N.° 6165-E8-2010.-TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las trece horas quince minutos del veintitrés de setiembre de dos mil diez.
Opinión consultiva formulada por el señor Antonio Calderón Castro, Secretario General del Partido Liberación Nacional, relativa a la aplicación del artículo 146 del Código Electoral a funcionarios municipales, al porcentaje de participación femenina dentro de los Órganos Consultivos Cantonales y a la elección de las candidaturas para la elección municipal de diciembre de 2010.
RESULTANDO
1.- En escrito presentado ante la Secretaría del Tribunal el 25 de mayo de 2010 el señor Antonio Calderón Castro, Secretario General del Partido Liberación Nacional, solicita que esta Magistratura Electoral emita opinión consultiva sobre la aplicación del artículo 146 del Código Electoral a funcionarios municipales, el porcentaje de participación femenina dentro de los Órganos Consultivos Cantonales y aclare algunos aspectos atinentes a la escogencia de las candidaturas para la elección municipal de diciembre de 2010 (folios 5-6).
2.- En el procedimiento no se notan defectos que causen nulidad o indefensión.
Redacta la Magistrada Zamora Chavarría, y;
CONSIDERANDO
I.- Legitimación: De conformidad con el artículo 12 inciso d) del Código Electoral corresponde al Tribunal Supremo de Elecciones emitir opinión consultiva a pedido del Comité Ejecutivo Superior de cualquiera de los partidos políticos inscritos o de los jerarcas de los entes públicos que tengan un interés legítimo en la materia electoral.
La opinión consultiva que se solicita ante esta Magistratura Electoral cumple con tal requerimiento, toda vez que está planteada por el Secretario General del Partido Liberación Nacional según acuerdo del Comité Ejecutivo Superior Nacional del Partido, adoptado en sesión n.° 4-2010 celebrada el 28 de abril de 2010.
II.- Examen de fondo: A efecto de una mayor claridad sobre los temas consultados se procede a evacuar las interrogantes en el orden en que fueron planteadas.
“PRIMERO: El artículo 146 del Código Electoral, establece claramente los funcionarios que tienen prohibición de participar en actos político electorales. Sin embargo, en virtud del proceso interno que el Partido celebrará en el mes de julio próximo, me permito la aclaración de lo siguiente:
1- Tienen alguna prohibición los actuales alcaldes, vice alcaldes, intendentes, regidores, síndicos, concejales de distrito y concejales municipales de distrito, de participar en los procesos internos que realizan los Partidos Políticos, para elegir los candidatos y candidatas que participarán en las elecciones de diciembre próximo?”.
Al respecto resulta importante retomar lo dispuesto en el artículo 146 del Código Electoral vigente, que señala:
“ARTÍCULO 146.- Prohibición para empleados y funcionarios públicos.
Prohíbase a los empleados públicos dedicarse a trabajos o discusiones de carácter político-electoral, durante las horas laborales y usar su cargo para beneficiar a un partido político. Los jefes inmediatos de dichos empleados serán los responsables de vigilar el cumplimiento de esta disposición.
Quienes ejerzan la Presidencia o las Vicepresidencias de la República, los ministros(as) y viceministros(as), y los miembros activos o las miembros activas del servicio exterior, el contralor o la contralora y subcontralor o subcontralora generales de la República, el (la) defensor(a) y el (la) defensor(a) adjunto(a) de los habitantes, el (la) procurador(a) general y el (la) procurador(a) general adjunto(a), quienes ejerzan la presidencia ejecutiva, o sean miembros(as) de las juntas directivas, directores ejecutivos, gerentes y subgerentes de las instituciones autónomas y todo ente público estatal, los(as) oficiales mayores de los ministerios, los(as) miembros (as) de la autoridad de policía, los(as) agentes del Organismo de Investigación Judicial (OIJ), los magistrados(as) y toda persona empleada del TSE, los magistrados y funcionarios(as) del Poder Judicial que administren justicia, y quienes tengan prohibición en virtud de otras leyes, no podrán participar en las actividades de los partidos políticos, asistir a clubes ni reuniones de carácter político, utilizar la autoridad o influencia de sus cargos en beneficio de los partidos políticos, colocar divisas en sus viviendas o vehículos, ni hacer ostentación partidista de cualquier otro género.
En materia electoral, las personas funcionarias incluidas en el párrafo segundo de este artículo, únicamente podrán ejercer el derecho a emitir su voto el día de las elecciones en la forma y las condiciones establecidas en este Código.
