N.° 6290-E10-2023.-TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las catorce horas y cuarenta minutos del veintiocho de julio de dos mil veintitrés.
Liquidación de gastos y diligencias de pago de la contribución del Estado al partido Nueva República, cédula jurídica n.° 3-110-785020, correspondiente al proceso electoral 2022.
RESULTANDO
1.- Mediante oficio n.° DGRE-495-2023 del 21 de julio de 2023, recibido en el correo electrónico de la Secretaría de este Despacho a las 15:04 horas de ese mismo día, el señor Héctor Fernández Masís, director general del Registro Electoral y Financiamiento de Partidos Políticos, remitió al Tribunal Supremo de Elecciones el informe de la revisión parcial sobre los resultados de la liquidación de gastos presentada por el partido Nueva República (en adelante “PNR”), cédula jurídica n.° 3-110-785020, así como el informe n.° DFPP-LP-PNR-04-2023 del 19 de mayo de 2023, elaborado por el Departamento de Financiamiento de Partidos Políticos y denominado: “Informe relativo a la revisión parcial de la liquidación de gastos presentada por el Partido Nueva República, correspondiente a la campaña electoral presidencial de 2022” (folios 1 a 15).
2.- Por auto de las 09:10 horas del 26 de junio de 2023, notificado el día 28 siguiente, el Magistrado Instructor dio audiencia a las autoridades del PNR para que, si así lo estimaban conveniente, se manifestaran sobre el informe indicado (folio 16).
3.- En oficio n.° T-NR-174-2023 del 28 de junio de 2023, firmado digitalmente por los señores Gerardo Fabricio Alvarado Muñoz, presidente; y, Cesar Alexander Zúñiga Ramírez, tesorero; ambos del Comité Ejecutivo Superior del PNR, esa agrupación política señaló que no tenía oposición ni manifestación alguna que hacer en relación con el informe técnico n.° DFPP-LP-PNR-04-2023 trasladado con el oficio n.° DGRE-495-2023 (folios 19 a 20 y 36 y 37).
4.- En los procedimientos se ha observado las prescripciones de ley.
Redacta la Magistrada Bou Valverde; y,
CONSIDERANDO
I.- Sobre la contribución estatal al financiamiento de los partidos políticos. El artículo 96 de nuestra Constitución Política regula, como marco general, las cuestiones atinentes a la contribución estatal al financiamiento de los partidos políticos. El Tribunal Supremo de Elecciones, en su jurisprudencia, ha resaltado la importancia y el significado democrático de la contribución estatal a favor de las agrupaciones partidarias. En esa dirección, en la sentencia 2887-E8-2008 de las 14:30 horas del 26 de agosto de 2008, el Órgano Electoral señaló:
IV.- Finalidad de la contribución estatal de los partidos políticos. La previsión constitucional sobre contribución estatal es coherente con el rol asignado por la Constitución Política a los partidos políticos, definido en el artículo 98 constitucional, y responde a la idea de garantizar un régimen de partidos pluralista, en tanto el sistema democrático costarricense descansa en un sistema de partidos y los partidos políticos constituyen los intermediarios entre la pluralidad de los intereses ciudadanos y el entramado estatal.
El financiamiento público se justifica en la aspiración democrática a promover una ciudadanía participativa. Como regla de principio, una democracia supone competitividad efectiva entre los actores políticos, por lo que el financiamiento público constituye un factor crucial de equidad en la justa electoral, pues brinda apoyo económico a los partidos en los gastos electorales o permanentes para garantizar los principios de libertad de participación e igualdad de condiciones.
Entre las razones por las cuales se suele establecer alguna proporción de financiamiento público destacan cinco necesidades del sistema democrático: la de promover la participación política de la ciudadanía en el proceso postulativo y electivo; la de garantizar condiciones de equidad durante la contienda electoral; la de paliar la incidencia del poder económico en la deliberación política; la de fomentar un sistema de partidos políticos vigoroso, pluralista y con presencia permanente en la vida colectiva de las diferentes fuerzas políticas; y la de evitar el tráfico de influencias y el ingreso de dinero de procedencia ilegal.
