N.° 4910-E8-2022.-TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las diez horas del veintiséis de julio de dos mil veintidós.
Solicitud de opinión consultiva formulada por la señora María Gabriela González Bermúdez, cédula de identidad n.° 1-1024-0239, sobre los alcances de la ley n.° 10.183.
RESULTANDO
1.- En escrito del 12 de julio de 2022, recibido en la Secretaría del Despacho el 19 de esos mismos mes y año, la señora María Gabriela González Bermúdez, cédula de identidad n.° 1-1024-0239, solicitó opinión consultiva sobre los alcances de la ley n.° 10.183 que modificó el artículo 14 del Código Municipal para limitar la reelección sucesiva e indefinida de las autoridades del gobierno local (folios 1 a 3).
2.- En el procedimiento se han observado las prescripciones de ley.
Redacta la Magistrada Zamora Chavarría, y;
CONSIDERANDO
I.- Objeto de la consulta. La interesada consulta si, a la luz de las reglas de la ley n.° 10.183, podrá postularse para contender por una regiduría en 2024, ya que se desempeñó como edila suplente en el cuatrienio 2016-2020 y, además, fue declarada electa como regidora propietaria de Desamparados para el período que va del 1.° de mayo de 2020 al 30 de abril de 2024 (declaratoria de elección n.º 1495-E11-2020).
La gestión se basa en que la referida ley señala que “Las personas regidoras (…) podrán ser reelegidas de manera continua por una única vez y no podrán ocupar el mismo cargo o su suplencia hasta tanto no hayan transcurrido dos períodos desde que finalizó su segundo período”, sin que se precise si los períodos se computan si lo son en idéntico cargo (regiduría propietaria o regiduría suplente, según corresponda).
En similar sentido, la norma transitoria, aplicable a quienes se encuentren en funciones, prevé que “Las personas que actualmente se desempeñen como vicealcaldes, vicealcaldesas, viceintendentes y viceintendentas, regidores y regidoras propietarios y suplentes, síndicos y síndicas propietarias y suplentes, y ya han sido elegidas en sus cargos, por al menos dos períodos consecutivos, deberán esperar a que transcurran dos períodos para poder volver a ocupar el mismo puesto de elección popular del régimen municipal; sin embargo, podrán ocupar otros puestos municipales de conformidad con la presente ley.”.
II.- Legitimación para consultar. El artículo 12 inciso d) del Código Electoral habilita a este Tribunal a emitir opiniones consultivas a pedido del Comité Ejecutivo Superior de los partidos políticos inscritos, de los jerarcas de los entes públicos con interés legítimo en la materia electoral o de cualquier particular si, a criterio de este Órgano, resulta necesaria para la correcta orientación del proceso electoral.
Esa importancia se mide, según se ha expuesto en reiterada jurisprudencia, en función de la necesidad de aclarar las normas del ordenamiento jurídico electoral cuando sus disposiciones no sean claras o suficientes, cuando su entendimiento literal conduzca a la desaplicación o distorsión de sus principios rectores o a una contradicción con mandatos constitucionales o cuando las previsiones requieran de una posterior complementación práctica para que surtan efectos.
Además de esos elementos objetivos (que acreditan la pertinencia de abordar el tema), resulta fundamental que el pronunciamiento sea requerido por un ciudadano que tenga un interés legítimo en el objeto de la consulta, como manera de demostrar su legitimación activa. Por regla de principio, la persona que acuda a este Pleno para que se le despeje una duda sobre cómo debe entenderse una norma electoral debe argumentar por qué, eventualmente, el respectivo precepto le es aplicable o tiene relación consigo misma u otra persona (física o jurídica) a la que represente.
En este asunto, la norma que se pide clarificar es electoral pues alude a una condición de inelegibilidad y existe pertinencia en su abordaje: es una regla incorporada recientemente al ordenamiento jurídico (la ley data de mayo de 2022) que se aplicará en los comicios de 2024 y cuyos alcances deben estar delimitados antes de que las agrupaciones inicien los procesos de inscripción de precandidaturas. Además, la gestionante ha señalado su interés de una eventual postulación en los próximos comicios locales y cómo el precepto en consulta incidiría en sus pretensiones políticas.
En consecuencia, al existir legitimación activa de quien insta, corresponde evacuar la interrogante planteada, en lo que refiere a las regidurías, puesto que es el cargo por el que se consulta.
III.- Antecedente de relevancia. Este Pleno, en la resolución n.° 4407-E8-2022 de las 10:00 horas del 23 de junio de 2022, precisó cómo debían entenderse parte de las limitaciones introducidas por la ley n.° 10.183, normativa que modificó el artículo 14 del Código Municipal con el fin de prohibir la reelección -sucesiva e indefinida- de las autoridades de los gobiernos locales.
