N.°4817-E8-2009.-TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las quince horas treinta y cinco minutos del treinta de octubre de dos mil nueve.
Consulta formulada por el Lic. Julio Cesar Muñoz Céspedes, acerca de si existe impedimento para que algún miembro de la Junta Directiva de la Corporación Arrocera Nacional, participe en candidaturas de Presidente de la República, Diputado o Regidor Municipal.
RESULTANDO
1.- Mediante escrito presentado ante la Secretaría del Tribunal el 23 de setiembre de 2009 el licenciado Julio César Muñoz Céspedes, de la Unidad Asuntos Jurídicos de la Corporación Arrocera Nacional (CONARROZ), consulta: a) si existe algún impedimento para que un miembro –propietario o suplente- de la Junta Directiva de Conarroz, pueda ser designado como candidato a Presidente de la República, Diputado o Regidor Municipal; b) en caso de que algún miembro de la Junta Directiva (o un funcionario administrativo) resulte designado candidato para alguno de esos puestos, si debe renunciar a su puesto en la Junta Directiva de CONARROZ y c) en caso de ser positiva la respuesta anterior, cuál es el momento oportuno para la presentación de la renuncia o de la separación de sus funciones .
2.-En el procedimiento se han observado las prescripciones de ley.
Redacta la Magistrada Bou Valverde; y,
I.- Sobre la legitimación del consultante: Conforme ha indicado este Tribunal, el inciso 3) del artículo 102 de la Constitución Política establece como atribución del Tribunal Supremo de Elecciones la de interpretar en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones constitucionales y legales atinentes a la materia electoral. Por su parte, el numeral 12 inciso d) del Código Electoral le faculta para emitir opiniones cuando estas provengan de solicitudes realizadas por: a) el Comité Ejecutivo Superior de cualquiera de los partidos políticos inscritos; b) los jerarcas de los entes públicos que tengan un interés legítimo en la materia electoral y c) un particular. En este último caso quedará a criterio del Tribunal evacuarla, si lo considera necesario para la correcta orientación del proceso electoral o actividades afines. Conforme a la normativa expuesta, el señor Julio César Muñoz Céspedes no acredita legitimación alguna por lo que, en principio, la gestión resultaría improcedente. Sin embargo, atendiendo al contenido de la consulta, se estima que resulta de interés general clarificar el alcance que tienen, sobre los miembros de la Junta Directiva de CONARROZ las limitaciones a la participación política que establece el artículo 146 del Código Electoral por lo que, de manera oficiosa, procede el Tribunal a evacuar la consulta.
II.- Sobre el fondo: 1) Aclaración preliminar: De previo a analizar el tema bajo examen, conviene indicar que en la segunda pregunta que se formula se incluye a “funcionarios administrativos”, lo que no pareciera ser pertinente a lo consultado, que se circunscribe a integrantes de la Junta Directiva de la entidad, por lo que se omite referencia al respecto en la respuesta.
2) Naturaleza jurídica de la Corporación Arrocera Nacional: La ley n.º 8285 (publicada en la Gaceta 114 el 14-06-2002) denominada “Creación de la Corporación Arrocera”, que transformó la Oficina del Arroz, en la Corporación Arrocera Nacional (CONARROZ), creada con el objetivo principal de establecer un régimen de relaciones entre los productores agrícolas y los agroindustriales del arroz, con el fin de garantizar, entre otros, la seguridad alimentaria requerida por la población del país en cuanto al consumo de arroz.
El legislador, en el artículo 2°, definió a esa corporación como “un ente de derecho público no estatal con personalidad jurídica y patrimonio propios ” (negrilla no es del original). Con relación a los entes públicos no estatales, la Procuraduría General de la República, al analizar su naturaleza jurídica, en dictamen C-047-2001 de 21 de febrero del 2001, señaló:
"A tenor de lo anterior, es importante tener en cuenta que PROCOMER fue creada mediante la Ley N° 7638 del 30 de octubre de 1996 como una entidad pública de carácter no estatal (artículo 7).
