N.° 9352-E3-2023.-TRIBUNAL SUPREMO DE
ELECCIONES. San José, a las doce horas del
diecisiete de noviembre de dos mil veintitrés.
Recurso de apelación electoral interpuesto por el señor Alejandro
Fonseca Rojas, Presidente del Comité Ejecutivo Superior del partido Unidos
Podemos (PUP), contra la resolución de la Dirección General del Registro
Electoral y Financiamiento de Partidos Políticos (DGRE) n.° PIC-0338-M-2023 de
las 8:32 horas del 14 de octubre de 2023.
RESULTANDO
1.
Por resolución n.° PIC-0338-M-2023 de las 8:32 horas del 14 de
octubre de 2023, el señor Héctor Fernández Masís, Director General del Registro
Electoral y Financiamiento de Partidos Políticos (DGRE), rechazó la inscripción
de la candidatura del señor Kendall Gerardo Enríquez Fallas, cédula de
identidad n.° 1-1931-0122, al cargo de Vicealcalde Segundo de la Municipalidad
de Santa Cruz, provincia Guanacaste, por el partido Unidos Podemos (PUP). Ese
rechazo se justificó en el hecho de que el señor Enríquez Fallas no cumple el
requisito de dos años de inscripción electoral, en la circunscripción cantonal
por la que se postula, previsto en el inciso c) del artículo 15 del Código
Municipal (folios 41 y 42).
2.
En oficio n.° CEN-UP-042-2023 del 17 de octubre de 2023, recibido en la cuenta
de correo electrónico institucional del señor Fernández Masís ese mismo día, el
señor Alejandro Fonseca Rojas, Presidente del Comité Ejecutivo Superior del PUP,
interpuso recurso de apelación en contra de la resolución n.° PIC-0338-M-2023
de las 8:32 horas del 14 de octubre de 2023 (folios 44 a 46).
3.
Mediante resolución n.° PIC-0629-M-2023 de las 12:37 horas del 18 de octubre de
2023, la DGRE previno a la representación partidaria del PUP a efectos de que
subsanara un vicio en la legitimación detectado en la gestión impugnativa del
señor Fonseca Rojas en contra de la resolución n.° PIC-0338-M-2023 (folios 47 y
48).
4. Por oficio n.° CEN-UP-044-2023 del 20 de
octubre de 2023, recibido en la ventanilla de recepción de documentos de la
DGRE ese mismo día, los señores Fonseca Rojas, Presidente del Comité Ejecutivo
Superior del PUP, y Sarita Chacón Retana, Secretaria General de ese órgano
partidario, atendieron la prevención cursada por la DGRE en resolución n.°
PIC-0629-M-2023 (folios 49 y 50).
5. En resolución n.° PIC-0914-M-2023 de las
7:08 horas del 24 de octubre de 2023, la DGRE declaró sin lugar el recurso de
revocatoria interpuesto a la vez que admitió, para ante este Tribunal, el de
apelación en subsidio presentado en contra de la resolución n.° PIC-0338-M-2023
de las 8:32 horas del 14 de octubre de 2023 (folios 51 a 55).
6. En el procedimiento se han observado las prescripciones de ley.
Redacta la Magistrada Bou
Valverde; y,
CONSIDERANDO
I. Objeto del recurso. El PUP
interpone recurso de apelación contra la resolución n.° PIC-0338-M-2023 de las 8:32 horas del 14 de
octubre de 2023, por cuyo medio se rechazó la candidatura del señor Kendall
Gerardo Enríquez Fallas, cédula de identidad n.° 1-1931-0122, al cargo de vicealcalde
segundo de la Municipalidad de Santa Cruz, provincia Guanacaste, por el
partido Unidos Podemos (PUP). Ese rechazo se justificó en el hecho de que, a
criterio de la DGRE, el señor Enríquez Fallas no cumple a cabalidad el
requisito de dos años de inscripción electoral, en la circunscripción cantonal
por la que pretende su postulación, contemplado en el numeral 15 inciso c) del
Código Municipal.
Los argumentos recursivos de la
representación del PUP se concentran en que el señor Enríquez Fallas alcanzó la
mayoría de edad durante este 2023 y que, por ese hecho, la Administración
Electoral debe recurrir a la información de su Tarjeta de Identidad de Menores
(TIM) con el propósito de corroborar que cumple el requisito previsto por el
Código Municipal en lo que respecta a su domicilio electoral en el cantón Santa
Cruz, provincia Guanacaste, circunscripción por la cual pretende ser postulado
por el PUP en los comicios municipales venideros.
II.
Admisibilidad del recurso de apelación. De acuerdo
con lo dispuesto en los artículos 240 inciso a) y 241 del Código Electoral, el
recurso formulado es admisible en tanto ataca un acto de la Administración
Electoral dictado con motivo del proceso de inscripción de candidaturas para el
proceso electoral municipal que se celebrará en febrero de 2024.
La resolución n.° PIC-0338-M-2023
de las 8:32 horas del 14 de octubre de 2023 se notificó
al PUP por correo electrónico el 16 de esos mismos mes y año, mientras que el
recurso de apelación fue presentado, también por correo electrónico, al día
siguiente, de modo que se tiene por interpuesto dentro del plazo previsto al
efecto por la normativa electoral (folios 43 y 46).
En cuanto a
la legitimación procesal, este Tribunal la entiende cumplida dado que la
impugnación -luego de prevenido ese aspecto por la DGRE- fue presentada, en
conjunto, por la Presidencia y la Secretaría General del Comité Ejecutivo Superior del PUP,
quienes ejercen la representación de la agrupación política de acuerdo con la
letra del artículo 24 inciso b) del estatuto interno partidario.
Es a partir
de las anteriores consideraciones que se admite, para su decisión por el fondo,
el recurso de apelación formulado contra la resolución combatida.
III.
Hechos probados.
