N.° 2319-E8-2021.- TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES.- San José, a las once horas del veintinueve de abril del dos mil veintiuno.
Solicitud de opinión consultiva presentada por el Consejo de la Persona Joven acerca de la posibilidad de que el Registro Civil empadrone, automáticamente, a las personas jóvenes que cumplen su mayoría de edad entre el cierre de la lista de electores y el día de los comicios.
RESULTANDO
1.- Los señores Margareth Solano Sánchez, viceministra de Juventud, y Luis Antonio González Jiménez, director ejecutivo, en el nombre del Consejo de la Persona Joven, por oficio n.º CPJ-DE-OF-120-2021 / DVJ-041-2021 del 20 de abril de 2021, solicitan opinión consultiva a punto a la posibilidad de que el Registro Civil empadrone, automáticamente, a las personas jóvenes que cumplen su mayoría de edad entre el cierre de la lista de electores y el día de los comicios (folios 3 y 4).
2.- En el procedimiento se han observado las prescripciones legales.
Redacta la Magistrada Zamora Chavarría; y,
CONSIDERANDO
I.- Sobre la admisibilidad de la consulta. El artículo 12 inciso d) del Código Electoral habilita a este Tribunal a emitir opinión consultiva a pedido de, entre otros, los jerarcas de los entes públicos con interés legítimo en la materia electoral.
En este asunto, la señora Solano Sánchez, no en su condición de viceministra de juventud (pues en tal carácter no es la jerarca ministerial) sino de presidenta del Consejo Nacional de la Persona Joven (CPJ), ostenta la representación legal de tal órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Cultura y Juventud, por lo que tiene legitimación activa suficiente para solicitar criterio a este Pleno acerca de normas relacionadas con el fenómeno electoral que regulan el empadronamiento de las personas jóvenes (numerales 11,14.a y 16 de la Ley General de la Persona Joven).
II.- Objeto de la consulta. En concreto, la Presidenta del CPJ consulta si, vía reglamento, este Tribunal puede disponer que el Registro Civil inscriba automáticamente -en el padrón electoral- a las personas que alcanzan su mayoría de edad entre el cierre de la lista de electores (que tendrá lugar en octubre próximo) y el día de los comicios generales de 2022.
III.- Sobre el fondo. En Costa Rica, el sufragio es una función cívica primordial y obligatoria que, como derecho fundamental y con contadas excepciones, está reconocido en favor de todos los costarricenses mayores de dieciocho años (artículos 90 y 93 de la Constitución Política). Ese perfil es coherente con el Derecho Convencional que conceptualiza el voto como un derecho humano, de contenido político, que está sujeto a limitaciones legales (numeral 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos).
Para operacionalizar tal prerrogativa, los países prevén en sus sistemas electorales varias pautas que, en su conjunto y correctamente aplicadas, permiten la celebración de comicios disputados, transparentes y confiables.
En el caso costarricense, una de las principales fortalezas de su sistema es el padrón electoral; gracias a varias normas que vienen siendo perfeccionadas desde la primera mitad del siglo XX (con la aparición del entonces llamado Registro Cívico en 1925), contamos con una lista de electores actualizada, depurada y lo suficientemente robusta para asegurar que, quienes integran el colegio electoral, son ciudadanos que efectivamente tienen derecho a elegir sus gobernantes, según las reglas constitucionales y legales vigentes.
Dentro de las particularidades virtuosas de esa lista, la inclusión de nuevos electores se da, de manera conjunta, con la solicitud de la cédula, como documento único de identidad en el país. De esa forma empieza a materializarse la “universalidad” del sufragio: si toda persona costarricense mayor de edad requiere, para identificarse y para realizar sus negocios, de su cédula (ordinal 75 Ley Orgánica del Registro Civil y del Tribunal Supremo de Elecciones, LORCTSE), entonces es previsible que, en la mayoría de los casos, acudirá a solicitarla el propio día o en días cercanos a sus dieciocho años y, con ello, quedará incorporada en la lista de electores. En otras palabras, se evita que los y las ciudadanas deban realizar más de un trámite para enlistarse como electores, lo cual favorece que, todos aquellos costarricenses con aptitud legal, se encuentren habilitados para votar por encontrarse en el padrón.
Al ser casi imposible, en la práctica, desenvolverse en la vida social sin tener el referido documento de identidad, los niveles de cedulación de la población superan el 95%, con lo que, en consecuencia, se puede hablar de un porcentaje igual de costarricenses mayores incorporados en la lista de electores. En todo caso y por si la necesaria presentación del documento de identidad no fuera suficiente incentivo para solicitarlo en tiempo, el legislador, a texto expreso, señala que: “Todo costarricense de uno u otro sexo, mayor de dieciocho años, tiene la obligación ineludible de adquirir su cédula de identidad.” (artículo 89 de la citada ley orgánica), imperativo cuyo cumplimiento se asegura previendo una sanción disciplinaria para aquel servidor público que no exija la cédula y también estableciéndose correctivos para el ciudadano que no la exhiba cuando le es requerida (numerales 96 y 97 de la LORCTSE).
