N.� 4407-E8-2022.- TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San Jos�, a las diez horas del veintitr�s de junio de dos mil veintid�s.
Solicitud de opini�n consultiva formulada por la se�ora Jacqueline Salazar Quesada, c�dula de identidad n.� 1-0826-0240, sobre los alcances de la ley n.� 10.183.
RESULTANDO
��������� 1.- En escrito del 2 de junio de 2022, recibido en la Secretar�a del Despacho el 13 de esos mismos mes y a�o, la se�ora Jacqueline Salazar Quesada, c�dula de identidad n.� 1-0826-0240, solicita opini�n consultiva sobre los alcances de la ley ����n.� 10.183 que modific� el art�culo 14 del C�digo Municipal para limitar la reelecci�n sucesiva e indefinida de las autoridades del gobierno local (folios 1 a 3).
��������� 2.- En el procedimiento se han observado las prescripciones de ley.
Redacta la Magistrada Zamora Chavarr�a, y;�����������������
CONSIDERANDO
I.- Objeto de la consulta. La interesada consulta si, a la luz de las reglas de la ley n.� 10.183, podr� postularse para contender por una regidur�a en 2024, ya que se desempe�� como edila por un lapso de nueve meses en el cuatrienio 2016-2020 (fue designada para cubrir una vacante definitiva) y, adem�s, fue declarada electa como regidora propietaria de Desamparados para el per�odo que va del 1.� de mayo de 2020 al 30 de abril de 2024 (declaratoria de elecci�n n.� 1495-E11-2020).
La gesti�n se basa en que la referida ley se�ala que �Las personas regidoras (�) podr�n ser reelegidas de manera continua por una �nica vez y no podr�n ocupar el mismo cargo o su suplencia hasta tanto no hayan transcurrido dos per�odos desde que finaliz� su segundo per�odo�, sin que se precise si los per�odos se computan si son completos (los cuatro a�os de mandato) o si tambi�n cuenta como tal (un per�odo) el desempe�o del cargo por cualquier lapso.
II.- Legitimaci�n para consultar. El art�culo 12 inciso d) del C�digo Electoral habilita a este Tribunal a emitir opiniones consultivas a pedido del Comit� Ejecutivo Superior de los partidos pol�ticos inscritos, de los jerarcas de los entes p�blicos con inter�s leg�timo en la materia electoral o de cualquier particular si, a criterio de este �rgano, resulta necesaria para la correcta orientaci�n del proceso electoral.
Esa importancia se mide, seg�n se ha expuesto en reiterada jurisprudencia, en funci�n de la necesidad de aclarar las normas del ordenamiento jur�dico electoral cuando sus disposiciones no sean claras o suficientes, cuando su entendimiento literal conduzca a la desaplicaci�n o distorsi�n de sus principios rectores o a una contradicci�n con mandatos constitucionales o cuando las previsiones requieran de una posterior complementaci�n pr�ctica para que surtan efectos.
Adem�s de esos elementos objetivos (que acreditan la pertinencia de abordar el tema), resulta fundamental que el pronunciamiento sea requerido por un ciudadano que tenga un inter�s leg�timo en el objeto de la consulta, como manera de demostrar su legitimaci�n activa. Por regla de principio, la persona que acuda a este Pleno para que se le despeje una duda sobre c�mo debe entenderse una norma electoral debe argumentar por qu�, eventualmente, el respectivo precepto le es aplicable o tiene relaci�n consigo misma u otra persona (f�sica o jur�dica) a la que represente.
En este asunto, la norma que se pide clarificar es electoral en tanto refiere a una condici�n de inelegibilidad y existe pertinencia en su abordaje: es una regla incorporada recientemente al ordenamiento jur�dico (la ley data de mayo de 2022) que se aplicar� en los comicios de 2024 y cuyos alcances deben estar delimitados antes de que las agrupaciones inicien los procesos de inscripci�n de precandidaturas. Adem�s, la gestionante ha se�alado su inter�s de una eventual postulaci�n en los pr�ximos comicios locales y c�mo el precepto en consulta incidir�a en sus pretensiones pol�ticas.
En consecuencia, al existir legitimaci�n activa de quien insta, corresponde evacuar la interrogante planteada, en lo que refiere a las regidur�as, puesto que es el cargo por el que se consulta.
�� III.- Sobre el fondo. Los par�metros constitucional y convencional conceptualizan el derecho de participaci�n pol�tica como uno fundamental y humano, por lo que cualquier limitaci�n que se plantee debe estar prevista en una norma de rango legal o superior y responder a criterios de necesidad, idoneidad y proporcionalidad en sentido estricto.