En atención a lo dispuesto en la citada norma constitucional, en los artículos 89 al 119 del Código Electoral y en los numerales 31, 41, 42, 69 y 71 del Reglamento sobre el Financiamiento de los Partidos Políticos (en adelante el Reglamento o el RFPP), a este Tribunal le corresponde, mediante resolución debidamente fundamentada, distribuir el monto correspondiente al aporte estatal entre los diversos partidos políticos que superen los umbrales de votación requeridos, en estricta proporción al número de votos obtenidos por cada uno de ellos, una vez que se produzca la declaratoria de elección de diputados.
De acuerdo con el artículo 69 del RFPP, la evaluación de las liquidaciones de gastos presentadas por los partidos políticos constituye una competencia de la Dirección General del Registro Electoral y Financiamiento de Partidos Políticos (en adelante “la Dirección”), la cual ejercerá a través de su Departamento de Financiamiento de Partidos Políticos (en lo sucesivo “el Departamento”), para cuyo cumplimiento contará con el respaldo de la certificación y los informes emitidos por un contador público autorizado, debidamente registrado ante la Contraloría General de la República.
Una vez efectuada esa revisión, la Dirección debe rendir un informe al Tribunal, a fin de que proceda a dictar la resolución que determine el monto que corresponde girar al partido político, de manera definitiva, tal como lo preceptúa el artículo 103 del Código Electoral.
II.- Hechos probados. De importancia para la resolución de este asunto se tienen como debidamente demostrados los siguientes:
a.) En resolución n.° 0669-E10-2021, de las 09:50 horas del 5 de febrero de 2021, el Tribunal fijó el monto global de la contribución estatal a los partidos políticos correspondiente a las elecciones del 6 de febrero de 2022 en la suma de ₡19.790.922.360,00 (folios 21 y 22).
b.) Por resolución n.° 1984-E10-2022, de las 13:00 horas del 7 de abril de 2022, el Tribunal determinó que, de conformidad con el resultado de las elecciones celebradas el 6 de febrero del 2022, el PNR podría recibir por concepto de contribución estatal, un monto máximo de ₡2.870.154.304,48 (folios 23 a 27).
c.) Por resolución n.° 5963-E10-2023 de las 11:00 horas del 11 de julio de 2023, en la que se conoció la liquidación de gastos permanentes para el periodo enero-diciembre de 2023, el Tribunal definió que las reservas para gastos permanentes del PNR quedarían conformadas por ₡446.847.177,11, de los cuales ₡429.626.251,28 corresponden al rubro de organización y ₡17.220.925,83 al de capacitación (ver resolución agregada a folios 28 a 31).
d.) El PNR presentó ante este Tribunal, dentro del plazo establecido, la liquidación de gastos correspondiente a la campaña electoral presidencial 2022, por un monto de ₡2.637.677.571,01 (folios 2 vuelto y 12 vuelto).
e.) Una vez efectuada la revisión parcial de la liquidación de gastos presentada por el PNR, la Dirección tuvo como erogaciones válidas y justificadas, posibles de redimir con cargo a la contribución estatal, un total de ₡1.472.171.570,89 correspondientes a gastos electorales, de manera tal que quedan gastos en proceso de revisión por la suma de ₡1.165.506.000,12 (folios 4, 6 y 13).
f.) El PNR realizó dos emisiones de certificados de cesión de la contribución estatal por un monto total de ₡3.500.000.000,00 (₡3.000.000.000,00 para la serie A y ₡500.000.000,00 para la serie B), de los cuales la Serie A completa fue entregada como como garantía fiduciaria de acuerdo con lo establecido en el fideicomiso suscrito con el Banco Promerica y la fiduciaria COFIN S.A. y denominado “Fideicomiso NUEVA REPÚBLICA-PROMÉRICA-COFIN-NACIONALES DOS MIL VEINTIDÓS Y ADENDUM” (folios 5, 5 vuelto, 6, 14 vuelto y 15).