El TSE podrá ordenar la destitución e imponer inhabilitación para ejercer cargos públicos por un período de dos a cuatro años, a los funcionarios citados, cuando sus actos contravengan las prohibiciones contempladas en este artículo.” (el subrayado no es del original).
Esta norma tuvo como antecedente lo dispuesto en el artículo 88 del Código Electoral de 1952, que indicaba:
“Artículo 88.-Prohibición para empleados y funcionarios públicos.
Prohíbese a los empleados públicos dedicarse a trabajos o discusiones de carácter político electoral, durante las horas laborales y usar su cargo para beneficiar a un partido político.
El Presidente y los Vicepresidentes de la República , los Ministros y Viceministros, el Contralor y el Subcontralor Generales de la República , el Defensor y el Defensor Adjunto de los Habitantes, el Procurador General y el Procurador General Adjunto, los presidentes ejecutivos, directores ejecutivos y gerentes de las instituciones autónomas, los gobernadores, los oficiales mayores de los ministerios, los miembros de la Autoridad de Policía, los agentes del Organismo de Investigación Judicial, los Magistrados y empleados del Tribunal Supremo de Elecciones, los Magistrados y funcionarios del Poder Judicial que administren justicia, el Director y empleados del Registro Civil y quienes tienen prohibición en virtud de otras leyes, no podrán participar en las actividades de los partidos políticos, asistir a clubes ni reuniones de carácter político, utilizar la autoridad o influencia de sus cargos en beneficio de los partidos políticos, colocar divisas en sus viviendas o vehículos ni hacer ostentación partidista de cualquier otro género.
No podrán presentarse a emitir su voto portando armas los miembros de la Autoridad de Policía, los agentes del Organismo de Investigación Judicial ni quienes desempeñen funciones semejantes de autoridad.
En materia electoral, los funcionarios incluidos en los párrafos segundo y tercero de este artículo, únicamente podrán ejercer su derecho de emitir el voto el día de las elecciones, en la forma y condiciones establecidas en este Código.” (el subrayado no pertenece al original).
De la lectura de ambas normas se desprende una similitud que permite la aplicación de los criterios jurisprudenciales que este Colegiado ha emitido en ese sentido. En efecto, la jurisprudencia electoral ha sostenido que las restricciones legales para el ejercicio del derecho fundamental a la participación de los ciudadanos en actividades político-electorales deben, forzosamente, interpretarse en forma restrictiva, de manera que las prohibiciones que contenía el artículo 88 del derogado Código Electoral y ahora el numeral 146 del nuevo cuerpo normativo no pueden extenderse a otros funcionarios y conductas que no sean las ahí expresamente indicadas.
Como bien se aprecia de la estructura jurídica de los artículos precedentes, la prohibición del párrafo segundo de esas normas no alcanza a los funcionarios municipales de elección popular, a quienes se les compele únicamente a observar lo dispuesto por el párrafo primero de los citados artículos. Así lo dispuso este Tribunal, entre otras, en la resolución n.° 2824-E-2000 de las 9:45 horas del 15 de noviembre del 2000 que, en lo que interesa, estableció:
“Dichos servidores no están contemplados dentro de ese párrafo segundo del artículo 88 del Código Electoral, por lo que restaría analizar cómo está regulado el punto en el Código Municipal. En atención a las normas de este último, la jurisprudencia electoral ha precisado que, respecto de los regidores municipales, no rige el modelo de restricción absoluta, "toda vez que el inciso a) del artículo 23 del Código Municipal, al declarar incompatible el ejercicio de la regiduría con el desempeño simultáneo de cargos públicos que estén afectos a la comentada prohibición absoluta de intervenir en actividades político-electorales, perfila a aquélla como un puesto público también afín a las vinculaciones partidarias" (resolución n°. 1585-P-2000 de las ocho horas y treinta y cinco minutos del tres de agosto del dos mil).
La misma conclusión se impone en relación con los alcaldes “que junto a los Consejos componen los gobiernos municipales”, puesto que el artículo 16 inciso b) del Código Municipal contiene idéntica disposición. Se puede entonces afirmar que los alcaldes municipales pueden lícitamente involucrarse en actividades partidarias, con la salvedad indicada en el primer párrafo del artículo 88 del Código Electoral.
Esta solución es en todo caso congruente con lo dispuesto en el inciso f) del artículo 148 del Código Municipal, que, en esta materia, se limita a declarar como prohibido para los servidores municipales "...ejercer actividad política partidaria en el desempeño de sus funciones y durante la jornada laboral; así como violar las normas de neutralidad que estatuye el Código Electoral".” (El destacado no es del original).
