TSE, 0437-E1-2023

N.° 0437-E1-2023.- TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las nueve horas del veinte de enero de dos mil veintitrés.

Recurso de amparo electoral promovido por la señora Silvia Alvarado Martínez, Vicealcaldesa primera de Cartago, contra el señor Mario Redondo Poveda, Alcalde de Cartago.

RESULTANDO

1.- En memorial presentado en la Secretaría de este Tribunal el 24 de junio de 2022, la señora Silvia Alvarado Martínez, Vicealcaldesa de Cartago, interpuso recurso de amparo electoral contra el señor Mario Redondo Poveda, Alcalde de ese cantón. Alega lo siguiente: a) que el señor Redondo Poveda -en mayo de 2020- le asignó funciones de manera verbal, pero esas funciones fueron absorbidas por asesores del alcalde; b) que esas funciones no implican una toma de decisión real, porque no es considerada en decisiones o asuntos relacionados con la logística de la municipalidad; c) que la señora Laura Fernández, entonces jefa de despacho del alcalde, le asignaba funciones a la recurrente; d) que se intenta boicotear cualquier acción que promueva su liderazgo; e) que el recurrido contrató a la señora María José Vega Sanabria como asesora del Área Social, área que se encuentra a cargo de la recurrente; sin embargo esta asesora le indica que necesita visto bueno del alcalde para trabajar con ella; f) que no fue convocada a la actividad “estrategia de lucha contra la violencia hacia las mujeres”, pese a que se contó con la presencia de funcionarias municipales, lideresas comunales, representantes de empresas; g) que el recurrido le ha solicitado dinero bajo la justificación de que debe retribuirle con un monto mensual el puesto en que se encuentra; h) que ha sido desplazada y ubicada en un lugar donde no figure como vicealcaldesa en eventos de carácter protocolario y ese espacio ha sido ocupado por la señora Yamileth Araya, jefa de despacho o alguno de los asesores del señor Redondo Poveda; i) que el alcalde se inhibió de conocer lo relacionado con la empresa MECO por estar cuestionado en el caso “Cochinilla”, así que le asignó a la recurrente firmar un contrato y una adenda e intentó implicarla; j) que cuando se reincorporó el alcalde, ella le remitió el oficio VAM-TCI-005-2022, en el que solicitó aclaración sobre sus funciones; sin embargo, a la fecha de interposición del amparo no ha recibido respuesta; k) que requiere presupuesto para desarrollar los proyectos asignados como vicealcadesa, pero en la documentación presupuestaria no existe previsión; y, l) que, al solicitar un vehículo para realizar sus funciones, le informaron a su asistente que debía llenar (con tres días de anticipación) un formulario para que el trámite fuese avalado por el alcalde. La interesada, en esencia, considera lesionado su derecho al ejercicio efectivo del cargo de representación popular para el que fue electa. Solicita que: a) se ordene al alcalde, cautelarmente, que le asigne presupuesto y un vehículo con chofer para que pueda realizar sus funciones; b) se declare con lugar la gestión de amparo electoral; c) se ordene al alcalde emitir un acto administrativo formal que indique, en forma precisa, suficiente y oportuna, las funciones administrativas y operativas a cargo de la vicealcaldesa primera, para evitar confusión e inestabilidad en el ejercicio del cargo; y, d) se instruya al alcalde recurrido para que no obstaculice el ejercicio de su cargo; (folios 1-6).

2.- Por auto de las 09:05 horas del 29 de junio de 2022, se dispuso: I) el rechazo de plano de la gestión en punto a los presuntos hechos cometidos por personas no identificadas; II) cursar el amparo electoral dándosele traslado al señor Redondo Poveda para que se refiriera a las alegaciones de la recurrente (folios 101-102).

3.- En escrito presentado en la Secretaría de este Tribunal el 07 de julio de 2022, el señor Redondo Poveda contestó la audiencia conferida en los siguientes términos: 1) que, efectivamente, se le asignaron funciones a la vicealcaldesa primera, las cuales constan en el oficio VAM-TCI-022-2021 de 4 de octubre de 2021, remitido por la propia recurrente para dar respuesta a la regidora suplente Mariana Muñoz Gómez; 2) que, bajo ningún concepto, esas funciones fueron sustituidas por ningún funcionario municipal, por el contrario, en múltiples oportunidades los asesores de la alcaldía apoyaron la labor de la vicealcaldesa; 3) que no es cierto que la jefa de su despacho busque protagonismo, por el contrario, en el correo electrónico enviado el 24 de julio de 2020 ella efectúo una consulta a la vicealcaldesa, en punto a si deseaba integrarse al equipo de trabajo del Plan Estratégico Institucional, el Plan Cantonal de Desarrollo y el Plan Quinquenal Vial, temas estratégicos para la institución; 4) que la anterior jefa de despacho, señora Laura Fernández, fue despedida por la vicealcaldesa sin justa causa, a pesar de encontrarse embarazada y violando el principio de estabilidad impropia de los funcionarios interinos; 5) que nunca ha boicoteado a la vicealcaldesa, por el contrario, a petición de su parte, asiste a todas las sesiones del Concejo Municipal, ha tenido múltiples funciones asignadas y ha representado al alcalde en foros y actividades de gran interés e importancia (Federación de Municipalidades, organización de eventos con Embajada de España, actividades para el Día de la Mujer, entrega de títulos a participantes de cursos de capacitación y más) y tiene lo preciso para sus tareas y ha sido tratada con respecto y dignidad; 6) que el alcalde, como jerarca del gobierno local, tiene responsabilidades legales que no puede delegar y la vicealcaldesa debe brindar apoyo en la toma de decisiones del alcalde pero sus tareas no pueden verse como autónomas o independientes del Gobierno Municipal; 7) que, conforme al oficio n.° VAM-TCI-022-2021, nunca se delegó en la señorita Alvarado el manejo del área social sino el dar seguimiento (junto a dicha área) a los temas asociados a la atención plena e integral de la niñez; 8) que le apena que se distraiga a este Tribunal en cosas que parecen chismes, que la señorita vicealcaldesa no tenía entre sus labores apoyar en el tema de violencia contra las mujeres, no obstante, desde su despacho se le brindó todo el apoyo para que realizara la actividad de Conmemoración del Día de la Eliminación de la Violencia de Género y que si él no asistió a ese evento era para darle espacio con tal de que presidiera ese acto; 9) que nunca le pidió dinero a la vicealcaldesa sino que, más bien, la recurrente ha incumplido con el sostenimiento de la estructura partidaria luego de quedar electa en el cargo de elección popular; 10) que la vicealcaldesa, junto a su persona o en su representación, participó en abundantes actividades protocolarias y en importantes eventos; 11) que la señorita Alvarado, sin su consentimiento y en contraposición del régimen jurídico aplicable, permitió la realización de una boda en las Ruinas de Santiago Apóstol, hecho que la recurrente negó y que trascendió en redes sociales; 12) que la recurrente no participó en la sesión del Consejo de Gobierno del 14 de setiembre, por una cuestión de protocolo del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto; 13) que se inhibió de participar en un tema (firma de contrato y adenda con la empresa Meco, por el caso “Cochinilla”) en aras de garantizar la neutralidad pero nunca buscó inculparla en el caso; 14) que las funciones de la señorita vicealcaldesa no fueron modificadas durante este período ni se han demeritado, a modo de ejemplo, se tiene la coordinación de un evento internacional el pasado 25 de julio publicado en la página 2 del periódico La Nación del 28 de junio encargado por el recurrido; 15) que la vicealcaldesa primera fue notificada junto con el Concejo Municipal de las funciones asignadas el 5 de julio de 2022, 16) que, desde el inicio de funciones en el año 2020, la vicealcaldesa tiene un cómodo espacio físico, equipo tecnológico, personal, apoyo técnico y transporte, previa coordinación con las áreas respectivas, para desempeñar las labores que le han sido encomendadas; 17) que la recurrente nunca ha solicitado un presupuesto especial para sus tareas, por lo que, jurídicamente, es improcedente asignarle recurso alguno que ella no ha solicitado; 18) que a la vicealcaldesa se le ha garantizado transporte cuando ha sido necesario pero ni siquiera el alcalde tiene un vehículo y chofer asignados a tiempo completo por limitaciones institucionales; 19) que se le atribuye responsabilidad por acciones de terceros en las que asegura, bajo fe de juramento, que nunca intervino (folios 108-159).

