,26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
3.-
A folios 37, 40 y 74 los señores Danilo Rodríguez Montero militante del partido Fuerza Democrática; Walter Muñoz Céspedes y Marlyn Bendaña Valverde, en su orden Presidente y Secretaria General del partido Integración Nacional (PIN); y el Comité Distrital de San Sebastián del Partido Fuerza Democrática representado Orlando Cascante y Ginethe Jara Arroyo, Presentaron escritos en los que presentan coadyuvancias activas en este proceso.
4.-
El artículo 9, párrafo segundo, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, faculta a esta Sala para rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento procesal, incluso desde su presentación, las gestiones presentadas ante ella, cuando considere que resultan manifiestamente improcedentes o infundadas o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de una simple reiteración o reproducción de una gestión anterior, igual o similar.
Redacta el Magistrado Solano Carrera; y,
Considerando:
I.-
Coadyuvancias. Respecto de las pretensiones esbozadas en los escritos de coadyuvancia activa de los señores Danilo Rodríguez Montero militante del partido Fuerza Democrática; Walter Muñoz Céspedes y Marlyn Bendaña Valverde, en su orden Presidente y Secretaria General del partido Integración Nacional (PIN); y el Comité Distrital de San Sebastián del Partido Fuerza Democrática representado por Orlando Cascante y Ginethe Jara Arroyo, la Sala no realiza pronunciamiento alguno debido a la forma liminar en que se resuelve el asunto.
II.-
Sobre la legitimación del accionante. La Sala estima que el accionante está legitimado para formular la presente demanda de inconstitucionalidad, actuando en defensa de intereses difusos, todo de conformidad con el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de Jurisdicción Constitucional y del criterio reiterado de la Sala desde la sentencia 1991-0980 de las 13:30 horas del 24 de mayo de 1991 en la que se expresó que tratándose de materia electoral, cualquier ciudadano tiene legitimación suficiente para gestionar en defensa de las instituciones democráticas del país. (Ver en el mismo sentido las sentencias 1992-03194 de las 16:00 horas del 27 de octubre de 1992, 199520881 de las 15:33 horas del 6 de junio de 1995, 1996-0883 de las 17:00 horas del 13 de junio de 1996, 1997-05379 de las 14:36 del 5 de setiembre de 1997, y 2006-07263 de las 14:47 horas del 23 de mayo de 2006). En el caso que ahora nos ocupa, el accionante recurre contra el inciso 2 del artículo 96 de la Constitución Política y todas sus reformas, argumentando el uso de fondos públicos, materia que ha sido reconocida reiteradamente como propia del concepto de interés difuso para efectos de legitimación.
III.-
Reformas al artículo 96 de la Constitución Política. La Sala admite para su estudio la presente acción de inconstitucionalidad por las razones expuestas en el considerando anterior, y procede de inmediato a la resolución de fondo sustentado en la existencia de precedentes en la materia, específicamente un asunto similar al que nos ocupa, en el que se discutió, entre otros aspectos, las reformas parciales que ha sufrido el artículo 96 constitucional, referido a la contribución del Estado al pago de los gastos en que incurren los partidos políticos que participan en campañas electorales. Así, la Sala en sentencia número 2006-07263 de las 14:47 horas del 23 de mayo de 2006, externó su criterio respecto de la constitucionalidad de tales reformas realizadas desde el año de 1956 y subsiguientes, llegando a la conclusión que no se trata en la especie de una norma fundamental que no esté sujeta a la variación por reforma parcial y que por lo tanto, el desarrollo que se le ha dado a dicho numeral no es inconstitucional, a respecto indicó:
"III.-
Objeto de la acción. Se cuestiona en el sub lite la constitucionalidad de la reforma parcial que en 1956 introdujo la Asamblea Legislativa, actuando como poder constituyente derivado, en el artículo 96 de la Constitución Política, mediante ley número 2036 del 16 de julio de ese año. Aun cuando no se diga explícitamente así, sería necesariamente entendido que la acción impugna también las reformas posteriores del mismo texto normativo, en tanto que participarían del mismo vicio que ven en la primera los demandantes. Por tanto, es importante comenzar por tener claridad en cuanto a la sucesión de redacciones que ha tenido el artículo de interés, como paso previo a la consideración de los argumentos de la acción.
a.-
Texto originario del artículo 96 constitucional. Como fruto de la aprobación de la Constitución Política que entró en vigencia el 7 de noviembre de 1949, el numeral 96 que aquí nos concierne disponía en sus inicios, escuetamente:
"Artículo 96.-
El Estado no podrá hacer deducción alguna en las remuneraciones de los servidores públicos para el pago de deudas políticas."