Asimismo, en resolución n.° 2340-E-2004 de las 14:30 horas del 7 de setiembre del 2004, en la que este Tribunal se pronunció a propósito de una denuncia por parcialidad o participación política presentada contra servidores municipales, se dispuso:
“Siempre en apego a la línea jurisprudencial de este Tribunal a propósito de una interpretación restrictiva en la materia, la remisión que efectúa el Código Municipal únicamente puede serlo en cuanto a la prohibición genérica del Código Electoral. Por tal razón, la única limitación existente, en este caso, es la genérica del párrafo primero del numeral 88 del Código Electoral. Según advertía la resolución de este Tribunal n.º 1394-E-2000 de las 9:15 horas del 11 de julio del 2000:
“(...) es menester tener en cuenta que los funcionarios municipales sólo están afectos a una prohibición relativa de participación político-electoral, puesto que lo único que les está vedado es dedicarse a actividades de ese carácter durante las horas laborales o valiéndose del desempeño de su cargo (art. 88 del Código Electoral y 148.f del Código Municipal)” (el destacado no corresponde al original).
De los criterios jurisprudenciales parcialmente transcritos se colige que los funcionarios municipales de elección popular no tienen, en principio, impedimento para participar en las actividades de los partidos políticos, salvo la de abstenerse de tomar parte en actividades o discusiones de carácter político-electoral cuando se encuentren en horas laborales o en el desempeño de su puesto y, desde luego, utilizarlo para beneficiar a la agrupación política de su simpatía, tal y como lo advierte el numeral 146 del Código Electoral antes transcrito.
“2- Si de quedar electos(as) candidatos a alcaldes, Vice Alcaldes, intendentes, síndicos en las Asambleas del Órgano Consultivo Cantonal a celebrarse en el mes de julio, deben renunciar a los cargos que ya ostentan o pueden solicitar un permiso para trabajar durante la campaña para las elecciones de diciembre próximo?”.
Los artículos 16 inciso b), 23 inciso a) y 58 del Código Municipal, este último por reenvío normativo, se refieren al régimen de limitaciones a la participación política definido, anteriormente, en el párrafo segundo del artículo 88 del Código Electoral derogado y ahora, en el párrafo segundo del artículo 146 del Código vigente, el cual, a su vez, enumera taxativamente los funcionarios a quienes afecta la prohibición de participar en actividades político-electorales y hace extensiva esta disposición a quienes tengan impedimento en virtud de otras leyes.
En este sentido, es importante señalar que los citados artículos del Código Municipal disponen que, el comentado impedimento, afectará a quienes dentro de los seis meses anteriores a la fecha de las elecciones hayan desempeñado alguno de los cargos sobre los que recae la prohibición, término que, según el cronograma electoral elaborado para las elecciones municipales de diciembre del 2010, se cuenta a partir del 8 de junio pasado.
En consecuencia, los candidatos a puestos municipales de elección popular que resulten electos en las Asambleas del Órgano Consultivo Cantonal del Partido Liberación Nacional, de encontrarse en la lista taxativa del párrafo segundo del artículo 146 del Código Electoral o bien que tengan prohibición de participación política en virtud de leyes especiales, debieron haber renunciado a sus cargos como funcionarios públicos a más tardar el 7 de junio del año en curso.
Ahora bien, como se dijo anteriormente, tratándose de funcionarios municipales de elección popular, la remisión que efectúa el Código Municipal sólo puede entenderse en cuanto a la prohibición genérica del artículo 146 del Código Electoral. Por tal razón, no existe impedimento para que estos funcionarios se involucren en su campaña de elección o de reelección, según sea el caso, para las próximas elecciones a celebrarse en diciembre del 2010, siempre y cuando no realicen esas actividades durante horas laborales y no utilicen su cargo para beneficio de ningún partido político. Esto implica, obviamente, que los actuales alcaldes, alcaldes suplentes, intendentes, regidores, síndicos, concejales de distrito y concejales municipales de distrito, no tienen la obligación de renunciar a sus cargos en caso de ser escogidos para los puestos mencionados en las asambleas cantonales. Tampoco están compelidos a solicitar licencias o permisos sin goce de salario salvo, claro está, a menos que quieran dedicarse a tiempo completo a sus campañas, en cuyo caso corresponderá a la Corporación Municipal la valoración de otorgar esos permisos, de acuerdo con sus competencias administrativas y según las causales que para ello autorice el Código Municipal. Nótese que, para el caso de los alcaldes, vicealcaldes y síndicos, éstas se encuentran reguladas en el artículo 32 del Código Municipal.
