N.°
8399-E9-2024.- TRIBUNAL
SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a
las nueve horas y cincuenta minutos del trece de noviembre de dos mil veinticuatro.-
Solicitud de recolección de firmas presentada por
el señor Alberto Cabezas Villalobos con el propósito de someter
a referéndum, por iniciativa ciudadana, el proyecto de ley presentado por el Poder Ejecutivo ante la Asamblea
Legislativa bajo el número 24.467 titulado “Ley Jaguar para el impulso del desarrollo
de Costa Rica”, en
concreto los artículos no cuestionados por vicios de constitucionalidad.
RESULTANDO
1.
Mediante
memorial recibido electrónicamente en la Secretaría General de este Tribunal el
30 de julio de 2024, el señor Alberto Cabezas Villalobos, quien se
identificó como presidente de la Asociación Agencia para el Desarrollo
Accesible sin Fronteras, solicitó autorización
para iniciar el procedimiento de recolección de firmas con el propósito de
convocar a referéndum ciudadano el proyecto de ley presentado por el Poder Ejecutivo ante la
Asamblea Legislativa bajo el número 24.467 titulado “Ley
Jaguar para el impulso del desarrollo de Costa Rica” (folios 1 a 9).
2.
Por escrito presentado el
30 de julio de 2024 ante la Dirección General de Registro Electoral y
Financiamiento de Partidos Políticos (DGRE), el señor Edgar Espinoza Rodriguez solicitó autorización para iniciar la recolección de firmas
con el propósito de convocar a referéndum ciudadano ese mismo proyecto de ley (folios 10 a 17).
3.
En resolución n.° 5513-E9-2024 de las 13:55 horas del 05 de agosto de 2024, dictada dentro del expediente
electoral n.° 205-2024, este Tribunal conoció las
gestiones citadas y ordenó la apertura del presente expediente para su tramitación
(folios 18 a 21).
4.
Mediante escrito recibido
electrónicamente en la Secretaría General el 07 de agosto de 2024, el señor Cabezas Villalobos
reiteró su gestión (folios 22 a 24).
5.
Por auto de las 09:00
horas del 08 de agosto de 2024, el Magistrado Instructor dispuso lo siguiente: “A) Al haber indicado los gestionantes que su petición se basa en la iniciativa
legislativa n.° 24.467, en los términos del artículo
6 inciso b) de la Ley de Regulación del Referéndum (ley n.°
8492), incorpórese el citado proyecto de ley a este expediente (el texto será
tomado de la página web oficial de la Asamblea Legislativa: https://www.asamblea.go.cr/Centro_de_informacion/Consultas_SIL/SitePages/ConsultaProyectos.aspx). B) El numeral 5 de
la referida Ley de Regulación del Referéndum establece que, en este tipo de
procesos, aplicarán supletoriamente las reglas del Código Electoral, normativa
que desarrolla el perfil jurisdiccional que otorgó la Constitución Política a
este Tribunal. Los órganos jurisdiccionales, por principio general de Derecho,
tienen la potestad de ordenar prueba para mejor resolver; sobre esa línea, la
Sala Primera ha señalado que: “La
prueba para mejor proveer, por su naturaleza, corresponde a una potestad del
juzgador; quien decide su conveniencia y necesidad…” (sentencia n.° 2252-F-2021 y,
en similar sentido, voto n.° 1-F-2018). En virtud de lo anterior, se estima
fundamental, para evaluar el trámite instado por los señores Espinoza Rodríguez
y Cabezas Villalobos, incorporar a estas diligencias la consulta facultativa
previa que, en su momento, presentó la Contraloría General de la República
-ante la Sala Constitucional- en relación con el proyecto de ley n.° 24.364. Ese expediente legislativo tiene normas
idénticas a las que deben valorarse, por lo que es pertinente tener a la vista
el criterio que tuvo, sobre esos preceptos, el órgano constitucional
especializado y con “competencia
para ejercer funciones de vigilancia en el manejo de los fondos públicos y en
la gestión financiera de los empleados públicos, y específicamente, para
intervenir en las licitaciones (contratación administrativa)” (sentencia de la Sala
Constitucional n.° 2008-010450). Por ello, adjúntese
a este expediente el documento titulado “SE INTERPONE CONSULTA DE CONSTITUCIONALIDAD”, suscrito por la señora
Marta Eugenia Acosta Zúñiga, Contralora General de la República, disponible en
la “Sala de Prensa” virtual de esa institución, dirección: https://cgrfiles.cgr.go.cr/publico/docsweb/documentos/sala-prensa/boletines/2024/consulta-constitucionalidad-05-07-2024.pdf.”
(folios 25 a 45).
6.
En auto de las 10:45
horas del 09 de agosto de 2024, este Tribunal dispuso: “A) Por existir identidad entre
objeto y causa, se ordena acumular las gestiones de los señores Espinoza
Rodríguez y Cabezas Villalobos para que sean conocidas, conjuntamente, en el
expediente n.° 320-2024, cuya instrucción -por
estricto turno- corresponde al Despacho del Magistrado Esquivel Faerron. B) Remítanse los autos al Departamento
de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa para que, en
los términos del inciso c) del artículo 6.° de la Ley
sobre Regulación del Referéndum, proceda a evaluar el proyecto propuesto desde
el punto de vista formal y, luego de realizar las consultas obligatorias
correspondientes, se pronuncie al respecto. Además, el citado Departamento
propondrá a esta Autoridad Electoral, como parte del informe, la explicación de
la iniciativa que figuraría en el formulario para la recolección de las firmas,
así como la pregunta que se formularía a la ciudadanía y que aparecería en la
papeleta.” (folio 46).
7.
Mediante resolución n.° 5689-E9-2024 de las 13:30 horas del 09 de agosto de
2024, este Tribunal presentó ante la Sala Constitucional de la Corte Suprema de
Justicia una Consulta Facultativa Previa sobre la constitucionalidad de los
artículos 2 a 5 de la iniciativa (folios 50 a 55, 58 y 59).
