Nº 4792-E8-2016.- TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES.- San José, a las doce horas diez minutos del diecinueve de julio de dos mil dieciséis.
Consulta planteada por el diputado a la Asamblea Legislativa, Michael Arce Sancho, para que se indique si un Síndico puede ejercer, simultáneamente, un puesto en una Junta de Educación o Junta Administrativa.
RESULTANDO
1.- En oficio n.° MAS-PLN-371-16 del 21 de abril de 2016 –presentado ante la Secretaría de este Tribunal el mismo día, el señor Michael Arce Sancho, diputado a la Asamblea Legislativa, consulta a este Tribunal si existe impedimento para que un Síndico pueda ejercer, simultáneamente, algún puesto en una Junta de Educación o Junta Administrativa. De acuerdo con las consideraciones que expone, el señor Arce Sancho considera que no existe impedimento alguno para que un Síndico pueda ejercer simultáneamente un cargo en una Junta de Educación o Junta Administrativa. Informa que la interrogante que formula la planteó, con anterioridad, ante la Procuraduría General de la República; sin embargo ese Órgano Consultivo, en opinión jurídica OJ-54-2016 del 19 de abril de 2016, la declaró inadmisible por cuanto el objeto consultado es una materia que pertenece a la competencia exclusiva del Tribunal Supremo de Elecciones (folio 1-6).
2.- Por auto de las 12:25 horas del 9 de mayo de 2016, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 100 de la Constitución Política, se returnó el expediente 164-CO-2016 a la Magistrada Zamora Chavarría (folio 7).
3.- En el procedimiento se han observado las prescripciones de ley.
Redacta la Magistrada Zamora Chavarría; y,
CONSIDERANDO
I.- Admisibilidad de la opinión consultiva.- En lo conducente, el artículo 12 inciso d) del Código Electoral faculta a este Tribunal para emitir opiniones consultivas a pedido, entre otros, de todo particular, las cuales podrán ser atendidas si, a criterio de esta Magistratura, resultan necesarias para la correcta orientación del proceso electoral y actividades afines, tal y como ocurre en el presente caso en el que se requiere determinar si existe una incompatibilidad que afecte el cargo de síndico y que le impediría, eventualmente, integrar una Junta de Educación o Junta Administrativa. Por esa razón, el Tribunal Supremo de Elecciones procede a evacuar la consulta.
II.- Antecedentes: El Reglamento General de las Juntas de Educación y Juntas Administrativas (Decreto Ejecutivo Nº 31024-MEP del 13 de febrero de 2003, publicado en La Gaceta N.º 50 del 12 de marzo de 2003), derogado por decreto n.° 38249 del 10 de febrero de 2014, establecía en su artículo 11 lo siguiente:
“El cargo de miembro de estas Juntas es honorífico. Ningún funcionario del Ministerio de Educación Pública o de la Municipalidad respectiva podrá ser miembro de una Junta localizada dentro del circuito escolar donde presta sus servicios. Igualmente los miembros de la Junta no podrán ser parientes entre sí por consanguinidad o afinidad hasta el tercer grado inclusive, ni de quien ejerza la dirección del centro educativo.” (subrayado no es original).
La Procuraduría General de la República, en su dictamen n.° C-206-2003 del 4 de julio de 2003, analizó los alcances de esa prohibición, con el fin de determinar si esta involucraba a los regidores y síndicos municipales. Al respecto concluyó, en lo pertinente:
“III. Conclusión
[…].
b) En tanto funcionarios municipales, a los regidores y síndicos les alcanza la prohibición que establece el artículo 11 del Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas, Decreto Ejecutivo N° 31024-MEP, para ser miembros de las Juntas localizadas dentro del circuito escolar donde prestan sus servicios. Sin embargo, la Procuraduría General de la República guarda serias dudas en torno a la constitucionalidad de la prohibición en comentario, básicamente, por haber sido establecida en una norma de carácter reglamentario.”