“SEGUNDO: El Partido Liberación Nacional, al iniciar el proceso de convocatoria de los Órganos Consultivos Cantonales, para la elecciones de diciembre del año en curso, ha establecido un periodo dentro de su programa, para que delegados(as) que tienen doble nombramiento, puedan presentar la respectiva renuncia a alguno de sus puestos, y en caso de que la elección haya sido por papeleta, pueda sustituirse por otro delegado(a). En este sentido, la consulta de nuestro partido es la siguiente.
1- Al ser un proceso de elección anterior a la aprobación del nuevo Código Electoral. Debe aplicarse la renuncia respetando al menos el 40% de representación femenina, por haberse dado la elección antes de la entrada a (sic) vigencia del nuevo Código Electoral, o bien debe aplicarse respetando el 50% de género?”.
Este Tribunal, en la resolución número 3399-E8-2009 de las 15:30 horas del 22 de julio del 2009, al evacuar la consulta formulada por varios integrantes de la Comisión Especial de Reformas Electorales y Partidos Políticos de la Asamblea Legislativa, sobre el momento a partir del cual se aplicaría el mecanismo de paridad en la conformación de las autoridades internas, analizó todas las normas relativas a dicho sistema, incluido el Transitorio II, e indicó:
“Dado que los procesos de renovación de estructuras partidarias de las diversas organizaciones dieron inicio desde el año de 2008, teniendo los partidos políticos el 7 de setiembre de 2009 como fecha límite para su conclusión, no es posible exigirle a éstos que sus órganos internos estén conformados paritariamente si sus estatutos no lo estipulan así, pues lo anterior atentaría contra el principio de irretroactividad ya mencionado, al haber cumplido esas etapas la mayoría de las agrupaciones partidarias bajo la regla o sistema de la cuota del 40%. Se lesionarían, con la violación al principio de irretroactividad aludido, derechos adquiridos de los representantes partidarios ya elegidos; se obligaría a los partidos a repetir las etapas electorales precluidas lo que, a todas luces, imposibilitaría su participación en el proceso electoral que se avecina al compelérseles a desplegar semejantes esfuerzos organizativos en un plazo tan cercano al inicio de la inscripción de candidaturas fijada por ley y, lo que es más grave aún, haría nugatorio el ejercicio de los derechos políticos de sus integrantes y de la ciudadanía misma.
En efecto, la aplicación retroactiva de las normas sobre paridad al proceso electoral de 2010, de aprobarse en estos días el proyecto de ley n.° 14.268, implicaría la anulación de actuaciones partidarias válidas, como lo son la designación de los representantes a las distintas asambleas partidarias y comportaría, además, una trasgresión al debido proceso en contra de las personas electas, al alterarse condiciones objetivas y efectos jurídicos de forma posterior a situaciones jurídicas ya consolidadas.” (el resaltado no es del original).
Del precedente parcialmente transcrito, resulta evidente que las estructuras internas del Partido Liberación Nacional - incluidos los Órganos Consultivos Cantonales- se conformaron bajo la cuota del 40 % de participación femenina.
Cabe señalar, en ese sentido, que el Transitorio II del Código Electoral vigente establece la obligación de que las estructuras partidarias cumplan con los principios de paridad a partir del proceso de renovación de autoridades internas posterior a las elecciones nacionales del año 2010, situación que no se presenta en la especie, toda vez que los Órganos Consultivos Cantonales del Partido Liberación Nacional fueron constituidos antes de esa fecha.
Precisamente este Tribunal, mediante acuerdo adoptado en el artículo V de la sesión n.° 041-2010 celebrada el 13 de mayo del 2010, aclaró la vigencia del Transitorio II en lo que se refiere a la renovación de las estructuras partidarias y advirtió:
“El Tribunal comparte la apreciación de esa Dirección en el sentido de no entender razonable supeditar la participación en los comicios de diciembre de 2010 a que los partidos hayan cumplido con esa readecuación organizativa. Antes bien, entiende que resulta analógicamente aplicable la regla del transitorio segundo del Código, de suerte tal que esa exigencia regirá solo a partir del proceso electoral del 2014.
Todo lo anterior nos permite concluir que los partidos políticos deberán concretar los cambios demandados por el nuevo Código Electoral, en punto al carácter paritario de sus órganos internos y a la previsión estatutaria y nombramiento de las fiscalías partidarias y de sus tribunales internos, en el marco de sus procesos de renovación interna que condiciona su participación en los procesos electorales de 2014 y 2016.”.