8.
Por escrito recibido
electrónicamente en la Secretaría General el 12 de agosto de 2024, el gestor Cabezas
Villalobos solicitó que la presente iniciativa fuere consultada a las
organizaciones de personas con discapacidad (folios 60 y 61).
9.
En resolución de las 08:17
horas del 12 de agosto de 2024, la Sala Constitucional admitió la consulta
formulada por este Tribunal y solicitó al Directorio de la Asamblea Legislativa
la remisión del expediente legislativo n.° 24.467 (folios 62 a 65).
10. Mediante escritos recibidos electrónicamente en la
Secretaría de este Tribunal, diversas instituciones públicas emitieron su pronunciamiento
sobre la iniciativa en examen en respuesta a la consulta obligatoria formulada
por el Departamento de Estudio, Referencias y Servicios Técnicos de la Asamblea
Legislativa (en adelante, Departamento de Servicios Técnicos) -folios 66 a 72-.
11. Por oficio n.°
AL-DEST-OFI-394-2024 del 17 de setiembre de 2024, remitido electrónicamente a
la Secretaría General ese mismo día, el Departamento
de Servicios Técnicos remitió el resultado de la revisión practicada a
la iniciativa citada, así como los pronunciamientos emitidos por algunas de las
instituciones públicas consultadas. En sus consideraciones finales, advirtió lo
siguiente: “• La reforma del artículo 4 inciso d) de la Ley
Orgánica de la Contraloría General de la Republica es un asunto sujeto a
criterios de conveniencia y oportunidad. • La modificación del artículo 38 de
la Ley Orgánica de la Contraloría General de la Republica es un asunto sujeto a
criterios de conveniencia y oportunidad. • La reforma del artículo 67 de la Ley
General de Contratación Publica legisla sobre un servicio financiero de
carácter crediticio (Arrendamiento Financiero) y ya que dicha materia se encuentra
excluida de la consulta vía referéndum de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 105 constitucional y el artículo 2 de la Ley sobre Regulación del
Referéndum, N.° 8492 de 9 de marzo de 2006 y sus
reformas, el Departamento de Servicios Técnicos advierte sobre las dudas de
constitucionalidad que arroja esta reforma. • De acuerdo con la reforma que se
plantea al artículo 67 de la Ley General de Contratación Pública, esta asesoría
llama la atención en cuanto a un eventual vicio de constitucionalidad al
pretender construir obra pública sin aplicar el procedimiento de licitación
dispuesto en el artículo 182 constitucional. • La reforma al artículo 5 bis de
la Ley Orgánica de JAPDEVA agrava la votación de esta iniciativa de ley porque
prevé la eliminación de la autorización a JAPDEVA “para que realice alianzas estratégicas y cualquier otra forma de
asociación empresarial dentro o fuera del país"; es
decir, disminuye las competencias funcionales de un ente autónomo. • JAPDEVA
puede celebrar alianzas estratégicas con entes públicos o privados, siempre que
estos negocios no versen sobre construcción de infraestructura. Incorporar esta
posibilidad dentro de la reforma al artículo 5 bis de la Ley orgánica
violentaría lo dispuesto en el artículo 182 constitucional, en virtud de que la
construcción de infraestructura debe regirse por el procedimiento ordinario de
licitación.” (folios
73 a 201).
13. Mediante voto n.° 2024-028774
del 1.° de octubre de 2024, la Sala Constitucional examinó
la Consulta Facultativa Previa de Constitucionalidad formulada por este
Tribunal y dispuso: “Se
evacua esta consulta facultativa de constitucionalidad, sobre el proyecto de
ley 24.467, denominado "Ley
Jaguar para el impulso del desarrollo de Costa Rica", es inconstitucional, en el siguiente sentido:
Primero. - Por unanimidad, se admite la consulta de constitucionalidad
presentada por el Tribunal Supremo de Elecciones. Por mayoría, se admite la
consulta de constitucionalidad de la Contraloría General de la República,
acumulada a la primera. El magistrado Rueda Leal da razones particulares. Los
magistrados Castillo Víquez y Salazar Alvarado y la magistrada Alvarado
Paniagua salvan el voto y reiteran la inevacuabilidad
de la consulta formulada por la Contraloría General de la República, tal y como
lo suscribieron en la resolución N° 2024-25125 de las
9:20 horas del 30 de agosto de 2024, dictada en el expediente judicial N° 24-22441-0007-CO. Segundo. -Por mayoría, se declara que
no hay un vicio de inconstitucionalidad en el artículo 2 del proyecto de ley,
que reforma el artículo 12 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República. El magistrado Castillo Víquez consigna razones adicionales. El
magistrado Rueda Leal emite voto particular y evacúa este extremo de la
consulta, en el sentido de que el artículo 2 del proyecto de ley 24.467, que
propone la modificación al primer párrafo del artículo 12 de la Ley Orgánica de
la Contraloría General de la República, es constitucional, siempre que se
interprete que se mantienen incólumes las potestades de control y fiscalización
de la Contraloría General de la República y las competencias derivadas de los
numerales 183 y 184 de la Constitución Política. El magistrado Araya García y
las magistradas Hess Herrera y Alvarado Paniagua salvan el voto y disponen que
el artículo consultado es inconstitucional. Tercero.-
Por unanimidad, se declara que hay un vicio de inconstitucionalidad (sic) en
el artículo 4 del proyecto de ley, que reforma el artículo 67 de la Ley General
de Contratación Pública. El magistrado Salazar Alvarado y la magistrada Garro
Vargas consignan sus propias razones. Cuarto.- Por
unanimidad, se declara que hay un vicio de inconstitucionalidad (sic)
en el artículo 5 del proyecto de ley, que modifica el artículo 5 bis de
la Ley Orgánica de JAPDEVA. El magistrado Salazar Alvarado y la magistrada
Garro Vargas consignan sus propias razones.” (ver Sistema Gestión en Línea del Poder Judicial).