Por decreto n.° 38249 del 10 de febrero de 2014 (publicado en la Gaceta n.° 52 del 14 de marzo de 2014), se promulgó el actual Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas, el cual introdujo cambios en la citada prohibición. Sobre el particular el numeral 13 establece:
“Artículo 13.- Los miembros de las Juntas desempeñaran sus cargos “Ad Honorem”. Para efectos de transparencia los miembros de la Junta no podrán ser parientes entre sí por consanguinidad o afinidad hasta el tercer grado inclusive, ni de quien ejerza la dirección del centro educativo. Tampoco los parientes de los miembros del Concejo Municipal, hasta el tercer grado de consanguinidad o afinidad inclusive, podrán conformar las Juntas que le corresponde nombrar. Los funcionarios del Ministerio de Educación Pública y de la Municipalidad podrán ser miembros de una Junta siempre y cuando no exista un conflicto de interés por la naturaleza del puesto que desempeñen.” (subrayado no es del original).
III.- Sobre la naturaleza jurídica de las Juntas de Educación y Administrativas: De acuerdo con el artículo 9 del Código de Educación (Ley n.° 181 del 18 de agosto de 1944), las Juntas de Educación y las Juntas Administrativas son órganos que se constituyen en cada distrito escolar, para ejercer funciones inspectivas sobre las escuelas y colegios oficiales, respectivamente.
De conformidad con el artículo 36 de ese cuerpo normativo, a las Juntas de Educación se les confirió plena personalidad jurídica para contratar y para comparecer ante los Tribunales de Justicia.
Por su parte, la Ley Fundamental de Educación n.° 2160 del 25 de setiembre de 1957 y sus reformas, en lo que interesa dispone:
“Artículo 41.- En cada distrito escolar habrá una Junta de Educación nombrada por la Municipalidad del cantón a propuesta de los funcionarios que ejerzan la inspección de las escuelas del Circuito, previa consulta con los Directores, quienes a su vez consultarán al Personal Docente de su respectiva escuela.”.
“Artículo 42.- Las Juntas de Educación actuarán como delegaciones de las Municipalidades. Serán organismos auxiliares de la Administración Pública y servirán, a la vez, como agencias para asegurar la integración de la comunidad y la escuela.”.
“Artículo 43.- Cada Institución de Enseñanza Media contará con una Junta Administrativa nombrada por la Municipalidad respectiva, de las ternas enviadas por los Consejos de Profesores correspondientes.// Las Juntas Administrativas tienen plena personería jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones. […].” (subrayado no es del original).
“Artículo 45.- La distribución e inversión de los dineros correspondientes a las Juntas de Educación y Administrativas se hará de conformidad con la política educativa y el planeamiento de la enseñanza indicados por el Consejo Superior de Educación y el Ministerio del ramo, de acuerdo con el Reglamento que se dicte.”
“Artículo 47.- Las Juntas de Educación, las Juntas Administrativas, así como las demás organizaciones similares, serán dotadas con rentas provenientes del Presupuesto Nacional, de las Municipalidades, de las instituciones autónomas y otras de carácter especial.
En lo concerniente a la naturaleza jurídica de las Juntas de Educación y las Juntas Administrativas, la Procuraduría General de la República, en su dictamen n.° C-386-2003 del 9 de diciembre del 2003, precisó:
“[…] tanto a las Juntas de Educación, como a las Juntas Administrativas, las leyes n.° 181 de 18 de agosto de 1944 (Código de Educación) y 2160 de 25 de setiembre de 1957 y sus reformas, (La Ley Fundamental de Educación), les otorgan ‘plena personalidad jurídica’ y patrimonios propios; es decir, han sido creados en virtud de acto de imperio del Estado y se les ha conferido personalidad jurídica aparte para atender una serie de fines que le correspondían a éste. Sin embargo, respecto de las Juntas, como es lógico suponer respecto de la Administración Pública descentralizada, el Estado, como ente público mayor, ejerce sobre ellas una tutela administrativa al orientar, de forma general, su actuación, para lograr así una mayor coherencia y unidad en la satisfacción de los intereses públicos relacionados con la política educativa oficial. […] en razón de habérseles conferido expresamente, por vía legal, personalidad jurídica plena y patrimonios propios, indiscutiblemente son “entes públicos menores” distintos del Estado, que conforman la Administración Pública descentralizada”. (subrayado no es del original).