En suma, la paridad que exige el Código Electoral en las estructuras internas, delegaciones, órganos y nóminas de elección popular de todos los partidos políticos no aplica para la integración de los Órganos Consultivos Cantonales del Partido Liberación Nacional que escogerán las candidaturas para el proceso electoral municipal que culmina con la emisión del sufragio el próximo 5 de diciembre de 2010. En casos de renuncia en tales delegaciones se deberá preservar el porcentaje del 40% de representación femenina.
“2.- Debe respetarse el género cuando se debe aplicar una renuncia de un delegado o delegada?. De tal forma que si una persona presenta su renuncia, debe sustituirse por una persona del mismo género? o bien debe sustituirse por el delegado(a) que sigue, siempre y cuando se mantenga la cuota de género?”.
El parámetro de integración para los Órganos Consultivos Cantonales, según se insiste, debe ser el mismo que se utilizó al momento de la conformación de estos órganos, sea, el que obligaba a contar con un 40% de participación femenina como mínimo. Esta misma regla deberá ser observada en lo que a las sustituciones de sus miembros se refiere, por lo que, en caso que deban realizarse esas diligencias, lo propio es que se nombre al integrante que sigue en la nómina de elección, siempre y cuando se respete la cuota de género femenina establecida para aquel momento.
“TERCERO: En relación a este mismo orden de ideas del 50% de género y paridad a partir de las elecciones de diciembre del 2010. El Estatuto del Partido Liberación Nacional, en su artículo 79, establece que el Comité Ejecutivo Superior Nacional estará integrado por tres miembros que ocuparán la Presidencia, la Secretaría General, la Tesorería y sus suplentes Vice Presidencia, Sub Secretaría General y Sub Tesorero.
En vista de lo anterior ¿cómo debe aplicarse la paridad de género y la alternabilidad en esta nómina, de acuerdo con lo establecido por el nuevo Código Electoral.”.
Como es del conocimiento general importa reiterar que, dada la desigualdad real existente entre hombres y mujeres -particularmente en el ámbito político- en el año 1996 se produce la reforma de los artículos 58 inciso n) y 60 del anterior Código Electoral, en la que quedó establecida la obligación de los partidos políticos de incluir en sus estatutos el mecanismo que asegurara la participación política de la mujer -al menos en un porcentaje del 40%- en su estructura interna, incluyendo las delegaciones de sus asambleas y las papeletas para los puestos de elección popular.
Con la entrada en vigencia del nuevo Código Electoral, en el año 2009, Costa Rica evolucionó de ese mecanismo de cuota al principio de paridad y, para asegurar la realización práctica de este principio, se incluyó también la regla de la alternancia.
Ya el régimen de cuota del 40% había colocado al país en la vanguardia mundial respecto de la representación política femenina, habiéndose llegado con ella al 38,6% de mujeres diputadas en el año 2006 y en el presente año 2010. Ahora, esta progresista legislación, sin lugar a dudas, aumentará la participación política de la mujer costarricense, tanto en ese ámbito parlamentario como en el municipal.
La novedosa reforma se localiza en el artículo 2, cuyo párrafo primero señala que la participación política de hombres y mujeres es un derecho humano reconocido en una sociedad democrática, al amparo de los principios de igualdad y no discriminación. Al mismo tiempo su párrafo segundo señala que el principio de paridad significa “que todas las delegaciones, las nóminas y los demás órganos pares estarán integrados por un cincuenta por ciento (50%) de mujeres y un cincuenta por ciento (50%) de hombres, y en delegaciones, nóminas u órganos impares la diferencia entre el total de hombres y mujeres no podrá ser superior a uno.”.
El mecanismo de alternancia, también conocido como mandato de posición, por su parte, exige una participación mujer-hombre u hombre-mujer “en forma tal que dos personas del mismo sexo no puedan estar en forma consecutiva en la nómina.” (párrafo tercero del artículo 2 del Código Electoral).
La paridad es nuevamente retomada por el Código Electoral en su artículo 52 ya que el inciso ñ) establece que los estatutos partidarios deben respetar la equidad por género “…tanto en la estructura partidaria como en las papeletas de elección popular.” y, a renglón seguido, el inciso o) indica que los estatutos también deben asegurar “…los principios de igualdad, no discriminación y paridad en la estructura partidaria, así como en la totalidad y en cada una de las nóminas de elección popular, y el mecanismo de alternancia de hombres y mujeres en las nóminas de elección.”.