14. Por memorial presentado ante la DGRE el 09 de
octubre de 2024, el gestor Espinoza Rodríguez solicitó a este Tribunal lo
siguiente: “1.
Dejar sin efecto mi solicitud de referéndum por iniciativa popular presentada
el pasado 30 de julio de 2024 para el Proyecto de Ley Expediente No. 24.647 (sic),
denominado Ley Jaguar para el Impulso del Desarrollo Nacional (…). 2.
Acoger nueva solicitud de referéndum por iniciativa popular que presento ante
su autoridad con sustento en propuesta legislativa que elaboré y que adjunto
(…). Dicha iniciativa que presento se titula “Ley Jaguar para
fortalecer la gestión pública y su fiscalización.” (folios 222 a 230).
15. En memorial recibido electrónicamente en la
Secretaría General el 09 de octubre de 2024, a las 16:17 horas, el gestor
Cabezas Villalobos señaló: “Señores Magistrados del Tribunal Supremo de
Elecciones. “(…) me permito dirigirme nuevamente a ustedes
en relación con nuestra solicitud para la realización de un referéndum sobre el
proyecto de ley "Ley Jaguar para el Impulso del
Desarrollo de Costa Rica", tramitada bajo el expediente 24.467 en la
Asamblea Legislativa en la parte que se considera constitucional. (…) Contexto:
El proyecto de ley "Ley Jaguar", cuyo artículo 2 ha sido declarado
constitucional por la Sala Constitucional en su voto No. 2024-28774, propone
reformas cruciales en la fiscalización de la Hacienda Pública y en el
desarrollo de infraestructura que afecta directamente a la calidad de vida de
los costarricenses. Este proyecto ha sido consultado en múltiples instancias y
ahora está en una fase clave de su discusión en la Asamblea Legislativa. (…) Solicitud
concreta: En base al respaldo mostrado por el Presidente
y en línea con nuestra solicitud anterior, reiteramos nuestra petición de que
el Tribunal Supremo de Elecciones autorice la convocatoria del referéndum,
permitiendo así que el pueblo se exprese sobre este proyecto de ley de vital
importancia. Solicitamos que nos permitamos (sic) continuar con los
trámites necesarios para la recolección de firmas conforme a la normativa
vigente.” (folios
220 y 221).
16. Mediante correo electrónico recibido en la
Secretaría General el 09 de octubre de 2024, a las 16:50 horas, el gestor
Cabezas Villalobos compartió una nota dirigida por él a la
Sala Constitucional, en los siguientes términos: “Entiendo que, mediante reciente resolución No. 2024-28774 del 1 de
octubre de 2024, esta Sala ha declarado inconstitucionales ciertos artículos
del proyecto de ley (…). Por lo tanto, con todo respeto, solicito que este
Tribunal valore la posibilidad de que se mantenga la iniciativa de referéndum,
enfocándose en los puntos no declarados inconstitucionales (…). Además, deseo
manifestar mi apoyo a la propuesta presentada por el señor Edgar Espinoza
Rodríguez (…). Con la finalidad de optimizar los recursos estatales, propongo
la unificación de ambas iniciativas.”
(folios 218 y 219).
17. En auto de las 10:15 horas del
21 de octubre de 2024, esta Magistratura dispuso lo siguiente: “De
la armonización de los documentos citados se desprende que, a raíz de lo
dispuesto por la Sala Constitucional en el voto n.°
2024-028774 del 1.° de octubre de 2024, el señor Cabezas Villalobos decidió
reformular su solicitud de recolección de firmas y suprimir del proyecto de ley
número 24.467 titulado “Ley Jaguar para el impulso del desarrollo de Costa
Rica” los artículos 4 y 5 (cuya inconstitucionalidad fue advertida por la Sala
Constitucional en el pronunciamiento citado), delimitando el contenido de la
iniciativa a los ordinales 1, 2 y 3 que, para los efectos, constituyen un texto
sustitutivo. En consecuencia, lo procedente es remitir ese texto reducido a
conocimiento del Departamento de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos de
la Asamblea Legislativa para que, en el plazo de diez días hábiles contados a
partir de la notificación de la presente resolución, reelabore el “resumen del
proyecto” o texto explicativo que sería incorporado al reverso del “formulario”
(procurando que la síntesis elaborada sea la esencia y fiel reflejo del nuevo
articulado), así como la pregunta que se formularía a la ciudadanía y defina la
mayoría de votación requerida en este caso. Además, desde el análisis de
técnica legislativa resulta relevante conocer dos aspectos: 1) Considerando que se trata de un proyecto
que ha pasado por tres versiones y que en cada una se han excluido artículos de
la propuesta inicial, se solicita indicar si el articulado mantiene coherencia
y resulta razonable como propuesta legislativa. Ello implica analizar si las
razones contenidas en la exposición de motivos resultan coherentes con el
articulado específico; y 2) Si de conformidad con lo dispuesto en la resolución
de la Sala Constitucional n° 2024021375 de las 18:45
horas del 29 de julio de 2024 ( ), el contenido normativo de la reforma
planteada al ordinal 12 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República (artículo 2 de la iniciativa) ya forma parte del ordenamiento
jurídico vigente en el país; específicamente en cuanto establece que las
funciones, decisiones y actuaciones de la Contraloría General de la República
no podrán “sustituir” o “abarcar” competencias propias de la administración
pública activa. Es decir, determinar si la propuesta implica una innovación,
una reforma o una derogatoria legislativa.
Notifíquese al gestor Cabezas Villalobos y a la citada dependencia a la
que, además, se remitirá copia simple de los escritos citados.”
(folios 235 a 236).
18. Por oficio n.°
AL-DEST-OFI-403-2024 del 5 de noviembre de 2024, recibido en la Secretaría
General ese mismo día, el Departamento
de Servicios Técnicos remitió el informe requerido y atendió las
consultas planteadas (folios 251 a 268).