Para la resolución de este asunto se tienen como debidamente probados los
siguientes: a) que en la asamblea cantonal de Santa Cruz de Guanacaste
del PUP, celebrada el 2 de setiembre de 2023, el señor
Kendall Gerardo Enríquez Fallas, cédula de identidad n.° 1-1931-0122, fue
designado como candidato a la Vicealcaldía Segunda por esa circunscripción
(folio 4); b) que el 8 de octubre de 2023, el PUP solicitó, ante el
Departamento de Registro de Partidos Políticos (DRPP), la inscripción del señor
Enríquez Fallas como candidato al indicado cargo de elección popular en el
cantón Santa Cruz, provincia Guanacaste (folio 36); c) que el señor
Enríquez Fallas alcanzó la mayoría de edad el 14 de marzo del año en curso
(folio 56); y, d) que el señor Enríquez Fallas solicitó su cédula de
identidad el día 9 de marzo del año en curso (folio 54 vuelto).
IV.
Hechos no probados. Ninguno de interés para la solución del presente
asunto.
V. Sobre la inscripción electoral en una
circunscripción determinada, como requisito de acceso a un cargo municipal de
elección popular. En diversos precedentes jurisprudenciales, esta Magistratura ha
analizado los alcances del derecho fundamental de participación política y
ha indicado que el derecho de elegir y ser electo puede estar condicionado al
cumplimiento de ciertos requisitos, siempre que no resulten arbitrarios ni
desproporcionados, que respondan al principio de democracia participativa y que
no se conviertan en obstáculos infranqueables que impidan su ejercicio.
La normativa que regula el régimen
municipal establece una serie de requerimientos que deben satisfacer quienes
aspiren a ejercer cargos de elección popular a nivel local. Los que conciernen
a los postulantes a las Alcaldías, son enlistados por
el artículo 15 del Código Municipal y los que corresponden a los
interesados en Regidurías son definidos por el artículo
22.
De forma puntual, el numeral 15 en su inciso c) señala que, para
ser alcalde o alcaldesa municipal, se requiere “Estar inscrito electoralmente, por lo menos con dos años de
anterioridad, en el cantón donde ha de servir el cargo.”. Tal requisito resulta de aplicación, igualmente, para
quienes pretendan ostentar alguna de las Vicealcaldías municipales.
Según lo dispuesto en la normativa transcrita, al constituir la inscripción electoral una
condición legal de elegibilidad para acceder a la Alcaldía o Vicealcaldías
municipales, el requisito de inscripción previa
del domicilio electoral, en la
circunscripción correspondiente, debe tenerse por cumplido por lo menos dos años antes de verificarse la votación respectiva
(tal requisito no debe confundirse con la residencia efectiva de la persona, como
se desprende de las resoluciones n.° 1958-E8-2010 de las 14:30 horas del 22
de marzo de 2010 y n.° 3171-E8-2019 de las 11:00 horas del 16 de mayo de 2019).
En cuanto a esa regla, la
jurisprudencia electoral también ha establecido la necesidad de no confundir,
como idénticas condiciones, la inscripción electoral de una persona y su domicilio
electoral como requisitos de acceso a cargos municipales de elección popular.
En cuanto a esa distinción, la sentencia n.° 1958-E8-2010 de las 14:30 horas
del 22 de marzo de 2010 es consistente en indicar que:
“En ese sentido cabe acotar que, en relación con las autoridades
municipales de elección popular, se definen dos periodos relevantes: el que
corre desde dos años antes a la fecha en que se debe asumir el cargo hasta la
conclusión del mandato y el que va desde la postulación hasta la conclusión del
mandato. Así, al establecer los artículos 15 y 22 del Código Municipal
que “para ser” alcalde o regidor se requiere “estar inscrito electoralmente, por lo menos con dos años de anterioridad, en
el cantón en que han de servir el cargo”, se establece la inscripción electoral anticipada
como requisito de ejercicio del cargo. El segundo periodo inicia con la
postulación, de manera tal que al momento de inscripción de
la candidatura el postulado debe ser residente efectivo del cantón para el que
participa.
Cumple con el requisito de domicilio electoral, la persona que haya estado inscrita como electora
en el cantón para el que postule (sic), por lo menos dos años
antes a la fecha de asunción al cargo. De resultar electa, debe mantenerse
ese domicilio durante todo el mandato pero,
adicionalmente, debe residir efectivamente en el cantón correspondiente. Este
último requisito riqe (sic) a partir del momento de
postulación.” (el destacado se suple).
Es por ello que, en la práctica, tanto
el domicilio electoral para
sufragar en una circunscripción determinada, como la inscripción electoral para acceder a cargos municipales de elección
popular, deben coincidir con la residencia efectiva de la persona candidata (ver
resolución n.° 2158-E-2007 de las 10:15 horas del 28 de agosto de 2007), la
cual no solo es un requisito de elegibilidad sino, también, una condición que
debe mantenerse durante la vigencia del nombramiento. Esto responde a la
necesidad de garantizar arraigo en la comunidad por parte de quienes pretendan
dirigir sus destinos, en aras de beneficiar la identificación de la persona con
su municipio, así como de prevenir traslados ficticios con fines meramente
político-electorales (ver resolución n.° 4671-E1-2009 de
las 14:00 horas del 23 de octubre de 2009).
Profundizando en torno a la inscripción electoral como
requisito de elegibilidad, importa señalar que, en el caso de lo dispuesto
por el artículo 15 inciso c) del Código Municipal, el plazo de
inscripción electoral previa se computa con relación a la fecha de asunción del
cargo; sin embargo, tratándose de regidurías municipales, por
disposición de la reforma operada por ley n.° 9436 -Ley para promover la
participación de las personas jóvenes en las elecciones municipales-, el cálculo
de ese plazo de dos años se realiza sobre la base de la fecha en que se lleve a
cabo la indicada votación (resolución n.° 1736-E4-2020 de las 11:00 horas del
10 de marzo de 2020).