La discusión y votación en torno a este texto, en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente, consta en las actas número 74, 75, 79 y 180, de fechas 24, 25 y 31 de mayo, así como 2 de noviembre, de 1949, respectivamente.
b.-
Reforma de 1956. El texto originario de la norma fue modificado por primera vez mediante ley número 2036 del 18 (y no 16) de julio de 1956 -que es precisamente la que aquí cuestionan los petentes- en el siguiente sentido:
"Artículo único.-
Adiciónase el artículo 96 de la Constitución Política de la siguiente forma:
'El Estado contribuirá al pago de los gastos en que incurran los Partidos Políticos para elegir los miembros de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, de acuerdo con las siguientes disposiciones:
a) La contribución total no podrá ser superior al dos por ciento (2%) del promedio de los Presupuestos Ordinarios de la República durante los tres años anteriores a aquel en que se celebra la elección;
b) La suma que aporte el Estado se distribuirá entre los distintos Partidos que tomen parte en la elección, en estricta proporción al número de votos obtenidos por cada uno de ellos en favor de sus respectivas papeletas;
c) No tendrán derecho a recibir contribución alguna los Partidos que, inscritos en escala nacional, no hubieren obtenido un diez por ciento (10%) de los sufragios válidamente emitidos en todo el país; o que, inscritos en escala provincial, no hubieren obtenido ese mismo porcentaje de los sufragios válidamente emitidos en la provincia o provincias respectivas;
d) Para recibir el aporte del Estado, los Partidos están obligados a comprobar sus gastos ante el Tribunal Supremo de Elecciones. Cuando la suma aceptada por el Tribunal fuere inferior a la suma que a un Partido le correspondería de acuerdo con la regla del inciso b) de este artículo, dicho Partido sólo tendrá derecho a percibir como contribución del Estado la cantidad que el Tribunal estimare como efectivamente gastada por el Partido en su campaña electoral.' "
c.-
Reforma de 1971. Con ley número 4765 del 17 de mayo de 1971, se modificó el párrafo segundo del artículo 96 constitucional, para que se leyera en lo sucesivo así:
"El Estado contribuirá a la financiación y pago de los gastos de los Partidos políticos para elegir los miembros de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, de acuerdo con las siguientes disposiciones:"
Como se nota, la variante consistió en añadir la referencia a "la financiación" y ya no solo al pago de los gastos electorales. También se agregó un inciso e), así:
"e) El Estado contribuirá a la financiación previa de los gastos que demanden las actividades electorales de los partidos políticos, dentro de los montos de pago fijados anteriormente y mediante los procedimientos que con tal objeto determina la ley. Esta ley deberá ser aprobada por dos tercios de los votos de los Diputados que forman la Asamblea Legislativa."
Esta Sala tuvo oportunidad de examinar dicha enmienda mediante la ya citada sentencia número 980-91 de las 13:30 horas del 24 de mayo de 1991, en la que se declaró con lugar la acción y, en consecuencia, la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de la inclusión del vocablo "financiación" en el párrafo segundo y de la totalidad del inciso e). Lo anterior por violación de los trámites constitucionales previstos para su promulgación, al estimar la Sala que la Asamblea Legislativa no podía introducir modificaciones propiamente tales al texto de un proyecto de reforma constitucional ya aprobado en primera legislatura, como se hizo en esa oportunidad.
d.-
Reforma de 1972. Al año siguiente se dictó la ley 4973 del 16 de mayo, por virtud de la cual se modificó el inciso c) de la norma de interés, para que dijera:
"c) No tendrán derecho a recibir contribución alguna los partidos que, inscritos en escala nacional, no hubieren obtenido un cinco por ciento (5%) de los sufragios válidamente emitidos en todo el país; o los que, inscritos en escala provincial, no hubieren obtenido ese mismo porcentaje en los sufragios válidamente emitidos en la provincia o provincias respectivas."
e.-
Reforma de 1997 y texto actual de la norma. Finalmente, mediante ley número 7675 de 2 de julio de 1997, se modificó nuevamente el texto del ordinal (junto con los artículos 95 y 98 ibidem) para darle su redacción vigente, que se transcribe de manera integral para mayor claridad:
"Artículo 96.-
El Estado no podrá deducir nada de las remuneraciones de los servidores públicos para el pago de deudas políticas.
