N.° 4920-E8-2019.- TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES, a las once horas del treinta de julio de dos mil diecinueve.
Opinión consultiva formulada por la señora Katherine Dayanna Flores Santos, portadora de la cédula de identidad n.° 6-0391-0743, sobre la aplicación de lo dispuesto en el artículo 146 del Código Electoral para quienes ocupen los puestos de Directores Ejecutivos de las Federaciones Municipales.
RESULTANDO:
1.- Por memorando n.° DRPP-635-2019 de 10 de julio de 2019, la Jefa del Departamento de Registro de Partidos Políticos del TSE remitió a la Secretaria del despacho, la consulta presentada por la señora Katherine Dayanna Flores Santos ante la Oficina Regional de Grecia del TSE el 9 de julio de 2019, sobre los alcances del artículo 146 del Código Electoral relativos a la prohibición político electoral. Concretamente consulta si “(…) el espíritu de esta normativa recae sobre la figura de los directores ejecutivos de las federaciones de municipales (sic), sea si estos deben renunciar o no el primero de agosto de 2019” (folios 1, 3 vuelto, 4 vuelto y 6-10).
2.- Por memorial presentado el 19 de julio de 2019, el señor Jean Carlo Barquero Castro formula consulta sobre la misma temática (folio 12).
3.- En el procedimiento se han observado las prescripciones de ley.
Redacta la Magistrada Zamora Chavarría; y,
CONSIDERANDO:
I.- Objeto de la consulta.- Se consulta respecto de los alcances de la prohibición establecida en el artículo 146 del Código Electoral en relación con el cargo de Director Ejecutivo de las Federaciones Municipales, reguladas en el artículo 10 del Código Municipal.
II.- Admisibilidad de la consulta.- El artículo 12 inciso d) del Código Electoral habilita al Tribunal Supremo de Elecciones a emitir opiniones consultivas a pedido del Comité Ejecutivo Superior de los partidos políticos inscritos o de los jerarcas de los entes públicos con interés legítimo en la materia electoral. Esa norma dispone, también, que todo particular puede solicitar opinión consultiva, la cual será atendida si, a criterio de este Órgano, es necesaria para la correcta orientación del proceso electoral y actividades afines.
En este asunto, la consulta es evacuable en la medida en que permite a esta Magistratura aclarar el alcance y contenido de las limitaciones a la participación político-electoral del cargo público consultado, por lo que se procede al ejercicio hermenéutico solicitado.
III.- Limitaciones a la participación política prevista en el Código Electoral.- El principio de imparcialidad de las autoridades gubernativas en la función pública, regulado en el artículo 95, inciso 3) de la Constitución Política encuentra desarrollo legal, entre otros, en el artículo 146 del Código Electoral, el cual en lo que interesa dispone:
“ARTÍCULO 146.- Prohibición para empleados y funcionarios públicos.
Prohíbese a los empleados públicos dedicarse a trabajos o discusiones de carácter político-electoral, durante las horas laborales y usar su cargo para beneficiar a un partido político. Los jefes inmediatos de dichos empleados serán los responsables de vigilar el cumplimiento de esta disposición.
Quienes ejerzan la Presidencia de o las Vicepresidencias de la República, los ministros (as) y viceministros (as) […], quienes ejerzan la presidencia ejecutiva, o sean miembros (as) de las juntas directivas, directores ejecutivos, gerentes u subgerentes de instituciones autónomas y todo ente público estatal, […] y quienes tengan prohibición en virtud de otras leyes, no podrán participar en las actividades de los partidos políticos, asistir a clubes ni reuniones de carácter político, utilizar la autoridad o influencia de sus cargos en beneficio de los partidos políticos, colocar divisas en sus viviendas o vehículos, ni hacer ostentación partidista de cualquier otro género.
En materia electoral, las personas funcionarias incluidas en el párrafo segundo de este artículo, únicamente podrán ejercer el derecho a emitir su voto el día de las elecciones en la forma y las condiciones establecidas en este Código.
El TSE podrá ordenar la destitución e imponer inhabilitación para ejercer cargos públicos por un período de dos a cuatro años, a los funcionarios citados, cuando sus actos contravengan las prohibiciones contempladas en este artículo.” (el destacado es suplido).
A partir de esa norma este Tribunal ha entendido, en forma conteste, que hay dos niveles de restricción a la participación política. En su primer párrafo regula un impedimento a los empleados públicos, en general, de “[…] dedicarse a trabajos o discusiones de carácter político-electoral, durante las horas laborales y usar su cargo para beneficiar a un partido político.”. En el segundo párrafo, impone una limitación más rigurosa a una lista taxativa de funcionarios públicos sometidos a una prohibición absoluta, a quienes se les permite, únicamente, ejercer el sufragio el día de las elecciones. Asimismo, el legislador dejó abierta a la posibilidad de que, en virtud de leyes especiales, otros funcionarios públicos puedan sujetarse a la prohibición absoluta de participación política antes indicada (ver, entre otras, las resoluciones n.° 888-E8-2010 de las 18:00 horas del 9 de febrero de 2010, 3275-E8-2010 de las 08:00 horas del 30 de abril de 2010 y 3980-E8-2010 de las 08:45 horas del 2 de junio de 2010).