g.) El representante legal de la fiduciaria que aparece como tenedora de los certificados de cesión serie A emitidos por el PNR manifestó su acuerdo con que se efectuaran pagos parciales (folios 3 vuelto, 12 y 32).
h.) El PNR no registra multas pendientes de cancelación (folios 6 vuelto y 15 vuelto).
i.) El PNR se encuentra al día en sus obligaciones con la Caja Costarricense de Seguro Social (folios 6, 15 vuelto y 33).
j.) El PNR concluyó el proceso de renovación democrático y periódico de sus estructuras partidarias, las cuales se encuentran vigentes desde el 19 de julio de 2023 y hasta el 19 de julio de 2027 (certificación a folio 35).
k.) El PNR no ha cumplido satisfactoriamente el requisito dispuesto en el numeral 135 del Código Electoral (folios 6 y 15).
III.- Hechos no probados. Ninguno de interés para la resolución de este asunto.
IV.- Sobre el principio de comprobación del gasto aplicable a las liquidaciones de gastos presentadas por los partidos, como condición para recibir el aporte estatal. En materia de la contribución estatal al financiamiento de las agrupaciones partidarias existe un régimen jurídico especial, de origen constitucional, el cual asigna al Tribunal Supremo de Elecciones el mandato de revisar los gastos de los partidos políticos, con el fin de reconocer en forma posterior y con cargo a la contribución estatal, únicamente aquellos gastos autorizados por la ley y en estricta proporción a la votación obtenida.
Este Tribunal, en atención a este modelo de verificación de los gastos, estableció, desde la sesión n° 11437 del 15 de julio de 1998, que es determinante para que los partidos políticos puedan recibir el aporte estatal la verificación del gasto, al indicar:
Para recibir el aporte del Estado, dispone el inciso 4) del artículo 96 de la Constitución Política –los partidos deberán comprobar sus gastos ante el Tribunal Supremo de Elecciones. Lo esencial, bajo esta regla constitucional, es la comprobación del gasto. Todas las disposiciones del Código Electoral y de los reglamentos emitidos por el Tribunal y la Contraloría General de la República en esta materia, son reglas atinentes a esa comprobación que, sin duda alguna, es el principal objetivo. Por lo tanto, como regla general, puede establecerse que si el órgano contralor, con la documentación presentada dentro de los plazos legales y los otros elementos de juicio obtenidos por sus funcionarios conforme a los procedimientos de verificación propios de la materia, logra establecer, con la certeza requerida, que determinados gastos efectivamente se hicieron y son de aquellos que deben tomarse en cuenta para el aporte estatal, pueden ser aprobados aunque la documentación presentada o el procedimiento seguido en su trámite adolezca de algún defecto formal. (el resaltado no es del original).
No obstante que el actual sistema de financiamiento estatal estableció un mecanismo de comprobación y liquidación de los gastos más sencillo para los partidos políticos, pues pasó de varias liquidaciones mensuales a una única liquidación final que deberá ser refrendada por un contador público autorizado, esa circunstancia no elimina, de ninguna manera, la obligación de los partidos políticos de cumplir con el principio constitucional de “comprobar sus gastos”, como condición indispensable para recibir el aporte estatal.
V.- Sobre la ausencia de oposición por parte del PNR al criterio del Departamento y la Dirección. En el oficio n.° oficio n.° T-NR-174-2023 del 28 de junio de 2023, firmado digitalmente por los señores Gerardo Fabricio Alvarado Muñoz, presidente; y, Cesar Alexander Zúñiga Ramírez, tesorero; ambos del Comité Ejecutivo Superior del PNR, el PNR señaló que no tenía oposición ni manifestación alguna que hacer en relación con el informe técnico n.° DFPP-LP-PNR-04-2023 trasladado con el oficio n.° DGRE-495-2023. Por ello, al no existir contención alguna en este asunto, resulta improcedente que el Tribunal Supremo de Elecciones se pronuncie al respecto.