El Estado contribuirá a sufragar los gastos de los partidos políticos, de acuerdo con las siguientes disposiciones:
1.-
La contribución será del cero coma diecinueve por ciento (0,19%) del producto interno bruto del año trasanterior a la celebración de la elección para Presidente, Vicepresidentes de la República y Diputados a la Asamblea Legislativa. La ley determinará en qué casos podrá acordarse una reducción de dicho porcentaje.
Este porcentaje se destinará a cubrir los gastos que genere la participación de los partidos políticos en esos procesos electorales, y satisfacer las necesidades de capacitación y organización política. Cada partido político fijará los porcentajes correspondientes a estos rubros.
2.-
Tendrán derecho a la contribución estatal, los partidos políticos que participaren en los procesos electorales señalados en este artículo y alcanzaren al menos un cuatro por ciento (4%) de los sufragios válidamente emitidos a escala nacional o los inscritos a escala provincial, que obtuvieren como mínimo ese porcentaje en la provincia o eligieren, por lo menos, un Diputado.
3.-
Previo otorgamiento de las cauciones correspondientes, los partidos políticos tendrán derecho a que se les adelante parte de la contribución estatal, según lo determine la ley.
4.-
Para recibir el aporte del Estado, los partidos deberán comprobar sus gastos ante el Tribunal Supremo de Elecciones.
Las contribuciones privadas a los partidos políticos estarán sometidas al principio de publicidad y se regularán por ley.
La ley que establezca los procedimientos, medios de control y las demás regulaciones para la aplicación de este artículo, requerirá, para su aprobación y reforma, el voto de dos tercios del total de los miembros de la Asamblea Legislativa."
IV.-
Debate en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente de 1949. De acuerdo con los actores, las reformas al artículo 96 constitucional aprobadas a partir de 1956 son contrarias al espíritu de lo que dispuso en su momento el constituyente originario. Para determinar si ello es así, debemos remitirnos a la discusión que se produjo en aquel entonces, como sigue:
a.-
Acta número 74 del 24 de mayo. Según consta en la minuta correspondiente a esta fecha, "[los] señores Facio y compañeros" (se refiere al diputado Rodrigo Facio Brenes) presentaron una moción para que el artículo que debía llevar inicialmente como número el 72, se leyera como sigue:
"El Estado contribuirá a los gastos que efectúen los partidos políticos en cada período legal de propaganda eleccionaria. El aporte máximo del Estado será el medio del uno por ciento del Presupuesto General de Gastos ordinarios correspondientes al año anterior a aquél en que se celebren los comicios. Dicho aporte se distribuirá entre los partidos, proporcionalmente al número de sufragios que cada uno obtuviere.
El Estado no podrá hacer deducción alguna en las remuneraciones de los servidores públicos para el pago de deudas políticas."
La moción fue defendida -entre otros- por los diputados Monge Alfaro, Volio Sancho y el mencionado Facio Brenes; y combatida, también inter alia, por los representantes Herrero Herrer, Baudrit Solera, Vargas Fernández y Esquivel Fernández. Una vez sometida a votación, se desechó el párrafo primero y se aprobó el segundo. Las razones que privaron en contra de la parte inicial fueron, en síntesis:
1) Que constituiría "un mal precedente que el Estado cargue con todos los gastos de los partidos";
2) Que "el exceso de dinero gastado en las campañas electorales" era uno de los factores que más perjudicaban al país, debiendo "poner coto a esa práctica dañina, pero no que el Estado cargue con las deudas de los partidos, lo que significaría aumentar el mal"; y,
3) Que la medida, "lejos de favorecer a las minorías, favorecía a los partidos grandes, que son los que adquieren el mayor número de sufragantes". Igualmente, que "de ponerse esa disposición en la Constitución, significaría exponerla a constantes reformas. Por otra parte, las corruptelas no se van a eliminar."