Por tratarse de una limitación para el ejercicio de un derecho fundamental como lo es la participación de los ciudadanos en actividades político-electorales, ésta debe ser interpretada en forma restrictiva, lo que impide extenderla a otros funcionarios que no sean los expresamente señalados en las leyes pertinentes (ver resoluciones n.° 169-1996, 2059-E-2002, 223-E-2012).
IV.- Características de un ente público estatal y no estatal.- Por resolución n.° 762-E8-2010 de las 16:40 horas del 16 de febrero de 2010, este Tribunal aclaró que, en lo atinente a “todo ente público estatal”, el legislador “consideró, concretamente, el modelo de organización previsto para las instituciones o empresas que conforman la Administración Descentralizada (instituciones autónomas, semiautónomas o empresas del Estado, entre otras).
Dado que el presente asesoramiento atañe a los directores ejecutivos de las Federaciones municipales del país importa clarificar, primeramente, las características de un ente público estatal y no estatal.
En el dictamen n.° C-328-2004, la Procuraduría General de la República (PGR) indicó, sobre los entes públicos estatales, que: 1) son organizaciones dotadas de personalidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones; 2) su carácter público está determinado, entre otros aspectos, por su creación legal, las potestades administrativas que le son asignadas, los fines públicos que persiguen y por estar regidas por el Derecho Público (artículos 1, 3 y 4 de la Ley General de la Administración Pública); 3) la condición de estatal está determinada, también, por la titularidad de sus capitales dado que el Estado es el único titular del capital y puede disponer, libremente, del patrimonio de las organizaciones.
Respecto de los entes públicos no estatales el órgano procurador, en el dictamen N° C-070-2007 del 5 de marzo del 2007, especificó que: 1) son entidades normalmente de naturaleza corporativa (asociativa) o profesional, las cuales no se enmarcan dentro del Estado; 2) se les reconoce la titularidad de una función administrativa y tienen naturaleza pública en razón de las competencias que les han sido asignadas.
V.- Naturaleza jurídica de las Municipalidades y las Federaciones o Confederaciones Municipales.- De igual manera, para mayor claridad sobre el asesoramiento pedido, importa repasar la naturaleza jurídica de las Municipalidades y de las Federaciones y Confederaciones Municipales.
1) Naturaleza jurídica de las Municipalidades.- El artículo 170 de la Constitución Política dispone que las Municipalidades son autónomas. En asocio a esa norma constitucional, los numerales 2 y 4 del Código Municipal prescriben, en lo conducente:
“Artículo 2.-
La municipalidad es una persona jurídica estatal, con patrimonio propio y personalidad, y capacidad jurídica plenas para ejecutar
todo tipo de actos y contratos necesarios para cumplir sus fines.”.
“Artículo 4.-
La municipalidad posee la autonomía política, administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política. (…).
La Sala Constitucional, en resolución n.° 1999-05445 de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999, precisó que la descentralización puede ser por materia (instituciones autónomas) o por territorio (municipalidades). En esa sentencia, además, subrayó:
“Puede decirse, en síntesis, que las municipalidades o gobiernos locales son entidades territoriales de naturaleza corporativa y pública no estatal, dotadas de independencia en materia de gobierno y funcionamiento, lo que quiere decir, por ejemplo, que la autonomía municipal involucra aspectos tributarios, que para su validez requieren de la autorización legislativa, la contratación de empréstitos y la elaboración y disposición de sus propios ingresos y gastos, con potestades genéricas.”.
Ese criterio fue reiterado por la propia Sala Constitucional, entre otras, en las resoluciones n.° 2006-10395 de las 19:18 horas del 19 de julio de 2006 y n.° 2015016362 de las 09:30 horas del 21 de octubre de 2015 y citado por la PGR, entre otros, en los dictámenes n.° C-048-2004 del 2 de febrero de 2004 y n.° C-100-2005 del 7 de marzo de 2005.
2) Naturaleza jurídica de las Federaciones o Confederaciones Municipales.- El artículo 10 del Código Municipal señala:
“Artículo 10.-
Las municipalidades podrán integrarse en federaciones y confederaciones; sus relaciones se establecerán en los estatutos que aprueben las partes, los cuales regularán los mecanismos de organización, administración y funcionamiento de estas entidades, así como las cuotas que deberán ser aportadas. Para tal efecto, deberán publicar en "La Gaceta" un extracto de los términos del convenio y el nombramiento de los representantes.