VI.- Sobre los gastos aceptados al PNR. En el caso bajo examen, el PNR presentó una liquidación de gastos por ₡2.637.677.571,01. Sin embargo, tal y como se indicó previamente, para el informe de revisión parcial que acá se conoce, el Departamento analizó gastos hasta por el monto de ₡1.472.171.570,89, que se tuvieron en su totalidad como erogaciones comprobadas para ser reembolsadas por el Estado como gastos electorales.
VII.- Sobre la reserva para gastos de organización y capacitación. Tal y como se indicó en el hecho probado c.) de esta resolución, en la resolución n.° 5963-E10-2023 de las 11:00 horas del 11 de julio de 2023, en la que se conoció la liquidación de gastos permanentes para el periodo enero-diciembre de 2023, el Tribunal definió que las reservas para gastos permanentes del PNR quedarían conformadas por ₡446.847.177,11, de los cuales ₡429.626.251,28 corresponden al rubro de organización y ₡17.220.925,83 al de capacitación. Sin embargo, es pertinente señalar que esas sumas podrían incrementarse con motivo del eventual remanente no reconocido que derive de la conclusión de este proceso de revisión.
VIII.- Sobre el monto a deducir por concepto de financiamiento anticipado recibido por el PNR. En virtud de que el PNR no solicitó financiamiento anticipado para la elección de 2022, no es necesario ningún pronunciamiento del Tribunal al respecto.
IX.- Sobre la improcedencia de ordenar retenciones por morosidad con la Caja Costarricense de Seguridad Social o multas impuestas pendientes de cancelación (artículo 300 del Código Electoral). Respecto de este extremo debe indicarse que está demostrado:
a.) Que no se registran multas pendientes de cancelación de parte del PNR, por lo que no resulta procedente efectuar retención alguna en aplicación del artículo 300 del Código Electoral (folios 6 vuelto y 15 vuelto).
b.) Que el PNR se encuentra al día en sus obligaciones como patrono con la Caja Costarricense de Seguro Social (folios 6, 15 vuelto y 33)
X.- Sobre la procedencia de ordenar retenciones por el incumplimiento del requisito dispuesto en el artículo 135 del Código Electoral. Ha quedado acreditado que el PNR no ha cumplido satisfactoriamente el requisito dispuesto en el artículo 135 del Código Electoral para el periodo comprendido entre el 1.° de julio de 2021 y el 1.° de junio de 2022 (folios 6 y 15 vuelto). En ese tanto, de conformidad con lo establecido en el artículo 70 del Reglamento, procede la retención de pago de los gastos comprobados hasta que esa agrupación demuestre el cumplimiento satisfactorio de esa obligación.
XI.- Sobre el embargo que pesa sobre el PNR. Se ha acreditado que en relación con el PNR pesa una orden de embargo por el monto de ₡502.384.931,50, emitida el 09 de enero de 2023 por el Juzgado de Cobro de Heredia dentro del expediente n.° 22-007983-1158-CJ (folios 6 vuelto y 15 vuelto).
No obstante, cabe recordar que el Tribunal Supremo de Elecciones aclaró que los fondos de los partidos políticos que han sido comprometidos a través de certificados de cesión, resultan inembargables. En efecto, esto fue tratado en la resolución n.° 6775-E8-2010 de las 15:35 horas del 8 de noviembre de 2010, en la cual se expuso:
b) Sobre la posibilidad de que los “certificados de cesión” de la contribución estatal sean objeto de embargo. La misma normativa electoral regula lo concerniente a la “cesión de derechos de la contribución estatal” que constituye un mecanismo al que pueden recurrir los partidos políticos para financiar anticipadamente su actividad política cediendo, total o parcialmente y antes de que se verifiquen las elecciones, los montos de financiamiento público a que eventualmente tendrán derecho. En ese sentido, los artículos 115 y 117 señalan en lo que interesa:
“ARTÍCULO 115.- Cesión del derecho de contribución estatal
Con las limitaciones establecidas en este artículo y la presente Ley, los partidos políticos por medio de su comité ejecutivo superior, podrán ceder, total o parcialmente, los montos de la contribución estatal fijada en el artículo 96 de la Constitución Política a las que tengan derecho.