El Código vuelve a referirse a este principio en el artículo 60 cuando dispone que el Registro Electoral no inscribirá partidos políticos ni estatutos, ni renovará la inscripción a aquellos que incumplan los “principios de igualdad, no discriminación, paridad y el mecanismo de alternancia en la conformación de las estructuras partidarias…”.
Lo anterior se reitera en el artículo 61 cuando señala que todas las delegaciones de las asambleas partidarias, tanto cantonales, provinciales como nacionales y todos sus órganos de dirección y representación política “estarán conformados, en forma paritaria…” según los principios, mecanismos y criterios establecidos en este Código.
En la misma línea de continuidad el artículo 148, referido a inscripción de candidaturas, indica que “Todas las nóminas de elección popular y las nóminas a cargos en órganos de dirección y representación política estarán integradas en forma paritaria y alterna.”. y también el Transitorio II establece que “La obligación para que en las estructuras partidarias se cumplan los principios de paridad y alternancia de género, se exigirá para el proceso de renovación de las estructuras posterior a las elecciones nacionales del año 2010.”.
Del análisis de los artículos citados se puede evidenciar alguna contradicción ya que el nuevo Código, por una parte, es claro en señalar que el principio de paridad rige todos los ámbitos de la vida partidaria, es decir, las estructuras partidarias (órganos de dirección y de representación política), así como las listas o nóminas de elección popular. No así el mecanismo de alternancia ya que el articulado, en cuanto a las estructuras partidarias, presenta contradicciones como las que se evidencian, por ejemplo, entre el artículo 2 y los artículos 62, 148 y el Transitorio II.
Por lo anterior este Tribunal, en el ejercicio de su atribución constitucional de interpretación de la normativa electoral, que lo que busca es desentrañar el sentido y alcance de las normas en la forma que mejor garanticen el fin público a que se dirigen, y atendiendo, en este caso, a los métodos de interpretación teleológica y sistemática (entiéndase la relación entre los principios, valores y finalidades de los preceptos estudiados respecto de la estructura del propio Código Electoral del que hacen parte), considera que, no obstante que los artículos 62, 148 y el Transitorio II del Código Electoral indican que las estructuras partidarias, llámense los órganos de dirección y representación política, deben estar conformadas de forma paritaria y alterna, a la luz del artículo 2 mencionado y de lo que dispone el numeral 52 inciso o) ibidem, la fórmula electoral diseñada por el legislador comporta, en virtud de la distinta naturaleza de cada uno de los ámbitos de participación, un mecanismo de alternancia cuando se trata de nóminas de elección popular y un régimen paritario en el caso de la integración de delegaciones y órganos de los partidos políticos.
El legislador, por ende, comprendió que la finalidad de la igualdad en las listas de elección popular no se obtiene con la sola inclusión, dentro de la norma, del sistema de paridad en esa lista. En consecuencia, el principio de paridad -expresión del principio de igualdad- no conlleva, necesariamente, la aplicación del principio de alternancia, mientras que éste último sí involucra, subyacentemente, el tema de paridad. En otras palabras, a juicio de esta Magistratura Electoral, la paridad constituye, en el diseño electoral, una suerte de género en torno a la participación política de la mujer mientras que la alternancia, por su parte, representa el subgrupo específico de ese conjunto general.
La anterior interpretación se fundamenta, a su vez, en el diseño electoral costarricense y, en este sentido lo expresa el señor Presidente del TSE en el oficio n.° TSE-2138-2010 de 28 de julio de 2010, que corresponde a la contestación a la audiencia conferida dentro de la acción de inconstitucionalidad actualmente en sede de la Sala Constitucional contra el artículo 2 párrafo tercero del Código Electoral, cuando señala:
“Tratándose de los órganos representativos de deliberación política a nivel nacional (Asamblea Legislativa) o local (concejos municipales y concejos de distrito), el ordenamiento electoral costarricense fija tres reglas fundamentales: elección plurinominal (cada partido propone un lista con tantos candidatos como puestos corresponda elegir en la respectiva circunscripción), fórmula proporcional (se asignan escaños a diversas agrupaciones políticas y en proporción a la votación recibida por cada una de ellas) y listas bloqueadas y cerradas (el elector vota por la nómina global de una de esas agrupaciones y sin posibilidad de manifestar preferencia por ninguno de sus candidatos en particular, de suerte que los escaños que eventualmente obtenga el partido se asignan en forma descendente a partir del que encabeza la lista).
