N.° 6407-E8-2010.-TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las doce horas treinta minutos del trece de octubre de dos mil diez.
Consulta formulada por la señora María Gabriela Romero Valverde, Directora General Administrativa Financiera del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social sobre si aplica la restricción de participación político-electoral a quien eventualmente ocupe el cargo de Director General del Concejo de Salud Ocupacional.
RESULTANDO
1.- Mediante escrito presentado ante la Secretaría del Tribunal el 01 de junio de 2010, la señora María Gabriela Romero Valverde en su condición de Directora General Administrativa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, solicita el criterio de este Tribunal en torno a si aplica la restricción político-electoral a quién eventualmente ocupe el puesto de Director General del Concejo de Salud Ocupacional, ente adscrito a dicho Ministerio (folio 1).
2.- En el procedimiento se han observado las prescripciones de ley.
Redacta la Magistrada Bou Valverde; y,
CONSIDERANDO:
I. Sobre la admisibilidad de la consulta formulada: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 102 inciso 3) de la Constitución Política le corresponde al Tribunal Supremo de Elecciones la potestad de interpretar en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones constitucionales y legales referidas a la materia electoral.
Según lo establece el artículo 12 inciso c) del Código Electoral, estos pronunciamientos pueden ser emitidos por este Tribunal de oficio o a instancia del Comité Ejecutivo Superior de cualquiera de los partidos políticos inscritos. Según el inciso d) del mismo numeral, el Órgano Electoral también podrá emitir opinión consultiva a solicitud del Comité Ejecutivo Superior de cualquiera de los partidos políticos inscritos, de los jerarcas de los entes públicos que tengan un interés legítimo en la materia electoral o de cualquier particular. No obstante, en este último caso, la ley le concede al Tribunal la potestad de emitir su opinión si lo considera necesario para la correcta orientación del proceso electoral y actividades afines. Conforme a la normativa expuesta y atendiendo a la facultad que le asiste, este Tribunal con el propósito de orientar el proceso electoral al estar de por medio la duda de si aplica o no la restricción absoluta de participación político-electoral del Director de un ente adscrito a ese Ministerio, evacua la consulta formulada por la señora María Gabriela Romero Valverde
II.- Sobre el fondo:
a) Naturaleza jurídica del Consejo de Salud Ocupacional: La reforma al Título IV del Código de Trabajo “De la protección de los Trabajadores durante el ejercicio del trabajo”, efectuada mediante la llamada Ley de Riesgos del Trabajo N.° 6727 de 9 de marzo de 1982 introdujo la creación del Concejo de Salud Ocupacional (CSO), como un organismo técnico adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, al que se le atribuyen una serie de funciones en materia de salud ocupacional.
En lo relativo a su naturaleza el artículo 274 de la citada ley dispone:
“Artículo 274: Créase el Consejo de Salud Ocupacional como organismo técnico adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, con las siguientes funciones...".
La Procuraduría General de la República en diversos pronunciamientos, se ha referido a la naturaleza jurídica del citado órgano; así en el dictamen 178-96 del 28 de octubre 1996, al analizar el contenido de la norma como parte de una consulta formulada, en ese entonces, por el Director Ejecutivo del Concejo de Salud Ocupacional, acerca de la posibilidad de que los miembros directores de ese órgano disfrutaran anualmente de una prestación económica equivalente a aguinaldo, señaló:
“Del contenido de esta norma, en concordancia con las características citadas de las instituciones autónomas y semiautónomas, se concluye, sin mayor esfuerzo, que la naturaleza jurídica del Consejo de Salud Ocupacional no podría asimilarse a la de aquéllas (…)”.
Fijando una posición más concreta, sobre la naturaleza del Consejo de Salud Ocupacional, la Procuraduría, en el dictamen n.° C-219-98 de 22 de octubre de 1998 sostuvo:
“Conforme ya lo hemos dejado asentado, el Consejo de Salud Ocupacional está legalmente previsto como un órgano técnico del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, que goza de las características organizativas a que hemos hecho referencia y al que se le encomienda distintas funciones en materia de salud ocupacional (...)