En ese sentido, el artículo 6 del Reglamento para
la inscripción de candidaturas y sorteo de la posición de los
partidos políticos en las papeletas (Reglamento para la inscripción de
candidaturas) prescribe que:
“Artículo 6.- Inscripción de domicilio electoral. El plazo de inscripción electoral previa,
establecido en el artículo 15 inciso c) del Código Municipal, se contará en
relación con la fecha en que eventualmente se deba asumir el cargo. En
el caso de las regidurías y demás puestos municipales para los cuales se deban
reunir los mismos requisitos que para el puesto de regidor, el plazo de previa
domiciliación se computará en relación con el momento en que se verifique la
votación respectiva, según lo dispuesto en el inciso e) del artículo 22 del
citado Código.” (el subrayado es suplido).
Como síntesis de lo hasta ahora indicado se entiende que, una
persona que desee ejercer la Alcaldía o cualquiera de las Vicealcaldías
en una circunscripción electoral, deberá estar inscrita electoralmente en
esa localidad, sin excepciones, con al menos dos años de antelación al momento
en que eventualmente asuma su cargo.
Ahora bien, en cuanto al requisito de
inscripción electoral y su aplicación en los comicios municipales, también
importa recordar que la aludida reforma al Código Municipal, por intermedio de
la implementación de la Ley para promover la
participación de las personas jóvenes en las elecciones municipales, estableció que su cumplimiento, en el caso de quienes deseen
postularse y eventualmente ejercer una regiduría municipal, puede ser
verificado sobre la base de los registros que se lleven a partir de la Tarjeta
de Identidad de Menores u otro documento de identificación emitido conforme a
la ley.
En ese sentido, el inciso c) del artículo 22 del Código
Municipal fue modificado y, además, fueron adicionados los incisos d) y e) de
ese numeral; como producto del cambio aplicado en esa oportunidad, el ordinal
citado dispone lo siguiente:
“Artículo 22.- Para aspirar a una
regiduría se requiere:
a) Ser ciudadano en
ejercicio y costarricense.
b) Pertenecer al estado
seglar.
c) Haber cumplido
dieciocho años de edad al momento de verificarse la votación respectiva.
d) Estar inscrito como
elector en el cantón que corresponda.
e) Haber establecido
su domicilio en la circunscripción cantonal en la que pretende servir, con
por lo menos dos años de antelación a la fecha en la que deba
realizarse la votación correspondiente. Lo anterior será comprobable
mediante la tarjeta de identidad de menores y otro documento de identidad
legalmente emitido." (el subrayado es
propio).
Esa posibilidad de verificar el
domicilio de una persona candidata a una regiduría municipal, empleando la TIM u otro documento de
identificación, no fue extendida al caso de quienes se postulen a una
Alcaldía o Vicealcaldías municipales, como lo demuestra el hecho de que la
ley n.° 9436 no supuso cambio alguno en la letra del artículo 15 del Código
Municipal. De ese modo, tal imperativo se ha mantenido incólume, máxime si se
tiene en cuenta que, en anteriores ocasiones, la Sala Constitucional ha avalado
su constitucionalidad (ver resolución n.° 1371-E-2006 de las 13:55 horas del 25
de abril de 2006).
Respecto de ese tema en concreto, la
sentencia del tribunal constitucional n.° 6817-2002 de las 14:55 horas del 10
de julio de 2002 precisó que:
“Como se puede apreciar, caben al Concejo las competencias
asignadas al Alcalde sin (sic) de la mayor
relevancia dentro del gobierno municipal, pues es el administrador de los
intereses de la Corporación, capaz de tomar decisiones en áreas de marcada
trascendencia y gravedad. Por esta razón, la norma impugnada no limita en forma
excesiva el ejercicio del derecho al sufragio pasivo, pues únicamente le impide
a personas que no cuentan con un cierto arraigo dentro de un cantón
(demostrado por su inscripción electoral) ejercer el cargo de Alcalde
Municipal. La anterior medida no podría ser contraria al principio
constitucional de igualdad ante la Ley, pues no estarían dichas personas en
situación de igualdad con relación a quienes sí cuentan con
el arraigo exigido por la Ley. Finalmente, estima la Sala que la
medida en cuestión no es irrazonable, pues se basa en una necesidad concreta
(un arraigo que permite al Alcalde tener conocimiento suficiente de
los problemas y necesidades del cantón y sus habitantes); el requisito elegido
por el legislador es idóneo (de conformidad con el artículo 102 de la Ley
Orgánica del Tribunal Supremo de Elecciones, número 3504 de diez de mayo de mil
novecientos sesenta y cinco, deberá llevarse un registro actualizado de los
electores, incluidos datos referentes a su domicilio electoral,
siendo responsabilidad de los ciudadanos actualizar su información personal);
además, la limitación en análisis no resulta desproporcionada, toda vez
que exige un plazo desde la inscripción electoral que en forma
alguna impide el ejercicio de los derechos políticos de todos aquellos que hayan
estado inscritos en un mismo domicilio electoral durante
los últimos dos años; la medida adoptada es proporcional a la necesidad que
busca satisfacer, como es asegurar un cierto arraigo en
las personas que aspiren a componer (sic) ejercer el cargo de
Alcaldes de un determinado cantón. Así, concluye esta Sala que la restricción
contenida en el inciso c) del artículo 15 del Código Municipal no lesiona los
derechos reconocidos en los artículos 33 y 91 de la Constitución Política, así
como las normas convencionales invocadas por el actor” (el subrayado
no es del original).
Finalmente, en su jurisprudencia este Tribunal también ha sostenido
reiteradamente que la consecuencia que se impone, ante el incumplimiento del
requisito de inscripción electoral previsto en el numeral 15 inciso
c) del Código Municipal, es el rechazo de las candidaturas que no lo
satisfagan de manera efectiva (ver resolución n.° 8392-E3-2019 de las 13:00 horas del 2 de diciembre de 2019)
y que no se encuentren exceptuadas de esa regla (sobre los escenarios de
excepción a nivel general, ver resoluciones n.° 0038-E3-2016 de las 15:25 horas
del 4 de enero de 2016, n.° 2524-E8-2015 de las 15:30 horas del 1.° de junio de
2015, n.° 1738-E-2002 de las 13:05 horas del 17 de setiembre de 2002 y n.° 6310-E3-2010
de las 9:40 horas del 7 de octubre de 2010).