La Asamblea Legislativa -del 2005 a la fecha- consult� a esta Magistratura, en atenci�n a lo preceptuado en el ordinal 97 de la Constituci�n Pol�tica, al menos seis proyectos de ley en los que, de alguna forma y por intermedio de modificaciones al art�culo 14 del C�digo Municipal, se pretend�a establecer restricciones a la reelecci�n en los diversos puestos del gobierno local; esas iniciativas, en suma, aspiraban a limitar el sufragio pasivo (componente del citado derecho de participaci�n) con el fin de promover el recambio real de las autoridades municipales.
Dentro de esas iniciativas se encontraba el expediente legislativo n.� 21.810 que, finalmente, se convirti� en la ley n.� 10.183 que ahora se consulta. En la exposici�n de motivos, los promoventes se�alaron que su intenci�n era �evita (r) la reelecci�n continua permanente, obligando para ello al relevo de todas las autoridades locales despu�s de que �stas hayan cumplido dos per�odos consecutivos de mandato constitucional en un mismo puesto (�)�. Tal aspiraci�n se cristaliz� en el cuerpo de la ley mediante el enunciado �quienes ocupen cualquiera de los cargos (�) podr�n ser reelegidas de manera continua por una �nica vez� y en el art�culo transitorio que, en lo conducente a las regidur�as, estableci�: �Las personas que actualmente se desempe�en como (�) regidores y regidoras propietarios (�) y ya han sido elegidas en sus cargos, por al menos dos per�odos consecutivos, deber�n esperar a que transcurran dos per�odos para poder volver a ocupar el mismo puesto de elecci�n popular del r�gimen municipal (�)�.
Como puede observarse, el legislador hizo referencia a la �reelecci�n� y a la elecci�n por dos per�odos como las condiciones para determinar la posibilidad futura de postulaci�n inmediata, sin que se puntualizara si ello supon�a el haberse desempe�ado en los puestos en dos per�odos distintos por cualquier lapso o si, m�s bien, el impedimento regir�a solo en aquellos escenarios en los que el ciudadano hubiera ejercido el cargo durante dos cuatrienios completos y sucesivos.
Para decidir el asunto deben tomarse en consideraci�n las reglas de interpretaci�n que rigen las din�micas en las que est�n de por medio los referidos derechos humanos, como lo son aquellas directivas hermen�uticas seg�n las cuales las normas que regulan la restricci�n de las prerrogativas ciudadanas deben interpretarse restrictivamente.
En similar sentido, la jurisprudencia electoral ha sido conteste en se�alar que, por imperativo del principio pro participaci�n, �la ex�gesis de las reglas del ordenamiento jur�dico-electoral debe efectuarse de tal manera, que en cualquier caso, se privilegie la participaci�n pol�tica de las personas, de manera tal que las restricciones o limitaciones a este derecho sean �nicamente aquellas que est�n contempladas expresamente en la ley.� (resoluci�n n.� 4886-E6-2009 de las 15:00 horas del 4 de noviembre de 2009, cuyo sustrato jur�dico ha sido reiterado, entre otras, en la sentencia n.� 8080-E8-2017 de las 11:15 horas del 20 de diciembre de 2017).
Por ello, ante la ambig�edad del enunciado legislativo, este Tribunal, como interprete exclusivo y obligatorio de las normas electorales (art�culo 102.3 constitucional), debe decantarse por la opci�n que limite menos la participaci�n pol�tica, decisi�n que, en todo caso, resulta arm�nica con la �raz�n de legislar� (ratio legis).
Las leyes normalmente son la respuesta institucional a fen�menos sociales que, a los ojos de los diputados (como representantes de la soberan�a popular), deben ser regulados con el fin de encausar conductas hacia determinados fines o valores que, colectivamente, se consideran como transcendentes y deseables para mejorar las condiciones de vida de la poblaci�n, as� como para robustecer los sistemas social, econ�mico y pol�tico.
La iniciativa legislativa que culmin� con la ley que limit� la reelecci�n sucesiva en los cargos municipales, como se indic�, responde a una inquietud ciudadana acerca de la permanencia de personas en el mismo puesto de elecci�n por varios a�os, as� como a recomendaciones de organismos hemisf�ricos y de veedur�a internacional que, en varias ocasiones, hab�an sugerido al pa�s revisar su r�gimen electoral en punto a las amplias posibilidades que ten�an los funcionarios reeleccionistas de seguir presentando indefinidamente su nombre al electorado.
En otras palabras, el legislador, con la norma promulgada, quiso atender el escenario en el que personas permanec�an largo tiempo en los cargos de representaci�n (aunque gozaran del respaldo ciudadano), entendido ese lapso extendido, seg�n los propios criterios de la ley, como dos per�odos consecutivos.