En ese mismo pronunciamiento, ese órgano consultivo reiteró:
“Recientemente, en el pronunciamiento C-206-2003 de 4 de julio del 2003, reafirmamos que las Juntas de Educación y las Juntas Administrativas son "entidades" públicas –pues gozan de personalidad jurídica propia- que, a pesar de ser nombradas por lo Concejos Municipales (art. 12, inciso g) del Código Municipal), funcionan como organismos auxiliares del Ministerio de Educación Pública, en materia de política educativa y planeamiento de la enseñanza.
La Sala Constitucional, en el voto n.° 2003-00136 de las 15:22 horas del 15 de enero de 2003, también examinó la naturaleza jurídica de las citadas Juntas e indicó:
“A este Tribunal no le cabe la menor duda acerca de la naturaleza pública de las Juntas de Educación, puesto que, a tenor del artículo 9° del Código de Educación les corresponde la competencia de inspeccionar las escuelas públicas –I y II ciclo de la educación general básica- de cada distrito escolar. De otra parte, los ordinales 32 del Código de Educación y 43, párrafo 2°, de la Ley Fundamental de Educación, les otorgan plena personalidad jurídica para adquirir derechos, contraer obligaciones y comparecer ante los Tribunales de la República. Sus miembros son nombrados, a tenor de los numerales 33 del Código de Educación y 41 de la Ley Fundamental de Educación, por el Concejo Municipal del respectivo cantón. […]. En lo tocante a los fondos que administran, también, es igualmente evidente su naturaleza pública, puesto que, el artículo 45 de la Ley Fundamental de Educación indica que la distribución e inversión de los dineros que les corresponden se hará de conformidad con las políticas fijadas por el Consejo Superior de Educación y el Ministerio de Educación Pública; […].”.
Cabe agregar que el actual Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas (decreto n.° 38249 del 10 de febrero de 2014), de nuevo en relación con la naturaleza jurídica de esos órganos públicos, establece en lo conducente:
“Artículo 2.- Las Juntas de Educación y Juntas Administrativas […] son organismos auxiliares de la Administración Pública […].”.
“Artículo 5.- Como organismos auxiliares de la Administración Pública, las Juntas tienen personalidad jurídica y patrimonio propio. Le corresponde la administración de los recursos públicos transferidos para el funcionamiento del centro educativo. […].” (subrayado no es del original).
En relación con las fuentes de financiamiento de esos órganos y su competencia para contratar, el mismo texto establece:
“Artículo 63.- Las Juntas financiaran los gastos operativos de los centros educativos por medio de los fondos provenientes de la Ley 6746 de nombre ‘Crea Fondo Junta Educación y Administrativas Oficiales’. Para la asignación de los recursos establecidos en dicha ley, a los centros educativos, el Departamento de Gestión de Juntas de las Dirección Financiera contará con la asesoría técnica de la Dirección de Planificación Institucional.
Artículo 64.- Además de los recursos originados en la Ley 6746, las Juntas podrán destinar al financiamiento de los gastos operativos del centro educativo, los recursos o donaciones provenientes de las siguientes leyes y sus reglamentos: Ley 7552 de nombre "Subvenciones a las Juntas de Educación y Juntas Administrativas por las Municipalidades" y Ley 8034 de nombre "Autorización a las instituciones descentralizadas y empresas públicas del Estado para donar mobiliario, equipo de oficina y de cómputo a favor del Ministerio de Educación Pública y otros fondos aplicables para ciertas Juntas. […].
Artículo 66.-También podrán destinar al financiamiento de los gastos operativos los recursos propios generados directamente por la Junta o los proporcionados para ese fin por organizaciones públicas o privadas, nacionales o extranjeras. Asimismo, los recursos generados por concepto de alquiler de sus instalaciones, incluida la soda estudiantil.
[…].
Artículo 68.-Las Juntas, como personas de derecho público, podrán realizar toda clase de contrataciones administrativas para la consecución de sus fines con sujeción a lo preceptuado por la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos, la Ley de Contratación Administrativa y su Reglamento, así como las disposiciones especiales contenidas en este Reglamento y en la normativa que rige la materia.” (subrayado no es del original).
