N.° 0546-E8-2023.-TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las once horas con cuarenta minutos del veintisiete de enero de dos mil veintitrés.
Solicitud de opinión consultiva formulada por el señor Orlando Martín Brenes Varela, Vicealcalde primero de Sarapiquí, sobre los alcances de la ley n.° 10.183.
RESULTANDO
1.- En escrito del 24 de enero de 2022, recibido en la Secretaría del Despacho el día siguiente, el señor Orlando Martín Brenes Varela, Vicealcalde primero de Sarapiquí, solicitó opinión consultiva sobre los alcances de la ley n.° 10.183 que modificó el artículo 14 del Código Municipal para limitar la reelección sucesiva e indefinida de las autoridades de los gobiernos locales (folio 2).
2.- En el procedimiento se han observado las prescripciones de ley.
Redacta la Magistrada Zamora Chavarría, y;
CONSIDERANDO
I.- Objeto de la consulta. El interesado consulta si, a la luz de las reglas de la ley n.° 10.183, podrá postularse para contender por la Vicealcaldía primera de Sarapiquí en 2024, ya que, según las declaratorias de elección de 2016 y de 2020, resultó electo como Vicealcalde segundo del referido cantón (resoluciones números 1311-E11-2016 y 1282-E11-2020).
En la actualidad, el gestionante se desempeña como Vicealcalde primero porque la señora Vanessa Rodríguez Rodríguez (inicialmente declarada electa en ese cargo) fue designada como Alcaldesa ante la cancelación de la credencial del señor Pedro Adolfo Rojas Guzmán, quien, en 2022, pasó a desempeñarse como diputado a la Asamblea Legislativa (resoluciones números 1555-E11-2022 y 1759-M-2022).
II.- Legitimación para consultar. El artículo 12 inciso d) del Código Electoral habilita a este Tribunal a emitir opiniones consultivas a pedido del Comité Ejecutivo Superior de los partidos políticos inscritos, de los jerarcas de los entes públicos con interés legítimo en la materia electoral o de cualquier particular si, a criterio de este Órgano, resulta necesaria para la correcta orientación del proceso electoral.
Esa importancia se mide, según se ha expuesto en reiterada jurisprudencia, en función de la necesidad de aclarar las normas del ordenamiento jurídico electoral cuando sus disposiciones no sean claras o suficientes, cuando su entendimiento literal conduzca a la desaplicación o distorsión de sus principios rectores o a una contradicción con mandatos constitucionales o cuando las previsiones requieran de una posterior complementación práctica para que surtan efectos.
Además de esos elementos objetivos (que acreditan la pertinencia de abordar el tema), resulta fundamental que el pronunciamiento sea requerido por un ciudadano que tenga un interés legítimo en el objeto de la consulta, como manera de demostrar su legitimación activa. Por regla de principio, la persona que acuda a este Pleno para que se le despeje una duda sobre cómo tiene entenderse una norma electoral debe argumentar por qué, eventualmente, el respectivo precepto le es aplicable o tiene relación consigo misma u otra persona (física o jurídica) a la que represente.
En este asunto, la norma que se pide clarificar es electoral pues alude a una condición de inelegibilidad y existe pertinencia en su abordaje: es una regla incorporada recientemente al ordenamiento jurídico (la ley data de mayo de 2022) que se aplicará en los comicios de 2024 y cuyos alcances deben estar delimitados antes de que las agrupaciones inicien los procesos de inscripción de precandidaturas. Además, el gestionante expresamente manifiesta su interés de una eventual postulación en los próximos comicios locales y cómo el precepto en consulta incidiría en sus pretensiones políticas.
En consecuencia, al existir legitimación activa de quien insta, corresponde evacuar la interrogante planteada, en lo que refiere a las Vicealcaldías, puesto que es el cargo por el que se consulta.
III.- Antecedentes de relevancia. Este Pleno, en la resolución n.° 4407-E8-2022, precisó cómo debían entenderse parte de las limitaciones introducidas por la ley n.° 10.183, normativa que modificó el artículo 14 del Código Municipal con el fin de prohibir la reelección -sucesiva e indefinida- de las autoridades de los gobiernos locales.
Puntualmente, en el referido precedente se indicó:
“… lo que corresponde, en suma, es interpretar la reforma introducida al artículo 14 del Código Municipal por la ley n.° 10.183 en el sentido de que no podrán presentarse como candidatos a una regiduría, en los comicios de 2024, quienes hubieran sido declarados electos como ediles (propietarios o suplentes) en las resoluciones de declaratoria de elección emitidas en 2016 y en 2020. Si una persona fue llamada a ocupar ese tipo de puesto de representación -durante cualquier lapso de los citados cuatrienios- por haberse producido una vacante definitiva que llevó a este Pleno a realizar un reemplazo de quien sí resulto electo, entonces ese período no puede computarse como uno de los dos mandatos sucesivos que impedirían una postulación posterior sucesiva al mismo tipo de puesto.”.