Cuando una persona es llamada a ejercer un cargo municipal de elecci�n popular ante una vacante definitiva (para completar un mandato cuatrienal), la designaci�n no puede entenderse como el primer o el segundo per�odo (seg�n corresponda) al que hace referencia la ley n.� 10.183, en tanto ese nombramiento no es, en sentido estricto, una elecci�n.
Luego de realizado el escrutinio definitivo de los votos y atendidas las demandas de nulidad (si las hubiera), este Tribunal emite las respectivas declaratorias de elecci�n, actos electorales en los que, con base en el favor popular recibido por las agrupaciones pol�ticas en contienda y aplicando la f�rmula electoral, se establece cu�les ciudadanos resultaron electos en los diversos cargos de representaci�n. V�ase que, en ese tipo de resoluciones, se utiliza la f�rmula �se declaran electas (�)�, en tanto es la v�a por intermedio de la cual Tribunal, como garante de la pureza del sufragio, confirma y legitima la voluntad popular y la hace jur�dicamente operante para todos los efectos.
Por su parte, en las resoluciones que cancelan las credenciales de funcionarios declarados electos, en la parte dispositiva de la respectiva sentencia no se usa el citado enunciado ni se hace referencia a que la persona que ocupar� la vacante ha sido �electa� sino, por el contrario, se hace menci�n a que el nuevo funcionario es �designado�, en tanto resulta ser un reemplazo de quien s� result� electo.
Esa diferencia hace que este Pleno entienda que la condici�n de �reelegirse� se configura si en dos declaratorias, de cuatrienios consecutivos, la persona es llamada a ejercer el mismo cargo de representaci�n; si un ciudadano -en un cuatrienio espec�fico- ha sido nombrado en sustituci�n de otro y en el evento comicial inmediato siguiente su f�rmula pol�tica goza del caudal electoral suficiente para tenerle como ganador, entonces en ese segundo momento se dar� su primera �elecci�n� y no estar�a siendo reelecto.
Similar sentido ocurre con el transitorio de la ley, pues si bien este no utiliza el vocablo �reelecci�n�, lo cierto es que, como se ha visto, incorpora la frase se �desempe�en como (�) regidores y regidoras propietarios (�) y ya han sido elegidas en sus cargos, por al menos dos per�odos consecutivos�, referencia al verbo �elegir� que hace igualmente aplicable el an�lisis realizado en los p�rrafos anteriores.
Esa forma de leer la norma no solo supone la obligada interpretaci�n restrictiva a la que est� obligado este �rgano Constitucional en los t�rminos expuestos, sino que, adem�s, resulta conforme con un an�lisis sistem�tico del ordenamiento jur�dico.
La Constituci�n Pol�tica, al normar condiciones similares de inelegibilidad para puestos en los Supremos Poderes del Estado, establece que ciertos funcionarios no pueden postularse a cargos de representaci�n del gobierno nacional. En concreto, el numeral 132 del texto pol�tico fundamental es preciso en indicar que no pueden ser elegidos Presidente ni Vicepresidentes de la Rep�blica quienes hubieran ejercido la Primera Magistratura del Estado �en cualquier lapso dentro de los ocho a�os anteriores al per�odo para cuyo ejercicio se verificare la elecci�n�, ni el Vicepresidente que, en los doce meses anteriores a los comicios, haya fungido como Presidente �por cualquier lapso dentro de ese t�rmino�.
Al no haber consignado el legislador -en la ley n.� 10.183- ninguna frase que hiciera alusi�n al desempe�o �por cualquier lapso� (o f�rmula equivalente) en dos per�odos consecutivos de mandato representativo municipal, entonces debe optarse por la interpretaci�n que entiende que ese desempe�o debe serlo por mandatos cuatrienales sucesivos, en tesis de principio, completos, inteligibilidad del texto que favorece el derecho de participaci�n y que resguarda el principio seg�n el cual toda limitaci�n a derechos fundamentales debe ser v�a texto legislativo expreso.
Ahora bien, es menester indicar que, en realidad, el c�mputo de per�odos o mandatos completos debe hacerse en relaci�n con el inicio de aquellos y no con su duraci�n total en un sentido literal de la acepci�n. Cuando un ciudadano es electo o reelecto se genera una expectativa de que se mantendr� en el puesto durante los cuatro a�os de gobierno; la elecci�n se da bajo una l�gica de continuidad y permanencia seg�n la cual el voto ciudadano se otorga con la presunci�n de que los mandatarios cumplir�n con el encargo representativo desde el primer d�a y hasta el �ltimo del ciclo cuatrienal, contrario a como opera, seg�n se indic�, con las sustituciones.