4.- Por escrito presentado en la Secretaría de este Tribunal el 21 de julio de 2022, la recurrente Alvarado Martínez se refirió a la contestación de la autoridad recurrida. Señaló: 1) que ingresó a la Municipalidad el 1.° de mayo de 2020 y en el expediente personal de Recursos Humanos no consta ninguna resolución administrativa con sus funciones, porque estas se asignaron de manera informal (verbalmente); 2) que el oficio n.° VAM-TCI-022-2021 es un oficio que ella remitió como vicealcaldesa ante consulta de una regidora municipal pero no un documento emitido por el alcalde municipal, fundamentado por resolución administrativa como corresponde; 3) que las funciones descritas en el citado oficio n.° VAM-TCI-022-2021, además, fueron sustituidas por los asesores del alcalde municipal; 4) que el alcalde sí ha irrespetado los derechos del cargo que ella ocupa al no establecerle funciones de la forma correcta como lo demuestra la falta de respuesta a los oficios n.° VAM-TCI-005-2022, enviado el 26 de mayo, en el que solicita se aclare si continua con las funciones habituales de vicealcaldesa, y el oficio n.° VAM-TCI-011-2022, enviado el 27 de junio, en el que solicita asignación de presupuesto para desarrollar sus funciones; 5) que no tiene una asignación de funciones clara; por ejemplo, el alcalde le asigna dar seguimiento a proyectos del Área Social y le sorprende que, sin previo aviso, la señora Vega Sanabria asuma funciones en este tema; 6) que la alcaldía tiene a su haber el vehículo placa n.° 5841 y no como lo informa el señor alcalde y que cuando ha solicitado un automotor la jefatura de transportes (personal de confianza del alcalde) le niega el acceso a ese bien institucional para que no pueda ejecutar su trabajo (folios 163-237).

5.- En auto de las 09:05 horas del 23 de agosto de 2022, la Magistrada instructora solicitó a la autoridad recurrida que indicara: a) si con anterioridad al oficio n.° VAM-TCI-022-2021 de 4 de octubre de 2021, concretamente desde el inicio de su labor como alcalde municipal, asignó por escrito funciones o tareas a la recurrente; b) si contestó por escrito la petición de la gestionante hecha por oficio n.° VAM-TCI-005-2022 y, de ser así, aportar la respuesta por escrito (folio 241).

6.- Por memorial presentado en la Dirección General del Registro Civil el 24 de agosto de 2022, la recurrente Alvarado Martínez señaló: 1) que el pasado 9 de agosto la señorita Silvia Navarro, jefa de despacho, se comunicó con su asistente por whatsapp para coordinar una reunión agendada para el 17 de agosto, con el fin de ver el tema de las funciones de la vicealcaldía; 2) que se presentó a la reunión con su asistente y el alcalde le indicó que nunca había actuado de mala fe con ella, al punto que le dejó a su asistente como personal de apoyo; 3) que esa manifestación la tomó como amenazante hacia una funcionaria de su confianza; 4) que el alcalde le indicó que no eran dos administraciones, que la cabeza era él, a lo que le respondió que ella no tiene la intención de inobservar su jerarquía; 5) que el alcalde le reiteró que deben trabajar en equipo y que ella debe informar todo lo que se hace desde la vicealcaldía, pero que esa comunicación no debe ser por escrito para evitar formalismos sino vía telefónica; 6) que le entregó un documento escrito donde le adjunta las notas que ha dirigido a él y al Concejo Municipal, que no han sido contestadas; 7) que le entregó copia de una resolución administrativa para ejemplificar el formato en que deben establecerse las funciones; 8) que el alcalde le indicó que ha visto varias publicaciones de las funciones en La Gaceta y que le estará avisando el resultado de la designación de sus funciones (folios 246-270).

7.- Por memorial presentado en la Secretaría de este Tribunal el 1° de setiembre de 2022, la autoridad recurrida atendió el requerimiento realizado en auto de las 9:05 horas del 22 de agosto de 2022. Sobre la solicitud de información precisó: 1) que las funciones fueron asignadas verbalmente, sin que existiera disposición legal que obligara a asignarlas por escrito, como sí se dispuso en la reciente ley n.° 10.188 de junio de 2022; 2) que, en un ambiente de constante cordialidad, coordinación y cooperación como el entonces imperante, las tareas se realizaban en términos de fácil y expedita comunicación sin la rigidez de normas escritas siendo que las tareas asignadas nunca fueron asumidas por otro funcionario; 3) que la respuesta a la petición de la gestionante hecha por oficio n.° VAM-TCI-005-2022, se dio por oficio n.° AM-INF-211-2022 y en forma verbal se mantuvieron en vigencia las funciones que la recurrente venía desarrollando como vicealcaldesa (folios 271-289).

8.- En escrito presentado en la Dirección General del Registro Civil el 6 de setiembre de 2022, la recurrente Alvarado Martínez formuló nuevos argumentos en torno a su gestión de amparo electoral en el siguiente sentido: 1) que no es de su interés mantener hostilidades ni retrasar el proceso de amparo sino, más bien, dar respuesta al pueblo cartaginés que la eligió y que cree que puede desempeñar su labor, la cual sigue sin ejecutarse; 2) que no tiene presupuesto asignado para las funciones establecidas según la ley n.° 10.188; 3) que en la administración pública lo verbal no existe; 4) que las fotografías aportadas por el señor alcalde son de su página de Facebook, que muestran su participación en proyectos que le han sido asignados verbalmente o por medio de whatsapp y la asistencia a eventos en los que le han invitado otras vicealcaldesas (folios 290-291).

9.- En el procedimiento se han observado las prescripciones de ley.

Redacta la Magistrada Zamora Chavarría; y,

CONSIDERANDO

I.- Sobre la legitimación de la recurrente. Este Tribunal ha indicado que la figura del recurso de amparo electoral, tal y como lo disponen los artículos 225 y 227 del Código Electoral, constituye un mecanismo o instrumento de impugnación para dirimir los reclamos que se presenten contra las actuaciones que lesionen o amenacen con lesionar los derechos fundamentales de carácter político-electoral; ello, en procura de mantener o restablecer su goce. En consecuencia, la legitimación en este recurso se mide en función de la lesión o amenaza de un derecho fundamental de quien recurre o de la persona en favor de la cual se promovió el recurso (resolución n.° 6813-E1-2011 del 7 de noviembre de 2011).

En lo que se refiere a cargos municipales de elección popular, la jurisprudencia de este Colegiado ha precisado que, debido al carácter electoral que media en su designación, el recurso de amparo se constituye en el instrumento para tutelar y velar que se respete la voluntad del pueblo ejercida mediante el sufragio. De esta manera, la Jurisdicción Electoral se coloca como garante de los derechos fundamentales no sólo frente a los procesos de elección (es decir, el derecho ciudadano a elegir representantes y a aspirar a cargos de elección popular), sino también respecto del desempeño del cargo para el cual fueron electos, a fin de que éste no se vea amenazado ni se ponga en riesgo y, además, que el mandato popular no se vea frustrado (ver, entre otras las resoluciones n.° 172-E-2004 del 21 de enero de 2004 y n.° 4203-E1-2011 del 22 de agosto de 2011).

La Ley para prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres en la política (Ley n.º 10235, publicada el 17 de mayo de 2022), que adicionó un párrafo al artículo 225 del Código Electoral sobre los derechos tutelados por el recurso de amparo, dispuso que: “Serán conocidas por amparo electoral las manifestaciones de violencia contra las mujeres en la política, cuando esta suponga una afectación al efectivo ejercicio de su cargo o en general, del derecho de participación política de la afectada.”

Por ello, tomando en consideración que la señora Alvarado Martínez alega que el Alcalde habría omitido y ejecutado, en su perjuicio, actos que le han impedido ejercer su cargo y que se cometió violencia política en su contra, este Tribunal estima, prima facie, que le asiste un interés personal y actual que la legitima para interponer el presente recurso, a la vez que habilita a este Colegiado a examinar, por el fondo, los hechos alegados.

II.- Hechos probados. De importancia para la resolución de este asunto se tienen, como demostrados, los siguientes:

1) El señor Mario Redondo Poveda y la señora Silvia Alvarado Martinez resultaron electos -por su orden- alcalde y vicealcaldesa primera de la Municipalidad de Cartago, provincia Cartago, por el partido Alianza Demócrata Cristiana, para el período comprendido entre el 1º de mayo de 2020 y el 30 de abril de 2024 (ver resolución Declaratoria de Elección n.º 1281-E11-2020, a folios 295-297).

2) El 24 de julio de 2020, la funcionaria Laura Fernández Delgado, entonces jefa de despacho del alcalde, envió correo electrónico a la recurrente Alvarado Martínez para invitarla a sumarse a un grupo de trabajo a efecto de atender los siguientes productos de planificación institucional vencidos o por vencer: 1) el Plan Regulador liderado por varias personas; 2) el Plan Vial Quinquenal con varios responsables en su elaboración; 3) el Plan Cantonal de Desarrollo Humano Local con la oficina de Planeamiento Estratégico; 4) el Plan Estratégico Institucional con la citada oficina de Planeamiento Estratégico como responsable (folio 13).