Todas las cesiones deberán efectuarse por medio de certificados de un valor o de varios valores cambiables en la Tesorería Nacional, por los bonos que el Estado emita para pagar la contribución política. Dichos certificados indicarán el monto total de la emisión, la cual será notificada a la Dirección de Financiamiento de Partidos Políticos. Cuando existan varias emisiones, cada una incluirá el número de serie que le corresponde, su monto y el de las anteriores. Para el pago, la primera emisión tendrá preferencia sobre la segunda y así sucesivamente hasta la última emisión. La notificación a la Dirección de Financiamiento de Partidos Políticos no implicará responsabilidad alguna para el Estado, si el derecho cedido no llega a existir en todo o en parte.”.
“ARTÍCULO 117.- Liquidación de bonos
Si la contribución que el Estado debe liquidar a cada partido no alcanza para cubrir la totalidad de la primera emisión de certificados de cesión, el cambio por los bonos del Estado se realizará con la disminución proporcional correspondiente. La misma norma se aplicará en forma escalonada a las emisiones siguientes, si cubierta en su totalidad la primera emisión existe un sobrante.”.
En sus precedentes jurisprudenciales este Tribunal Electoral ha indicado que el certificado emitido por el partido político constituye un documento de legitimación, pues faculta a su poseedor para presentarse a reclamar la entrega de bonos del Estado, en el momento en que este Organismo Electoral determine su procedencia, en proporción a la fuerza electoral del partido y luego de la liquidación de gastos. En consecuencia, los certificados emitidos por estas agrupaciones se diferencian de los bonos del Estado en que estos últimos responden a un derecho cierto, mientras que los primeros se refieren a un derecho eventual, que podría no llegar a nacer (ver resolución 3083-E-2007 de las 14:54 horas del 1 de octubre del 2007). Cabe indicar que este tipo de financiamiento no aplica para las elecciones municipales según lo establece el mismo Código Electoral.
Este Colegiado estableció, en la resolución 3414-E7-2010 de las 8:45 horas del 7 de mayo del 2010 que, en atención a su naturaleza, estos certificados no son objeto de embargo para responder por las obligaciones del partido político que los emitió, por las siguientes razones:
“Dichos certificados de cesión constituyen un instrumento de financiamiento anticipado, siendo legalmente permitida su venta directa, su entrega como forma de pago de una prestación o como garantía crediticia. De modo tal que dichos certificados están destinados a circular en el mercado nacional, por lo que son adquiridos por terceros de buena fe, producto de las negociaciones que lleguen a establecer con los partidos políticos.
Cabe indicar que este título no contiene en sí mismo un derecho autónomo o cierto, sino uno de carácter eventual que sólo se consolida si el partido obtiene los votos suficientes y, aún de ser así, su valor dependerá del monto que posteriormente llegue a reconocer este organismo electoral, en proporción a la fuerza electoral del partido y luego de la liquidación de gastos. Únicamente a partir de este momento, el poseedor podrá presentarse ante la Tesorería Nacional para sustituir esos títulos por bonos del Estado, por la cuantía que solo en ese momento podrá determinarse (ver, entre otras, resolución número 4250-E8-2009 de las 14:35 horas del 11 de setiembre del 2009).
