N.° 4407-E8-2022.- TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las diez horas del veintitrés de junio de dos mil veintidós.

Solicitud de opinión consultiva formulada por la señora Jacqueline Salazar Quesada, cédula de identidad n.° 1-0826-0240, sobre los alcances de la ley n.° 10.183.

 

RESULTANDO

          1.- En escrito del 2 de junio de 2022, recibido en la Secretaría del Despacho el 13 de esos mismos mes y año, la señora Jacqueline Salazar Quesada, cédula de identidad n.° 1-0826-0240, solicita opinión consultiva sobre los alcances de la ley     n.° 10.183 que modificó el artículo 14 del Código Municipal para limitar la reelección sucesiva e indefinida de las autoridades del gobierno local (folios 1 a 3).

          2.- En el procedimiento se han observado las prescripciones de ley.

Redacta la Magistrada Zamora Chavarría, y;                 

CONSIDERANDO

I.- Objeto de la consulta. La interesada consulta si, a la luz de las reglas de la ley n.° 10.183, podrá postularse para contender por una regiduría en 2024, ya que se desempeñó como edila por un lapso de nueve meses en el cuatrienio 2016-2020 (fue designada para cubrir una vacante definitiva) y, además, fue declarada electa como regidora propietaria de Desamparados para el período que va del 1.° de mayo de 2020 al 30 de abril de 2024 (declaratoria de elección n.º 1495-E11-2020).

La gestión se basa en que la referida ley señala que “Las personas regidoras (…) podrán ser reelegidas de manera continua por una única vez y no podrán ocupar el mismo cargo o su suplencia hasta tanto no hayan transcurrido dos períodos desde que finalizó su segundo período”, sin que se precise si los períodos se computan si son completos (los cuatro años de mandato) o si también cuenta como tal (un período) el desempeño del cargo por cualquier lapso.

II.- Legitimación para consultar. El artículo 12 inciso d) del Código Electoral habilita a este Tribunal a emitir opiniones consultivas a pedido del Comité Ejecutivo Superior de los partidos políticos inscritos, de los jerarcas de los entes públicos con interés legítimo en la materia electoral o de cualquier particular si, a criterio de este Órgano, resulta necesaria para la correcta orientación del proceso electoral.

Esa importancia se mide, según se ha expuesto en reiterada jurisprudencia, en función de la necesidad de aclarar las normas del ordenamiento jurídico electoral cuando sus disposiciones no sean claras o suficientes, cuando su entendimiento literal conduzca a la desaplicación o distorsión de sus principios rectores o a una contradicción con mandatos constitucionales o cuando las previsiones requieran de una posterior complementación práctica para que surtan efectos.

Además de esos elementos objetivos (que acreditan la pertinencia de abordar el tema), resulta fundamental que el pronunciamiento sea requerido por un ciudadano que tenga un interés legítimo en el objeto de la consulta, como manera de demostrar su legitimación activa. Por regla de principio, la persona que acuda a este Pleno para que se le despeje una duda sobre cómo debe entenderse una norma electoral debe argumentar por qué, eventualmente, el respectivo precepto le es aplicable o tiene relación consigo misma u otra persona (física o jurídica) a la que represente.

En este asunto, la norma que se pide clarificar es electoral en tanto refiere a una condición de inelegibilidad y existe pertinencia en su abordaje: es una regla incorporada recientemente al ordenamiento jurídico (la ley data de mayo de 2022) que se aplicará en los comicios de 2024 y cuyos alcances deben estar delimitados antes de que las agrupaciones inicien los procesos de inscripción de precandidaturas. Además, la gestionante ha señalado su interés de una eventual postulación en los próximos comicios locales y cómo el precepto en consulta incidiría en sus pretensiones políticas.

En consecuencia, al existir legitimación activa de quien insta, corresponde evacuar la interrogante planteada, en lo que refiere a las regidurías, puesto que es el cargo por el que se consulta.

   III.- Sobre el fondo. Los parámetros constitucional y convencional conceptualizan el derecho de participación política como uno fundamental y humano, por lo que cualquier limitación que se plantee debe estar prevista en una norma de rango legal o superior y responder a criterios de necesidad, idoneidad y proporcionalidad en sentido estricto.