IV.- Sobre la naturaleza Jurídica del Síndico Municipal y la normativa que lo regula. La figura del síndico, de larga data en el ordenamiento jurídico costarricense, fue incorporada de forma expresa por nuestro constituyente originario, en el artículo 172 de nuestra Carta Fundamental el cual dispone, en lo que interesa:
“Artículo 172.- Cada distrito estará representado ante la municipalidad por un síndico propietario y un suplente con voz pero sin voto (…).”
En relación con la naturaleza jurídica de estos funcionarios municipales de elección popular, la Procuraduría General de la República ha señalado:
"Los síndicos, tanto propietarios como suplentes, son funcionarios públicos, designados electoralmente por la colectividad distrital a la que pertenecen, con el exclusivo propósito de representar al distrito ante la respectiva Municipalidad. […]. Y a pesar de que no integran el Gobierno Municipal, compuesto por un cuerpo deliberativo denominado Concejo e integrado por los regidores y el alcalde, (artículo 12 del Código Municipal, Ley Nº 7794 del 30 de abril de 1998), tienen derecho a asistir e intervenir en sus sesiones, con voz pero sin voto. Asimismo, tienen derecho a percibir dietas por cada sesión remunerable a la que asistan (artículo 30, último párrafo, del citado cuerpo normativo). En cuanto a las funciones que desempeñan los síndicos, como bien ha reseñado la Sala Constitucional, se limitan a labores de colaboración con el Concejo Municipal (sentencia Nº 6956-96, de las 10:15 horas del 20 de diciembre de 1996). Ahora bien, a pesar de tener rango constitucional, las disposiciones legales aplicables a los síndicos, son las mismas que se establecen para los regidores. Así lo establece el artículo 58 del Código Municipal: "En lo conducente, serán aplicables a los síndicos las disposiciones de este título respecto de requisitos, impedimentos, prohibiciones, reposición, juramentación y toma de posesión del cargo de los regidores". Conforme se podrá apreciar, en cuanto a requisitos, impedimentos, prohibiciones, reposición, juramentación y toma de posesión del cargo de síndico, la norma transcrita establece que le serán aplicables las disposiciones concernientes a los regidores. Una disposición idéntica contenía el artículo 65, párrafo segundo, del Código Municipal anterior. En consecuencia, en lo referente a tales aspectos, debe tenerse presente lo dispuesto en los numerales 22, 23, 28, 29, 30 y 31 del citado Código.” (opinión jurídica n.° 021-1999 del 18 de febrero de 1999).
Consecuente con lo anterior, tales colaboradores, cuyos cargos asumen por elección popular, coparticipan del régimen de responsabilidades, atribuciones y prohibiciones establecidas en el referido Código Municipal y, en su condición de servidores públicos, se encuentran sometidos al régimen de derecho público en razón de su investidura, entre ellos el referente a prohibiciones e incompatibilidades.
Además de las disposiciones contenidas en el Código Municipal y en el Código Electoral, a los síndicos y regidores municipales les son aplicables las disposiciones contenidas en la Ley General de Control Interno y en la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública (ver, en ese sentido, dictamen de la Procuraduría n.° C-066-2005 del 14 de febrero de 2005).
V.- Sobre la consulta formulada: El numeral 58 del Código Municipal establece que, a los síndicos, en lo conducente, le serán aplicables las disposiciones respecto de requisitos, impedimentos, prohibiciones, reposición, juramentación y toma de posesión de los regidores. De acuerdo con lo anterior y, en lo que aquí concierne, conviene tener en cuenta cuáles son los impedimentos para desempeñar una regiduría que le son aplicables a los síndicos. Al respecto el artículo 23 del Código en referencia dispone:
“ARTÍCULO 23.- No podrán ser candidatos a regidores, ni desempeñar una regiduría:
a) Los funcionarios o empleados a los que, según el artículo 88 del Código Electoral, les esté prohibido participar en actividades político- electorales, salvo emitir su voto. Estas incompatibilidades afectarán a quienes, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de las elecciones, hubieren desempeñado tales cargos.
b) Los inhabilitados por sentencia judicial firme para ejercer cargos públicos.
c) Los afectados por prohibiciones de acuerdo con otras leyes.” (subrayado no es del original).