La Sala Constitucional, por sentencia n.° 2003-08461 de las 15:38 del 12 de agosto de 2003, precisó sobre las federaciones o confederaciones municipales:
“Como se ve, las ligas, federaciones o confederaciones son entes públicos de segundo grado de base asociativa cuya personalidad y capacidad les fue otorgada de forma genérica y prospectiva -para cualquiera que surja en el futuro- por la ley No. 5119. Son entes de segundo grado en cuanto están conformados, a su vez, por entes públicos territoriales -Municipalidades- que han optado, voluntariamente, por asociarse para atender ciertos intereses comunes y, por lo general, de carácter regional.” (el subrayado no es propio del original).
En dictámenes n.° C-243-2002 del 19 de setiembre del 2002 y n.° C-035-2010 del 05 de marzo de 2010, la PGR puntualizó que las federaciones son una figura que, al congregar entes municipales, gozan de la misma naturaleza de quienes la conforman, pero con una personalidad jurídica independiente. Sea, se integran por entes públicos o personas jurídicas estatales y comparten la misma naturaleza jurídica al estar conformadas por ellas, lo que implica que son entidades de Derecho Público.
A manera de ejemplo, la naturaleza jurídica de la Federación Occidental de Municipalidades de Alajuela (FEDOMA), integrada por las municipalidades de Alajuela, Grecia, Naranjo, Palmares, Poás, San Ramón, San Mateo y Zarcero, fue analizada por la PGR en el dictamen n.° C-195-2013 de 23 de setiembre de 2013, en el siguiente sentido:
“Por lo tanto, partiendo de que el proceso de formación de FEDOMA, -que no es otro que el acuerdo de voluntades entre las municipalidades que la conforman-, esta federación municipal no puede catalogarse, ni como órgano estatal, ni como instituciones autónomas o semiautónomas, si no que esta debe ser considerada como un ente de derecho público de régimen local, no territoriales y de base estructural asociativa, estructurada de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10 del Código Municipal.” (el resaltado no es del original).
VI.- Valoración de fondo.- De conformidad con los artículos 16 inciso b), 23 inciso a) y 58 del Código Municipal, así como el 3 de la Ley General de Concejos Municipales de Distrito se tiene: a) los funcionarios señalados en el párrafo segundo del numeral 146 del Código Electoral no pueden postularse a alcaldes, vicealcaldes, regidores, síndicos, intendentes, vice intendentes y concejales municipales de distrito; b) esas incompatibilidades afectarán a quienes, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de las elecciones, hayan desempeñado los cargos descritos en el citado párrafo segundo del artículo 146 ibidem.
La opinión consultiva pide aclarar si el director ejecutivo de una Federación o Confederación Municipal tiene prohibición absoluta de participación político electoral en los términos del numeral 146, párrafo segundo, del Código Electoral y, por ende, si debe renunciar a su cargo a partir del 1° de agosto de 2019 para postularse a un cargo municipal de elección popular.
En virtud de la naturaleza jurídica de las Federaciones o Confederaciones Municipales como entes públicos no estatales resulta evidente que quienes ocupen los citados cargos no tienen la señalada prohibición absoluta de participación político-electoral, razón por lo que no están obligados a renunciar a esos cargos como si lo estarían, en su caso, los directores ejecutivos de las instituciones autónomas y de los entes públicos estatales.
Se aclara que, a los directores ejecutivos de las Federaciones o Confederaciones Municipales, solamente les aplica la restricción genérica concernida en el párrafo primero del numeral 146 ibidem, sea “dedicarse a trabajos o discusiones de carácter político-electoral, durante las horas laborales y usar su cargo para beneficiar a un partido político.”. Como lo señaló la PGR en el dictamen n.° C-157-2015 de 19 de junio de 2015, se trata de personal regido por las normas del Código Municipal que se aplican a los funcionarios municipales al tratarse, a su vez, de una entidad de carácter público y municipal regida por el Código Municipal y la Ley General de la Administración Pública.
POR TANTO
Se evacua la consulta en el sentido de que los directores
ejecutivos de las federaciones o confederaciones municipales no tienen prohibición absoluta de
participación político electoral según lo establece el artículo 146
párrafo segundo del Código Electoral. Por consiguiente, no están obligados a renunciar a ese
cargo a partir del 1° de agosto del presente año. Notifíquese a la gestionante y al señor Jean Carlo Barquero
Castro.
Eugenia María Zamora Chavarría
Max Alberto Esquivel Faerron Luz de los Ángeles Retana Chinchilla
Exp. 243-2019
Restricciones a la participación político-electoral
Director Ejecutivo, Federación Municipal
MMBM/jjgh/ smz.-