La Asamblea Legislativa -del 2005 a la fecha- consultó a esta Magistratura, en atención a lo preceptuado en el ordinal 97 de la Constitución Política, al menos seis proyectos de ley en los que, de alguna forma y por intermedio de modificaciones al artículo 14 del Código Municipal, se pretendía establecer restricciones a la reelección en los diversos puestos del gobierno local; esas iniciativas, en suma, aspiraban a limitar el sufragio pasivo (componente del citado derecho de participación) con el fin de promover el recambio real de las autoridades municipales.

Dentro de esas iniciativas se encontraba el expediente legislativo n.° 21.810 que, finalmente, se convirtió en la ley n.° 10.183 que ahora se consulta. En la exposición de motivos, los promoventes señalaron que su intención era “evita (r) la reelección continua permanente, obligando para ello al relevo de todas las autoridades locales después de que éstas hayan cumplido dos períodos consecutivos de mandato constitucional en un mismo puesto (…)”. Tal aspiración se cristalizó en el cuerpo de la ley mediante el enunciado “quienes ocupen cualquiera de los cargos (…) podrán ser reelegidas de manera continua por una única vez” y en el artículo transitorio que, en lo conducente a las regidurías, estableció: “Las personas que actualmente se desempeñen como (…) regidores y regidoras propietarios (…) y ya han sido elegidas en sus cargos, por al menos dos períodos consecutivos, deberán esperar a que transcurran dos períodos para poder volver a ocupar el mismo puesto de elección popular del régimen municipal (…)”.

Como puede observarse, el legislador hizo referencia a la “reelección” y a la elección por dos períodos como las condiciones para determinar la posibilidad futura de postulación inmediata, sin que se puntualizara si ello suponía el haberse desempeñado en los puestos en dos períodos distintos por cualquier lapso o si, más bien, el impedimento regiría solo en aquellos escenarios en los que el ciudadano hubiera ejercido el cargo durante dos cuatrienios completos y sucesivos.

Para decidir el asunto deben tomarse en consideración las reglas de interpretación que rigen las dinámicas en las que están de por medio los referidos derechos humanos, como lo son aquellas directivas hermenéuticas según las cuales las normas que regulan la restricción de las prerrogativas ciudadanas deben interpretarse restrictivamente.

En similar sentido, la jurisprudencia electoral ha sido conteste en señalar que, por imperativo del principio pro participación, “la exégesis de las reglas del ordenamiento jurídico-electoral debe efectuarse de tal manera, que en cualquier caso, se privilegie la participación política de las personas, de manera tal que las restricciones o limitaciones a este derecho sean únicamente aquellas que estén contempladas expresamente en la ley.” (resolución n.° 4886-E6-2009 de las 15:00 horas del 4 de noviembre de 2009, cuyo sustrato jurídico ha sido reiterado, entre otras, en la sentencia n.° 8080-E8-2017 de las 11:15 horas del 20 de diciembre de 2017).

Por ello, ante la ambigüedad del enunciado legislativo, este Tribunal, como interprete exclusivo y obligatorio de las normas electorales (artículo 102.3 constitucional), debe decantarse por la opción que limite menos la participación política, decisión que, en todo caso, resulta armónica con la “razón de legislar” (ratio legis).

Las leyes normalmente son la respuesta institucional a fenómenos sociales que, a los ojos de los diputados (como representantes de la soberanía popular), deben ser regulados con el fin de encausar conductas hacia determinados fines o valores que, colectivamente, se consideran como transcendentes y deseables para mejorar las condiciones de vida de la población, así como para robustecer los sistemas social, económico y político.

La iniciativa legislativa que culminó con la ley que limitó la reelección sucesiva en los cargos municipales, como se indicó, responde a una inquietud ciudadana acerca de la permanencia de personas en el mismo puesto de elección por varios años, así como a recomendaciones de organismos hemisféricos y de veeduría internacional que, en varias ocasiones, habían sugerido al país revisar su régimen electoral en punto a las amplias posibilidades que tenían los funcionarios reeleccionistas de seguir presentando indefinidamente su nombre al electorado.

En otras palabras, el legislador, con la norma promulgada, quiso atender el escenario en el que personas permanecían largo tiempo en los cargos de representación (aunque gozaran del respaldo ciudadano), entendido ese lapso extendido, según los propios criterios de la ley, como dos períodos consecutivos.