Es decir, en la elección no solo todos los partidos compiten por un número determinado de cargos sino que, también, dependen de cuántos votos obtengan, para poder participar en el reparto de escaños que, además, se obtienen en orden descendente. Es por esto que la ubicación que la mujer tenga en la lista es fundamental para que tenga posibilidades reales de ser electa y, por ende, la existencia de mandatos de posición resulta esencial para que el mecanismo de acción afirmativa no sea burlado y así se garantice su eficacia.
En efecto: esos mandatos de posición resultan indispensables pues son el mecanismo que impide a los partidos políticos colocar a las mujeres “en el piso, para hacer la plancha”, o sea, que las incluyan pero en los últimos lugares de las listas de elección popular, en donde nunca tendrán reales oportunidades de resultar electas.” (el subrayado no es del original).
De conformidad con la cita precedente, en las nóminas o listas de elección popular la exigencia de paridad, sin el complemento de la alternancia, no garantiza la igualdad y su ausencia provocaría un retroceso de más de una década en los avances que se han logrado para que la mujer pueda insertarse en la actividad política de manera igualitaria, real y efectiva.
Varias observaciones resultan relevantes en este sentido. En primer lugar, el mecanismo de alternancia, conocido popularmente como lista trenzada, zipper o cremallera, es realmente el que hace posible que los partidos, en las listas de elección popular, sea con cuota de género o con paridad, no ubiquen a las mujeres “en el piso para hacer la plancha”; es decir, que las incluyan pero en los últimos lugares de las listas en donde no tendrán nunca oportunidades reales de salir electas.
En segundo lugar, el hecho de ganar la candidatura interna en el Partido no garantiza el acceso al cargo toda vez que este depende de una condición futura o incierta, sea, de una elección popular. Esto es tan contundente que, inclusive, ha originado el aforismo electoral que reza: “Reglas claras, resultados inciertos”. Sobre este tópico vale aclarar que el proceso interno partidario para la postulación de un nombre, a efecto de integrar una lista a un cargo de elección popular, varía según el tipo de cargo de elección popular al que se aspira. Así, será diferente si se aspira a la Presidencia o Vicepresidencias de la República, a una diputación o a uno de los seis tipos de cargos de elección municipal, dado que unos cargos son electos bajo el método proporcional mientras que otros lo son bajo el sistema de mayoría, como bien lo explicaba el señor Presidente del TSE en la referida cita. Cabe reiterar que, en resolución n.° 3671-E8-2010 de las 9:30 horas del 13 de mayo de 2010, este Tribunal se pronunció respecto de cómo aplicar los principios de paridad y de alternancia en el caso de cargos unipersonales como lo son, precisamente, la Presidencia y vicepresidencias de la República, la alcaldía y las vice-alcaldías primera y segunda, y las intendencias y vice-intendencias distritales, así como en el caso de la integración de los síndicos propietarios y suplentes.
Las candidaturas a cargos de elección popular, en tercer lugar, no compiten a lo interno de un partido político sino que múltiples partidos participan por obtener el mismo escaño o puesto. Esta particularidad torna más compleja y difícil la elección y, frente a la condición futura e incierta apuntada, cobra capital importancia la ubicación de la candidatura en la nómina mediante listas alternas o trenzadas.
En suma, el mecanismo de alternancia es fundamental en la conformación de nóminas de elección popular ya que la norma jurídica de paridad, sin él, no garantiza una verdadera igualdad y podría implicar un verdadero “fraude de ley”, al conducir al absurdo de que los partidos políticos, cumpliendo formalmente con la obligación de la paridad, no tengan que aplicarla ante la ausencia de un mandato de posición.
A diferencia de las candidaturas para cargos de elección popular, la participación política de la mujer en los cargos de dirección y de representación política -órganos internos y delegaciones partidarias- se satisface bajo el principio de paridad.
Los cargos relativos a las estructuras de los partidos resultan de la elección interna del Partido y no de un evento eleccionario exógeno. Bajo la premisa de que está garantizada una composición paritaria, resulta irrelevante el ordenamiento de la postulación. En esta inteligencia, los asambleístas designados participan por igual en la asamblea de la que forman parte, sin importar el orden en que fueron electos, dado que tienen el mismo número y calidad de voto. Esta situación también se presenta en los órganos de dirección política en donde el presidente (a), por ejemplo, no obstante sus atribuciones, integra un órgano colegiado, lo que hace que la participación política por género no se concrete a la designación de un cargo en específico, habida cuenta que los asuntos se conocen y se votan por intermedio de un cuerpo deliberante.
Por último, en el caso de las estructuras partidarias, se trata de una escogencia definitiva para un solo cargo, que no se asigna de manera descendente, siendo que la asignación del puesto no genera, en modo alguno, resultados inciertos como los que atañen a la asignación de escaños del sistema de elección popular.