En relación con lo expuesto cabe decir que el sistema de empadronamiento en nuestro país es automático, entendida esa característica como la inclusión oficiosa de los ciudadanos en la base de datos civil a partir de la cual se genera el padrón electoral, una vez que se haya dado la solicitud cedular. Puesto de otro modo, la automatización reside en que el interesado no necesita pedir al servidor del Registro Civil que se le incluya como elector, pues tal funcionario debe hacerlo oficiosamente, en cumplimiento del imperativo previsto en el artículo 95.2 del texto político fundamental.
No obstante, tal registro automático no puede entenderse ampliado a una incorporación sin que medie un requerimiento expreso de cédula, por cuanto el entramado normativo patrio conceptualizó el procedimiento a partir de un comportamiento activo del ciudadano (él realiza la petición del documento de identidad) y en razón de que, eventualmente, podrían darse efectos perniciosos que afectan la depuración del padrón.
Los subtítulos que regulan lo concerniente a los trámites de cédula en la LORCTSE encauzan el abordaje de la cuestión, ya que, desde ellos, el legislador deja patente que se trata de “solicitudes tendientes a la expedición de cédula de identidad, y a las inclusiones, exclusiones o traslados de los electores” (artículo 74); de hecho, en el numeral 75 se regulan los “requisitos” para solicitar una cédula, lo cual impone ciertas cargas al sujeto (principalmente develar cierto tipo de información personal) que no pueden ser asumidas por la Administración.
Véase cómo la legislación establece una responsabilidad para el solicitante de acreditar su identidad, al tiempo que impone al funcionario registral las obligaciones de preguntar por ciertos datos específicos (como el domicilio actual) y de registrar la firma del interesado. La recopilación de esos datos es vital en tanto el domicilio incide en dónde se ubicará al elector y, en consecuencia, cuál será la circunscripción provincial por la que elegirá diputados (tratándose de elecciones nacionales); también, la rúbrica es un elemento imprescindible, pues, si hay impugnaciones luego de la jornada comicial y ante eventuales demandas de nulidad (siempre que sean admisibles), podría necesitarse, como diligencia probatoria, la comparación entre la firma registrada en la solicitud cedular y alguna que aparezca en padrones registro controvertidos.
Siempre en la lógica de que la cédula se genera a petición del interesado, el ordenamiento jurídico tipifica la declaración de datos falsos en la referida solicitud como un delito de falsedad ideológica, figura punitiva que se tornaría de imposible aplicación si se admitiera que el Registro Civil puede generar el documento de identidad (y por ende el empadronamiento) con solo constatar -en sus bases de datos- que un costarricense ha llegado a la mayoría de edad: si el sujeto no ha revelado sus datos a la autoridad registral (pues no ha hecho solicitud de cédula), entonces no se le podría luego imputar que se haya incorporado en el padrón una información que no se corresponde con la realidad; por ejemplo, un lugar de residencia que no es el actual.
En suma, las normas de la LORCTSE son precisas en punto a que el ciudadano interesado en obtener una cédula (como paso inicial e imprescindible para el empadronamiento) debe acudir al Registro Civil y este procederá a su confección y a la consecuente incorporación en la lista de electores.
Ciertamente, este Tribunal Supremo de Elecciones goza de amplias facultades para interpretar, de manera exclusiva y obligatoria, las normas constitucionales y legales en materia electoral (artículo 102.3 de la Constitución Política); empero tal atribución encuentra límites en coherencia del sistema normativo en lo general y en la “porosidad” del enunciado jurídico sobre el cual se pretende ejercer la citada competencia, en lo particular.
Como se ha podido observar, el legislador fue enfático -en varios apartados de la ley orgánica a la que se ha hecho alusión- en que, pese a que el empadronamiento es automático, debe estar precedido de una solicitud de documento de identidad en la que la persona interesada tiene un rol activo y fundamental para la captura de datos esenciales.
En este punto conviene indicar que, si bien la tarjeta de identidad de menores (TIM) supuso un avance en la identificación de las personas menores de edad (con el consecuente mejoramiento en el estándar de protección del derecho humano a la identidad de esa población), lo cierto es que la captura de datos que se hace con ocasión de tal procedimiento basta para acreditar la identidad de un nuevo ciudadano (lo que permite prescindir de los testigos ante la primera solicitud de cédula), pero no tiene la entidad suficiente para provocar que el Registro Civil genere un documento de identidad con la información recopilada durante la adolescencia del nuevo ciudadano, ya que esto sería inobservar pautas legales puntuales (prescindir de la gestión de parte, que es legalmente mandatoria) y un espacio para, como se decía líneas atrás, producir distorsiones en la lista de electores.