3) En correo electrónico del 28 de julio de 2020, en cuyo asunto consta “Avances de los productos”, la recurrente realizó labores de coordinación con varias personas -entre las que estaba la señora Laura Fernández Delgado- para la atención de los proyectos en los que se le solicitó su intervención (folio 178).

4) Por oficio n.° AM-OF-1187-2021 de 5 de agosto de 2021, el alcalde municipal se inhibió y delegó en la primera vicealcaldesa la firma del contrato relativo a la licitación pública nacional n.° 2020LN-000001-0022030101 denominada “Contratación para llevar a cabo los trabajos de rehabilitación y mantenimiento de vías del cantón de Cartago según demanda por un período de hasta por 12 meses con opción a ser prorrogado hasta por 3 períodos iguales” entre la Municipalidad de Cartago y la constructora MECO S.A. (folio 23).

5) En oficio n.° VAM-TCI-022-2021 de 4 de octubre de 2021, la vicealcaldesa dirigió nota al alcalde en respuesta al requerimiento de información presentado por la señora Mariana Muñoz Gómez, regidora del Concejo Municipal (en oficio n.° FMPRM-MCC-140-2021), en el que detalla sus funciones como parte de su plan de trabajo 2021: a) ejercer la presidencia de la Comisión de Tecnologías de Información y Comunicación de la institución y todas las tareas atinentes a ese cargo; b) liderar el proceso de actualización de la página web institucional, generando la normativa interna correspondiente en comunión con todas las áreas institucionales; c) asumir la tarea de actualizar la MUNIRED institucional; d) elaborar un programa de pasantías y prácticas profesionales para la Municipalidad; e) ejecutar las tareas necesarias para que la institución participe activamente en la Red de Transparencia de la Defensoría de los Habitantes de la República; f) institucionalizar una Comisión de Ética y Valores de la Municipalidad de Cartago; g) en colaboración con el Departamento de Recursos Humanos, implementar de forma integral un Plan de Capacitación Interna para los funcionarios municipales; h) desarrollar las tareas afines a cooperación institucional requeridas, a saber la coordinación de planes, programas o proyectos con embajadas, consulados u organismos de cooperación internacional; i) desarrollar un Programa de Bienestar Institucional que observe componentes como salud física, mental, alimentaria y de capacitación para el personal municipal; j) dar seguimiento junto con el Área Social a los temas asociados a la atención plena e integral de la niñez, k) atención de programas conjuntos con OIM y UNICEF; l) representar a la Municipalidad de Cartago ante la Federación de Municipalidades de Cartago; m) participar en representación de la Alcaldía Municipal en eventos, foros, inauguraciones, reuniones con cámaras, organizaciones sociales y otras de interés del cantón; n) proyecto de Ciudades Hermanas con Corea, Colombia, España y Nicaragua; o) asistir a las sesiones del Concejo Municipal (folio 114).

6) En oficio n.° VAM-TCI-005-2022 de 26 de mayo de 2022, la vicealcaldesa Alvarado Martínez le pidió al alcalde que, en virtud de su reingreso a la Municipalidad, le indicara si continuaba con sus funciones habituales como vicealcaldesa o si esperaba instrucciones (folios 46 y 211 vuelto).

7) Por oficio n.° AM-OF-734-2022 de 20 de junio de 2022, el alcalde delegó en la primera vicealcaldesa todo trámite generado de las obligaciones contraídas en la licitación pública n.° 2020LN-000001-0022030101, así como la readjudicación de la licitación pública n.° 2021LN-000003-0022030101, por tratarse de asuntos relacionados con la empresa Constructora Meco S. A., asunto sobre el que él ya se había inhibido (folio 27).

8) En oficio n.º VAM-TCI-011-2022 de fecha 27 de junio de 2022 la señora Alvarado Martínez solicitó al recurrido que incluyera contenido económico en el presupuesto municipal, en los rubros que detalló, para atender las funciones del despacho de la vicealcaldía (folio 213).

9) En el oficio n.º AM-INF-211-2022 fechado 5 de julio de 2022, suscrito por el señor alcalde, este comunica a la recurrente y al Concejo Municipal las funciones de la Vicealcaldía Primera, de acuerdo con la Ley n.º 10.188 (sic), según se detalla: 1) Representar al Alcalde en los diferentes eventos, inauguraciones, foros y reuniones que se le instruya; 2) Implementación del programa de Bicipública; 3) Impulso al programa de Bandera Azul Ecológica, el de Carbono neutralidad y la búsqueda de la eficiencia energética; 4) Coordinar la comisión institucional de Seguridad Alimentaria, elaborando un plan para el tema, el cual deberá ser presentado a la Alcaldía para su aprobación final; 5) Construir una propuesta en materia de salud nutricional y asesoría financiera para los funcionarios municipales, en coordinación con la oficina de Salud Ocupacional y médico institucional; 6) Apoyar la implementación del Plan Integral de Capacitación para los funcionarios municipales, en colaboración con el departamento de Recursos Humanos; 7) Coordinar la creación de la plataforma de gestión archivística, a partir de las normas y procedimientos institucionales, en coordinación con el Archivo Central; 8) Coordinar la reactivación e implementación del convenio con el Ministerio de Ciencia y Tecnología MICITT, para la operación y funcionamiento de los Centros Comunitarios Inteligentes; 9) Seguimiento al proyecto de Ciudades Hermanas con Corea, Colombia, España, Nicaragua, y cualquier otro país que, a criterio del Alcalde, se pueda incorporar, así como programas conjuntos con la Organización Internacional de Migraciones, OIM; 10) Representar a la Municipalidad de Cartago ante la Federación de Municipalidades de Cartago; 11) Asistir a las sesiones del Concejo Municipal; 12) Desarrollar un plan de trabajo anual en el marco de las funciones y tareas designadas, y con ello la presentación de informes mensuales de avance y cumplimiento ante el Alcalde; 13) Cualquier otra función o actividad que le asigne el Alcalde (folio 274).

10) En oficio n.º VAM-INF-003-2022 de fecha 15 de julio de 2022 remitido al recurrido y al Concejo Municipal, la recurrente se manifestó sobre el oficio n.º AM-INF-211-2022, indicando que no era de recibo; además, cuestionó las funciones asignadas, entre otros motivos esgrimidos, por la falta de presupuesto para el ejercicio de las funciones encomendadas (folios 257-262).

11) Que el recurrido, en su condición de alcalde, desde la designación de la recurrente como Vicealcaldesa Primera (mayo 2020) y hasta el 5 de julio de 2022 (fecha de remisión del oficio descrito en el hecho probado 9) no realizó una comunicación escrita dirigida a la recurrente en la que se definieran las funciones como tal pues la asignación de tareas se hizo en forma verbal (hecho admitido por el recurrido a folio 271).

III. Hechos no probados: No se lograron acreditar los siguientes hechos: 1) que el alcalde desplazara a la recurrente de actividades protocolarias y de diversa índole de la Municipalidad; 2) que el alcalde solicitara dinero a la recurrente por ocupar el puesto de vicealcadesa primera; 3) que el alcalde impidiera que la recurrente utilizara el vehículo municipal para el ejercicio de sus labores; y 4) que el alcalde realizará una previsión presupuestaria para respaldar las funciones de la vicealcaldía primera.

IV. Desarrollo jurisprudencial y legal de la obligación de la alcaldía de realizar una adecuada determinación de funciones de la vicealcaldía primera. La jurisprudencia electoral establece que el alcalde, como administrador general y jefe de las dependencias municipales, es el primer responsable de procurar un clima de confianza, coordinación, diálogo y cooperación con la persona que ocupa la primera vicealcaldía, por ser su primera y más directa colaboradora. El alcalde debe asumir una actitud proactiva cuando se produzca cualquier desajuste que conduzca a desmerecer la dignidad inherente al mandato popular recaído en el puesto de la vicealcaldía primera; en ese tanto, es el llamado a respetar los espacios de responsabilidad asignados (sentencia n.º 7581-E1-2011 de las 8:55 horas del 29 de noviembre de 2011).

Como bien lo ha reiterado este Tribunal en su jurisprudencia, el alcalde tiene el poder-deber de asignar funciones y tareas a la vicealcaldía primera. Como jerarca, quien ejerce la alcaldía puede readecuar las funciones delegadas en cualquier momento, en tanto esas variaciones estén orientadas al cumplimiento de los objetivos que constitucional y legalmente le han sido asignados a las municipalidades, así como que esos cambios cumplan con los requisitos legales. Sin embargo, esa potestad de dirección no podrá ser utilizada para reducir o despojar, sin fundamento y de manera arbitraria, todas las funciones o las más relevantes que integran el núcleo esencial de la vicealcaldía primera como cargo representativo con rango de “segundo al mando” del ramo ejecutivo del gobierno local (ver resoluciones de este Tribunal n.° 3803-E1-2017 de las 9:17 horas del 20 de junio de 2017, n.º 4364-E1-2016 de las 15:05 horas del 27 de junio de 2016, n.º 4885-E1-2014 de las 10:00 horas del 27 de noviembre de 2014, n.º 1382-E1-2009 de las 10:00 horas del 26 de marzo de 2009 y n.º 025-E1-2009 de las 12:05 horas del 6 de enero de 2009).