Precisamente por la naturaleza misma de dichos certificados -que éstos son adquiridos por terceros y que pueden trasmitirse por la simple tradición, al punto que la titularidad se acredita con su tenencia-, este Tribunal está impedido de realizar una retención como la que solicita el Juzgado Contencioso Administrativo, sobre estos certificados, pues el eventual derecho a la contribución estatal, como se indicó, se entregará a los tenedores de los certificados en su condición de terceros cesionarios, una vez que este Tribunal revise la respectiva liquidación de gastos. Al no corresponder al partido la titularidad de esos certificados, no pueden ponerse a responder por sus acreencias.
Conforme lo expuesto, este Tribunal se encuentra imposibilitado para atender la orden girada por el Juzgado Contencioso Administrativo, dado que ni los “bonos de contribución del Estado a los partidos políticos” ni los “certificados de cesión” de los partidos políticos pueden ser embargados, por las razones expuestas en cada caso.” (el subrayado no pertenece al original).
No existiendo razones para cambiar este criterio, lo procedente es reiterar que los “certificados de cesión” que materializan un derecho eventual a la contribución estatal, no son susceptibles de embargo para responder por acreencias del partido político que los emitió.
Por lo anterior, es improcedente que el Tribunal Supremo de Elecciones se pronuncie en este caso sobre dicho embargo, debido a que el PNR ya no posee la titularidad de los derechos cedidos a través de los certificados de cesión, que ahora se encuentra en manos de sus tenedores.
XII.- Sobre los gastos en proceso de revisión. Sobre el particular, se indica que aún se mantienen gastos en proceso de revisión por la suma de ₡1.165.506.000,12, cuyo eventual reconocimiento será oportunamente analizado por el Tribunal Supremo de Elecciones.
XIII.- Sobre el monto a reconocer y retener. Del resultado que se deriva de la revisión parcial efectuada por el Departamento y la Dirección de la liquidación de gastos electorales presentada por el PNR, procede reconocer la suma de ₡1.472.171.570,89 relativa al proceso electoral 2022. Sin embargo, dicha suma quedará retenida hasta tanto el PNR no cumpla satisfactoriamente el requisito dispuesto en el artículo 135 del Código Electoral.
En virtud de que el PNR realizó dos emisiones de certificados de cesión de la contribución estatal por un monto total de ₡3.500.000.000,00 (₡3.000.000.000,00 para la serie A y ₡500.000.000,00 para la serie B) y que la serie A fue cedida en su totalidad a un único titular a través del fideicomiso suscrito entre el PNR, el Banco Promérica y la sociedad COFIN S.A., que expresó su anuencia a que se efectuaran pagos parciales, el monto aprobado en esta resolución (₡1.472.171.570,89) deberá girársele al Banco Promerica S.A. una vez que el PNR satisfaga el requisito dispuesto en el artículo 135 del Código Electoral, esto por cuanto se han cumplido los supuestos explicitados en resolución n.° 5401-E8-2014 de este Tribunal.
XIV.- Firmeza de esta resolución. Los señores Alvarado Muñoz, presidente; y, Zúñiga Ramírez, tesorero; ambos del Comité Ejecutivo Superior del PNR, señalaron que no existía por parte de esa agrupación oposición ni manifestación alguna que hacer en relación con el informe técnico n.° DFPP-LP-PNR-04-2023 trasladado con el oficio n.° DGRE-495-2023.
La respuesta del PNR implica una renuncia a recurrir la presente resolución. A esta conclusión se arriba siguiendo parámetros de razonabilidad y proporcionalidad, que permiten entender que el propósito esencial del partido político es agilizar el trámite para la obtención del reembolso de los gastos comprobados. Ello en virtud de su conformidad plena con el informe técnico del Departamento y el oficio de la Dirección que trasladó ese informe.
Consecuente con la lógica y conveniencia partidaria importa añadir que, en este caso, no existe modificación alguna practicada por esta Magistratura Electoral a los resultados del oficio o informe concernidos, lo cual permite tener certeza sobre la renuncia del PNR a combatir finalmente esta resolución.