b.-
Acta número 75 del 25 de mayo. Al día siguiente de la sesión anterior, el diputado Arroyo Blanco planteó una nueva moción sobre este tema, proponiendo la redacción siguiente:
"El Estado contribuirá a los gastos que efectúen los Partidos Políticos en cada período de elección. El aporte del Estado será de un medio por ciento del monto del Presupuesto general de gastos ordinarios, correspondientes al año anterior al de la elección, sin que tal suma pueda exceder de ¢400,000.00. Ningún Partido podrá, so pena de ser descalificado, hacer en cada campaña una inversión mayor de ¢100,000.00. El Tribunal Supremo de Elecciones controlará los gastos y al efecto contará con la obligada colaboración de las autoridades administrativas, efectuando la distribución de los aportes del Estado.
El Estado no podrá hacer deducción alguna en las remuneraciones de los servidores públicos, ni aceptar aquellas que se dijeren voluntarias para el pago de las deudas políticas."
El proponente justificó la moción en la necesidad de evitar el peligro de que "en el futuro las campañas políticas [estén] en manos de aquellas personas que cuenten con los suficientes medios económicos para financiarlas." La discusión de fondo, sin embargo, fue pospuesta para una futura sesión.
c.-
Acta número 79 del 31 de mayo. En esta oportunidad, la Asamblea Constituyente conoció de mociones planteadas por los diputados Madrigal, Dobles, Baudrit Solera, González Luján, Trejos, Montealegre y Castaing, en adición a la ya indicada del representante Arroyo Blanco. A la postre, todas fueron desechadas, pesando nuevamente en contra de lo que aquí se examina (el establecimiento de una contribución estatal a los gastos de los partidos políticos) los argumentos que se puede resumir así:
1) Que el pago de las deudas políticas por parte del Estado no evitaría, en ninguna forma, los gastos exagerados en las campañas electorales, los cuales más bien crecerían;
2) Que no hay ningún medio efectivo para controlar los gastos de los partidos, "pues siempre habrá oportunidad de que las agrupaciones políticas tergiversen las sumas que gastan en sus campañas";
3) Que, en Costa Rica, los partidos pequeños e ideológicos han logrado sufragar los gastos de sus campañas con pequeñas contribuciones de sus partidarios; y,
4) Que la gran mayoría de los gastos electorales son innecesarios y bien podrían suprimirse.
d.-
Acta número 180 del 2 de noviembre. En esta ocasión únicamente se avanzó en la discusión y votación de mociones de revisión, sin que -en lo que nos concierne- se produjera ninguna discusión o alteración adicional del texto del que para entonces ya era el ordinal 96 del proyecto de texto constitucional, numeración que a la postre resultó definitiva y que continúa ostentando hasta la fecha.
De manera que, a la luz del análisis histórico recién efectuado, se concluye que en efecto llevan razón los demandantes al sostener que la postura que mayoritaria -no unánimemente- prevaleció en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente fue la de que el Estado no debería contribuir a sufragar los gastos de los partidos políticos incurridos durante las campañas electorales.