De acuerdo con las hipótesis comprendidas en los incisos a y c del artículo 23, el desempeño de una sindicatura es incompatible con el ejercicio de aquellos cargos contenidos en el párrafo segundo del artículo 146 del Código Electoral [a quienes el legislador consideró necesario proscribirles, expresamente, toda forma de participación político partidaria, salvo la emisión del voto], o de aquellos cargos en los que exista disposición legal que así lo impida.
Por su parte, el citado artículo 146, párrafo segundo del Código Electoral, establece:
“ARTÍCULO 146.- Prohibición para empleados y funcionarios públicos. […]. // Quienes ejerzan la Presidencia o las Vicepresidencias de la República, los ministros(as) y viceministros(as), y los miembros activos o las miembros activas del servicio exterior, el contralor o la contralora y subcontralor o subcontralora generales de la República, el (la) defensor(a) y el (la) defensor(a) adjunto(a) de los habitantes, el (la) procurador(a) general y el (la) procurador(a) general adjunto(a), quienes ejerzan la presidencia ejecutiva, o sean miembros(as) de las juntas directivas, directores ejecutivos, gerentes y subgerentes de las instituciones autónomas y todo ente público estatal, los(as) oficiales mayores de los ministerios, los(as) miembros (as) de la autoridad de policía, los(as) agentes del Organismo de Investigación Judicial (OIJ), los magistrados(as) y toda persona empleada del TSE, los magistrados y funcionarios(as) del Poder Judicial que administren justicia, y quienes tengan prohibición en virtud de otras leyes, no podrán participar en las actividades de los partidos políticos, asistir a clubes ni reuniones de carácter político, utilizar la autoridad o influencia de sus cargos en beneficio de los partidos políticos, colocar divisas en sus viviendas o vehículos, ni hacer ostentación partidista de cualquier otro género.” (el subrayado no es del original).
En relación con la citada prohibición, el Tribunal interpretó que, al establecerse la prohibición absoluta de participación político-electoral para los integrantes de las juntas directivas, gerentes y subgerentes de las instituciones autónomas y todo ente público estatal, el legislador consideró el modelo de organización previsto para las instituciones o empresas que conforman la Administración Descentralizada (instituciones autónomas, semiautónomas o empresas del Estado, entre otras).
En ese sentido precisó que, los puestos que anteceden a la frase “todo ente público estatal”, que inician con “la presidencia ejecutiva”, refieren a instituciones y empresas de la Administración Descentralizada. Es decir, la referencia “todo ente público estatal” no alcanza a órganos sin personalidad jurídica ni patrimonio propios sino a instituciones autónomas, semiautónomas y empresas de la Administración Descentralizada (resolución del TSE n° 4648-E8-2010 de las 8:15 horas del 30 de junio de 2010).
Así, considerando que las Juntas de Educación y Juntas Administrativas, según se analizó en el acápite II, son entes públicos descentralizados, que gozan de plena personalidad jurídica y patrimonios propios para adquirir derechos y contraer obligaciones, debe entenderse que, a los miembros de sus juntas directivas, les alcanza la proscripción absoluta de participar en actividades político electorales de los partidos políticos, según lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 146 del Código Electoral y lo interpretado por este Tribunal.
En conclusión, a la luz de lo dispuesto en el artículo 23 del Código Municipal, el desempeño de una sindicatura resulta incompatible con el ejercicio simultáneo de funciones como miembro en una Junta de Educación o Junta Administrativa.
POR TANTO
Se evacua la consulta en el sentido que, el desempeño de una sindicatura, es incompatible con el ejercicio simultáneo de funciones como miembro de una Junta de Educación o Junta Administrativa. Notifíquese al señor Arce Sancho.-
Eugenia María Zamora Chavarría
Max Alberto Esquivel Faerron Luis Diego Brenes Villalobos