De otra parte, en la opinión consultiva n.° 4910-E8-2022, se aclaró que el legislador, con una redacción distinta a la utilizada para las reglas generales que introdujo en el artículo 14 del Código Municipal, promulgó una norma transitoria aplicable a quienes se encuentren en funciones. La particular formulación del enunciado normativo transitorio provoca un tratamiento diferenciado en lo que respecta a quienes actualmente estén en su segundo mandato consecutivo en el mismo puesto del respectivo gobierno local.
En concreto, en esa sentencia se concluyó:
“… de acuerdo con el párrafo final del artículo 14 del Código Municipal, si un edil propietario tiene dos periodos en el cargo no podrá integrar, por una tercera ocasión consecutiva, una nómina de candidatos a las regidurías titulares ni tampoco podrá hacerlo en una lista para competir por regidurías suplentes; en sentido contrario, un regidor suplente con dos mandatos sucesivos no podrá presentarse al mismo cargo (edil suplente) ni a la titularidad (regiduría propietaria). Esa regla queda excepcionada en razón de la redacción del transitorio único a la ley n.° 10.183, de forma tal que, quienes actualmente se desempeñan como regidores, solo tienen prohibición de postularse al mismo cargo que ostentan (regiduría propietaria o suplente, según corresponda) si fueron declaradas electas -en un puesto idéntico al que ocupan- en las resoluciones de declaratoria de elección de 2016 y de 2020. Por ejemplo, si una persona fue declarada electa como regidora suplente en el cuatrienio 2016-2020, pero en este período (2020-2024) resultó electa como edil propietaria, entonces no tendría impedimento para postularse a una regiduría propietaria en los comicios de 2024.”.
IV.- Interpretación de la imposibilidad de reelección, por un tercer mandato, en las Vicealcaldías. El contenido actual del artículo 14 del Código Municipal, al referirse a las prohibiciones de reelección sucesiva, no distinguió entre los tipos de Vicealcaldías, en tanto únicamente prescribe, de forma genérica, que “Los vicealcaldes y las vicealcaldesas también podrán ser reelegidos de forma continua por una única vez y no podrán ocupar el mismo cargo ni el de regidores o síndicos, hasta tanto no hayan trascurrido dos períodos desde que finalizó su segundo período consecutivo.”.
Como principio de interpretación jurídica se tiene que donde el creador de la norma no hizo diferencia, el operador no puede hacerla, de forma tal que podría pensarse, prima facie, que está prohibido permanecer, por más de dos períodos continuos, como Vicealcalde de una municipalidad, independientemente de si el desempeño lo fue, en ambas ocasiones, en la vicealcaldía primera o en la vicealcaldía segunda. En otras palabras, podría entenderse que la persona que ha sido, por ejemplo, Vicealcalde primero por dos mandatos consecutivos no puede, en el evento comicial inmediato siguiente, postularse como Vicealcalde segundo.
Esa lectura de la limitación llevaría a concluir también que un ciudadano que fue declarado electo como Vicealcalde segundo en 2016 y electo Vicealcalde primero en 2020 no puede contender -en 2024- por una Vicealcaldía, ya sea esta la primera o la segunda; sin embargo, esa postura desconoce que la regla jurídica en análisis, aunque no distinga entre las vicealcaldías, menciona expresamente que esos funcionarios “no podrán ocupar el mismo cargo” y, a su vez, obvia que existen importantes diferencias entre una vicealcaldía y la otra.
En la resolución n.° 1296-M-2011, este Órgano Constitucional estableció que, por la naturaleza del cargo, jurídicamente no es posible que el Alcalde le asigne responsabilidades al Vicealcalde segundo, pues el Código Municipal únicamente le habilita para sustituir al Alcalde cuando no pueda hacerlo el Vicealcalde primero, funcionario –este último– que sí lo es a tiempo completo y que sí recibe salario. De hecho, el artículo 20 del citado cuerpo normativo, en lo conducente, dispone “El primer vicealcalde municipal también será funcionario de tiempo completo, y su salario base será equivalente a un ochenta por ciento (80%) del salario base del alcalde municipal.”.