V.-
Los límites al poder reformador de la Constitución. Una vez establecido lo anterior, la interrogante que impone la presente demanda es la siguiente: ¿podía o no la Asamblea Legislativa, como constituyente derivado, reformar el pluricitado numeral 96 en un sentido diverso al fijado por el originario, acudiendo para ello al procedimiento de la reforma parcial? Al respecto, cabe recordar -como lo destacan los demandantes- que la Sala ya ha considerado anteriormente (en especial en la ya citada sentencia 2003-02771) el tema de los límites a los que está sujeto el poder constituyente derivado en lo relativo a modificar parcialmente el texto de la Carta Política. En esa oportunidad se señaló, en lo que interesa aquí:
"En razón de su importancia, la Constitución ha previsto instrumentos normativos, especialmente reforzados, dirigidos a evitar la alteración de su contenido o la limitación de sus alcances por cualquier institución estatal: las garantías constitucionales. De lo anteriormente argumentado se deduce que la mutación o limitación del estatuto de los derechos fundamentales no implica una mera amputación parcial de la Constitución, sino que entraña la sustitución plena de la Constitución y el irrespeto a la voluntad popular. Todo lo anterior explica, por qué desde las primeras constituciones costarricenses, se consagró el principio de la 'rigidez', es decir, de la inalterabilidad del catálogo de derechos fundamentales y libertades ciudadanas o públicas. El principio de rigidez, que como principio de reserva del poder originario será analizado posteriormente, además de establecer una frontera impenetrable para la actividad legislativa y ejecutiva al ámbito de los derechos fundamentales, también alcanza, como garantía constitucional, a las llamadas 'decisiones políticas fundamentales', que son aquellas resoluciones de la sociedad que son determinantes acerca de un principio constitucional y que representan una forma históricamente duradera del sentir y pensar social. Las dos decisiones más importantes con las que se enfrenta una sociedad son, la elección de su modelo económico y la de su sistema político (parte de la doctrina considera que en el fondo ésta es una sola y única decisión). Dentro del sistema político, la sociedad opta por una forma de elegir a sus representantes y gobernantes y por los requisitos que debe tener quien pueda ser electo para un puesto público: ambas, coinciden los expertos de forma aplastante, son decisiones políticas fundamentales. La fuente de la que nos alimentamos, la jurisprudencia constitucional, ha coincidido en que la reforma de las decisiones políticas fundamentales corresponde exclusivamente al pueblo como soberano a través de la competencia que delega en las asambleas nacionales constituyentes, electas para este efecto y representativas de la voluntad popular general. Estas cláusulas son modificables pero el único sujeto autorizado para reformarlas es el poder constituyente. (…)
"Es decir, la seguridad jurídica es un principio complejo, necesariamente balanceado de forma tal que asegure, a su vez, la igualdad y la libertad. Este principio es sustentado por la confianza ciudadana de que las instituciones, en su actividad, respetarán aquellas normas que, el Poder Constituyente Originario escogió para conformar el sistema político y económico. La seguridad jurídica es un principio dirigido a las instituciones generadoras o aplicadoras de las normas, que las obliga a desarrollar una actividad cuyo producto o resultado, sean normas o actos administrativos, que estén siempre caracterizados de la máxima tutela de los derechos fundamentales. La organización política debe preservar, defender y ampliar hasta donde sea razonablemente posible estos derechos y la Asamblea Legislativa en uso de la competencia prevista en el artículo 195 de la Constitución Política, jamás debe limitarlos, en cuanto así le fue ordenado por el poder constituyente. (…)
VII. DE LA REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN. Ninguna norma, por su necesario ajuste al cambio de los tiempos puede revestirse de la calidad de estática, de perpetua. La norma constitucional, aun cuando muestra una elasticidad menor que las de menor rango, tampoco es inalterable. Es así que es indispensable la armonización y ajuste constante de las normas en general a los cambios de actitudes y a las nuevas necesidades sociales. En el caso de la reforma a la Constitución se presenta una gran e importante diferencia: aquellas normas constitucionales relativas a los derechos fundamentales o a decisiones políticas trascendentales, sólo pueden ser reformadas por una asamblea constituyente de conformidad con el artículo 196 de la Constitución Política. En beneficio de la contundencia de la afirmación, repetimos que las normas originarias acerca de los derechos fundamentales y los sistemas políticos y económicos, únicamente pueden ser disminuidas por una asamblea constituyente. Las otras normas de la Constitución y las leyes secundarias son susceptibles de ser revisadas por la Asamblea Legislativa en uso de las atribuciones que le da el numeral 195 constitucional; tal es su ámbito de competencia en materia de reforma legislativa. No es lo mismo establecer una Constitución que reformarla, pues lo primero es un acto de máxima soberanía popular, un acto creador; es la facultad soberana del pueblo para darse su propio ordenamiento jurídico-político. La reforma es un procedimiento para la revisión de lo ya establecido y cuyos mecanismos, alcances y sujetos se encuentran estipulados en la Constitución. Repetimos, existen algunos límites al poder de revisión constitucional por la Asamblea Legislativa y ello es debido a que esta potestad normativa no puede oponerse al poder constituyente en aquellos aspectos explicados extensamente en este texto. La existencia del poder legislativo no supone un desdoblamiento de la soberanía popular, sino simplemente, la delimitación jurídico-institucional de una competencia dada por el propio poder originario y que actúa dentro de la organización del Estado, subordinada en todo momento a la voluntad del pueblo. La doctrina ha sido insistente en señalar que 'los elegidos son los representantes de la nación soberana, pero no los representantes soberanos de la nación'. En nuestro país el órgano competente para reformar parcialmente la Constitución es la Asamblea Legislativa, de conformidad con el Título XVII de la Constitución Política, artículos 195 y 196, siempre y cuando su actividad no afecte negativamente a los derechos fundamentales, ni al sistema político y económico, que sustancialmente se dieron los costarricenses mediante el poder constituyente."