VI. Sobre el fondo. A la luz de la normativa y
jurisprudencia transcritas, este Tribunal estima que la resolución combatida
fue dictada conforme a derecho y, como tal, no corresponde revocarla.
En efecto, según se tiene por probado,
en el presente asunto la inscripción electoral del señor Enríquez Fallas en
ningún caso superará el umbral de dos años requerido por el inciso c) del
artículo 15 del Código Municipal al momento en que, eventualmente, debería
asumir el cargo municipal por el cual pretende ser postulado por el PUP (miércoles
1.° de mayo de 2024).
Esa conclusión no se ve desacreditada
por el argumento recursivo de los señores Fonseca Rojas y Chacón Retana,
relativo a la TIM del señor Enríquez Fallas, pues, como se indicó en el
considerando anterior, el uso de esa tarjeta de identidad de las personas
menores de edad costarricenses (TIM), para acreditar su domicilio, en nada modifica
la obligación de que se acredite su inscripción electoral, en el respectivo
cantón, con al menos dos años de antelación a la fecha en que eventualmente
asumiría el cargo específico de elección popular que pretende desempeñar.
Téngase presente que, si bien la TIM
permite identificar efectivamente a un menor de edad costarricense, lo cierto
es que su emisión no tiene la virtud de lograr la inscripción electoral de
su portador, pues ello únicamente sucede cuando, con arreglo a la ley, el
joven solicita su cédula de identidad ante este Órgano Electoral y esta le es
expedida, con la única excepción legal referida.
En ese sentido, tampoco puede
aplicarse de manera extensiva lo dispuesto en el numeral 22 inciso e) del
Código Municipal e implementado vía Ley para
promover la participación de las personas jóvenes en las elecciones municipales porque, como también se hizo ver anteriormente, esa posibilidad
únicamente resulta admisible en el caso de quienes asuman o pretendan asumir
una candidatura a una regiduría municipal.
En consecuencia y, a la luz de lo anterior, se entiende que el
rechazo dispuesto por la DGRE en su resolución n.° PIC-0338-M-2023
de las 8:32 horas del 14 de octubre de 2023 es jurídicamente procedente; de ahí
que corresponda ordenar el rechazo del recurso de apelación interpuesto, como
en efecto se dispone.
POR TANTO
Se declara sin lugar el recurso de apelación interpuesto contra la
resolución de la Dirección General de Registro Electoral y
Financiamiento de Partidos Políticos n.° PIC-0338-M-2023 de las 8:32 horas del 14 de
octubre de 2023. El magistrado Brenes
Villalobos salva el voto y declara con lugar el recurso interpuesto. Notifíquese
al Comité Ejecutivo Superior del partido Unidos Podemos, a la Dirección
General de Registro Electoral y Financiamiento de Partidos Políticos y al
Departamento de Registro de Partidos Políticos.
Eugenia María Zamora Chavarría
Max Alberto Esquivel Faerron
Zetty María Bou Valverde
Luis Diego Brenes Villalobos
Mary Anne Mannix Arnold
VOTO SALVADO DEL
MAGISTRADO BRENES VILLALOBOS
Con el
respeto acostumbrado al criterio expresado en el voto de mayoría, me separo en
este caso de las consideraciones y la decisión expuestas por mis compañeras
magistradas y mi compañero magistrado y estimo que el recurso de apelación
electoral debe ser declarado con lugar por las siguientes razones.
1.
Antecedentes: interpretaciones pasadas y necesidad de una nueva interpretación.
El Tribunal Supremo de Elecciones no se
había enfrentado, hasta ahora, a la necesidad de interpretar el artículo 15 del
Código Municipal en relación con la edad, inciso a), y el domicilio electoral
asociado, inciso c), a partir de los cuales una persona puede inscribir su
candidatura a la nómina propuesta por un partido político para acceder a los
cargos de alcaldía o vicealcaldía municipal. No obstante, la cuestión sí había sido
considerada, en otros momentos, en relación con la lista de requisitos que se
exigían para acceder a una regiduría municipal, según análisis previo a la
entrada en vigor de la “Ley para promover la participación de las personas
jóvenes en las elecciones municipales, reforma Código Municipal”, ley de la
República n.° 9436, que a partir del 2017 modificó los requisitos para acceder
a ese cargo de regiduría.
En su
versión inicial del año 1998, el artículo 22.c del Código Municipal prescribía
que para aspirar a una regiduría se requería: “Estar inscrito
electoralmente, por lo menos con dos años de anterioridad, en el cantón en que
han de servir el cargo.”, una redacción casi idéntica a la dispuesta para
el artículo 15.c del Código Municipal que, para acceder a una alcaldía
municipal, exige: “Estar inscrito electoralmente, por lo menos con dos años
de anterioridad, en el cantón donde ha de servir el cargo.”.
Ahora
bien, al interpretar aquel artículo 22.c, que, se insiste, tenía una redacción
casi idéntica a la del actual 15.c, el Tribunal Supremo de Elecciones precisó
que esos dos años a los que ahí se alude solo podían computarse a partir del
momento en que se adquiere la mayoría de edad. Como consecuencia lógica de lo
anterior, a juicio del Tribunal Supremo de Elecciones era materialmente
imposible ocupar una regiduría antes de cumplir los 20 años. Al efecto, en la
opinión consultiva n.° 2380-E-2001 de las 11:50 horas del 8 de noviembre de
2001, la magistratura electoral precisó:
De
conformidad con esta norma constitucional, se debe interpretar el artículo 22
del Código Municipal a la luz de las disposiciones normativas en su conjunto, y
así resulta que si el inciso a) de dicho artículo establece que para ser
regidor se requiere “ser ciudadano en ejercicio y costarricense” y el
inciso c) exige “Estar inscrito electoralmente, por lo menos con dos años de
anterioridad, en el cantón en que han de servir el cargo”; se colige que
una persona que se inscribe electoralmente por primera vez al cumplir 18 años,
debe residir en dicho domicilio electoral al menos dos años antes de poder
ejercer el cargo de regidor o síndico. Ello no implica una postergación de los
derechos políticos de una persona, sino que siendo ya un ciudadano, éste debe ajustarse
a un requisito legal que se impone, al igual que se imponen las edades mínimas
para ejercer una diputación u otros cargos públicos. El hecho de que
mediante una ley se regule la forma en que se ejerza el derecho a ser electo es
una potestad con la que cuenta el legislador, de conformidad con lo que ha
expuesto la Sala Constitucional repetidamente: “Igual que los otros derechos
fundamentales, el derecho de reunión y en general el de participación en los
procesos político-electorales, también son susceptibles de limitaciones
impuestas por el legislador, quien constitucionalmente está facultado para
regular el modo de ejercicio de éstos”
(Voto N°6482-96).