El adecuado desempeño del cargo de las vicealcaldías primeras no se agota en la definición clara, precisa y oportuna de las funciones delegadas, sino que, como se ha sostenido en la jurisprudencia electoral, involucra, además, que las facultades otorgadas se correspondan con la jerarquía de ese puesto y que se le asignen los recursos humanos y materiales necesarios para cumplir con las labores que le hayan sido otorgadas (resolución n.° 3064-E1-2014 de las 9:15 horas del 22 de agosto de 2014). La falta del cumplimiento de estos requisitos puede llevar a constituir un obstáculo al mandato popular conferido a quien ocupa la vicealcaldía primera y, por ende, a una violación del derecho al sufragio pasivo (resolución n.º 5446-E1-2012 de las 9:15 horas del 24 de julio de 2012).

Congruente con la línea jurisprudencial de este Pleno, por disposición de ley se adicionó un artículo 14 bis al Código Municipal (Ley para el Fortalecimiento de las Vicealcaldías y Viceintendencias, ley n.° 10.188 de 25 de abril de 2022, publicada en La Gaceta n.° 115 de 21 de junio de 2022), que obliga a la persona titular de la alcaldía a asignarle tareas a la persona titular de la primera vicealcaldía, por acto administrativo que deberá publicarse en La Gaceta, conforme a la siguiente redacción:

“Artículo 14 bis

Una vez asumido el cargo, y en el plazo máximo de diez días hábiles, la persona titular de la alcaldía o intendencia deberá precisar y asignar las funciones administrativas y operativas de la primera vicealcaldía o primera viceintendencia, además de las establecidas en el artículo 14 de la presente ley, las cuales deberán asignarse, de manera formal, precisa, suficiente y oportuna y correspondiente al rango, responsabilidad y jerarquía equiparable, a quien ostenta la alcaldía propietaria o intendencia.

Estas funciones deberán ser establecidas mediante acto administrativo escrito y debidamente motivado. Su contenido debe definir el alcance y límite de las funciones asignadas y debe ser publicado en el diario oficial La Gaceta para su eficacia, previa comunicación al concejo municipal y a las dependencias de la corporación. En caso de revocatoria o modificación del acto, se exigirá para su validez la expresión de las causas, los motivos y circunstancias que la justifican y se acompañará la documentación de respaldo.

Además, deben ser incorporadas en el Plan de Desarrollo Municipal y en el programa de gobierno que debe presentar ante la ciudadanía y ante el concejo municipal, antes de entrar en posesión del cargo.

Cada año, al realizar su rendición de cuentas, la persona titular de la alcaldía o intendencia debe incluir en su informe las acciones desarrolladas por la vicealcaldía primera o viceintendencia primera y ratificar por escrito las funciones asignadas a dicho cargo, e informarlo al concejo municipal. De igual forma, deberá procederse si se realiza cualquier cambio en la asignación de las funciones.

Será obligación de la persona titular de la alcaldía o intendencia asignarle a la primera vicealcaldía o viceintendencia primera un espacio físico adecuado y los recursos humanos y financieros necesarios, según las capacidades del presupuesto del gobierno municipal y en proporción a las funciones asignadas, para que estas puedan ser desarrolladas y no existan obstáculos en el ejercicio de sus funciones.” (el subrayado es suplido).

La señalada Ley n.° 10.188 incorporó un transitorio único el cual indica que, durante el período inconcluso a la entrada en vigencia de la presente ley (supuesto en cuestión), los titulares de la alcaldía, en un plazo de diez días hábiles (plazo que se cumplió el 5 de julio de 2022) deben hacer del conocimiento del concejo municipal las funciones asignadas y proceder a su publicación en el diario oficial La Gaceta, una vez que adquiera firmeza el acuerdo del concejo en el que el asunto se sometió a su conocimiento.

V. Sobre el fondo. El análisis de los reproches de la recurrente contra el alcalde se realizará en tres apartados para mayor claridad: i) sobre actos de invisibilización, obstaculización y alteración del ejercicio del cargo de la vicealcaldesa primera; ii) sobre la no asignación de las funciones a la vicealcaldía primera; iii) sobre la falta de dotación de recursos para el cumplimiento de sus funciones.

1) Falta de acreditación de los reproches relativos a la invisibilización de la recurrente en actividades oficiales, supuesto requerimiento de dinero por ocupar el cargo de vicealcaldesa primera y negativa de poner a su disposición el vehículo municipal. Este Tribunal estima que, de la valoración de la prueba documental integrada al expediente, no se desprende la existencia de conductas sistemáticas de invisibilización por parte del alcalde. Por el contrario, los elementos probatorios respaldan la tesis defensiva del recurrido (esgrimida en el informe rendido bajo la fe del juramento) ya que reflejan la intervención de la señora Alvarado Martínez en el quehacer municipal, en actividades de relevancia en el giro de la autoridad local, que incluso tienen proyección a nivel internacional.

Asimismo, respecto de la intervención de los asesores del alcalde en actividades municipales, este Tribunal se ha pronunciado en punto a que la participación de estos en representación del alcalde no constituye un hecho que, en sí mismo, produzca la invisibilización del cargo que ostenta la vicealcaldía primera, siempre y cuando se entienda que el alcalde se encuentra en funciones y que quien lo representa es un funcionario municipal (ver resolución n.º 5446-E1-2012 de las 9:15 horas del 24 de julio de 2012).

En cuanto al supuesto requerimiento de dinero por parte del alcalde como compensación por ocupar el cargo de vicealcaldesa, se acredita en la documentación aportada por la propia recurrente (folios 194-195) y se confirma con el dicho del recurrido, que se trató de un recordatorio del pago de cuotas partidarias, el cual fue realizado en el marco de una conversación respetuosa y no se encontró condicionado a ninguna prestación o beneficio, en cuenta el ejercicio del cargo en la Municipalidad.

La recurrente manifiesta, además, que no se pone a su disposición un vehículo y un chofer para ejecutar sus funciones; no obstante, en la prueba documental consta el correo enviado por el Jefe de Transportes a la recurrente al solicitar el vehículo, en el que indica que, según la normativa interna, debe hacerlo con tres días de anticipación y que debe “llenar la boleta correspondiente para poder llevar a cabo el trámite de la asignación”.

Este Colegiado advierte que cumplir con el trámite establecido para el uso de los bienes institucionales no puede entenderse como una obstaculización al ejercicio del cargo, por el contrario, garantiza la transparencia y el correcto uso de esos bienes. No obstante, se debe mencionar que las funciones ejecutadas en el puesto de vicealcaldía primera no son funciones decorativas sino las de inmediata colaboradora del alcalde y, en ese tanto, por su importancia podrían requerir una puesta a disposición rápida y ágil de recursos tales como un vehículo.

Nótese que la propia recurrente indicó (folio 221 vuelto), en correo electrónico enviado al encargado de transportes, que el propio alcalde señaló sobre la gestión de este recurso lo siguiente: “Me parece que con que se solicite oportunamente es suficiente”. Así las cosas, se evidencia que no existe ninguna intención, ni del recurrido, ni de autoridad municipal, de imposibilitar u obstaculizar las funciones de la recurrente.

En conclusión, los elementos de convicción que constan en el expediente llevan a este Tribunal a determinar que no se han demostrado los reproches en cuestión, por lo que procede la desestimatoria del amparo electoral en lo que a estos extremos se refiere.