19. En el procedimiento no se notan defectos que causen
nulidad o indefensión.
Redacta el Magistrado
Esquivel Faerron; y,
CONSIDERANDO
I.- Sobre el fundamento y las modalidades del referéndum en el
ordenamiento jurídico costarricense. La jurisprudencia electoral ha definido aspectos
esenciales del instituto del referéndum. La connotación de “gobierno
representativo”, con la reforma del artículo 9 constitucional, en relación con
el artículo 105 del mismo cuerpo normativo, rompe el monopolio de la función
legislativa en manos de la Asamblea. Se
innovó la normativa para prever que, excepcionalmente, el pueblo pueda
avocar el ejercicio de esa potestad a través del instituto del referéndum, para
aprobar o derogar leyes y reformas parciales de la Constitución. Al
respecto el numeral constitucional de cita señala:
“El pueblo también podrá
ejercer esta potestad mediante el referéndum, para aprobar o derogar leyes y
reformas parciales de la Constitución, cuando lo convoque al menos un cinco por
ciento (5%) de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral; la Asamblea
Legislativa, mediante la aprobación de las dos terceras partes del total de sus
miembros, o el Poder Ejecutivo junto con la mayoría absoluta de la totalidad de
los miembros de la Asamblea Legislativa.
El referéndum no procederá
si los proyectos son relativos a materia presupuestaria, tributaria, fiscal,
monetaria, crediticia, de pensiones, seguridad, aprobación de empréstitos y
contratos o actos de naturaleza administrativa.
Este instituto será regulado
por ley, aprobada por las dos terceras partes de la totalidad de los miembros
de la Asamblea Legislativa.”.
En las resoluciones número 790-E-2007 y 797-E9-2008
se enfatizó el carácter excepcional de este mecanismo:
“Tal
y como finalmente quedó receptado el referéndum en nuestro medio, es claro que
el mismo no está previsto como una apuesta por la democracia directa ni como
instrumento para cuestionar la legitimidad del gobierno
democrático-representativo; se trata de un mecanismo de participación popular
directa que complementa –y no enfrenta– el ejercicio representativo del
gobierno, el cual será el que prevalezca respecto de la mayoría de las
decisiones. La consulta al soberano es, pues, excepcional; a través de
una adecuada regulación del instituto, es posible que ocasionalmente se active
un saludable y democrático control popular en el ejercicio del poder, para
impedir que del seno del Estado constitucional emerjan subrepticiamente falsos
poderes soberanos, con el beneficio adicional de propiciar valiosas
oportunidades de educación e integración políticas.
La teoría constitucional
contemporánea es prácticamente unánime al estimar que el referéndum no
convierte al pueblo en el legislador cotidiano, sino únicamente frente a
decisiones trascendentales para la vida colectiva, respecto de las cuales exista
un bloqueo político o una crispación pública de tal magnitud que amenace la paz
social. En estas circunstancias es natural la apelación al pueblo para que,
en su condición de soberano, arbitre políticamente el disenso y dote de
legitimidad incuestionable a la decisión final.”
II.- Sobre la necesidad de contar con una propuesta normativa para convocar un referéndum y la intervención del Departamento de
Servicios Técnicos en el proceso. Nuestro ordenamiento
jurídico contempla dos tipos de referéndum, desde el punto de vista de la
materia objeto de consulta popular, el legislativo, dirigido a
aprobar o derogar leyes (vertientes constitutiva y abrogativa,
respectivamente), y el constitucional, mediante el cual se somete a
decisión de la ciudadanía
reformas parciales a la Carta Fundamental.
Independientemente que se trate de un
referéndum legislativo o constitucional, el constituyente derivado estableció
tres vías por las cuales se puede determinar la trascendencia de un tema y
propiciar la celebración de un referéndum. En efecto, el artículo 105
constitucional autoriza a convocarlo cuando lo solicite un cinco por ciento de
los ciudadanos inscritos en el padrón electoral (“referéndum ciudadano”), la Asamblea
Legislativa por acuerdo respaldado por las dos terceras partes de sus
miembros (“referéndum
legislativo”) o el Poder
Ejecutivo cuando cuente con el respaldo de al menos veintinueve
diputados (“referéndum por
gestión del Ejecutivo”).
De tal
manera, es claro que la disposición constitucional prevé la existencia de la
iniciativa popular de la ley mediante el referéndum, para aprobar o derogar
leyes y reformas parciales de la Constitución (ver Sala Constitucional voto
n.° 13270-2019). Este diseño implica que debe existir
una propuesta normativa que sea viable técnicamente para someter a consulta
popular, es decir, que implique innovación, reforma o derogatoria de
normativa.
Por esta
razón, en el análisis de la viabilidad técnica del proyecto a consultar cumple un
papel importante el Departamento de Servicios de Técnicos de la Asamblea
Legislativa (en adelante ST o Departamento). El Reglamento Interno de la
Asamblea Legislativa, que constituye parámetro de constitucionalidad, contempla
a este como un órgano auxiliar en el procedimiento legislativo (artículo 118).
Este rol se mantiene en la legislación que regula los procesos consultivos,
pues el inciso 6) del artículo 6 de la Ley de
Referéndum señala que, una vez recibida la solicitud de recolección de firmas,
el Tribunal remitirá el texto del proyecto normativo a la Asamblea Legislativa,
a fin de que sea evaluado desde el punto de vista formal por el Departamento de
Servicios Técnicos, el cual se pronunciará en un lapso de ocho días hábiles,
luego de realizar las consultas obligatorias.
La ley
es el producto de un proceso político dirigido a la atención de una necesidad
social, se trata de la manifestación de la voluntad política de atender esa
necesidad, la cual debe transformarse técnicamente en un texto de contenido
normativo. Ese proceso técnico formado por procedimientos, reglas, una
estructura ordenada del texto, el análisis sistemático con el resto del
ordenamiento jurídico y las consultas correspondientes es parte de lo que se
conoce como técnica
legislativa.
III.