¿Y en qué radica la distinción entre una reforma parcial y una reforma general de la Constitución? La respuesta nos la brinda el mismo pronunciamiento recién citado:
"Habiendo llegado a este punto del razonamiento judicial, es pertinente aclarar que la reforma parcial o total de la Constitución Política no se refiere a la cantidad de normas reformadas, sino que apunta a un aspecto cualitativo. Cualitativo, en el sentido de que si la pretendida reforma implica variación de aspectos esenciales de la vida político-social y económica de la nación, o restricción a derechos y garantías fundamentales, y aún cuando lo sea de una sola norma constitucional -o de uno de sus incisos-, no podría la Asamblea Legislativa, mediante el procedimiento de reforma parcial, aprobar la reforma sin violentar toda la Constitución. Una de las razones de sentido común en que se fundamenta la distinción entre reforma parcial y general, es que el criterio para determinar la capacidad de reforma parcial no sea cuantitativo, sino cualitativo, porque de lo contrario, por vía de la primera podrían reformarse todas y cada una de las normas constitucionales, -incluso aquellas que definen la fuente del propio poder legislativo que las promulga-, lo cual sería una contradictio in absurdum, porque implicaría la posibilidad de que la Asamblea se despojara de su propia competencia constitucional, e incluso alterara la fuente misma del poder constituyente, es decir la titularidad de la soberanía. Se trata entonces de proteger y defender a la Constitución como conjunto de normas básicas y fundamentales del ordenamiento jurídico."
Por consiguiente, partiendo de los elementos de juicio anteriores, lo que cabe examinar aquí -en concreto- es si las reformas operadas en el artículo 96 constitucional a partir de 1956, por vía de la enmienda parcial, implican o no una variación de aspectos esenciales de la vida político-social y económica de la nación, o bien una restricción sensible o supresión de los derechos y garantías fundamentales de los ciudadanos. Si la respuesta fuese afirmativa, entonces habría que coincidir con los accionantes en cuanto a que, al representar una invasión de atribuciones reservadas exclusivamente al constituyente originario, tales reformas serían contrarias a la Constitución y tendrían que ser anuladas.
VI.-
El diseño constitucional del "sistema político"; papel del financiamiento electoral.
a.-
La postura mayoritaria de la Asamblea Nacional Constituyente de 1949 fue contraria a la idea de que el Estado sufragara con fondos públicos los gastos electorales de los partidos políticos, pero la única prohibición que se consigna en el texto constitucional es la de deducir contribuciones de los salarios de los servidores públicos con ese fin. Y esto se explica por el abuso que se cometía en ese sentido. Las reformas efectuadas a partir de 1956 al texto del numeral 96 constitucional se apartan de aquella tesitura original. Los accionantes sostienen que con ello la Asamblea Legislativa rebasó los límites del poder reformador, ya que consideran que en ello va implícita una transformación sustancial del sistema político-institucional costarricense. Ahora bien, por "sistema político" de un país, en lo esencial, entiende la doctrina constitucionalista el conjunto de instituciones político-jurídicas que regulan las relaciones que se producen entre los detentadores y los destinatarios del poder en un Estado, así como las normas que las rigen. Ese sistema es siempre el resultado de la ideología que prevalece en el medio social al momento de su adopción, así como del ideario que haya querido darse en ese instante el pueblo independiente y soberano. En los regímenes democráticos, un componente esencial de ese sistema político lo es el diseño y funcionamiento de los mecanismos electorales, que supone una toma de posición acerca de cómo se van a regular aspectos medulares, como el diseño de las circunscripciones electorales, la forma de las candidaturas, el procedimiento de votación y las reglas de distribución de escaños. Por eso, la tantas veces citada sentencia 2003-02771 dice que "Dentro del sistema político, la sociedad opta por una forma de elegir a sus representantes y gobernantes y por los requisitos que debe tener quien pueda ser electo para un puesto público".