Cuando una persona es llamada a ejercer un cargo municipal de elección popular ante una vacante definitiva (para completar un mandato cuatrienal), la designación no puede entenderse como el primer o el segundo período (según corresponda) al que hace referencia la ley n.° 10.183, en tanto ese nombramiento no es, en sentido estricto, una elección.

Luego de realizado el escrutinio definitivo de los votos y atendidas las demandas de nulidad (si las hubiera), este Tribunal emite las respectivas declaratorias de elección, actos electorales en los que, con base en el favor popular recibido por las agrupaciones políticas en contienda y aplicando la fórmula electoral, se establece cuáles ciudadanos resultaron electos en los diversos cargos de representación. Véase que, en ese tipo de resoluciones, se utiliza la fórmula “se declaran electas (…)”, en tanto es la vía por intermedio de la cual Tribunal, como garante de la pureza del sufragio, confirma y legitima la voluntad popular y la hace jurídicamente operante para todos los efectos.

Por su parte, en las resoluciones que cancelan las credenciales de funcionarios declarados electos, en la parte dispositiva de la respectiva sentencia no se usa el citado enunciado ni se hace referencia a que la persona que ocupará la vacante ha sido “electa” sino, por el contrario, se hace mención a que el nuevo funcionario es “designado”, en tanto resulta ser un reemplazo de quien sí resultó electo.

Esa diferencia hace que este Pleno entienda que la condición de “reelegirse” se configura si en dos declaratorias, de cuatrienios consecutivos, la persona es llamada a ejercer el mismo cargo de representación; si un ciudadano -en un cuatrienio específico- ha sido nombrado en sustitución de otro y en el evento comicial inmediato siguiente su fórmula política goza del caudal electoral suficiente para tenerle como ganador, entonces en ese segundo momento se dará su primera “elección” y no estaría siendo reelecto.

Similar sentido ocurre con el transitorio de la ley, pues si bien este no utiliza el vocablo “reelección”, lo cierto es que, como se ha visto, incorpora la frase se “desempeñen como (…) regidores y regidoras propietarios (…) y ya han sido elegidas en sus cargos, por al menos dos períodos consecutivos”, referencia al verbo “elegir” que hace igualmente aplicable el análisis realizado en los párrafos anteriores.

Esa forma de leer la norma no solo supone la obligada interpretación restrictiva a la que está obligado este Órgano Constitucional en los términos expuestos, sino que, además, resulta conforme con un análisis sistemático del ordenamiento jurídico.

La Constitución Política, al normar condiciones similares de inelegibilidad para puestos en los Supremos Poderes del Estado, establece que ciertos funcionarios no pueden postularse a cargos de representación del gobierno nacional. En concreto, el numeral 132 del texto político fundamental es preciso en indicar que no pueden ser elegidos Presidente ni Vicepresidentes de la República quienes hubieran ejercido la Primera Magistratura del Estado en cualquier lapso dentro de los ocho años anteriores al período para cuyo ejercicio se verificare la elección”, ni el Vicepresidente que, en los doce meses anteriores a los comicios, haya fungido como Presidente “por cualquier lapso dentro de ese término”.

Al no haber consignado el legislador -en la ley n.° 10.183- ninguna frase que hiciera alusión al desempeño “por cualquier lapso” (o fórmula equivalente) en dos períodos consecutivos de mandato representativo municipal, entonces debe optarse por la interpretación que entiende que ese desempeño debe serlo por mandatos cuatrienales sucesivos, en tesis de principio, completos, inteligibilidad del texto que favorece el derecho de participación y que resguarda el principio según el cual toda limitación a derechos fundamentales debe ser vía texto legislativo expreso.

Ahora bien, es menester indicar que, en realidad, el cómputo de períodos o mandatos completos debe hacerse en relación con el inicio de aquellos y no con su duración total en un sentido literal de la acepción. Cuando un ciudadano es electo o reelecto se genera una expectativa de que se mantendrá en el puesto durante los cuatro años de gobierno; la elección se da bajo una lógica de continuidad y permanencia según la cual el voto ciudadano se otorga con la presunción de que los mandatarios cumplirán con el encargo representativo desde el primer día y hasta el último del ciclo cuatrienal, contrario a como opera, según se indicó, con las sustituciones.