Puntualmente, en el referido precedente se indicó:
“… lo que corresponde, en suma, es interpretar la reforma introducida al artículo 14 del Código Municipal por la ley n.° 10.183 en el sentido de que no podrán presentarse como candidatos a una regiduría, en los comicios de 2024, quienes hubieran sido declarados electos como ediles (propietarios o suplentes) en las resoluciones de declaratoria de elección emitidas en 2016 y en 2020. Si una persona fue llamada a ocupar ese tipo de puesto de representación -durante cualquier lapso de los citados cuatrienios- por haberse producido una vacante definitiva que llevó a este Pleno a realizar un reemplazo de quien sí resulto electo, entonces ese período no puede computarse como uno de los dos mandatos sucesivos que impedirían una postulación posterior sucesiva al mismo tipo de puesto.”.
Como puede apreciarse, en la citada sentencia no se diferenció si, en el cómputo de los mandatos consecutivos, se incluyen los períodos en los que se hubiera desempeñado el mismo tipo de cargo (independientemente si lo fue en propiedad o en suplencia) o si, más bien, lo que debe de comprobarse es que el representante ejerció, por dos cuatrienios sucesivos, un cargo idéntico (por ejemplo, dos períodos como edil propietario).
IV.- Sobre el fondo. En la ley n.° 10.183, el legislador estableció -a partir de la forma en la que se construyeron los enunciados normativos- un tratamiento diferenciado entre la pauta general y el artículo transitorio que regirá, únicamente, en el proceso comicial 2024, tratándose de las autoridades municipales actualmente en funciones y que tienen dos o más periodos consecutivos de mandato.
De acuerdo con lo que establece la norma prohibitiva genérica, las personas que se hubieran desempeñado en una regiduría, durante dos periodos sucesivos (entendidos estos como se señaló en la sentencia 4407-E8-2022), “no podrán ocupar el mismo cargo o su suplencia hasta tanto no hayan transcurrido dos períodos desde que finalizó su segundo período…”.
El precepto parcialmente transcrito se encuentra redactado de forma tal que la restricción se conceptualiza como una consecuencia de tener un cargo titular y a la expectativa de optar por un tercer mandato. Sin embargo, en apariencia, existe una discordancia en lo que respecta a la suplencia, puesto que esta también está en el referido supuesto, pero el desenlace jurídico parece no contemplarla.
Pese a que, expresamente, la parte introductoria de la norma en análisis prevé -en el citado supuesto de hecho- a las regidurías suplentes, en tanto se dice que las personas regidoras o quienes “ocupen cualquiera de los cargos de suplencias” tienen vedada la tercera postulación continua, lo cierto es que la consecuencia se torna incoherente si se aplicara de una forma literal.
No tendría sentido lógico el señalar que el regidor suplente con dos periodos en el cargo no puede presentarse a contender por “el mismo cargo o su suplencia”, ya que justamente se encuentra en una suplencia (siendo ese el mismo cargo) y que, en consecuencia, no existe “su suplencia”. De hecho, sobre ese último aspecto, este Tribunal ha insistido en que “no existe (ni válidamente podría existir) una figura suplente para, justamente, el cargo suplente” (sentencia n.° 5860-E8-2016).
Al haberse incluido a los regidores suplentes, como un grupo afecto a la prohibición de repetida cita (la redacción de la norma es precisa en esto), la forma de armonizar su correlato jurídico (consecuencia) es realizando una lectura contrario sensu (en sentido contrario o inverso) de la frase final de la norma.
Si un edil propietario tiene dos periodos en el cargo no podrá integrar, por una tercera ocasión consecutiva, una nómina de candidatos a las regidurías titulares ni tampoco podrá hacerlo en una lista para competir por regidurías suplentes. En sentido contrario, un regidor suplente con dos mandatos sucesivos no podrá presentarse al mismo cargo (edil suplente) ni a la titularidad (regiduría propietaria).
Esa lectura de la disposición es la que permite dar coherencia interna a la norma, al tiempo que se corresponde con una adecuación sistemática de esta a las limitaciones a la reelección sucesiva que se contemplan ahora en los demás de párrafos del artículo 14 del Código Municipal y que, además, resulta armónica con la “razón de legislar” (ratio legis) que es, como se hizo patente en la resolución n.° 4407-E8-2022, “atender el escenario en el que personas permanecían largo tiempo en los cargos de representación (aunque gozaran del respaldo ciudadano), entendido ese lapso extendido, según los propios criterios de la ley, como dos períodos consecutivos.”.
Ahora bien, esa regla general quedó excepcionada, a la luz del transitorio único que contiene la ley, para aquellas personas que se desempeñan en este período legal (2020-2024) como regidores. Según se expuso en el “objeto de la consulta”, esa norma transicional puntualizó que “Las personas que actualmente se desempeñen como (…) regidores y regidoras propietarios y suplentes (…) y ya han sido elegidas en sus cargos, por al menos dos períodos consecutivos, deberán esperar a que transcurran dos períodos para poder volver a ocupar el mismo puesto de elección popular del régimen municipal” (el resaltado es propio).