El ente público no estatal se encuentra sometido al Derecho Público, sin estar dentro del encuadramiento estatal. Por consiguiente, PROCOMER como ente público consta de una naturaleza pública, y por ende se encuentra sometido al Ordenamiento Jurídico, en virtud del principio de legalidad, y en satisfacción del interés público.
En relación con el término "Entes Públicos no Estatales" la Procuraduría General de la República ha comentado:
"Se reconoce doctrinalmente el concepto de Institución pública no estatal como aquella que, si bien se rige por el Derecho Público, no pertenece al encuadramiento estatal. Así: Si bien es frecuente en el lenguaje común (incluso en muchos autores contemporáneos) hablar indistintamente de "entes públicos" y "entes estatales" como sinónimos, tales conceptos no son intercambiables entre sí. El mérito de haber señalado la diferencia pertenece a SAYAGUEZ LASO, quien expresa "La doctrina clásica sostenida (sic) que las personas eran del Estado por el Estado y para El Estado. Ello llevaba a una perfecta coincidencia de los conceptos de persona pública y entidad estatal. En otras palabras, toda entidad estatal era pública y toda persona pública era necesariamente estatal. Como corolario, si una entidad no era estatal, forzosamente se regulaba por el derecho privado, no podría ser pública. En definitiva, público y estatal venía a ser la misma cosa "El concepto tradicional pudo ser exacto durante el siglo pasado, cuando existían solamente las entidades estatales territoriales. No lo es ahora porque, como ya hemos dicho, existen entidades reguladas indudablemente por el derecho público (...). "(...) personas colectivas que indudablemente no son estatales, que no pertenecen a la colectividad ni integran la administración pública, sea porque el legislador las creó con este carácter, sea porque su propia naturaleza resulta incompatible con la calidad estatal. No obstante dichas instituciones en todo o en parte se regulan por normas de derecho público. (GORDILLO, Agustín. Tratado de Derecho Administrativo, tomo I, Ediciones Amchi, Buenos Aires, 1977, pág. XI-8). (Dictamen N° C-039-2000 del 2 de marzo de 2000, ver en ese mismo sentido los dictámenes N° C-039-00 del 2 de marzo del 2000, C-282-00 del 13 de noviembre del 2000 y la opinión jurídica N° OJ-050-00 del 17 de mayo del 2000). (Nota: En ese mismo sentido, el jurista costarricense Mauro Murillo, en su libro de Ensayos de Derecho Público Indica: "(...) El conjunto de entes públicos forma el Sector Público. Se rige normalmente por el Derecho Público, salvo en cuanto a su actividad algunos que constituyen empresa". MURILLO (Mauro). Ensayos de Derecho Público. San José, Costa Rica, Editorial, UNIVERSIDAD ESTATAL A DISTANCIA, 1988, pág.28 (…)”. ( el subrayado no es del original)
Con fundamento en lo anterior, podemos señalar que la Corporación Arrocera Nacional, por su naturaleza jurídica, forma parte del sector público costarricense y cumple con un fin público cual es el de velar porque la población no sufra la escasez de un producto alimenticio esencial. Sin embargo, por disposición expresa del legislador, se le ubica dentro de los entes públicos no estatales.
3) De la integración la Junta Directiva de CONARROZ. El artículo 8 del Reglamento a la Ley 8285 (Decreto N° 32968-MAG-MEIC) dispone cuales son los órganos que la componen, entre ellos la Junta Directiva, que constituye el órgano ejecutivo de las decisiones de la Asamblea General y que, según lo dispuesto en el numeral 14 de la citada Ley, se encuentra integrada de la siguiente manera:
“ a) El ministro de Agricultura y Ganadería, o su viceministro.
b) El ministro de Economía, Industria y Comercio, o su Viceministro.
c) Cuatro representantes de los agroindustriales, o sus suplentes.
d) Cinco representantes de los productores, o sus suplentes.
e) Un fiscal electo por la Asamblea General, quien únicamente tendrá derecho a voz.”.