2) Sobre la estimación del recurso por inexactitud, ambigüedad e indefinición de las funciones de vicealcaldesa primera. En este punto se deben diferenciar dos marcos regulatorios en los que se engloba la obligación del alcalde de definir funciones de la vicealcaldía primera. Primero, el escenario previo a la entrada en vigor del artículo 14 bis del Código Municipal; en este supuesto la definición de las funciones debió ajustarse a los lineamientos de la jurisprudencia electoral (considerando IV). Segundo, la situación con posterioridad a la entrada en vigor de la norma (obligación que debía cumplirse como fecha máxima el 5 de julio del 2022) que imponía que el acto administrativo de asignación de funciones (oficio n.º AM-INF-211-2022 del 5 de julio de 2002), cumpliera con las exigencias de la ley (que incluyen las exigencias de la jurisprudencia electoral para la garantía del ejercicio del derecho).

a) La precariedad en el ejercicio del cargo por la definición de funciones en forma verbal en contra de lo dispuesto por la jurisprudencia electoral. En cuanto al primer escenario, se tiene por acreditado que no existió un documento escrito en el que se asignaran funciones a la vicealcaldesa con anterioridad al 5 de julio de 2022. El propio recurrido informó, ante requerimiento de la Magistrada Instructora, que desde la designación de la recurrente como vicealcaldesa primera (mayo 2020) y hasta esa fecha, la asignación de las funciones lo ha sido en forma verbal (hecho probado 11). Alega que, con anterioridad a la entrada en rigor de la reforma del Código Municipal, no existía la obligación de realizar una comunicación escrita a la vicealcaldesa primera y, en ese tanto, no existe comunicación de su parte. Esta manifestación no es de recibo porque, tal y como se expuso, la jurisprudencia electoral ha sido reiterada en punto a que la definición de las funciones delegadas debía ser clara y precisa, lo cual exige que sea consignada en un documento escrito.

El recurrido pretende solventar esa carencia (falta de documento escrito) indicando que el detalle de las funciones era conocido y estaba contenido en el oficio n.º VAM-TCI-022-2021 del 4 de octubre del 2021, elaborado por la vicealcaldesa primera (visible a folio 114). Sin embargo, aun acogiendo la tesis según la cual este documento es válido para definir esas funciones (tesis que será descartada), existe una omisión aceptada por el propio recurrido según la cual, desde el inicio del mandato en el 2020 no definió funciones en forma escrita a la vicealcaldesa.

Del análisis del contenido del oficio n.º VAM-TCE-022-2021 del 4 de octubre, se tiene que este no cumple con los requerimientos necesarios para hacer efectivo el ejercicio del cargo de la vicealcaldía primera por dos motivos. Primero, no se trata de una comunicación del alcalde dirigida a la recurrente, sino de una comunicación suscrita por la propia recurrente (como vicealcaldesa primera) dirigida al Alcalde, como respuesta a la solicitud de información de la señora Mariana Muñoz Gómez, regidora municipal. Segundo, esa comunicación no contiene una definición de las tareas en forma clara, precisa, suficiente y oportuna, ni se trata de un acto de determinación de funciones debidamente divulgado y/o comunicado.

La omisión de un documento escrito que defina las responsabilidades de la vicealcaldía, a tenor de la jurisprudencia electoral, coloca a la recurrente en un estado de incerteza en el ejercicio del cargo, porque no es posible conocer el contenido cierto de sus funciones y obligaciones, ni el momento exacto y la forma en que deben ejecutarse. Máxime que, según se indica en los informes rendidos, se estarían encomendando tareas conjuntas, a ejecutar con otros colaboradores del alcalde, por lo que la falta de precisión no permite conocer las tareas específicas correspondientes a la recurrente ni su rol en los proyectos conjuntos. Asimismo, tampoco se expresa el deslinde de responsabilidades de cada una de las instancias o personas que intervienen en los proyectos. Además, no se indican los recursos con los que se cuenta para llevar a cabo las funciones, ni el procedimiento y el plazo en que deben ser ejecutadas.

Esta carencia en la claridad y precisión sobre las funciones y la falta de empoderamiento del alcalde hacia la recurrente en proyectos específicos, no permite determinar el conocimiento oportuno, por parte de la actora, de cuáles son las tareas específicas asignadas. En consecuencia, el recurrido provoca un obstáculo al mandato popular conferido y un menoscabo del ejercicio del derecho al sufragio pasivo de la señora Alvarado Martínez.

b) La continuidad en la precariedad en el ejercicio del cargo de la vicealcaldesa primera pese a la comunicación escrita del alcalde. En cuanto al segundo supuesto, como se indicó, a partir del 21 de junio de 2022 (con la entrada en vigor de la reforma del artículo 14 bis del Código Municipal), se impuso una obligación por ley a la persona titular de la alcaldía consistente en que, una vez asumido el cargo y en el plazo de diez días hábiles (que vencían para este periodo el 5 de julio de 2022 según el régimen transitorio), debería precisar las funciones administrativas y operativas de la primera vicealcaldía. Esta asignación debe realizarse en acto administrativo escrito y debidamente motivado, de manera formal, precisa, suficiente y oportuna y debe corresponder al rango, responsabilidad y jerarquía del cargo.

Muchas de esas condiciones ya habían sido definidas por la jurisprudencia electoral y la regulación legal vino a incluir otros requisitos, en concreto que deben definirse el alcance y los límites de las funciones asignadas y que el acto debe ser comunicado al concejo municipal y a las dependencias de la corporación; y una vez que adquiera firmeza el acuerdo del concejo en el que el asunto se somete a su conocimiento debe ser publicado en el diario oficial La Gaceta.

Valga decir que, sobre la necesidad de difusión, este Tribunal ya había indicado que no basta con que las funciones delegadas sean acordes con la jerarquía del puesto o que estén individualizadas en forma clara, precisa y suficiente, sino que, además, deben ser debidamente divulgadas para hacerlas del conocimiento general. Ello resulta indispensable con el fin de evitar cualquier confusión y posicionar a la vicealcaldía primera -de frente a la estructura municipal- como la encargada o habilitada indiscutible para atender y dar seguimiento a los asuntos vinculados a las áreas y proyectos encomendados (resolución n.º 3727-E1-2022).

El recurrido informa -bajo la gravedad del juramento- que el 5 de julio de 2022 procedió a notificar a la vicealcaldesa primera y al Concejo Municipal sobre las funciones encargadas, en cumplimiento de la disposición legal en cuestión. Está acreditado en autos que, mediante el oficio n.º AM-INF-211-2022 de fecha 5 de julio de 2022, comunicó a la señora Silvia Alvarado Martínez, vicealcaldesa primera, y a los señores integrantes del Concejo Municipal, las funciones asignadas. Sin embargo, esa comunicación no corrigió la situación de incerteza y precariedad en el ejercicio del cargo de la recurrente, porque no se efectúo una definición precisa, suficiente y oportuna de las funciones, no se brindó la difusión correspondiente para empoderar a la vicealcaldesa en su cargo (publicación en el diario oficial La Gaceta y comunicación a las dependencias de la corporación) ni se otorga efectividad a las funciones con la incorporación en el Plan de Desarrollo Municipal.

En efecto, visto el documento - oficio n.º AM-INF-211-2022 de fecha 5 de julio de 2022- se acredita que la asignación de funciones a la recurrente es ambigua e indeterminada. A manera de ejemplo, se indica entre las funciones: “Apoyar la implementación del Plan Integral de Capacitación para los funcionarios municipales, en colaboración con el departamento de Recursos Humanos”. // “Coordinar la creación de la plataforma de gestión archivistica, (…) en coordinación con el Archivo Central” // “Coordinar la reactivación e implementación del convenio con el Ministerio de Ciencia y Tecnología, MICITT, para la operación y funcionamiento de los Centros Comunitarios Inteligentes” // “Seguimiento al proyecto de Ciudades Hermanadas con Corea, Colombia, España, Nicaragua y cualquier otro país que a criterio del Alcalde se pueda incorporar, así como programas conjuntos con la Organización Internacional de Migraciones, OIM”.

Además de la imprecisión de los verbos utilizados y la falta de determinación del rol de la recurrente, se constata que, nuevamente, se trata de labores conjuntas en las que no se define, con claridad y precisión, la intervención y el grado de responsabilidad de la vicealcaldesa.

c) Conclusión: Este Colegiado considera que se violentó el derecho al ejercicio del cargo de elección popular de la recurrente, por la falta de certeza y debida difusión de las funciones que como vicealcaldesa primera debe cumplir. Este entorno de incertidumbre e inestabilidad se ha dado desde que asumió el cargo en mayo 2020 -hace más de dos años-, situación que riñe con la dignidad del mandato popular conferido.

Así las cosas, esta omisión atribuible al alcalde, como el llamado por mandato legal, a asignar, de manera discrecional, funciones administrativas y operativas a la vicealcaldía primera, tiene efecto continuado pues no se acredita en los autos que exista una definición clara, precisa, suficiente y oportuna de funciones, lo que no solo implica un estado de incertidumbre para la recurrente sobre su ámbito competencial, sino también para los funcionarios municipales y los usuarios al no tenerse claro el ámbito de responsabilidad de este órgano municipal. Esta conducta omisiva constituye un obstáculo para el ejercicio del cargo y, por consiguiente, una vulneración del derecho fundamental de carácter político-electoral.

La jurisprudencia electoral ha señalado que las, divergencias que pudieran surgir respecto del alcance de las áreas competenciales de la alcaldía y vicealcaldía primera, deben ser arbitradas por el Concejo Municipal respectivo (resoluciones n.º 2037-E8-2011, n.º 7270-E1-2017 y 2137-E1-2020); en ese tanto corresponderá a este órgano velar por el ajuste de la asignación de las funciones con las exigencias normativas.