Aclaración inicial. El proyecto legislativo que se pretende someter a consulta ha
pasado por tres versiones. Un primer proyecto legislativo que fue objeto de
solicitud de recolección de firmas presentado por los señores Alberto Cabezas
Villalobos y Edgar Espinoza Rodríguez (mismos gestores en este asunto), el 5 de
junio de 2024, tramitado bajo el expediente legislativo n.°
24364: “Ley jaguar para impulsar el desarrollo de Costa Rica” (identificada
como “Jaguar 1”). Este
proyecto legislativo fue consultado a la Sala
Constitucional, la cual en el voto n.° 2024-21375
declaró la inconstitucionalidad de la totalidad de los artículos 2, 4 y 5, por
considerar que una ley no puede rebajar, disminuir, suprimir, atribuirles a
otros o modificar competencias de la Contraloría General de la República,
porque existe un resguardo constitucional de estas. Asimismo, declaró
inconstitucional el artículo 3 salvo en relación con los verbos “sustituir” y
“abarcar” (este artículo es parte del “texto sustitutivo” que pretende someterse
a consulta). Este Tribunal, en la resolución n.°
5513-E9-2024, archivó esta gestión por el desistimiento de los gestores.
El 30 de
julio de 2024, el señor Alberto Cabezas Villalobos, quien se identificó
como presidente de la Asociación Agencia para el Desarrollo Accesible sin
Fronteras, y el señor Edgar Espinoza Rodríguez solicitaron nuevamente autorización
para iniciar el procedimiento de recolección de firmas, con el propósito de
convocar a referéndum ciudadano el proyecto de ley presentado por el Poder
Ejecutivo ante la Asamblea Legislativa (en sustitución del proyecto citado en
el parágrafo anterior), denominado “Ley Jaguar para el impulso del
desarrollo de Costa Rica”, tramitado en el expediente legislativo n.° 24467 (identificado como versión 2 o “Jaguar 2”). Posteriormente, en resolución n.° 7731-E9-2024, esta Instancia acogió la
solicitud de desistimiento presentada por el señor Espinoza Rodriguez, de
manera que continúo el señor Cabezas Villalobos como único gestor.
Este proyecto
legislativo también fue consultado a la Sala
Constitucional. El Juez Constitucional, en el voto n.°
2024-28774, declaró inconstitucionales el artículo 4, referido a la
modificación del artículo 67 de la Ley General de Contratación Pública, y el
artículo 5 que planteaba reformar el artículo 5 bis de la Ley Orgánica de
JAPDEVA, por considerar que violentaban principios constitucionales en materia
de contratación pública. En cuanto al artículo 2 (artículo 3 corregido de la
primera versión) dispuso que no era inconstitucional, siempre que se interpretara
de modo que se mantengan incólumes las potestades de control y fiscalización de
la Contraloría General de la República.
En
correo del 9 de octubre de 2024, el gestor Cabezas Villalobos manifestó su
interés por mantener la iniciativa de referéndum sobre los artículos no
declarados inconstitucionales. Es decir, la reforma de los artículos 4, 12
(la parte no declarada inconstitucional) y 38 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República (LOCGR). Se entiende, según lo advierte el
Departamento, que esos artículos conforman el “texto sustitutivo” que se pretende
someter a consulta.
Para una
mejor comprensión, se transcribe el “texto sustitutivo” que se solicita someter a referéndum:
“LEY JAGUAR PARA EL IMPULSO DEL DESARROLLO
DE COSTA RICA
CAPÍTULO I
FORTALECIMIENTO DEL CONTROL Y DE LA FISCALIZACIÓN
SUPERIOR DE LA HACIENDA PÚBLICA
SECCIÓN ÚNICA
ACLARACIÓN DE NORMAS COMPETENCIALES Y ORGANIZATIVAS DE LA CONTRALORÍA
GENERAL DE LA
REPÚBLICA
ARTÍCULO 1- Reforma del artículo 4, inciso d), de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República, Ley N.° 7428, de
04 de noviembre de 1994, y sus reformas.
Modifíquese el artículo 4, inciso d), de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República, Ley N.° 7428, de
04 de noviembre de 1994, y sus reformas, para que en lo sucesivo se lea de la
siguiente manera:
Artículo 4- Ámbito de su Competencia. La Contraloría General de la
República ejercerá su competencia sobre todos los entes y órganos que integran
la Hacienda Pública. Esta misma competencia existe sobre:
(…)
d) Las participaciones paritarias y minoritarias del Estado o de otros
entes u órganos públicos, en sociedades mercantiles, nacionales o extranjeras,
de conformidad con la presente ley.
ARTÍCULO 2- Modificación del primer párrafo del artículo 12 de la Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley N.°
7428, de 04 de noviembre de 1994, y sus reformas.
Modifíquese el primer párrafo del artículo 12 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República, Ley N.° 7428, de
04 de noviembre de 1994, y sus reformas, para que en lo sucesivo se lea de la
siguiente manera:
Artículo 12- Órgano rector del ordenamiento
La Contraloría General de la República es el órgano rector del
ordenamiento de control y fiscalización superiores contemplado en esta ley. De
conformidad con los artículos 11, 183 y 184 de la Constitución Política la
Contraloría General de la República, en el ejercicio de cualquiera de sus
funciones, decisiones y actuaciones, no podrá sustituir o abarcar asuntos que
corresponden exclusivamente a las competencias propias de la administración
pública activa en toda su extensión y en el ejercicio de sus modalidades de
función decisora, ejecutiva, resolutora, directiva u operativa; tal y como lo
precisa el inciso a) del artículo 2 de la Ley General de Control, Ley N.°8292,
de setiembre de 2002.
ARTÍCULO 3- Modificación del artículo 38 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República, Ley N.° 7428, de
04 de noviembre de 1994, y sus reformas
Modifíquese el artículo 38 de la Ley Orgánica de la Contraloría General
de la República, Ley N.° 7428, de 04 de noviembre de
1994, y sus reformas, para que en lo sucesivo se lea de la siguiente manera:
Artículo 38- Jerarquía
El contralor general de la República y el subcontralor general de la
República son, en su orden, los superiores jerárquicos de la Contraloría
General de la República.