4) De los derechos político-electorales de los miembros de la Junta Directiva de CONARROZ. Cualquier limitación al ejercicio de los derechos fundamentales debe estar expresamente establecida por norma de rango legal. En virtud de ello, resulta fundamental para evacuar la consulta que se formula, determinar la existencia de normas prohibitivas, del rango referido, que afecten a todos o a alguno de los miembros de la Junta Directiva de que se trata, para postularse o ejercer cargos públicos de elección popular. En principio, debemos señalar que por la naturaleza misma de la entidad (ente público no estatal), los integrantes de su Junta Directiva, por el solo hecho de serlo, no se ven afectados por la prohibición contenida en el artículo 146, párrafo segundo del Código Electoral, que especifica que únicamente les están vedadas las actividades que allí se incluyen, a los miembros de juntas directivas de entes públicos estatales. De seguido, se debe considerar si alguno de los directivos se ve afectado por dicha prohibición en virtud de ostentar, adicionalmente, otra condición o cargo, que sí se encuentre incluido en la lista taxativa de referencia. Tal es el caso, por ejemplo, de los Ministros y Viceministros, que tienen prohibición absoluta para participar en actividades partidarias.
5) Sobre el caso en concreto. Se procede a evacuar las consultas formuladas en los siguientes términos:
El numeral 146 del Código Electoral establece:
Prohíbese a los empleados públicos dedicarse a trabajos o discusiones de carácter político-electoral, durante las horas laborales y usar su cargo para beneficiar a un partido político. Los jefes inmediatos de dichos empleados serán los responsables de vigilar el cumplimiento de esta disposición.
Quienes ejerzan la Presidencia o las Vicepresidencias de la República, los ministros(as) y viceministros(as), y los miembros activos o las miembros activas del servicio exterior, el contralor o la contralora y subcontralor o subcontralora generales de la República, el (la) defensor(a) y el (la) defensor(a) adjunto(a) de los habitantes, el (la) procurador(a) general y el (la) procurador(a) general adjunto(a), quienes ejerzan la presidencia ejecutiva, o sean miembros(as) de las juntas directivas, directores ejecutivos, gerentes y subgerentes de las instituciones autónomas y todo ente público estatal, los(as) oficiales mayores de los ministerios, los(as) miembros (as) de la autoridad de policía, los(as) agentes del Organismo de Investigación Judicial (OIJ), los magistrados(as) y toda persona empleada del TSE, los magistrados y funcionarios(as) del Poder Judicial que administren justicia, y quienes tengan prohibición en virtud de otras leyes, no podrán participar en las actividades de los partidos políticos, asistir a clubes ni reuniones de carácter político, utilizar la autoridad o influencia de sus cargos en beneficio de los partidos políticos, colocar divisas en sus viviendas o vehículos, ni hacer ostentación partidista de cualquier otro género.
En materia electoral, las personas funcionarias incluidas en el párrafo segundo de este artículo, únicamente podrán ejercer el derecho a emitir su voto el día de las elecciones en la forma y las condiciones establecidas en este Código.
El TSE podrá ordenar la destitución e imponer inhabilitación para ejercer cargos públicos por un período de dos a cuatro años, a los funcionarios citados, cuando sus actos contravengan las prohibiciones contempladas en este artículo” (subrayado y negrilla no son del original).
En respuesta a la primera consulta conviene mencionar que, en reiterados pronunciamientos de este Tribunal – que, para el caso que nos ocupa, resultan de interés, toda vez que la reciente legislación electoral es compatible con lo aquí analizado (ver en ese sentido artículo 88 del anterior Código Electoral) - se ha señalado que las restricciones o limitaciones para el ejercicio de derechos fundamentales, como la participación de los ciudadanos en actividades político electorales, ineludiblemente debe interpretarse en forma restrictiva, de suerte tal que, las prohibiciones contenidas en el artículo 146 del Código Electoral, no pueden extenderse a otros funcionarios que no sean los ahí indicados.