Por lo expuesto, procede declarar con lugar el amparo en cuanto a este extremo y ordenar al recurrido que, en el plazo de 10 días hábiles contados a partir de la notificación de esta resolución, proceda con la asignación de funciones a la vicealcaldía primera en estricto cumplimiento de la normativa y la jurisprudencia electoral, en concreto, que establezca el alcance y el límite de las funciones asignadas, las comunique al Concejo Municipal y a las dependencias de ese municipio, las divulgue en el Diario Oficial La Gaceta y se incluyan en el Plan de Desarrollo Municipal.

3) Sobre la omisión en la asignación de recursos económicos para el desempeño del cargo. La recurrente alega que, con su reincorporación al puesto de vicealcaldesa primera (después de haber sustituido al alcalde), requirió presupuesto para realizar actividades que, “en teoría”, son de su competencia y no puede llevarlas a cabo porque no existe presupuesto para ese fin; para demostrar su dicho incorpora documentación presupuestaria donde no consta esa previsión para la vicealcaldía primera. El alcalde manifiesta que la recurrente, desde el inicio de funciones en 2020, cuenta con lo necesario para desempeñar sus labores, tiene un cómodo espacio físico, equipo tecnológico, personal, apoyo técnico y de transporte, previa coordinación con las áreas respectivas. Agrega que ella nunca ha solicitado un presupuesto especial para sus tareas, por lo que jurídicamente no es posible asignarle recurso que no ha sido requerido.

Esta Magistratura ha precisado que, la tutela constitucional al adecuado desempeño del cargo de la primera vicealcaldía no se agota en la definición clara, precisa y oportuna de las funciones delegadas, sino que involucra –naturalmente-, la asignación de los recursos necesarios para que las labores sean cumplidas conforme al mandato conferido, bajo condiciones adecuadas y propias de su investidura. Si bien la aprobación del presupuesto es atribución última del Concejo Municipal, quien ocupe la alcaldía municipal debe procurar que quien se desempeñe en la vicealcaldía primera cuente con los recursos necesarios para atender sus labores a fin de que no se produzca ningún tipo de situación que conduzca a desmerecer la dignidad inherente a su cargo o a generar un entorno de precariedad que le impida ejercer adecuadamente sus funciones. Esto, por cuanto ese cargo no es accesorio, irrelevante ni decorativo dentro del engranaje ejecutivo de la Municipalidad; por ello, se ha insistido en lo imperioso que resulta dotarle de recursos humanos y materiales idóneos (ver resoluciones n.° 2178-E1-2013 y n.° 2382-E1-2013).

Esta obligación jurisprudencial de dotación de recursos fue también incorporada en el último párrafo del artículo 14 bis del Código Municipal: “Será obligación de la persona titular de la alcaldía o intendencia asignarle a la primera vicealcaldía (…) un espacio físico adecuado y los recursos humanos y financieros necesarios, según las capacidades del presupuesto del gobierno municipal y en proporción a las funciones asignadas, para que estas puedan ser desarrolladas y no existan obstáculos en el ejercicio de sus funciones”.

Del análisis integral y riguroso de las piezas incorporadas al expediente, no se desprenden elementos de convicción que permitan acreditar que el alcalde negó recursos a la recurrente para llevar a cabo sus funciones. Sin embargo, el problema es de base porque lo que existe es una indefinición de esas funciones, de manera que no es posible valorar si se cuenta con los recursos humanos y materiales idóneos para el ejercicio del cargo, porque esa idoneidad se analiza en relación con las funciones asignadas, sobre las que no existe claridad y ello provoca, por conexión, la violación del derecho fundamental al ejercicio del cargo.

Con base en lo expuesto, lo procedente es declarar con lugar este extremo del recurso. El alcalde deberá, junto con la determinación de las funciones de manera debida a la recurrente, cumplir con la obligación de asignación de recursos contenida en el párrafo final del artículo 14 bis de cita.

VI. Procesos para el juzgamiento de conductas que podrían configurar violencia contra las mujeres en la política a la luz de la nueva ley N° 10.235. La ley n.° 10.235 es profusa en cuanto a las vías por intermedio de las cuales se pueden juzgar actos que, eventualmente, constituyan violencia contra las mujeres en la política. Comprendiendo que esta temática trasciende las dinámicas político-electorales, pues el ejercicio del poder se da en espacios sociales que no se circunscriben únicamente a la vida partidaria o al efectivo desempeño de un puesto público, el legislador estableció que las servidoras públicas de elección popular -que consideren que están siendo lesionadas por su condición de género en el espacio político- pueden instar, al menos, por tres vías diferentes que, a su vez, son los cauces para determinar igual tipo de responsabilidades.

a) Responsabilidad administrativa. Cuando la presunta víctima de violencia es una funcionaria pública y la persona por denunciar también lo es, corresponde que la denuncia sea “interpuesta ante la instancia institucional encargada del régimen disciplinario” y “Se deberá observar el procedimiento que se tenga previsto para las faltas disciplinarias” (artículo 26 de la ley n.° 10.235). Como es sabido, las personas electas en cargos de representación son funcionarias que, por disposición de los numerales 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública, están sometidas al principio de legalidad y al régimen de rendición de cuentas y evaluación de resultados. Además, el numeral 211.1 de la citada ley general puntualiza que el “servidor público estará sujeto a responsabilidad disciplinaria por sus acciones, actos o contratos opuestos al ordenamiento…”.

En lo que respecta a los gobiernos locales, este Tribunal Supremo de Elecciones ha insistido que no es el superior jerárquico de las municipalidades y que no ejerce una potestad disciplinaria plena sobre sus funcionarios, aunque hayan sido designados por voto popular. La única competencia de este Órgano Constitucional es la de cancelar la credencial de esos representantes, por las causales expresamente previstas en la legislación.

La nueva ley en comentario previó, como uno de esos motivos de remoción de los funcionarios municipales de elección popular, el que hayan cometido acciones, omisiones o cualesquiera otras conductas que constituyan una manifestación de violencia política y que, por su gravedad, ameriten tal correctivo. Sin embargo, el diseño normativo fue respetuoso del deslinde competencial antes expuesto y que tiene sustento constitucional.

El régimen municipal goza de autonomía según el ordinal 170 de nuestro texto político fundamental, característica que, correlativamente, supone una independencia para el juzgamiento administrativo de sus autoridades; de hecho, solo cuando el órgano administrativo decisor competente determina que la incorrección del representante popular justifica la supresión de su credencial es que se habilita la facultad de esta Magistratura Electoral, en tanto una instancia administrativa no tiene las atribuciones para remover a quien ha sido designado en un puesto por el Colegio Electoral.

El Título V del Código Electoral regula, en el plano legal, una jurisdicción especializada y concentrada que encuentra su razón de ser en la resolución de los conflictos derivados de las actividades político-electorales y de la organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio (competencia constitucionalmente asignada a este Pleno en el numeral 9 de la Constitución Política). Esos conflictos se dilucidan a través de los procesos contencioso electorales previstos en los artículos 220 y siguientes del Código Electoral, dentro de los cuales figura la cancelación o anulación de credenciales.

De otra parte, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso Petro Urrego vs Colombia, estableció, entre otros relevantes aspectos, el principio de jurisdiccionalidad, según el cual un funcionario designado en las urnas solo puede ser destituido por sentencia de un órgano jurisdiccional, carácter que, precisamente, tiene este Tribunal.

El derecho convencional y constitucional explican por qué este Pleno, tratándose del régimen disciplinario municipal, solo interviene cuando se ha realizado, en la instancia competente (que, por regla de principio, es el respectivo Concejo Municipal), el procedimiento administrativo ordinario y se ha concluido la necesidad de cancelar la credencial.

Coherente con ello, la ley n.° 10.235 señala, en su artículo 27, que “en caso de que se recomiende la pérdida de credencial se trasladará al Tribunal Supremo de Elecciones, para que inicie el proceso de cancelación de credenciales correspondiente.”.

Las faltas de funcionarios municipales de elección popular que constituyan violencia contra la mujer en la política pueden ser sancionadas con una amonestación escrita, una suspensión sin goce de salario o dietas o con la cancelación de la credencial; en los dos primeros supuestos, el Concejo Municipal, por propia autoridad, puede disponer el castigo y solo si estima que la falta es de tal gravedad que lo procedente es remover al responsable, enviará el expediente del procedimiento llevado a cabo a este Colegiado.