Tómese en consideración que, si se procediera de tal forma, podrían darse casos en los que se integren a la lista de electores personas que se encuentren fuera del país o que han fallecido (sin que su defunción haya sido reportada) pero que, en algún momento, solicitaron su TIM, circunstancia que atentaría contra la confiabilidad del padrón. Además, se podría adscribir a la persona a una circunscripción en la que podría ya no vivir, máxime si se trata de personas que recién han entrado en la adultez, en tanto al adquirir autonomía jurídica plena como sujetos no es extraño que dejen la casa de su núcleo socioafectivo inmediato. Esos escenarios afectan la máxima de que la inscripción electoral debe coincidir con la residencia efectiva y con los ingentes esfuerzos realizados por la Administración Electoral para que el ciudadano vote en el centro más cercano a su vivienda.
Ahora bien, la señora Presidenta CPJ señala que, ante el cierre del padrón electoral cuatro meses antes de la elección, este Tribunal podría interpretar que la inclusión de los nuevos electores se haga de manera automática, entendiendo que esa determinación favorecería la participación política de las personas jóvenes; sin embargo, la consultante no toma en cuenta que tal incorporación solo puede darse por intermedio de un requerimiento de cédula en los términos expuestos y que la potestad interpretativa y reglamentaria de esta Autoridad Electoral está limitada por el principio de legalidad, máxime cuando las normas vigentes son precisas y también dan amplias oportunidades para que la población joven solicite su documento de identidad y sean enlistados en el padrón antes de su cierre.
En efecto, el numeral 76 de la LORCTSE contempla la “inscripción condicional de electores” con base en la cual los jóvenes y adolescentes pueden, si ya han cumplido los dieciséis años de edad, solicitar anticipadamente su cédula y ser inscritos como electores; en otros términos, se habilita a que dos años antes de los comicios quienes adquieran su mayoría de edad incluso el propio día de la votación realicen un trámite sencillo para gestionar anticipadamente su documento de identidad y por ende para que sean incorporados en el padrón (véase que el legislador, de nuevo, insiste sobre la necesaria conducta activa del interesado al utilizar el verbo “solicitar”).
Tal medida legal resulta ser una solución para atender los intereses de quienes se convierten en ciudadanos en el lapso en el que la lista de electores no se puede variar: si se cumplen los dieciocho años entre octubre del año inmediato anterior a la elección y el domingo de los comicios, el gestionante puede, si desea ejercer su derecho al voto, tramitar su inscripción dentro de los veinticuatro meses previos a su mayoría de edad.
En otros términos, no es que el entramado normativo impida, de forma absoluta, a quienes adquieran la condición de ciudadanos dentro de los cuatro meses anteriores a la elección el ejercicio del sufragio activo, más bien se brinda una solución altamente novedosa para la época de su promulgación y de la que se benefician quienes atienden el llamado de este Tribunal para que gestionen a tiempo su solicitud cedular.
Desde hace varios procesos electorales, este Órgano Electoral promueve una campaña publicitaria especialmente enfocada en los jóvenes para que, si llegan a su mayoría de edad entre los meses de octubre y febrero de los años pre y electoral, se acerquen a solicitar su cédula de identidad y así quedar inscritos condicionalmente como futuros electores; de hecho, para estos comicios se lanzará la campaña Apuntate, con esos fines.
La potestad reglamentaria que puede ejercer un órgano jurisdiccional o administrativo en ejercicio de un control de convencionalidad se justifica si el marco jurídico nacional no es suficiente para (o impide el) ejercicio de derechos humanos de poblaciones específicas, presupuestos que no se dan en este asunto. La legislación costarricense no impide el derecho de participación política de los jóvenes que adquieren su mayoría de edad durante el lapso en el que el padrón electoral se encuentra cerrado; por el contrario, el propio ordenamiento jurídico prevé una norma que les brinda una solución efectiva: su inscripción condicional como electores si así lo solicitan.
Así las cosas, se concluye que no resulta jurídicamente viable que este Tribunal, por intermedio de un reglamento, ordene prescindir de la solicitud de cédula como gestión necesaria para que una persona que adquiere su mayoría de edad durante el lapso en el que está cerrado el padrón electoral sea incorporado en este y, en su lugar, disponga su registro automático al llegar a su mayoría de edad.
POR TANTO
Se emite opinión consultiva en el sentido de que no es jurídicamente viable que este Tribunal, por intermedio de un reglamento, ordene prescindir de la solicitud de cédula como gestión de parte necesaria para que una persona que adquiere su mayoría de edad durante el lapso en que está cerrado el padrón electoral sea incorporado en este y, en su lugar, disponga su registro automático al llegar a su mayoría de edad. Notifíquese a la señora presidenta del CPJ, a la Dirección General del Registro Civil y a la Oficialía Mayor Electoral.
Luis
Antonio Sobrado González
Eugenia María Zamora Chavarría Max Alberto Esquivel Faerron
Luz de los Ángeles Retana Chinchilla Hugo Ernesto Picado León
ACT/smz.-