Por
ello, es criterio de este Tribunal que la recta interpretación del artículo 22
del Código Municipal implica que, además de ser ciudadano en ejercicio (que
se obtiene a los 18 años), se debe estar inscrito electoralmente con dos años
de anterioridad en el cantón en que se ha de servir el cargo. La restricción
impuesta en forma alguna implica la suspensión de la ciudadanía, ya que el
interesado goza de todos los derechos cívico-políticos, ni implica la
postergación de los mismos, sino que contiene una restricción a ejercer un
cargo de representación municipal en aras de beneficiar la identificación de
una persona con su municipio.
[…]
c).- Para ejercer una regiduría es necesario contar con los 2 años de
inscripción domiciliar; requisito legal que no puede excepcionarse en razón
de la edad de un interesado en particular [Resaltado añadido].
Contrario
a lo que, en la literalidad, se expone en el antecedente transcrito, el
suscrito magistrado entiende que el Tribunal Supremo de Elecciones, en aquel
momento, propició una interpretación que conllevó una postergación del derecho
al sufragio en su vertiente pasiva, pues a pesar de que el artículo 22.a de
entonces solo exigía ejercer la ciudadanía para optar por una regiduría, el
Tribunal interpretó que, adicionalmente, debía tener 20 años, lo anterior para
entender su inscripción como persona electora en un determinado sitio por dos
años luego de haber adquirido la mayoría de edad.
Esa
interpretación fue sostenida por el Tribunal Supremo de Elecciones en otros
momentos y se convirtió en su jurisprudencia en materia de regidurías (entre
otras, véase la sentencia n.° 7016-E1-2015 de las 09:05 horas del 29 de octubre
de 2015), con lo cual, en la práctica, hasta la entrada en vigor de la Ley n.°
9436, el Tribunal únicamente permitía la inscripción de personas candidatas a
las regidurías que, al momento de asumir el cargo, tuvieran cuando menos 20
años de edad y dos de haber registrado su domicilio electoral en el lugar en el
que se iba a servir el cargo.
2. La
jurisprudencia de la Sala Constitucional en el tema. El voto de mayoría refiere y cita la sentencia n.°
2002-06817 dictada por la Sala Constitucional a las 14:50 horas del 10 de julio
de 2002 para justificar la constitucionalidad de exigir que una persona cuente
con dos años de estar inscrita electoralmente, luego de cumplir los 18 años de
edad. Sin embargo, esa misma sentencia en su considerando VI adiciona que,
aunque es razonable y proporcional exigir que una persona esté inscrita en la
circunscripción donde va a servir un cargo, por un lapso no menor a los dos
años antes de asumir el puesto, sí sería inconstitucional contar ese plazo a
partir del momento en que se tiene la mayoría de edad. Es decir, la Sala
Constitucional declaró constitucional la norma y la interpretación del Tribunal
Supremo de Elecciones porque entendió que había otras formas de acreditar ese
plazo de los dos años, más allá de la inscripción electoral a partir de los 18
años. En esa decisión la Sala expuso:
VI.-
La segunda de las razones por las cuales la norma es impugnada por parte del
actor, se basa en el hecho de que –a su juicio- la misma impide que personas
entre los dieciocho y los veintiún años puedan ser electas Alcaldes, pues
ninguna sería capaz de cumplir con el requisito mínimo de dos años de
inscripción electoral. En efecto, lo anterior podría hacer nugatorio el
derecho de todo ciudadano en pleno ejercicio de sus derechos políticos, de ser
nombrado Alcalde, imponiendo una limitación que el legislador no estableció en
forma expresa, como lo sería una edad mínima de veinte años. A esta conclusión
debería llegar la Sala Constitucional si no fuera porque el Tribunal Supremo de
Elecciones, en uso de las atribuciones que le da el artículo 102 inciso 3) de
la Constitución Política para interpretar en forma exclusiva y obligatoria las
normas constitucionales y legales referentes a la materia electoral, ha
dispuesto que en el caso de los jóvenes con edades entre los dieciocho y los
veinte años, éstos estarán autorizados para demostrar su arraigo por otros
medios, tales como probar que ha residido en el cantón durante los últimos dos
años. (Ver resolución del Tribunal Supremo de Elecciones números
2380-E-2001, de las once horas con cincuenta minutos del ocho de noviembre de
dos mil uno) La anterior interpretación, dada a la sazón por el órgano
constitucionalmente encargado de desentrañar el sentido del ordenamiento
jurídico constitucional, flexibiliza la rigidez inherente a una lectura
inflexiba (sic) del inciso c) del artículo 22 del Código Municipal, permitiendo
que los "neociudadanos" puedan postularse para la elección de
Alcaldes municipales a pesar de que a la fecha de inicio de la próxima gestión
del Concejo Municipal, no tendrán todavía dos años o más de haber sido
inscritos electoralmente dentro de dicho cantón, pero sí tendrán dos años o más
de residir en él. Así, considera la Sala que la norma en cuestión –en la forma
como ha sido interpretada por el Tribunal Supremo de Elecciones- no es
contraria a las normas y principios constitucionales invocados por el
accionante, por lo que también en cuanto a este extremo, la presente acción
deberá ser desestimada. [Resaltado añadido].