El Subcontralor sustituirá al primero en sus ausencias temporales con
sus mismas atribuciones. Para presumir ese reemplazo bastará su actuación.
El subcontralor lo asistirá y llevará adelante las atribuciones que le
sean designadas, permanente o temporalmente, por el contralor y deberá ser su
colaborador obligado en la planificación, organización, dirección y control de
la institución, así como en la formulación de sus políticas. Para tales
efectos, el contralor, mediante resolución razonada, asignará al subcontralor,
transitoria o permanente, desde el inicio de la gestión del subcontralor, las
funciones o competencias que conjuntamente acuerden.
El subcontralor desempeñará, además, las funciones y tareas que le
atribuyan los reglamentos de organización.
Rige a partir de su publicación.”
En virtud de las
variaciones al texto normativo originalmente presentado, este Tribunal solicitó
al Departamento un nuevo criterio que
incluyera puntualmente lo siguiente:
1.
Reelaborar el "resumen del proyecto" o texto explicativo
que sería incorporado al reverso del "formulario" (procurando que la
síntesis elaborada sea la esencia y fiel reflejo del nuevo articulado).
2.
Reelaborar la pregunta que se formularía a la ciudadanía.
3.
Definir la mayoría de votación requerida en este caso.
4.
Desde el análisis de técnica legislativa referirse a los
siguientes dos aspectos:
4.1.
Considerando que se trata de un proyecto que ha pasado por tres
versiones y que en cada una se han excluido artículos de la propuesta inicial,
se solicita indicar si el articulado mantiene coherencia y resulta razonable
como propuesta legislativa. Ello implica analizar si las razones contenidas en
la exposición de motivos resultan coherentes con el articulado especifico.
4.2.
Si de conformidad con lo dispuesto en la resolución de la Sala
Constitucional N° 2024021375 de las 18:45 horas del
29 de julio de 2024, el contenido normativo de la reforma planteada al ordinal
12 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (artículo 2 de
la iniciativa) ya forma parte del ordenamiento jurídico vigente en el país;
específicamente en cuanto establece que las funciones, decisiones y actuaciones
de la Contraloría General de la República no podrán "sustituir" o
"abarcar" competencias propias de la administración pública activa.
Es decir, determinar si la propuesta implica una innovación, una reforma o una
derogatoria legislativa
IV.- Sobre el caso concreto: 1. Sobre el informe del Departamento de
Servicios Técnicos: En el informe n.° AL-DEST-OFI-403-2024, del
5 de noviembre de 2024, el Departamento realizó el estudio formal y de técnica
legislativa de la propuesta planteada, además atendió las consultas formuladas
por el Juez Electoral.
En
cuanto a la primera consulta, sobre si el articulado mantiene coherencia
y resulta razonable como propuesta legislativa, señaló siguiente:
“En resumen, los dos pilares
sobre los que se desarrolla la exposición de motivos de este segundo texto no
sustentan la reforma pretendida al artículo 12 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República y, por tanto, genera un problema de
conexidad.
Otro aspecto es que el
título de la propuesta: “Ley Jaguar para el impulso del desarrollo de Costa
Rica” carece de vinculación con su contenido. Por un lado, consigna el nombre
de un felino, por demás imponente en la naturaleza, que carece de contenido
propio para estos fines. Además, porque decir que la iniciativa impulsa el
desarrollo de Costa Rica, siendo que las reformas a la normativa de
contratación pública fueron tenidas por inconstitucionales y las propuestas de
modificación a la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República no
tienen ese propósito, lo cual es susceptible de confundir y sesgar a la
ciudadanía sobre su necesidad y verdadero alcance.
(...)
Sin lugar a duda, la
propuesta bajo análisis, (texto sustitutivo), que recoge el texto ajustado
luego de las dos resoluciones emitidas por la Sala Constitucional (Voto
2024-21375 y Voto 2024-28774), ya no contiene una serie de normas que fueron
inicialmente propuestas; no incluye las reformas a la Ley General de
Contratación Pública, ni a la Ley Orgánica de Japdeva,
lo que queda son normas aisladas que pretenden reformar la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República y que no cumplen con la “precisa unidad
temática” que se menciona en el exposición de motivos, por lo que, la
disonancia existente entre la exposición de motivos, el título de la iniciativa
y su contenido vulnera el principio de conexidad y afecta el principio
democrático tal y como ha sido señalado por la Sala Constitucional en
resoluciones 17104-2007, 19636-2017 y 23789-2020.
Adicionalmente, se dice que
la reforma fortalece las competencias de fiscalización y control de la CGR sin
que se explique de qué manera. En ningún momento los proponentes aclaran cómo
es que decir que la CGR no abarca ni sustituye a las administraciones públicas,
amplía las competencias de la CGR y robustece el sistema de control.
En conclusión, una
vez analizadas las distintas versiones de la propuesta ciudadana, incluido el
texto sustitutivo, tanto en sus exposiciones de motivos, como en su articulado
y título de la propuesta, se advierte que se violenta el principio de
conexidad, dado que no hay relación entre la propuesta inicial y el texto
sustitutivo. Asimismo, no se encuentra nexo en cuanto a los propósitos
planteados en las exposiciones de motivo y el articulado de las distintas
propuestas. Además, el articulado del texto sustitutivo no es coherente ni
razonable como propuesta normativa vía referéndum.”
Evidencia el órgano técnico que no existe una conexidad entre los
distintos elementos del proyecto legislativo, a saber: el título, la exposición
de motivos y el articulado. Advierte que esa carencia se da también en el
propio articulado en sí. Esto provoca el quebranto del hilo conductor básico
entre la ratio de la propuesta legislativa y el texto normativo.