En suma, si la presunta víctima de un eventual caso de violencia política contra la mujer desea que se declare administrativamente responsable a una persona funcionaria municipal de elección popular, debe presentar su denuncia ante el propio gobierno local, pues este Tribunal, como se insiste, no es competente, prima facie, para decretar tal tipo de responsabilidad.

b) Responsabilidad por violación a derechos fundamentales. De previo a la entrada en vigencia de la ley n.° 10.235, este Pleno había clarificado que no toda desavenencia entre quien ejerza la alcaldía y la persona que se desempeñe en la vicealcaldía primera tiene carácter “electoral”, pues solo son revisables en esta sede aquellas disputas en las que se comprometa el ejercicio efectivo del cargo.

Esa postura se desarrolló, entre otras, en la sentencia n.° 2543-E1-2018 en la que se precisó que:

“…no todo conflicto en el ámbito municipal, particularmente entre estos dos cargos [referido a la alcaldía y a la vicealcaldía primera], comporta materia electoral. Tal es el caso de asuntos laborales, como puede observarse en las resoluciones n.º 2382-E1-2013 (derecho a pago por prohibición); n.° 2178-E1-2013 (acoso laboral); n.º 3064-E1-2014 (conflicto por asignación de funciones y otros) salvo, se insiste, que el asunto amenace o comprometa el ejercicio de un derecho político electoral como, por ejemplo, el principio de igualdad (resolución n.º 5446-E1-2012).”.

La modificación introducida al artículo 225 del Código Electoral, como parte de los cambios a otras leyes realizados en los apartados finales de la citada normativa (ley n.° 10.235), supuso la positivización de un criterio ampliamente desarrollado en los precedentes electorales. Se explicitó que, como parte del objeto del recurso de amparo, se entenderían reclamables aquellas “manifestaciones de violencia contra las mujeres en la política, cuando esta suponga una afectación al efectivo ejercicio de su cargo o en general, del derecho de participación política de la afectada.”.

Este Pleno, desde hace varios lustros, reconoció que esta vía privilegiada de tutela era la idónea para reprochar conductas que incidieran negativamente en el desempeño de un cargo de elección popular, en tanto ello frustraba un mandato otorgado por la ciudadanía.

A esa protección genérica de la dignidad y atribuciones del puesto, que no estaba supeditada a que la persona funcionaria fuera de un género específico, se adicionó, con la ley en comentario, una facultad de control en razón de la condición de mujer, mención expresa del legislador que este Tribunal no solo entiende como una habilitación de la competencia especial que lleva a conocer asuntos que ya de por sí se revisaban en esta sede, sino a que, además, tal evaluación se haga con una perspectiva específica: la de género.

La aplicación de esa especial metodología jurídica de análisis y la estimatoria de gestiones de amparo electoral por violencia contra las mujeres en la política tiene como ineludible condición que las acciones ilegítimas se realicen porque la víctima es una mujer y no solo porque la afectan en cuanto tal. En otras palabras, no solo debe analizarse el género de quien se ve lesionada por las conductas que se cuestionan, sino que, además, debe comprobarse que la motivación que tuvo el sujeto activo para cometerlas es la condición de mujer de quien padece la afectación.

Por tal motivo, cuando la o las manifestaciones de violencia contra las mujeres funcionarias municipales de elección popular supongan un menoscabo en el ejercicio efectivo de su puesto o de sus derechos político-electorales una de las formas de juzgar esos actos lo es por intermedio de un recurso de amparo electoral; eso sí, como instituto tuitivo, la eventual sentencia estimatoria solo podrá disponer acciones para restituir el derecho conculcado y la reparación de los daños y perjuicios, no siendo este el proceso para, por ejemplo, decretar la cancelación de las credenciales de la persona ofensora (para ello, como se dijo, se debe instar ante el propio gobierno local).

c) Responsabilidad ético-política. Un tercer tipo de responsabilidad que se puede derivar de actos de violencia política contra las mujeres es el de carácter ético. Las agrupaciones políticas, en su dimensión de asociaciones voluntarias de ciudadanos sin fines de lucro (numeral 49 del Código Electoral), se encuentran regidas, entre otros preceptos, por los principios generales que regulan tales colectivos que, aunque de naturaleza privada, cumplen un interés público. Precisamente, uno de los tipos de reglas internas que se relacionan con el discurrir de la vida asociativa son los mandatos éticos, a partir de los cuales se constituye un marco axiológico que favorece la convivencia de los agremiados y prevé mecanismos para disciplinar su inobservancia.

La ley en comentario estableció que las agrupaciones políticas deben reformar sus estatutos en aras de “establecer un procedimiento interno de atención de denuncias” (numeral 23), con el fin de que se puedan establecer la responsabilidad ética de una persona militante que ha cometido actos de violencia política contra una de sus correligionarias. En esa línea, el legislador puntualizó que los tribunales de ética serían los encargados de “tramitar denuncias por violencia contra las mujeres en la política” (ordinal 23).

Este Tribunal ha precisado que, de acuerdo con la legislación electoral, los afiliados a una agrupación política tienen derechos y deberes (numerales 53 y 54 del Código Electoral), por lo que el incumplimiento de estos últimos habilita la competencia del respectivo tribunal de ética para juzgar la conducta y para imponer la sanción que corresponda (ordinal 73 del citado cuerpo normativo). Esa potestad sancionatoria interna debe ser ejercida según las exigencias de un régimen republicano, esto es respetando ciertas garantías mínimas que aseguren al investigado, entre otras, un debido proceso.

Tal sometimiento de los tribunales de ética a los parámetros del citado debido proceso se sustenta en que su competencia supone una de tipo disciplinario: los actos finales inciden de manera directa en los derechos de los correligionarios (piénsese, por ejemplo, en la imposición de una sanción que consista en la expulsión del partido o en la suspensión de militancia). Sobre esa base es que este Colegiado, en sus precedentes, ha receptado la regla jurídica expuesta por la Sala Constitucional, entre otras, en la sentencia n.° 2535-91, según la cual “la potestad disciplinaria de cualquier organización intermedia (partidos, cámaras, sindicatos, asociaciones...) no puede ejercerse con desconocimiento de los derechos fundamentales. […] Es decir, las medidas correctivas que adopte el Partido, que puedan llegar a suprimir o limitar el derecho de participación política, por estar en juego derechos fundamentales, deben estar precedidas de un procedimiento, en el que el órgano competente, sea en este caso el Tribunal de Ética y Disciplina, acredite la falta y aplique la sanción correspondiente” (sobre la receptación de esa regla en la jurisprudencia electoral, ver la resolución n.° 2529-E-2004).

Si al concluir el debido proceso la instancia partidaria considera que la sanción por aplicar es la suspensión de la militancia o la expulsión del partido, entonces la persona sancionada tendría la posibilidad de cuestionar esa decisión ante el tribunal interno de alzada y, también, ante este Tribunal, teniéndose en cuenta que, si quien resultó disciplinado, decide acudir a la Justicia Electoral, entonces se entenderá que abandona la vía partidaria.

Sobre ese extremo, en la sentencia n.° 1337-E1-2015 de las 11:30 horas del 11 de marzo de 2015, este Órgano Constitucional precisó:

“En los asuntos relacionados con conflictos intra partidarios, cuando un militante de una agrupación política decide, en el curso del proceso interno, judicializar su conflicto (esto es, traer su disconformidad a conocimiento de este Tribunal Supremo de Elecciones) tácitamente renuncia a la vía interna, en tanto el fallo de la Magistratura Electoral –al ser la jurisdicción estatal prevalente– resuelve la controversia en definitiva, cerrándose la posibilidad de continuar con la discusión a través de los mecanismos de impugnación de la sede partidaria a los que hubiera podido acceder si, voluntariamente, no se hubiera optado por renunciar a ellos.

Específicamente, tratándose de los procesos disciplinarios en contra de militantes de partidos políticos (o aquellos que comporten la supresión de alguna prerrogativa o imposición de una carga) el ciudadano tiene amplias posibilidades de cuestionar las decisiones de los órganos políticos, de acuerdo con los regímenes de impugnación que se prevean en los respectivos instrumentos normativos partidarios, como paso previo a acudir ante esta Magistratura Electoral.

No obstante, si previo a agotar el iter recursivo interno se decide acudir directamente a este Colegiado, debe tenerse presente que la sentencia que se emita causará estado, pues sobre la controversia relativa a un determinado cuadro fáctico existirá cosa juzgada material. En otros términos, elegir la Justicia Electoral veda la posibilidad de que se conozca ulteriormente y, por los tribunales de apelación o alzada del respectivo partido político, el punto.”.

A la luz de lo expuesto, se tiene que la regla procesal en este tipo de responsabilidad es la siguiente: si una presunta víctima desea que su partido se pronuncie sobre la eventual falta ética que constituye el acto lesivo en su contra, debe denunciar a la persona responsable ante el Tribunal de Ética y Disciplina, órgano que deberá llevar a cabo el debido procedimiento. En caso de que el asunto culmine con una sanción, el correctivo puede ser impugnado ante el tribunal interno de apelación o alzada y ante este Tribunal Supremo de Elecciones por intermedio de un amparo electoral.