El
precedente constitucional señaló que es válido, razonable y proporcional exigir
un periodo mínimo de registro del domicilio electoral en el cantón en el que se
ha de servir el cargo, tema fuera de debate. Ahora bien, es igualmente cierto
que ese antecedente vinculante señaló que ese requisito no podía servir como
excusa para imponer “una limitación que el legislador no estableció en forma
expresa, como lo sería una edad mínima de veinte años”, pues eso resultaría
inconstitucional al hacer nugatorio el derecho al sufragio en su vertiente
pasiva para las personas de entre 18 y 20 años a través de una interpretación
del juez electoral.
Ese
último considerando de la jurisprudencia constitucional, antes referida en el
voto de mayoría, aunque no explicitado, obliga al Tribunal Supremo de
Elecciones a establecer mecanismos para acreditar el domicilio electoral más
allá de la inscripción de las personas como electoras, con el fin de no
establecer requisitos adicionales a los dispuestos de forma expresa por el
legislador en el Código Municipal.
3. La
tarjeta de identidad de menores (TIM) como medio probatorio legal del domicilio
electoral. En suma a la tesis que se
defiende, la reforma introducida al Código Municipal en el año 2017 mediante la
Ley n.° 9436 titulada “Ley para promover la participación de las personas
jóvenes en las elecciones municipales, reforma Código Municipal” introdujo
nuevos mecanismos para quien tenga entre 18 y 20 años de edad y desee
postularse a una regiduría municipal pueda acreditar que ha establecido su
domicilio, de forma ininterrumpida, en una determinada circunscripción por un
plazo mayor de dos años, contado antes del momento en que ha de celebrarse la
votación respectiva. Nótese que, conforme a la nueva reforma, la técnica
legislativa termina unificando inscripción electoral con domicilio electoral, a
tal punto que los incisos d) y e), del Código Municipal, en su redacción actual
señalan:
Artículo
22.- Para aspirar a una regiduría se requiere:
[…]
d)
Estar inscrito como elector en el cantón que corresponda.
e)
Haber establecido su domicilio en la circunscripción cantonal en la que
pretende servir, con por lo menos dos años de antelación a la fecha en la que
deba realizarse la votación correspondiente. Lo anterior será comprobable
mediante la tarjeta de identidad de menores y otro documento de identidad
legalmente emitido.
De
esta manera, el Tribunal hoy dispone de un instrumento, fijado legalmente, para
acreditar el domicilio electoral de una persona antes de los 18 años, a través
de la declaración que se hace al solicitar la tarjeta de identificación de
menores. La TIM le permite, o le podría permitir, a la Administración electoral
verificar el domicilio electoral para cada persona menor de 18 de años, con el
fin de que, una vez adquirida la mayoría de edad, cualquier ciudadana o
ciudadano pueda competir por aquellos cargos que no exigen de forma expresa una
edad superior a esos 18 años, como es el caso de las alcaldías municipales, en
tanto la legislación municipal únicamente exige como requisito, respecto de la
edad, la necesidad de haber adquirido la ciudadanía; y cabe recordar que esta
se obtiene a partir de los 18 años, de acuerdo con el artículo 90 de la
Constitución Política.
Si
bien la reforma operada al Código Municipal no cambió la redacción del artículo
15 de ese cuerpo normativo, sí que le permite al Tribunal Supremo de Elecciones
establecer, a través de otros medios, más allá de la solicitud de la cédula de
identidad, el domicilio de una persona con el fin de cumplir el plazo previsto
en el requisito dispuesto en el numeral 15.c) del Código Municipal, lo anterior
en tanto ese articulado sigue requiriendo una interpretación del juez electoral
para su aplicación.
Nótese
que en el caso costarricense, la inscripción electoral refiere al domicilio
electoral declarado ante el Registro Civil, en donde dicho domicilio electoral
debe coincidir con el domicilio residencial.
4. La
obligación del juez electoral de efectuar un control de convencionalidad. Más allá de que el Tribunal Supremo de Elecciones ha
reconocido la obligación que tiene de efectuar un control de convencionalidad a
la hora de emitir sus resoluciones (véase la sentencia n.° 1337-E1-2015 de las
11:30 horas del 11 de marzo de 2015) y de que ese deber se desprende de la
doctrina sentada por la propia Corte Interamericana de Derechos Humanos (en
adelante “Corte IDH”), véase con particularidad la sentencia del caso de
Personas dominicanas y haitianas expulsadas vs. República Dominicana.
Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas, sentencia del 28 de
agosto de 2014, el caso en estudio exige una interpretación de conformidad con
el parámetro de convencionalidad.
Según lo ha señalado reiteradamente la Corte
IDH, dicho parámetro de convencionalidad está integrado no solo por el
contenido mismo de la letra de la Convención Americana sobre Derechos Humanos,
sino además por la interpretación que de esta haya hecho la propia Corte IDH
(véanse al efecto: a) opinión consultiva n.° OC-21/14, Derechos y garantías de
niñas y niños en el contexto de la migración y/o en necesidad de protección
internacional, opinión consultiva del 19 de agosto de 2014; b) opinión
consultiva n.° OC-22/16, Titularidad de derechos de las personas jurídicas en
el Sistema Interamericano de Derechos Humanos (Interpretación y alcance del
artículo 1.2, en relación con los artículos 1.1, 8, 11.2, 13, 16, 21, 24, 25,
29, 30, 44, 46, y 62.3 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, así
como del artículo 8.1 A y B del Protocolo de San Salvador); opinión consultiva
del 26 de febrero de 2016; y, c) resolución de supervisión de cumplimiento de
sentencia del caso Gelman vs. Uruguay, resolución del 20 de marzo de 2013).
La
Corte IDH ha señalado que el artículo 23 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos no establece un régimen cerrado de limitaciones a los derechos
político-electorales, pues más allá de las restricciones que ya dispone el
propio numeral 23.2 la ley puede válidamente limitar estos derechos (sentencia
del caso Castañeda Gutman vs. Estados Unidos Mexicanos, Excepciones
preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas, sentencia del 6 de agosto de 2008).