Como puede observarse, la redacción es precisa en punto a que la consecuencia (impedimento para una nueva postulación) lo es si el representante ya ha sido elegido “en su cargo”, alusión que no solo debe entenderse vinculada al tipo de puesto (regidurías) sino que debe darse una identidad absoluta.
Este Tribunal Supremo de Elecciones, en la repetidamente citada sentencia n.° 4407-E8-2022, fue claro en señalar que la interpretación de las reglas de la ley n.° 10.183 debe ser restrictiva, en tanto su contenido supone regulaciones de derechos humanos de naturaleza político-electoral. En concreto, en el precedente en comentario se señaló:
“Para decidir el asunto deben tomarse en consideración las reglas de interpretación que rigen las dinámicas en las que están de por medio los referidos derechos humanos, como lo son aquellas directivas hermenéuticas según las cuales las normas que regulan la restricción de las prerrogativas ciudadanas deben interpretarse restrictivamente”.
En similar sentido, la jurisprudencia electoral ha sido conteste en señalar que, por imperativo del principio pro participación, “la exégesis de las reglas del ordenamiento jurídico-electoral debe efectuarse de tal manera, que en cualquier caso, se privilegie la participación política de las personas, de manera tal que las restricciones o limitaciones a este derecho sean únicamente aquellas que estén contempladas expresamente en la ley.” (resolución n.° 4886-E6-2009 de las 15:00 horas del 4 de noviembre de 2009, cuyo sustrato jurídico ha sido reiterado, entre otras, en la sentencia n.° 8080-E8-2017 de las 11:15 horas del 20 de diciembre de 2017).
A la luz de lo expuesto, el interpretar que la fórmula “en su cargo” refiere al tipo de cargo (regidurías) y también a su naturaleza (propiedad o suplencia según corresponda) es la manera más restrictiva de entender la prohibición, acotándose sus alcances y privilegiándose el principio pro participación.
Debe insistirse que este ejercicio hermenéutico difiere de la conclusión a la que se arribó en lo que respecta a la regla general porque el legislador utilizó enunciados normativos distintos, cuya composición lleva a desenlaces regulatorios igualmente diversos. Incluso, véase que, en la norma transitoria, la consecuencia prevista para quienes se encuentren en, al menos, su segundo período consecutivo en idéntico cargo es el impedimento a postularse al “mismo puesto”, no así a su suplencia o a la titularidad (en caso de estarse en una suplencia), como sí ocurre, como se explicó, en la regla general prevista en el último párrafo de la versión vigente del artículo 14 del Código Municipal.
En suma, con base en el transitorio de la ley n.° 10.183, las personas que actualmente se desempeñen como ediles solo tienen prohibición de postularse al mismo cargo que ostentan (regiduría propietaria o suplente, según corresponda) si fueron declaradas electas -en un puesto idéntico al que ocupan- en las resoluciones de declaratoria de elección de 2016 y de 2020. Si, por ejemplo, una persona fue declarada electa como regidora suplente en el cuatrienio 2016-2020, pero en este período (2020-2024) resultó electa como edil propietaria, entonces no tendría impedimento para postularse a una regiduría propietaria en los comicios de 2024.
POR TANTO
Se evacúa la opinión consultiva en los siguientes términos: de acuerdo con el párrafo final del artículo 14 del Código Municipal, si un edil propietario tiene dos periodos en el cargo no podrá integrar, por una tercera ocasión consecutiva, una nómina de candidatos a las regidurías titulares ni tampoco podrá hacerlo en una lista para competir por regidurías suplentes; en sentido contrario, un regidor suplente con dos mandatos sucesivos no podrá presentarse al mismo cargo (edil suplente) ni a la titularidad (regiduría propietaria). Esa regla queda excepcionada en razón de la redacción del transitorio único a la ley n.° 10.183, de forma tal que, quienes actualmente se desempeñan como regidores, solo tienen prohibición de postularse al mismo cargo que ostentan (regiduría propietaria o suplente, según corresponda) si fueron declaradas electas -en un puesto idéntico al que ocupan- en las resoluciones de declaratoria de elección de 2016 y de 2020. Por ejemplo, si una persona fue declarada electa como regidora suplente en el cuatrienio 2016-2020, pero en este período (2020-2024) resultó electa como edil propietaria, entonces no tendría impedimento para postularse a una regiduría propietaria en los comicios de 2024. Notifíquese a la señora González Bermúdez, a los concejos municipales del país, a la Unión Nacional de Gobiernos Locales, al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, a los partidos políticos inscritos, al Departamento de Registro de Partidos Políticos y al Registro Electoral de este Tribunal. En los términos del artículo 12 d) del Código Electoral, publíquese en el Diario Oficial.
Eugenia María Zamora Chavarría
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Hugo Ernesto Picado León Zetty María Bou Valverde
ACT/smz.-