b.-
Ahora bien, no obstante que el tema del financiamiento de los gastos que generan los diversos procesos eleccionarios es de importancia, no estima la Sala que se constituya en un rasgo definitorio del sistema político en sí, al punto de que las variaciones que experimente el primero supongan, al propio tiempo, una modificación sustancial del segundo. Esta afirmación exige algunas necesarias precisiones:
(i) Es bien sabido que la relación entre el dinero y la política es antiquísima y que aun hoy continúa siendo crucial para la salud y la calidad de la democracia. Se trata de un problema de suyo complejo, que ni siquiera las democracias más maduras y consolidadas del mundo han logrado resolver de manera enteramente satisfactoria, como lo demuestran escándalos suscitados en su momento en Estados Unidos, Japón, Francia, España, Inglaterra, Alemania y -desde luego- nuestro propio país. Para intentar solucionarlo, los diversos ordenamientos jurídicos han ensayado alternativas que van desde exigir un financiamiento completamente privado de la actividad electoral (como sucede en Venezuela a partir de la aprobación de la Constitución de 1999) hasta establecer un financiamiento casi enteramente público (como en México). La mayoría de los países de América Latina han optado por esquemas que balancean, en proporciones diversas, los componentes público y privado. En este sentido, debates como el que se produjo en la Asamblea Nacional Constituyente de 1949 distan mucho de ser exclusivos de nuestro país. En efecto, la introducción de regulaciones para el financiamiento público de los partidos políticos se ha dado en nuestra región tanto antes como después de ese año (desde Uruguay en 1928 hasta, por ejemplo, Bolivia y Panamá en 1997). Con la mencionada excepción de Venezuela, la tendencia hoy día apunta a que el financiamiento público de los gastos de las campañas electorales juega un papel importante en la realización de metas tan trascendentes como garantizar la equidad de las contiendas; fomentar la transparencia y la rendición de cuentas; fortalecer la democracia y el papel que juegan los partidos políticos como una forma de asociación; prevenir el tráfico de influencias y cerrar espacios a la corrupción política; así como prevenir el ingreso a la escena política de dineros provenientes de la delincuencia organizada, especialmente del narcotráfico. Desde luego, no se puede caer en la ingenuidad de pensar que esos objetivos han sido logrados a satisfacción, pero tampoco pareciera posible llegar al extremo opuesto, de suponer que la asignación de fondos públicos a la política conduce siempre e inevitablemente a resultados nefastos.
(ii) No es de sorprender, entonces, que los constituyentes de 1949 -época para la cual los países de nuestra área tenían poca o ninguna experiencia en este campo- se mostrarán mayoritariamente suspicaces de la idea de que el Estado sufragara todo o parte de los gastos políticos; máxime considerando los precedentes citados por varios de ellos y el contexto político general de la época. No obstante, las reformas iniciadas a partir de 1956 apuntan hacia un cambio de mentalidad y hacia una disposición de experimentar con distintas propuestas, todas ellas dirigidas al continuo perfeccionamiento de nuestro régimen electoral. Hoy prevalece el criterio de que si bien la destinación de recursos públicos a la política ha dado, sigue dando y podría continuar dando en el futuro paso a lamentables incidentes que producen una justificada preocupación entre la ciudadanía, su completa erradicación también expondría a varios de los riesgos que destacaron algunos sectores de la Asamblea Nacional Constituyente, incluyendo la eventual entronización de la plutocracia en nuestro medio.