En el caso sometido a examen el artículo 79 del Estatuto del Partido Liberación Nacional, en lo que es de interés, establece:
“El Comité Ejecutivo Superior Nacional estará integrado por tres miembros, que ocuparán la presidencia, la secretaría general y la tesorería, elegidos(as) por la Asamblea Nacional, cada uno de los cuales tendrá la representación judicial y extrajudicial del Partido, conjunta o individualmente.
(...)
Para cada miembro del Comité Ejecutivo Superior Nacional, la Asamblea Nacional designará un suplente, quien actuará en las ausencias temporales del (la) propietario (a) respectivo (a) con los mismos poderes y representación de los propietarios cuando los suplan.
Las suplencias se denominarán Vicepresidencia, Sub-secretaría General y Sub-tesorería, según correspondan a cada cargo del Comité Ejecutivo Superior Nacional y al citado Comité, integrándolos de pleno derecho en ausencia de los respectivos titulares.”.
Con base en lo que se lleva dicho, tratándose de un órgano impar sujeto al principio de paridad, que también adopta sus acuerdos colegiadamente, es claro que el Comité Ejecutivo Superior del Partido Liberación Nacional debe conformarse con una diferencia entre ambos sexos que no sea superior a uno, indistintamente de si un hombre o una mujer ocupa la presidencia y subsiguientes cargos.
Para el caso de los miembros suplentes se sigue la misma conformación anterior.
POR TANTO
Se evacua la opinión consultiva en el siguiente sentido: 1) Los funcionarios municipales de elección popular no tienen impedimento para participar en las actividades de los partidos políticos, salvo la de abstenerse de tomar parte en actividades o discusiones de carácter político-electoral cuando se encuentren en horas laborales o en el desempeño de su puesto y, desde luego, utilizar el cargo para beneficiar a la agrupación política de su simpatía. 2) Los candidatos a puestos municipales de elección popular que resulten electos en las Asambleas del Órgano Consultivo Cantonal del Partido Liberación Nacional, de encontrarse en la lista taxativa del párrafo segundo del artículo 146 del Código Electoral, o bien que tengan prohibición absoluta de participación política en virtud de leyes especiales, debieron haber renunciado a sus cargos como funcionarios públicos a más tardar el 7 de junio del año en curso. Tratándose de funcionarios municipales de elección popular no existe impedimento para que se involucren en su campaña de elección o reelección, según sea el caso, para las próximas elecciones de diciembre del 2010, por lo que no están obligados a renunciar a sus cargos. En caso de solicitar una licencia o permiso sin goce de salario, si desean dedicarse a tiempo completo a las respectivas actividades proselitistas, la valoración corresponde a la Corporación Municipal, según sus atribuciones, de acuerdo con las causales establecidas en el Código Municipal, concretamente en el numeral 32 de ese cuerpo legal. 3) En virtud de las eventuales renuncias que presenten los delegados de Órganos Consultivos Cantonales debe tomarse, como parámetro de integración, el mismo sistema de escogencia que se utilizó para realizar la elección, sea, el que obligaba a contar con un 40% de participación femenina como mínimo. Esta regla también deberá ser observada para tramitar las sustituciones que se presenten. 4) Se reiteran los términos de la resolución n.° 3399-E8-2009 de las 15:30 horas de 22 de julio de 2009 en el sentido de que, para la renovación de las estructuras partidarias de cara al 2014, estas deberán conformarse paritariamente. 5) Las nóminas para ocupar los cargos en el Comité Ejecutivo Superior Nacional del Partido Liberación Nacional deberán conformarse de forma paritaria, sea, con una diferencia de género que no sea superior a uno, indistintamente de cuál de los sexos, hombre o mujer, ocupe la presidencia y subsiguientes cargos. 6) En cuanto al vicepresidente, sub-secretario general y sub-tesorero, cuya única función es la de sustituir a los titulares que conforman el Comité Ejecutivo Superior del Partido, se sigue la conformación anterior. Notifíquese en los términos del artículo 12, inciso d) del Código Electoral. Comuníquese a la Dirección General del Registro Electoral y de Financiamiento de Partidos Políticos.
Luis Antonio Sobrado González
Eugenia María Zamora Chavarría
Max Alberto Esquivel Faerron
Mario Seing Jiménez
Zetty Bou Valverde
Exp. 229-Z-2010
Opinión consultiva
Antonio Calderón Castro
Secretario del Comité Ejecutivo Superior Nacional del PLN
WGCh/JJGH/er.-