Importa recordar que el Vicealcalde segundo ni siquiera puede sustituir al Vicealcalde primero y que no tiene permitido coparticipar en la administración del gobierno local, ya que incluso está imposibilitado de asesorar –ad honorem– a quien ejerce la alcaldía. Como lo ha expuesto la jurisprudencia electoral: “la inserción del segundo vicealcalde en la dinámica funcional puede alterar el mandato popular conferido a la vicealcaldía primera, irrespetar los espacios de responsabilidad asignados a ese cargo, dificultar o debilitar su ejercicio e, incluso, conducir a su vaciamiento (ver resoluciones n.° 5446-E1-2012 de las 09:15 horas del 24 de julio de 2012, n.° 2178-E1-2013 y n.° 4364-E1-2016 de las 15:05 horas del 27 de junio de 2016. / En conclusión, no se encuentra autorizado que el alcalde le asigne funciones operativas ni administrativas al segundo vicealcalde, pues a éste la única función que se le atribuye en la normativa es la de sustituirlo -durante sus ausencias- cuando no pueda hacerlo el primer vicealcalde. De ahí que resulte improcedente designarlo como asesor ad honorem del alcalde municipal, aún cuando esa labor se ejerza -por su naturaleza- sin contraprestación salarial.” (sentencia n.° 5013-E8-2016).
Esas particularidades del cargo (no tener otra función más que la suplencia de la alcaldía y el no recibir salario) explican por qué este Tribunal ha resuelto que, contrario a lo que ocurre con quienes ocupan la Alcaldía y la Vicealcaldía primera, el Vicealcalde segundo puede desempeñarse como empleado administrativo de la municipalidad, marcándose aún más la diferencia entre los perfiles de las repetidamente citadas vicealcaldías (sobre este aspecto ver, entre otras, las resoluciones números 3211-E8-2017 y 4362-E8-2011).
Como puede apreciarse, más allá de la identidad en la denominación o nomenclatura del puesto, las diferencias entre la Vicealcaldía primera y la Vicealcaldía segunda son sustanciales, por lo que no es posible interpretar que se trata del “mismo cargo” (aunque el legislador no lo haya diferenciado), a efectos de aplicar la prohibición de postulación prevista en el párrafo sexto del artículo 14 del Código Municipal.
Por ello, esta Magistratura Electoral interpreta la disposición que se transcribió al inicio de este apartado en el sentido de que una persona que haya sido declarada electa como Vicealcaldesa primera, en dos períodos consecutivos, puede postularse, en los comicios inmediatos siguientes a la finalización de su segundo mandato, a la Vicealcaldía segunda. Esta regla aplica igualmente a la inversa: un funcionario con dos periodos consecutivos como Vicealcalde segundo puede, en la elección siguiente, presentarse como candidato a Vicealcalde primero.
Como consecuencia lógica de lo anterior se tiene que si un ciudadano fue declarado electo como Vicealcalde primero en 2016 y como Vicealcalde segundo en 2020 (o a la inversa), entonces no tiene impedimento alguno para contender, en 2024, por cualquiera de los dos tipos de vicealcaldías, ya que, para el momento de inscripción de las candidaturas, no habrá permanecido dos períodos consecutivos “en el mismo cargo”.
La iniciativa legislativa que culminó con la ley que limitó la reelección sucesiva en los cargos municipales responde a una inquietud ciudadana acerca de la permanencia de personas en el mismo puesto de elección por varios años (especialmente en alcaldías), así como a recomendaciones de organismos hemisféricos y de veeduría internacional que, en varias ocasiones, habían sugerido al país revisar su régimen electoral en punto a las amplias posibilidades que tenían los funcionarios reeleccionistas de seguir presentando indefinidamente su nombre al electorado.
En esa línea, la Misión de Observación Electoral (MOE) de la Organización de Estados Americanos (OEA) en su informe preliminar de veeduría de los comicios municipales de 2020 indicó:
“En relación con
los límites a la reelección a nivel local la Comisión concluyó que no existe un
derecho humano absoluto para ocupar un cargo, y que los derechos a votar y ser
elegido pueden ser regulados. La Misión desplegada en 2016 ya había mencionado
la necesidad de revisar la legislación vigente. Se reitera esta recomendación
recordando, nuevamente, que, si bien la continuidad en las políticas públicas
es valiosa, la alternancia constituye un pilar fundamental del sistema
democrático.” (informe disponible en: https://www.oas.org/fpdb/press/Informe-Preliminar-CR.pdf).
El legislador, con la norma promulgada, quiso atender el escenario en el que personas permanecían largo tiempo en los cargos de representación (aunque gozaran del respaldo ciudadano), entendido ese lapso extendido, según los propios criterios de la ley, como dos períodos consecutivos, acción legislativa que se enmarca en ese “pilar fundamental del sistema democrático” como califica la OEA a la alternancia.
La interpretación que se ha hecho, en relación con el cómputo de los mandatos consecutivos en las Vicealcaldías según su tipo, es armónica con la citada ratio legis, en tanto operacionaliza la voluntad del legislador de que funcionarios municipales de elección popular no permanezcan -más de dos períodos- en cargos en los que ejercen autoridad directa y permanente, al tiempo que se reconoce que los inmediatos colaboradores de la alcaldía, sus compañeros de fórmula, tienen perfiles de puesto distintos, diferencia que, a su vez, justifica un trato particularizado.