(iii) Sea como fuere, la Sala considera que las realidades históricas que se ha mencionado resumidamente demuestran que es posible evolucionar en el tema de cómo regular ese binomio dinero-política, sin comprometer con ello la integridad del sistema político como tal. En otras palabras, la decisión de si las campañas político-electorales deben ser sufragadas enteramente con fondos privados, con fondos públicos o mediante una mezcla de ambos, no necesariamente representa un factor cualitativo definitorio del sistema político en sí considerado. En las reformas realizadas hasta ahora, no se aprecia que haya sido afectada la institucionalidad jurídica del país; antes bien, ellas persiguen, a tono con las tendencias ya reseñadas, una profundización y una depuración de los mecanismos de participación democrática y de los mecanismos de control, con miras a asegurar la transparencia y la rendición de cuentas tanto por las contribuciones públicas como por las privadas. El hecho de que nuestro país haya oscilado en diversos momentos entre soluciones alternativas (incluyendo la se que adoptó primeramente en 1949) tan solo pone de manifiesto la dificultad y complejidad del tema, siendo ésta una experiencia compartida con otras democracias del mundo."
II.-
Aplicación del artículo 96 de la Constitución Política por parte del Tribunal Supremo de Elecciones. Un segundo argumento de la acción de inconstitucionalidad que nos ocupa, lo es la forma en que el Tribunal ha venido aplicando las diferentes reformas al artículo 96 de la Constitución Política, ya que según lo dicho por el accionante en su libelo, la constitución no distingue entre los ciudadanos, por lo que considera que no debe darse una discriminación en el reparto de la contribución especial solo tomando en cuenta los resultados obtenidos. Este aspecto queda resuelto por lo mencionado en el anterior considerando, en el cual se concluyó que las distintas reformas parciales sufridas por el artículo 96 de la constitución no pueden considerarse inconstitucionales, de allí que, la aplicación que ha realizado el Tribunal Supremo de Elecciones ha sido apegada al espiritu y letra de la norma constitucional aplicable en cada proceso electoral, como corresponde, posterior a las elecciones nacionales y provinciales y de conformidad con la obtención de votos para Presidente y Diputados, corroborando el porcentaje establecido en la carta fundamental. Además, esta Sala ha considerado la aplicación e interpretación que el Tribunal de elecciones realice de la Constitución Política en su ámbito competencial, en el sentido de que le corresponde “interpretar en forma exclusiva y obligatoria las dispocisiones constitucionales y legales referentes a la materia electoral” (inciso tercero del artículo 102 de la Constitución Política). Así, en sentencia número 1992-03194 de las dieciséis horas del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y dos, consideró, respecto a la materia electoral que:
"... El sistema de la Constitución, su interpretación vinculante sólo está atribuida a dos órganos del Estado, a saber: a la Sala Constitucional, en el ejercicio de la función jurisdiccional constitucional, y al Tribunal Supremo de Elecciones, en lo relativo a la organización, dirección y fiscalización de los actos relativos al sufragio. Esto equivale a decir que el Tribunal interpreta la Constitución Política en forma exclusiva y obligatoria, en el ejercicio de sus competencias constitucionales y legales en materia electoral, y por tanto, no cabe suponer que esa interpretación pueda ser fiscalizada por otra jurisdicción, así sea la constitucional, porque aún en la medida que violara normas o principios constitucionales, estará, como tribunal de su rango, declarando el sentido propio de la norma o principio, por lo menos en cuanto no hay en nuestro ordenamiento remedio jurisdiccional contra esa eventual violación lo cual no significa, valga decirlo, que el Supremo de Elecciones sea un Tribunal Constitucional, en el sentido de Tribunal Constitucional, porque su misión, naturaleza y atribuciones no son de esa índole; ni significa, desde luego, que no pueda, como cualquier otro órgano del Estado, inclusive la Sala Constitucional, violar de hecho la Constitución Política, sino que, aunque la violara, no existe ninguna instancia superior que pueda fiscalizar su conducta en este ámbito..."
Desde esa óptica, la aplicación que realice el Tribunal Supremo de Elecciones del numeral 96 de la Constitución Política en cada proceso electoral, estará dentro de su marco de competencia y por su naturaleza, no debe ser un asunto que la Sala Constitucional deba conocer.
Así las cosas, lo que procede es rechazar por el fondo la acción de inconstitucionalidad planteada.
Por tanto: Se rechaza por el fondo la acción.
Luis Fernando Solano C.
Presidente Luis Paulino Mora M. Ana Virginia Calzada M.
Adrián Vargas B. Gilbert Armijo S.
Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.
JGIUSTI/lgarrop