En ese sentido, cuando la regla legal refiere a personas reelegidas de manera continua por una �nica vez o que han sido elegidas por dos per�odos consecutivos, el acento no est� puesto en la duraci�n de esos per�odos (ocho a�os en sentido estricto) sino que lo relevante es que este Tribunal les haya declarado electas para el ejercicio del mismo puesto en dos resoluciones de �declaratorias de elecci�n� correspondientes a per�odos de gobierno consecutivos, independientemente de cu�nto tiempo, durante cada mandato, hayan servido el cargo.
Esa comprensi�n de los preceptos legales no solo se basa, como se vio, en la t�cnica legislativa empleada y los motivos que llevaron a aprobar la norma en an�lisis, tambi�n evita que puedan presentarse fraudes de ley que propendan a evitar la aplicaci�n de la limitaci�n. Pi�nsese por ejemplo en un regidor que fue declarado electo en 2016 y permaneci� durante todo el per�odo en el cargo (hasta 2020), pero que al saber de los alcances de la ley n.� 10.183 y al haber sido reelecto en 2020 decide renunciar a su puesto antes de inscribirse su candidatura para los comicios municipales de 2024, con el fin de no tener �los dos per�odos completos� (sea, ocho a�os calendario consecutivos); de aceptarse tal posibilidad, se estar�an legitimando lecturas de los mandatos legales que justamente llevan, en la pr�ctica, a su desaplicaci�n en casos concretos, proceder jur�dico a todas luces ileg�timo.
Por ello, lo que corresponde, en suma, es interpretar la reforma introducida al art�culo 14 del C�digo Municipal por la ley n.� 10.183 en el sentido de que no podr�n presentarse como candidatos a una regidur�a, en los comicios de 2024, quienes hubieran sido declarados electos como ediles (propietarios o suplentes) en las resoluciones de declaratoria de elecci�n emitidas en 2016 y en 2020. Si una persona fue llamada a ocupar ese tipo de puesto de representaci�n -durante cualquier lapso de los citados cuatrienios- por haberse producido una vacante definitiva que llev� a este Pleno a realizar un reemplazo de quien s� resulto electo, entonces ese per�odo no puede computarse como uno de los dos mandatos sucesivos que impedir�an una postulaci�n posterior sucesiva al mismo tipo de puesto.
IV.- Consideraci�n adicional. La se�ora Salazar Quesada pide, adem�s, que se aclare a cu�les cargos podr�a optar un regidor que tenga dos mandatos y que no pueda postularse nuevamente a ese puesto, ya que se�ala que la ley de repetida cita no es clara; sin embargo, este Tribunal entiende que la legislaci�n s� es precisa en este extremo.
El p�rrafo final de la versi�n actual del art�culo 14 del C�digo Municipal y el transitorio que, a ese numeral que tambi�n introdujo la ley n.� 10.183, claramente estipulan que las personas que acumulan dos o m�s mandatos consecutivos como regidores (propietarios o suplentes) no podr�n presentar su nombre a ese mismo cargo (independientemente si la aspiraci�n es por la titularidad o la suplencia), con lo que es dable que opten por el resto de puestos del gobierno local: alcald�a, vicealcald�as, sindicaturas, intendencias y concejal�as.
POR TANTO
Se evacua la consulta en el sentido de que no podr�n presentarse como candidatos a una regidur�a, en los comicios de 2024, quienes hubieran sido declarados electos como ediles (propietarios o suplentes) en las resoluciones de declaratoria de elecci�n emitidas en 2016 y en 2020. Si una persona fue llamada a ocupar ese tipo de puesto de representaci�n -durante cualquier lapso de los citados cuatrienios- por haberse producido una vacante definitiva que llev� a este Pleno a realizar un reemplazo de quien s� resulto electo, entonces ese per�odo no puede computarse como uno de los dos mandatos sucesivos que impedir�an una postulaci�n posterior sucesiva al mismo tipo de puesto. Notif�quese a la se�ora Salazar Quesada, a los concejos municipales del pa�s, a la Uni�n Nacional de Gobiernos Locales, al Instituto de Fomento y Asesor�a Municipal, a los partidos pol�ticos inscritos y al Registro Electoral de este Tribunal. En los t�rminos del art�culo 12 d) del C�digo Electoral, publ�quese en el Diario Oficial.
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Eugenia Mar�a Zamora Chavarr�a
Max Alberto Esquivel Faerron Luz de los �ngeles Retana Chinchilla
Hugo Ernesto Picado Le�n Zetty Mar�a Bou Valverde
ACT/smz.-