No obstante, la Corte IDH ha precisado que esas limitaciones adicionales deben
cumplir un conjunto de requisitos. Para este caso resulta particularmente
relevante que la limitación de los derechos político-electorales solo puede
disponerse de forma absolutamente expresa a través de una ley en sentido formal
y material dictada por el Parlamento de cada uno de los Estados. Esto es, una
limitación no puede derivarse de una interpretación de la norma, sino que la
restricción debe desprenderse con claridad del texto mismo de la ley. Si ello
no ocurre, y una norma admite distintas interpretaciones, la lectura conforme
con la Convención será aquella que mejor favorezca el ejercicio del derecho,
consecuencia directa del principio de efecto útil de los tratados. Esta
doctrina quedó expuesta con meridiana transparencia en la Opinión Consultiva
28/21 emitida por la Corte IDH, en la que se precisó:
112. En
virtud de lo anterior, la Corte ha considerado que para asegurar el
funcionamiento de un sistema electoral no es posible aplicar solamente las
limitaciones del párrafo 2 del artículo 23 de la Convención Americana. La
previsión y aplicación de requisitos generales para ejercitar los derechos
políticos no constituyen, per se, una restricción indebida a los derechos
políticos. Por tanto, por el solo hecho de no estar incluida explícitamente en
el artículo 23.2 las restricciones a la reelección presidencial indefinida, no
implica que estas sean contrarias a la Convención.
113. No
obstante, la facultad de los Estados de regular o restringir los derechos no es
discrecional, sino que está limitada por el derecho internacional que exige el
cumplimiento de determinadas exigencias que, de no ser respetadas, transforma
la restricción en ilegítima y contraria a la Convención Americana. Conforme a
lo establecido en el artículo 29.a in fine de dicho tratado ninguna norma de la
Convención puede ser interpretada en sentido de limitar los derechos en mayor
medida que la prevista en ella. En este sentido, es necesario examinar si
la misma implica una restricción indebida a los derechos humanos consagrados en
la Convención.
114.
El artículo 32.2 de la Convención establece que “[l]os derechos de cada persona
están limitados por los derechos de los demás, por la seguridad de todos y por
las justas exigencias del bien común, en una sociedad democrática”. Este
Tribunal ha establecido en su jurisprudencia que un derecho puede ser
restringido por los Estados siempre que las injerencias no sean abusivas o
arbitrarias; por ello, deben estar previstas en ley en sentido formal y
material, perseguir un fin legítimo y cumplir con los requisitos de idoneidad,
necesidad y proporcionalidad.
115.
El primer paso para evaluar si una restricción a un derecho establecido en la
Convención Americana es permitida a la luz de dicho tratado consiste en
examinar si la medida limitativa cumple con el requisito de legalidad. Ello
significa que las condiciones y circunstancias generales que autorizan una
restricción al ejercicio de un derecho humano determinado deben estar
claramente establecidas por ley. [Resaltado añadido]. (Opinión Consultiva
28/21, solicitada por la República de Colombia, La figura de la reelección
presidencial indefinida en sistemas presidenciales en el contexto del Sistema
Interamericano de Derechos Humanos (Interpretación y alcance de los artículos
1, 23, 24 y 32 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, XX de la
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, 3.d de la Carta de
la Organización de los Estados Americanos y de la Carta Democrática
Interamericana), opinión consultiva del 7 de junio de 2021).
Del
contenido de esa opinión consultiva, que recopila el desarrollo de la
jurisprudencia convencional sobre la limitación de derechos
político-electorales, resulta evidente que -al menos a partir de ese momento-
la Corte IDH proscribió la interpretación extensiva de las limitaciones a estos
derechos e incorporó -como parte del parámetro convencional- la obligación de
que cualquier restricción sea desarrollada de forma expresa por la ley. En esta
línea, entender que las personas postulantes a una alcaldía o vicealcaldía
municipal requieren al menos 20 años de edad para su postulación es una lectura
que no está expresamente dispuesta en el artículo 15 del Código Municipal,
tampoco se encuentra en ningún otro articulado de esa ley o del Código
Electoral. A esa limitación por edad solo se puede llegar por vía de
interpretación, justamente lo que prohíbe desde 2021 la Corte IDH.
5. La
interpretación del juez electoral. Tradicionalmente,
se ha señalado que el recurso de apelación electoral es un mecanismo para el
control de legalidad de la actuación de la Administración electoral. No
obstante, además de esa lectura, el artículo 225 del Código Electoral que
regula los derechos tutelados por el recurso de amparo electoral, en el párrafo
segundo, hacia su final, dispone que “Los reclamos contra las decisiones de
los organismos electorales inferiores no se tramitarán por esta vía, sino por
la del recurso de apelación electoral.” De esta manera, cuando la
judicatura electoral interviene como contralora de las decisiones de la
Dirección General del Registro Electoral y Financiamiento de Partidos
Políticos, importa advertir que no solo lo hace en el control de legalidad,
sino que también, y de manera preferencial, como un juez de la Constitución, es
decir, como un juez de garantías cuyo papel es ejercer una labor tuitiva para
ofrecer una protección efectiva de los derechos fundamentales de carácter
político-electoral. Esto implica la obligación de defender los derechos
consagrados en la Constitución Política, pero también los que el país ha ido
reconociendo a través de la incorporación en el ordenamiento de los
instrumentos internacionales para la protección de los Derechos Humanos, con
base en la tradicional lectura que ha hecho la Sala Constitucional del artículo
48 de la Constitución Política y que puede resumirse en que el juez
constitucional siempre tiene que privilegiar la norma y la interpretación que
mejor proteja un derecho fundamental.
El
juez electoral no puede desconocer que dentro del artículo 15 del Código
Municipal conviven dos posibles interpretaciones.