Como se aprecia, se trata de un órgano que tiene legalmente asignadas atribuciones públicas propias y de su exclusivo ejercicio, a pesar de ese carácter de órgano subordinado. Eso ya es suficiente para reconocer en él una ejemplificación de desconcentración orgánica. (...) Ni la ley ni el reglamento ofrecen indicios claros de una voluntad a favor de la desconcentración máxima; por lo que, en virtud del principio hermeneútico según el cual en caso de duda hemos de favorecer el poder jerárquico, nos obligan a reconocerle al Consejo únicamente una desconcentración mínima."
Igualmente, en el dictamen C-247-98 de 18 de noviembre de 1998 sostuvo:
"1. El Consejo de Salud Ocupacional es un órgano desconcentrado del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, por lo que pertenece al engranaje del Poder Ejecutivo y carece de personalidad jurídica propia - instrumental plena- .
2. Salvo en el ejercicio de su competencia legalmente establecida (salud ocupacional) cualquier discusión sobre actuaciones del Consejo alcanza al Ministro de Trabajo y Seguridad Social, que, en su condición de jerarca de dicho Ministerio, es el encargado de revisarlas (...)."
Por último, en el dictamen C-021-2000 del 8 de febrero de 2000 se indicó:
"Con la reforma al Código de Trabajo introducida por Ley Nº 6727 de 9 de marzo de 1982, se crea el Consejo de Salud Ocupacional, como un órgano técnico adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (art.274), con funciones específicas en materia de salud ocupacional. (...) Así las cosas, revisado el marco jurídico atinente a dicho Consejo, no se observa en ninguno de sus preceptos, norma alguna que le confiera personalidad jurídica, u algún grado de autonomía más allá de la estrictamente específica atribuida por ley para el cumplimiento de sus fines, por lo que su integración orgánica a la Administración Central, como una dependencia más del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, es indiscutible."
De esta manera, se concluye que el Consejo de Salud Ocupacional constituye un órgano mínimamente desconcentrado del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, que carece de personalidad jurídica propia y sus funciones se desarrollan bajo una situación de dependencia del citado Ministerio.
b) El artículo 146 del Código Electoral vigente, dispone de manera literal:
“ARTÍCULO 146.- Prohibición para empleados y funcionarios públicos.
Prohíbese a los empleados públicos dedicarse a trabajos o discusiones de carácter político-electoral, durante las horas laborales y usar su cargo para beneficiar a un partido político. Los jefes inmediatos de dichos empleados serán los responsables de vigilar el cumplimiento de esta disposición.
Quienes ejerzan la Presidencia o las Vicepresidencias de la República, los ministros(as) y viceministros(as), y los miembros activos o las miembros activas del servicio exterior, el contralor o la contralora y subcontralor o subcontralora generales de la República, el (la) defensor(a) y el (la) defensor(a) adjunto(a) de los habitantes, el (la) procurador(a) general y el (la) procurador(a) general adjunto(a), quienes ejerzan la presidencia ejecutiva, o sean miembros(as) de las juntas directivas, directores ejecutivos, gerentes y subgerentes de las instituciones autónomas y todo ente público estatal, los(as) oficiales mayores de los ministerios, los(as) miembros (as) de la autoridad de policía, los(as) agentes del Organismo de Investigación Judicial (OIJ), los magistrados(as) y toda persona empleada del TSE, los magistrados y funcionarios(as) del Poder Judicial que administren justicia, y quienes tengan prohibición en virtud de otras leyes, no podrán participar en las actividades de los partidos políticos, asistir a clubes ni reuniones de carácter político, utilizar la autoridad o influencia de sus cargos en beneficio de los partidos políticos, colocar divisas en sus viviendas o vehículos, ni hacer ostentación partidista de cualquier otro género.
En materia electoral, las personas funcionarias incluidas en el párrafo segundo de este artículo, únicamente podrán ejercer el derecho a emitir su voto el día de las elecciones en la forma y las condiciones establecidas en este Código.
El TSE podrá ordenar la destitución e imponer inhabilitación para ejercer cargos públicos por un período de dos a cuatro años, a los funcionarios citados, cuando sus actos contravengan las prohibiciones contempladas en este artículo.” (El subrayado no pertenece al original).