En ese sentido, cuando la regla legal refiere a personas reelegidas de manera continua por una única vez o que han sido elegidas por dos períodos consecutivos, el acento no está puesto en la duración de esos períodos (ocho años en sentido estricto) sino que lo relevante es que este Tribunal les haya declarado electas para el ejercicio del mismo puesto en dos resoluciones de “declaratorias de elección” correspondientes a períodos de gobierno consecutivos, independientemente de cuánto tiempo, durante cada mandato, hayan servido el cargo.

Esa comprensión de los preceptos legales no solo se basa, como se vio, en la técnica legislativa empleada y los motivos que llevaron a aprobar la norma en análisis, también evita que puedan presentarse fraudes de ley que propendan a evitar la aplicación de la limitación. Piénsese por ejemplo en un regidor que fue declarado electo en 2016 y permaneció durante todo el período en el cargo (hasta 2020), pero que al saber de los alcances de la ley n.° 10.183 y al haber sido reelecto en 2020 decide renunciar a su puesto antes de inscribirse su candidatura para los comicios municipales de 2024, con el fin de no tener “los dos períodos completos” (sea, ocho años calendario consecutivos); de aceptarse tal posibilidad, se estarían legitimando lecturas de los mandatos legales que justamente llevan, en la práctica, a su desaplicación en casos concretos, proceder jurídico a todas luces ilegítimo.

Por ello, lo que corresponde, en suma, es interpretar la reforma introducida al artículo 14 del Código Municipal por la ley n.° 10.183 en el sentido de que no podrán presentarse como candidatos a una regiduría, en los comicios de 2024, quienes hubieran sido declarados electos como ediles (propietarios o suplentes) en las resoluciones de declaratoria de elección emitidas en 2016 y en 2020. Si una persona fue llamada a ocupar ese tipo de puesto de representación -durante cualquier lapso de los citados cuatrienios- por haberse producido una vacante definitiva que llevó a este Pleno a realizar un reemplazo de quien sí resulto electo, entonces ese período no puede computarse como uno de los dos mandatos sucesivos que impedirían una postulación posterior sucesiva al mismo tipo de puesto.

IV.- Consideración adicional. La señora Salazar Quesada pide, además, que se aclare a cuáles cargos podría optar un regidor que tenga dos mandatos y que no pueda postularse nuevamente a ese puesto, ya que señala que la ley de repetida cita no es clara; sin embargo, este Tribunal entiende que la legislación sí es precisa en este extremo.

El párrafo final de la versión actual del artículo 14 del Código Municipal y el transitorio que, a ese numeral que también introdujo la ley n.° 10.183, claramente estipulan que las personas que acumulan dos o más mandatos consecutivos como regidores (propietarios o suplentes) no podrán presentar su nombre a ese mismo cargo (independientemente si la aspiración es por la titularidad o la suplencia), con lo que es dable que opten por el resto de puestos del gobierno local: alcaldía, vicealcaldías, sindicaturas, intendencias y concejalías.

POR TANTO

Se evacua la consulta en el sentido de que no podrán presentarse como candidatos a una regiduría, en los comicios de 2024, quienes hubieran sido declarados electos como ediles (propietarios o suplentes) en las resoluciones de declaratoria de elección emitidas en 2016 y en 2020. Si una persona fue llamada a ocupar ese tipo de puesto de representación -durante cualquier lapso de los citados cuatrienios- por haberse producido una vacante definitiva que llevó a este Pleno a realizar un reemplazo de quien sí resulto electo, entonces ese período no puede computarse como uno de los dos mandatos sucesivos que impedirían una postulación posterior sucesiva al mismo tipo de puesto. Notifíquese a la señora Salazar Quesada, a los concejos municipales del país, a la Unión Nacional de Gobiernos Locales, al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, a los partidos políticos inscritos y al Registro Electoral de este Tribunal. En los términos del artículo 12 d) del Código Electoral, publíquese en el Diario Oficial.

 

 

 

Eugenia María Zamora Chavarría



Max Alberto Esquivel Faerron      Luz de los Ángeles Retana Chinchilla


Hugo Ernesto Picado León       Zetty María Bou Valverde

 

 

 

 

 

 

 

 

ACT/smz.-