Asimismo, el informe técnico puntualiza la existencia de una falta de
necesidad de la propuesta de regulación, porque engloba presupuestos de
hecho y de derecho que ya están contenidos en el ordenamiento jurídico.
La propuesta de reforma del artículo 4 de la LOCGR propone incluir al
texto vigente “participaciones paritarias”. Esta precisión se informa
que ya está incluida en el sistema normativo, tanto en la redacción vigente ese
mismo artículo, porque se entiende contenida dentro de “participaciones
minoritarias del Estado”, como dentro de las competencias genéricas de
fiscalización y control de la Hacienda Pública que tiene el órgano contralor.
Por su parte, la propuesta de
reforma del artículo 38 de la LOCGR, que pretende una definición de competencias
del Contralor General y Subcontralor, se considera innecesaria, porque refiere
a relaciones de jerarquía, coordinación y colaboración que están reguladas por
principios de Derecho Administrativo.
La segunda
consulta planteada a fin de determinar si la propuesta de reforma al
artículo 12 de la LOCGR implica una innovación, una reforma o una derogatoria
legislativa, dada la resolución de la Sala Constitucional n.°
2024021375. Valga precisar que la propuesta consiste en limitar las funciones
de la CGR, adicionando una frase que indica que no podrá “sustituir y
abarcar” a la administración activa. Al respecto, el órgano técnico
argumenta que se trata de limites que son propios a la naturaleza del órgano de
control, que han sido reconocidos por la Sala Constitucional y, en
consecuencia, concluye que no existe una innovación normativa.
En
concreto, el Departamento expone lo siguiente:
“Consulta el Tribunal
Supremo de Elecciones la iniciativa desde tres dimensiones. La primera desde la
innovación, es decir, si incorpora un aspecto hasta el momento no regulado en
el ordenamiento jurídico. En este sentido la respuesta es negativa porque según
se ha explicado el ordenamiento de fiscalización superior, en especial la Ley
Orgánica de la Contraloría General y la Ley General de Control Interno,
distingue de manera absolutamente clara las funciones propias de las entidades
públicas, las Auditorías Internas y la Contraloría General de la República. La
imposibilidad de que un órgano de control interno o externo participe en la
toma de decisiones es consustancial a su función porque lo contrario implicaría
perder independencia en el ejercicio de su labor. Para la Contraloría General
de la República la independencia está garantizada en el artículo 211 de la Ley
Orgánica de la Contraloría. En síntesis, la iniciativa no innova
sino que más bien hace eco de las regulaciones existentes.
La segunda dimensión es
determinar si la propuesta es o no una reforma al ordenamiento jurídico
vigente; es decir, si en caso que la iniciativa llegue
a consolidarse, el régimen legal varía y en cuál sentido.
Dado que las funciones de la
CGR están por completo deslindadas de aquellas encargadas al Estado y sus
instituciones al momento de procurar el cumplimiento de sus fines y gestionar los
recursos públicos asignados la iniciativa no representa una reforma en el
sistema; la reforma no agrega ni elimina ninguna competencia para la CGR.
Se suele hablar de
“reiteración normativa” o “repetición normativa”, cuando una norma dice algo de
una forma y se desea crear otra que expresa lo mismo con otras palabras.
También puede considerarse un caso de “eco normativo”, cuando la nueva norma
refleja el contenido de la anterior, sin añadir valor sustancial. Esto puede
resultar en duplicidad, lo que a menudo se ve como una mala práctica en la
técnica legislativa.
La tercera dimensión es
definir si la iniciativa corresponde a una derogatoria legislativa; es
decir, si se elimina alguna competencia o función previamente asignada. Aquí la
respuesta es negativa. El párrafo primero del artículo 12 vigente (objeto de la
iniciativa) dispone que la CGR es el rector del sistema de fiscalización
superior porque ya el artículo 183 de la Constitución Política le encargó la
vigilancia de la hacienda pública. Además, el tema ya fue zanjado por la propia
Sala Constitucional al indicar que: “... las competencias constitucionales
asignadas a la CGR están resguardadas y son indisponibles para el legislador,
quien solo puede ampliarlas, aclararlas y complementarlas
pero no puede rebajarlas, disminuirlas, suprimirlas, atribuírselas a otros o
modificarlas de forma contraria al Derecho de la Constitución”, luego no es
posible que la iniciativa derogue ninguna competencia de la CGR.
(…)
En conclusión, de
conformidad con lo dispuesto en la Resolución 2024-21375, lo planteado en el
artículo 2 de la propuesta (texto sustitutivo), que pretende modificar el 12 de
la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, ya forma parte
del ordenamiento jurídico del país, específicamente en cuanto establece que las
funciones, decisiones y actuaciones de la Contraloría General de la República
no podrán “sustituir” o “abarcar” competencias propias de la Administración. La
reforma planteada no constituye una innovación, ni una reforma, ni una
derogatoria.” (el subrayado no es del original).
2. Sobre las deficiencias formales y sustanciales de la propuesta
legislativa. De
conformidad con el diseño del legislador, esta Magistratura Electoral puede
contar con el auxilio e intervención de otros órganos en el trámite de las
gestiones de solicitud de recolección de firmas, tal es el caso de la consulta
facultativa ante la Sala Constitucional y la colaboración del Departamento de
Servicios Técnicos.
En este asunto, la
intervención de estos órganos ha incidido en la modificación de la propuesta
planteada. Como se indicó supra, una vez excluidos los artículos con vicios de
constitucionalidad, el gestor continuó con el trámite para la autorización de
recolección de firmas con base en un “texto sustitutivo” conformado por los
artículos que persistieron de ese análisis de constitucionalidad. No obstante, el
Departamento advierte sobre vicios formales y sustanciales en ese “texto
sustitutivo”.