El antecedente normativo de esta disposición fue el numeral 88 del Código Electoral derogado y señalaba, de manera similar:
“Artículo 88.-Prohibición para empleados y funcionarios públicos
Prohíbese a los empleados públicos dedicarse a trabajos o discusiones de carácter político electoral, durante las horas laborales y usar su cargo para beneficiar a un partido político.
El Presidente y los Vicepresidentes de la República , los Ministros y Viceministros, el Contralor y el Subcontralor Generales de la República , el Defensor y el Defensor Adjunto de los Habitantes, el Procurador General y el Procurador General Adjunto, los presidentes ejecutivos, directores ejecutivos y gerentes de las instituciones autónomas, los gobernadores, los oficiales mayores de los ministerios, los miembros de la Autoridad de Policía, los agentes del Organismo de Investigación Judicial, los Magistrados y empleados del Tribunal Supremo de Elecciones, los Magistrados y funcionarios del Poder Judicial que administren justicia, el Director y empleados del Registro Civil y quienes tienen prohibición en virtud de otras leyes, no podrán participar en las actividades de los partidos políticos, asistir a clubes ni reuniones de carácter político, utilizar la autoridad o influencia de sus cargos en beneficio de los partidos políticos, colocar divisas en sus viviendas o vehículos ni hacer ostentación partidista de cualquier otro género.
No podrán presentarse a emitir su voto portando armas los miembros de la Autoridad de Policía, los agentes del Organismo de Investigación Judicial ni quienes desempeñen funciones semejantes de autoridad.
En materia electoral, los funcionarios incluidos en los párrafos segundo y tercero de este artículo, únicamente podrán ejercer su derecho de emitir el voto el día de las elecciones, en la forma y condiciones establecidas en este Código.” (el subrayado no es del original).
Por la similitud en la literalidad de ambas normas (la derogada y la vigente), los pronunciamientos jurisprudenciales que ha dictado este Tribunal, en torno a los alcances del artículo extinto, ofrecen argumentos sustanciales y aplicables al análisis del presente asunto.
En efecto, mediante resolución 1927-E8-2008 de las diez horas cinco minutos del cinco de mayo de dos mil nueve, este tribunal señaló:
“III.- Sobre el régimen de prohibición de parcialidad y participación política de los funcionarios públicos.- Este Tribunal ha sostenido que las restricciones o limitaciones para el ejercicio de derechos fundamentales, como la participación de los ciudadanos en actividades político-electorales, deben interpretarse de forma restrictiva, de suerte que las prohibiciones contenidas en el artículo 88 del Código Electoral no pueden extenderse a otros funcionarios que no sean los ahí expresamente indicados.
El referido artículo establece prohibiciones o restricciones de diferente grado. En el primer párrafo indica que a los empleados públicos en general les está prohibido "dedicarse a trabajos o discusiones de carácter político electoral, durante las horas laborales y usar su cargo para beneficiar a un partido político.". Por otra parte, el párrafo segundo enlista taxativamente los cargos públicos sujetos a una restricción más rigurosa, que impide "participar en las actividades de los partidos políticos, asistir a clubes ni reuniones de carácter político, utilizar la influencia de sus cargos en beneficio de los partidos políticos, colocar divisas en sus viviendas o vehículos ni hacer ostentación partidista de cualquier otro género.". Los derechos políticos de estos funcionarios quedan reducidos a ejercer su derecho al voto el día de las elecciones, según prevé el último párrafo de esa norma.”.
Según el diseño normativo elaborado por el legislador, en ambas normas, el primer grupo de funcionarios públicos, contenido en el párrafo primero, tiene vedado el favorecer con sus cargos a un partido político o dedicarse, en sus horas laborales, a trabajos o discusiones partidarias. El segundo grupo, enlistado en el párrafo segundo, está compuesto por ciertos funcionarios a quienes, en razón de la naturaleza de su cargo o jerarquía, el legislador consideró necesario proscribirles, expresamente, toda forma de participación político partidaria salvo la emisión del voto.
c) Respecto de las limitaciones a la participación político-electoral la actual norma, además de contener la prohibición que ya se contemplaba con respecto a los directores ejecutivos de las instituciones autónomas, incorporara en su párrafo segundo, como innovación, a los servidores de cualquier ente público estatal.