El citado artículo contempla dos tipos de prohibiciones, la primera de carácter general, que impide a cualquier funcionario público realizar actos de corte electoral durante su jornada laboral y utilizar su cargo o investidura para favorecer a un partido político y, la segunda -más restrictiva- contempla una lista taxativa de funcionarios públicos a quienes únicamente se les permite emitir el voto el día de la elecciones; por lo tanto, salvo disposición expresa contemplada en otras normas legales, los miembros de las Juntas Directivas de los entes públicos no estatales no se encuentran comprendidos en la nómina de funcionarios que tienen prohibición absoluta de participar en actividades políticas.
Tampoco la Ley constitutiva de la Corporación Arrocera Nacional (Ley 8285), ni su reglamento (decreto 32968-MAG-MEIC), imponen prohibición alguna en ese sentido a los miembros de su Junta Directiva.
En lo que se refiere a los Ministros de Agricultura y Ganadería, y, Economía Industria y Comercio y sus respectivos Viceministros, quienes también integran la citada Junta Directiva, al estar incluidos dentro de la lista taxativa que enumera el Código Electoral, únicamente pueden emitir su voto el día de las elecciones, estándoles vedado cualquier tipo de participación política, entre otras, postularse como candidatos a cualquier puesto de elección popular.
En razón de lo anterior, no existe impedimento alguno para que un miembro –propietario o suplente- de la Junta Directiva de CONARROZ, diferente a los ministros o viceministros, pueda postularse como candidato a Presidente de la República, Diputado o Regidor Municipal.
Con respecto a la segunda y tercera consultas, por estar relacionadas entre sí, se contestan en un solo apartado, pero haciendo una diferencia entre Ministros y Viceministros, frente a una postulación a cargos públicos de elección popular. Así, para los Ministros, aplica lo establecido en los artículos 109 y 132 in fine de la Constitución Política y 23 del Código Municipal por lo que, si desean postular sus nombres como candidatos, tendrían que renunciar a sus cargos 6 meses antes de la elección en la que deseen participar como candidatos a Diputados o Regidores municipales y 12 meses antes, en el evento que aspiren a hacerlo como candidatos a Presidente de la República. Por su parte, los viceministros, al no existir una limitación constitucional específica para postular al cargo de Presidente, Vicepresidente o Diputado, únicamente se ven afectados por lo establecido en el artículo 23 del Código Municipal, de manera tal que, si deciden participar en la justa electoral a nivel municipal, deberán renunciar 6 meses antes de la elección respectiva. Sobre esta última conclusión cabe observar, sin embargo, que ciertamente los viceministros no tienen impedimento constitucional para postularse como candidatos a la Presidencia de la República o a diputados; no obstante, siendo la postulación un acto de participación político-partidario por excelencia, comporta un acto de beligerancia política sancionable en el caso de los viceministros.
POR TANTO
Se evacua la consulta formulada en el siguiente sentido: a) no existe prohibición alguna, salvo en el caso de los ministros y viceministros, para que un miembro –propietario o suplente- de la Junta Directiva de CONARROZ, pueda postularse como candidato a Presidente de la República, Diputado o Regidor Municipal; b) en el caso de los Ministros, aplica lo establecido en los artículos 109 y 132 in fine de la Constitución Política y 23 del Código Municipal, por lo que tendrían que renunciar a sus cargos 6 meses antes de la elección en la que deseen participar como candidatos a Diputados o Regidores municipales y 12 meses antes, si aspiran a hacerlo como candidatos a Presidente o Vicepresidente de la República; por su parte, los viceministros, tendrían que renunciar 6 meses antes de la elección si desean participar como candidatos a un cargo de elección popular a nivel municipal, por establecerlo así el artículo 23 del Código Municipal. NOTIFIQUESE.-
Luis Antonio Sobrado González
Eugenia María Zamora Chavarría Max Alberto Esquivel Faerron
Mario Seing Jiménez Zetty Bou Valverde