Por último, debe insistirse que este Órgano Constitucional, en la repetidamente citada sentencia n.° 4407-E8-2022, fue claro en señalar que los ejercicios interpretativos sobre las reglas de la ley n.° 10.183 deben ser restrictivos, en tanto su contenido supone regulaciones de derechos humanos de naturaleza político-electoral; esa condición refuerza, aún más, la necesidad de entender que las vicealcaldías primera y segunda no son el “mismo cargo”, como elemento normativo por evaluar al momento de decidir si es posible o no la postulación de un ciudadano que ocupa alguno de esos puestos.
V.- Sobre el caso concreto. En su escrito, el señor Brenes Varela plantea: “Fui electo como vicealcalde segundo en los períodos 2016-2020 y 2020-2024. ¿Por lo que mi consulta es si el Tribunal Supremo de Elecciones avala mi postulación para PRIMER VICEALCALDE 2024-2018? Leyendo el Transitorio Único [de la ley n.° 10.183] se me han generado confusiones.” (folio 2).
Este Tribunal, en la sentencia n.° 4407-E8-2022, estableció que lo relevante para el cómputo de los dos períodos consecutivos en el puesto (como condición objetiva para impedir la postulación a un tercer mandato) es el cargo en el que la persona fue designada según las respectivas resoluciones de “declaratorias de elección”.
Por ese motivo, pese a que el consultante –en la actualidad– se desempeña como Vicealcalde primero de Sarapiquí (nombramiento que se hizo en 2022), lo cierto es que ha sido declarado electo, en dos ocasiones consecutivas (2016 y 2020), como Vicealcalde segundo, cargo sobre el cual debe hacerse el análisis.
Según lo expuesto en el considerando anterior, no es dable equiparar los puestos de Vicealcalde primero y de Vicealcalde segundo para entenderlos como el “mismo cargo”; en ese sentido, el señor Brenes Varela no tiene impedimento, a tenor de lo que establece el párrafo sexto del artículo 14 del Código Municipal y el transitorio único de la ley n.° 10.183, para postularse -en las elecciones de 2024- como Vicealcalde primero. Lo que tiene prohibido el gestionante, según esas normas, es presentar su nombre a la Vicealcaldía segunda o a una regiduría (propietaria o suplente) o sindicatura (propietaria o suplente).
POR TANTO
Se evacúa la opinión consultiva en los siguientes términos: A) Los puestos de Vicealcaldía primera y de Vicealcaldía segunda tienen diferencias sustanciales en cuanto a sus competencias, responsabilidades y atribuciones, por lo que no se les puede entender como “el mismo cargo” para efectos de aplicar la prohibición de postulación prevista en el párrafo sexto del artículo 14 del Código Municipal. B) Se interpreta la restricción prevista en el párrafo sexto del artículo 14 del Código Municipal en el sentido de que una persona que haya sido declarada electa como Vicealcaldesa primera -en dos períodos consecutivos- puede postularse, en los comicios inmediatos siguientes a la finalización de su segundo mandato continuo, a la Vicealcaldía segunda. Esta regla aplica igualmente a la inversa: un funcionario con dos periodos consecutivos como Vicealcalde segundo puede, en la elección siguiente, presentarse como candidato a Vicealcalde primero. Si un ciudadano fue declarado electo como Vicealcalde primero en 2016 y como Vicealcalde segundo en 2020 (o a la inversa), entonces no tiene impedimento alguno para contender, en 2024, por cualquiera de los dos tipos de vicealcaldías, ya que, para el momento de inscripción de las candidaturas (octubre de 2024), no habrá permanecido dos períodos consecutivos “en el mismo cargo”. C) El señor Orlando Martín Brenes Varela no tiene impedimento, a tenor de lo que establece el párrafo sexto del artículo 14 del Código Municipal, para postularse -en las elecciones de 2024- como Vicealcalde primero. Lo que tiene prohibido, según esa norma, es presentar su nombre a la Vicealcaldía segunda o a una regiduría (propietaria o suplente) o sindicatura (propietaria o suplente). Notifíquese al señor Brenes Varela, a los concejos municipales del país, a la Unión Nacional de Gobiernos Locales, al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, a los partidos políticos inscritos, al Departamento de Registro de Partidos Políticos y al Registro Electoral de este Tribunal. En los términos del artículo 12 d) del Código Electoral, publíquese en el Diario Oficial.
Eugenia María Zamora Chavarría
Max Alberto Esquivel Faerron
Zetty María Bou Valverde
ACT.-