Sobre tal regulación, conviene traer a colación lo dispuesto por este Tribunal en la resolución n° 1234-E8-2010 de las 12:01 horas del 23 de febrero de 2010, en la que precisó:
“... con la entrada en vigencia del Código Electoral el 2 de setiembre del año 2009, se produjo una modificación sustancial en la letra de la prohibición en estudio, pues el legislador incluyó dentro de la lista de sujetos abrigados por la prohibición absoluta a los directores ejecutivos de los entes públicos estatales, de forma tal que al amparo del párrafo segundo y tercero del artículo 146, esa condición reduce los derechos políticos de su titular únicamente al ejercicio del derecho al voto el día de las elecciones.
(...)
De conformidad con el artículo 11 de la Ley General de la Persona Joven, número 8261 (publicada en La Gaceta número 95 de 20 de mayo de 2002), el “Consejo Nacional de Política Pública de la Persona Joven” es un órgano con desconcentración máxima, adscrito al Ministerio de Cultura y Juventud, con personalidad jurídica instrumental. En torno a este tipo de órganos y su relación con el supuesto de hecho de la norma en estudio, mediante sentencia 0762-E8-2010 de las dieciséis horas con cuarenta minutos del seis de febrero del dos mil diez, en un caso similar al presente, este Tribunal Electoral dispuso:
“ (…) es criterio de este Tribunal que, al establecer el legislador la prohibición absoluta de participación político-electoral para los integrantes de las juntas directivas, gerentes y subgerentes de las instituciones autónomas y todo ente público estatal consideró, concretamente, el modelo de organización previsto para las instituciones o empresas que conforman la Administración Descentralizada (instituciones autónomas, semiautónomas o empresas del Estado, entre otras) el cual no es aplicable a la Asamblea Legislativa ni a los otros Poderes del Estado.
(...)
Se reitera para este caso, según se expuso ut supra, que los puestos que anteceden a la frase “todo ente público estatal”, que inician con “la presidencia ejecutiva”, refieren a instituciones y empresas de la Administración Descentralizada.
(...)
Asimismo, mediante la resolución número 0888-E8-2010 de las dieciocho horas del nueve de febrero de dos mil diez, esta (sic) Colegiado dispuso:
“Dado que el cargo de Director General del Servicio Civil no está contemplado en la lista taxativa que señala el numeral 146 ibidem, aunado a que la Dirección General del Servicio Civil es un órgano con desconcentración máxima del Poder Ejecutivo, por consiguiente no es un ente estatal al no tener personalidad jurídica y patrimonio propios, la restricción de participación político-electoral que acompaña ese cargo sigue siendo la genérica.” (el subrayado no es del original).
Como se ve, este Tribunal aclaró que la referencia “todo ente público estatal” no alcanza a aquellos órganos sin personalidad jurídica ni patrimonio propios sino a instituciones autónomas, semiautónomas y empresas públicas y todo otro ente público estatal.
d) Conforme a lo expuesto, al ser el Consejo de Salud Ocupacional un órgano de desconcentración mínima adscrito al Ministerio de Trabajo y carente de personalidad jurídica propia - instrumental plena-, no constituye un ente público estatal; por ello, la restricción político-electoral que acompaña el cargo del Director sigue siendo la genérica, contemplada en el párrafo primero del artículo 146 ibidem.
POR TANTO
Se evacua la opinión consultiva en el sentido de que al Director General del Concejo de Salud Ocupacional le aplica la restricción genérica contemplada en el párrafo primero del artículo 146 del Código Electoral. Notifíquese.
Luis Antonio Sobrado González
Eugenia María Zamora Chavarría
Max Alberto Esquivel Faerron
Mario Seing Jiménez
Zetty Bou Valverde
Exp. n.° 241-B-2010
Opinión consultiva
Director General del Consejo de Salud Ocupacional
Limitaciones a la participación político-electoral
LFAM/er.-