Ciertamente, este
Tribunal ha admitido la posibilidad de subsanar vicios formales o de falta de
conexidad de la propuesta, no obstante, en este caso se apuntan vicios
sustanciales, desde el enfoque de la técnica legislativa, que afectan la
viabilidad del proyecto. Esto, dado que el órgano técnico enfatiza que el
proyecto no contiene una propuesta normativa, porque refiere a “reformas
innecesarias” cuyos presupuestos de hecho y de derecho ya están contemplados en
el ordenamiento jurídico.
Por ello, al no
existir una propuesta normativa concreta que implique una innovación
legislativa, ya sea esta porque se pretenda aprobar, modificar o derogar una
ley, no se cumple con el requisito constitucionalmente exigido para
convocar a un referéndum. Es decir, no se configura el objeto definido en
la normativa y la jurisprudencia electoral para convocar a un referéndum
(aparte primero de esta resolución).
A lo sumo podría entenderse que el “texto
sustitutivo” contiene “propuestas legislativas aclaratorias”, llamadas
“reiteración normativa” o “repetición normativa” o “eco normativo” por parte
del Departamento de Servicios Técnicos. Este tipo de propuestas, desde la
óptica de la razonabilidad y proporcionalidad constitucional, no justificaría una
convocatoria a referéndum, tal y como se indicará en el siguiente aparte.
3.
Sobre la falta de razonabilidad y proporcionalidad constitucional para una autorización
de recolección de firmas y una convocatoria a un referéndum. El informe del
Departamento advierte lo siguiente:
“Llevar a cabo un referéndum
para crear una norma que ya está regulada en el ordenamiento jurídico plantea
varias consideraciones importantes. En primer lugar, valorar la razonabilidad
jurídica y técnica que tendría la utilización del instrumento democrático
Referéndum para reiterar aspectos ya contenidos en nuestro ordenamiento
jurídico. (…) La realización de un referéndum para crear una norma que ya
existe debe ser cuidadosamente evaluada. La organización de un referéndum
implica un gasto significativo desde el punto de vista de recursos, el costo de
un eventual referéndum el cual se ha dicho públicamente que supera los 3.000
millones de colones, monto que puede ser destinado a cubrir necesidades
sociales, sanitarias o educativas de la ciudadanía. Si la norma ya está
regulada, podría considerarse un uso ineficiente de estos recursos, desviando
atención de otras necesidades más urgentes. Si se realiza un referéndum sin
una justificación clara, puede disminuir la confianza en el proceso democrático
y en las instituciones.
Por otra parte, si la
intención es fortalecer el sistema de fiscalización en aspectos puntuales,
sería más adecuado llevar a cabo un proceso legislativo que contemple una
revisión de la normativa.
Cabe señalar que el Poder
Ejecutivo ha emitido el Decreto Ejecutivo No. 44725-MP de convocatoria a
sesiones extraordinarias, dentro del cual se contempla el proyecto No. 24.467,
que incluye una reforma similar al artículo 12 de la LOCGR.” (el subrayado no
es del original).
Aún y
cuando la falta de una propuesta normativa (indicada en el aparte anterior) ya
constituye un obstáculo insalvable para autorizar la recolección de firmas y,
eventualmente, someter a consulta la propuesta planteada, debe aunarse a ese
motivo la falta de razonabilidad técnico-jurídica y de proporcionalidad que
implicaría la celebración de un referéndum para someter a la ciudadanía leyes
“aclaratorias” o que podrían significar una reiteración desde la técnica
legislativa.
En este escenario
procede realizar un juicio de ponderación entre el derecho de
participación ciudadana y otros principios constitucionales como el principio
de representatividad y el principio de razonabilidad del gasto público.
En
cuanto a la ponderación entre el derecho de participación ciudadana y el
principio de representatividad, tal y como se indicó en la reseña
jurisprudencial contenida en el aparte primero de esta resolución, la consulta
al soberano es de carácter excepcional, de modo tal que la
previsión del instituto del referéndum en el ordenamiento jurídico no convierte
al pueblo en el legislador cotidiano, sino únicamente frente a decisiones
trascendentales para la vida colectiva.
Así las
cosas, la propuesta legislativa que nos ocupa no cumple con ese requisito de
trascendencia que justificaría la convocatoria a un referéndum.
En lo
que respecta a la valoración entre el derecho de participación ciudadana
y el principio de razonabilidad del gasto público, debe considerarse que
la realización de este tipo de ejercicios de consulta ciudadana implica una
inversión presupuestaria considerable (superior a los 3.000 millones de
colones). De esta manera, debe existir una relación costo-beneficio positiva
para la ciudadanía, para que se considere justificada esa inversión. Esta
relación sería deficitaria si lo que se pretende es utilizar el mecanismo del
referéndum para someter a la ciudadanía una propuesta que implica una
“reiteración normativa”.
Nótese
que la Sala Constitucional ha reconocido que la gestión de fondos debe
sujetarse a principios de legalidad, austeridad y razonabilidad en el gasto
público, lo que impone una prohibición de derrochar o administrar tales
recursos como si se tratase de fondos privados (votos números 03053-94, 2000-07730,
2000-04453 y 2022-003938).
V.- Conclusión: Con fundamento
en lo expuesto, este Tribunal Electoral estima que no se cumplen los
requisitos constitucionales y legales para que el “texto sustitutivo”
del proyecto legislativo tramitado
en el expediente número 24.467, denominado “Ley jaguar para el impulso del
desarrollo de Costa Rica”, sea sometido a referéndum y, en ese tanto, no
procede autorizar la solicitud de recolección de firmas.
POR TANTO
Se
rechaza la solicitud de recolección de firmas planteada por el señor Alberto
Cabezas Villalobos, relativa al “texto sustitutivo” del proyecto legislativo
tramitado en el expediente número 24.467, titulado “Ley Jaguar para el
impuso del desarrollo de Costa Rica.”. Notifíquese.-
Eugenia María Zamora Chavarría
Max Alberto Esquivel Faerron
Zetty María Bou Valverde
Exp. 320-2024
Solicitud de
recolección de firmas
Ley Jaguar para
el impulso del Desarrollo de Costa Rica
WGA