Ese proceso de la Justicia Electoral es el idóneo para revisar lo decidido por el órgano sancionador partidario en tanto no se previó -en la legislación- ninguna otra vía para ello, debiéndose aplicar la regla según la cual el amparo es admisible cuando no existe otro remedio procesal para conocer del asunto. Precisamente, es por ello que, en otro tipo de casos en los que un tribunal de ética ha disciplinado a un militante, se han conocido -en un juicio de amparo- los reclamos de las personas sancionadas (ver, por ejemplo, la citada sentencia n.° 1337-E1-2015).

En este escenario, valga decir, la presunta víctima no estaría legitimada para recurrir, pues la supuesta afectación a sus derechos político-electorales (si la hubiese) se tramitarían, según se expuso en el acápite anterior, en un recurso de amparo electoral autónomo que no depende del pronunciamiento de un tribunal de ética.

Ahora bien, importa reconocer que una misma conducta, según sus características, puede denunciarse a través de las tres vías expuestas, pues no existe, en esta materia, prejudicialidad ni litis pendencia; sin embargo, esa particularidad del sistema, si bien brinda mayores espacios de tutela, puede generar -en ciertos escenarios- resoluciones contradictorias entre los diversos órganos competentes y producir confusión acerca de si, en todos los casos, se puede instar en la tripleta de instancias de manera simultánea.

Una de las hipótesis en las que esa incertidumbre procesal se presenta se da cuando una presunta víctima de violencia política es, al igual que la persona ofensora, funcionaria municipal de elección popular: los actos que se reprochen pueden poner en entredicho las prerrogativas ciudadanas de la afectada, al tiempo que constituyen conductas administrativamente sancionables; en ese supuesto, es dable que se inste el recurso de amparo electoral (ante este Tribunal) y la denuncia para la eventual cancelación de la credencial (ante el respectivo concejo municipal).

Sin embargo, no toda manifestación de violencia contra la mujer en la política tiene la entidad requerida para ser conocida en esta vía privilegiada de tutela; en algunas situaciones, la acción u omisión es condenable desde el ámbito administrativo o ético, pero no implica, per se, una lesión que se deba atender por intermedio de este instituto de la Justicia Electoral.

Todo comportamiento aflictivo siempre va a constituir -de forma directa o indirecta- una lesión a derechos fundamentales, más el ordenamiento jurídico prevé especiales procesos para su conocimiento y penalización. Piénsese en un escenario tan grave como un homicidio, donde el asesinato en sí mismo constituye una transgresión al enunciado constitucional “la vida humana es inviolable” (artículo 21); no obstante, el asesinato no es conocido -vía amparo- en la jurisdicción constitucional, sino que, como es sabido, se procesa a la persona responsable en la sede penal.

En similar sentido, el artículo 28 de la Constitución Política establece la libertad de expresión y un límite a ella: esa restricción se replica el artículo 136 del Código Electoral y su inobservancia es castigada, por regla de principio, con multa. Cuando un partido político o persona física realiza propaganda innovando motivos religiosos, como lo ha sostenido copiosa jurisprudencia de este Tribunal, no siempre el asunto es admisible como recurso de amparo electoral, en tanto la incorrección podría disciplinarse y repararse la violación al precepto constitucional con la imposición de un correctivo pecuniario (la multa prevista en el ordinal 289 del citado Código Electoral) (sobre este punto, ver, entre otras, la sentencia n.° 567-E1-2013).

Para ser evaluada en un proceso de amparo electoral, la conducta supuestamente contraria al numeral 28 constitucional debe evidenciar reiteración, intensidad, relevancia, que se ponga en riesgo la libertad electoral o la equidad en la contienda o que, en todo caso, la imposición de la sanción ordinaria (multa) sea insuficiente para asegurar el disfrute del derecho.

Ese necesario deslinde entre la vía de legalidad u ordinaria y la de tutela de derechos fundamentales debe hacerse también en esta materia, ya que habrá conductas cuya naturaleza no revista una gravedad tal que deba ser atendida por este cauce sino que, a partir de las posibilidades de juzgamiento en sede administrativa, deba ventilarse en la municipalidad, pudiéndose determinar, eso sí, que lo procedente sea la cancelación de la credencial de la persona declarada responsable del acto de violencia.

Por regla de principio, son amparables todas aquellas acciones u omisiones que, según la ley n.° 10.235, implican una manifestación de violencia política que incide negativamente en el ejercicio efectivo del cargo de representación; un ejemplo de esto se encuentra en los supuestos enunciados en los incisos a), b), c), e), g), i) y n) del artículo 5 de la referida legislación. Importa señalar que toda situación de violencia de género implica un ejercicio desmedido (o abuso) de poder, pero, a la inversa, no todo abuso de poder es una manifestación de violencia de género; por ello, para que un recurso de amparo electoral se estime por esa ley (la de violencia política contra la mujer) debe acreditarse, además de la conducta en sí misma, que esta se cometió en razón del género de la persona agraviada.

De otra parte, hay manifestaciones, como las contempladas en los incisos d), f), h), j), k) y m) del referido artículo 5 que, para ser atendibles vía amparo electoral, requieren enmarcarse en un contexto sistemático (reiterativo) de violencia o que, pese a haber ocurrido una o pocas veces, tienen una intensidad tal que vacían de contenido las prerrogativas político-electorales de la persona ofendida. Esa magnitud habrá de determinarse según el nivel de intimidación, condicionamiento o afectación que generó el acto sobre la víctima y su posibilidad de, por ejemplo, participar de los debates, emitir el voto en el concejo u otros foros, presentar proyectos y mociones o desarrollar control político.

Evidentemente, habrá casos límite en los que, por mencionar un supuesto concreto, el uso de lenguaje soez u ofensivo en alocuciones dentro de la dinámica municipal sea de una intensidad tal que provoque en la destinataria una imposibilidad de intervenir en las discusiones o de utilizar su derecho a voz (en cuyo caso la conducta sí sería susceptible de amparo electoral), pero en otros contextos ese desafortunado y violento manejo del registro oral o escrito suponga solo un exceso que habilita la potestad disciplinaria del propio gobierno local y no la competencia de esta Magistratura como órgano de protección de derechos fundamentales.

Esa diversidad de escenarios es propia de una materia como esta; además, a poco tiempo de promulgada una ley que genera varios espacios de litigio, se requiere de una evaluación casuística, según se vayan presentando los reclamos, para ir delineando criterios jurisprudenciales consistentes que permitan ir deslindando competencias que, en apariencia, se presentan como concurrentes.

Por ello, las pautas que han sido expuestas en este apartado son una guía que habrá de irse adecuando y precisando con el transcurso del tiempo, como la ya mencionada restricción del artículo 28 constitucional.

VII. Cuestión adicional. En razón de lo expuesto en el considerando anterior, valore el Concejo Municipal las manifestaciones contenidas en la sesión n.º 149-2022, celebrada a las 18 horas del 5 de abril de 2022, dirigidas a la recurrente, para que sean consideradas a la luz de lo dispuesto en la Ley n.º 10235.

POR TANTO

Se declara parcialmente con lugar el recurso. Se ordena restituir a la recurrente en el pleno goce de sus derechos fundamentales, de manera tal que el señor Mario Redondo Poveda, Alcalde Municipal de Cartago, en plazo de DIEZ DÍAS HÁBILES contados a partir de la notificación, deberá cumplir con la asignación de funciones de la señora Silvia Alvarado Martínez, vicealcaldesa primera, en estricto apego a la normativa y la jurisprudencia electoral, y dotarla de los recursos humanos, materiales y económicos para que las funciones asignadas puedan ser desarrolladas y no existan obstáculos para su ejercicio. Lo anterior bajo apercibimiento que, de conformidad con lo establecido en el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo, y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena a la Municipalidad del cantón Central Cartago al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirvieron de base para la estimatoria de este amparo electoral, extremos que se liquidarán en la vía de ejecución de lo contencioso administrativo. Se remite al Concejo Municipal de Cartago para que proceda conforme se señala en los considerandos V y VI. Notifíquese a la señora Silvia Alvarado Martínez, a través del medio que haya señalado para esos efectos, al señor Mario Redondo Poveda, alcalde del cantón Central Cartago, en forma personal, y al Concejo Municipal de Cartago.

Eugenia María Zamora Chavarría

Max Alberto Esquivel Faerron Zetty María Bou Valverde

Exp. 233-2022

Amparo Electoral

Silvia Alvarado Martinez

c/ Alcalde de Cartago

WGA