Por un
lado, la interpretación tradicional, de carácter más formal y gramatical, está
fundada en la lectura reiterada de la versión anterior al artículo 22 del mismo
Código Municipal, según la cual el artículo 15 debería leerse en el sentido de
que no basta ejercer la ciudadanía para optar por los puestos que conforman la
alcaldía y vicealcaldía municipal, sino que, además de ello, una vez que una
persona se inscribe como electora (lo cual la mayoría del Tribunal entiende que
solo puede ocurrir a los 18 años) deben transcurrir, al menos, dos años más
para postularse a dichos cargos. La consecuencia directa de esa lectura es que
nadie con una edad inferior a los 20 años puede aspirar a esos cargos, aunque
en el ordenamiento jurídico no exista una sola disposición que, de forma
expresa, exija esa edad para candidatearse a esas dignidades de elección
popular. Esta lectura centra su interpretación en una modulación del inciso a)
del artículo 15 del Código Municipal, el cual prescribe:
Artículo
15.- Para ser alcalde municipal, se requiere:
a) Ser
costarricense y ciudadano en ejercicio.
b)
Pertenecer al estado seglar.
c)
Estar inscrito electoralmente, por lo menos con dos años de anterioridad, en el
cantón donde ha de servir el cargo.
Nótese
que la norma no exige expresamente el requerimiento de los 20 años de edad para
ocupar una alcaldía o vicealcaldía municipal, en tanto la ciudadanía, se
reitera, se adquiere a los 18 años, según lo dispone el artículo 90
constitucional. Asumir el requerimiento de los 20 años como edad mínima, pasa
por un ejercicio hermenéutico que procure la coexistencia de ese inciso a) con
el inciso c), favoreciéndose entender los dos años de inscripción electoral
únicamente en calidad de ciudadano o ciudadana. Consecuentemente, esta
interpretación resulta menos generosa respecto del ejercicio del derecho
fundamental al sufragio en su vertiente pasiva y, adicionalmente, desatiende la
obligación impuesta por el control de convencionalidad que exige únicamente
aplicar limitaciones a los derechos fundamentales de carácter
político-electoral que estén expresamente dispuestos en las leyes aprobadas por
la Asamblea Legislativa.
La
otra interpretación que convive con la literalidad de esa norma es la que
ofrecen las jurisprudencias interamericana y constitucional, lectura que
favorece la interpretación respecto de cómo contabilizar y verificar la
inscripción electoral y su correspondiente domicilio electoral, centrándose,
entonces, en la necesidad de interpretar el inciso c) del artículo 15, para que
este se adecue a la edad mínima de los 18 años. Bajo este análisis, el
ejercicio hermenéutico desprende que para postular una candidatura a una
alcaldía o vicealcaldía municipal basta con ser ciudadana o ciudadano en
ejercicio, condición que habría que tenerse al momento de la elección
respectiva, al tiempo que la Administración electoral o el Registro Civil deben
proveer mecanismos idóneos para acreditar los dos años de arraigo al cantón en
el que se ha de servir el cargo, independientemente de que su contabilización
conlleven una verificación en los dos años previos a los 18 años.
Para
el suscrito magistrado, esta segunda interpretación es la única que se aviene
de manera adecuada con la función tuitiva que posee la judicatura electoral
como juez constitucional de garantías en el recurso de apelación electoral
contra las decisiones de los organismos electorales inferiores. Esta segunda
lectura, además, se hace imperativa a partir de la obligación de ejercer un
control de convencionalidad difuso para efectuar una interpretación del derecho
interno conforme con la Convención Americana sobre Derechos Humanos y,
asimismo, adecuar la comprensión del inciso c) del numeral 15 del Código
Municipal a los preceptos que la Sala Constitucional dictase desde su sentencia
del año 2002.
El
Tribunal Supremo de Elecciones no puede desatender que su labor procura
facilitar, de forma ordenada, el ejercicio del derecho fundamental a la
participación política y al sufragio en sus vertientes pasiva y activa. Si el
legislador considera que para ser alcalde, alcaldesa, vicealcalde o
vicealcaldesa se requiere una determinada edad, cuestión aceptable a la luz del
contenido de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, así debe
disponerlo a texto expreso en los requisitos para ejercer el cargo que
contempla el numeral 15 del Código Municipal. Lo que a mi criterio no resulta
jurídicamente posible -por inconvencional e inconstitucional- es que el juez
electoral interprete que existen requisitos adicionales para ocupar esos
cargos, más allá de los que exige la literalidad de la ley.
En
consecuencia, a pesar de que, como se ha señalado, en el numeral 15 del Código
Municipal conviven plausiblemente dos lecturas posibles a partir de su
literalidad, entiendo que solo la segunda de estas lecturas se aviene con los
compromisos que el Estado costarricense ha adquirido para asegurar la
protección de los derechos fundamentales de carácter político electoral y con
la función de juez constitucional que el juez electoral, dentro del recurso de
apelación electoral, ostenta por el encargo expreso que hiciese el legislador
en el numeral 225, final del párrafo segundo, del Código Electoral.
En
síntesis, para el suscrito magistrado, lo que se discute acá, y amerita una
interpretación al efecto, no es la edad mínima legalmente exigida para el
ejercicio de una alcaldía o vicealcaldía municipal; el debate, por el
contrario, debe centrarse en la forma en que deben acreditarse los dos años de
inscripción electoral ininterrumpida en un determinado cantón del país y en el
que se desean servir esos cargos, principalmente en el escenario de que dicha
verificación deba realizarse para una persona menor de edad entre sus 16 y 18
años.
Si
bien la reforma del año 2017 al artículo 22 del Código Municipal ya ofrece
elementos probatorios de referencia, como el caso de la TIM para las
regidurías, nada de ello obsta para que los organismos electorales planteen
alternativas para ese fin, las cuales pueden incluir, por supuesto, el dictado
de reformas reglamentarias que materialicen la jurisprudencia convencional y
constitucional, de manera tal que sea superado el estado de cosas actual.
6.
Conclusión. Por las razones expuestas
salvo el voto y considero que la Administración electoral debe proceder, de
inmediato, con la inscripción del señor Kendall Gerardo Enríquez Fallas, cédula
de identidad n.° 119310122, propuesto al cargo de vicealcalde segundo a la
Municipalidad de Santa Cruz, provincia Guanacaste, por el partido Unidos
Podemos, siempre y cuando este cumpla con los demás requisitos exigidos por la
ley electoral.
Luis Diego Brenes Villalobos
Exp. n.º 400-2023
Apelación electoral
PUP C/ resolución DGRE
MMA