Nº 3477-E-2007.- TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las catorce horas treinta minutos del dieciocho de diciembre de dos mil siete.
Recurso de amparo electoral interpuesto por el señor Roy Rodríguez Araya, Presidente de la Asociación Palmareña para la Recuperación del Ambiente (APRA) contra el señor Luis Carlos Castillo Pacheco, Alcalde de la Municipalidad de Palmares por presunta violación a los derechos humanos, civiles y políticos.
1.- Mediante escrito presentado el 18 de octubre del 2007, el señor Roy Rodríguez Araya, en su condición de Presidente de la Asociación Palmareña para la Recuperación del Ambiente (APRA), interpone recurso de amparo electoral contra el señor Luis Carlos Castillo Pacheco, Alcalde Municipal, y el Presidente del Concejo de la Municipalidad de Palmares, en virtud de que incumplieron la resolución de la Sala Constitucional n.° 2589-05 de las 14:53 horas del 9 de marzo del 2005, en la que se ordenó a ambos funcionarios someter a audiencia pública el proyecto final del Plan Regulador de dicha Municipalidad, con lo cual considera se lesionó el derecho de participación política de los palmareños en un tema trascendental del ordenamiento territorial de Palmares, el cual tiene asidero en el Manual para la realización de Consultas Populares a Escala Cantonal y Distrital dictado por el Tribunal Supremo de Elecciones, en el que se otorgan facultades al gobierno local para la convocatoria de una consulta popular o audiencia pública. Señala asimismo que dichos funcionarios incurrieron en el delito de incumplimiento de deberes por no atender la resolución de la Sala Constitucional que apunta el recurrente. En virtud de lo anterior, solicita se ordene al Alcalde y al Presidente del Concejo Municipal dictar el Reglamento de Convocatoria de la Audiencia Pública y publicarlo en el Diario Oficial, se inicie un procedimiento contra los citados funcionarios y se les suspenda temporalmente del ejercicio de esos cargos. Solicita además el recurrente se inhabilite al Alcalde Municipal por las faltas graves contra los derechos fundamentales en que incurrió en este asunto.
2.- En el procedimiento se han observado las prescripciones de ley.
Redacta el Magistrado Sobrado González; y,
CONSIDERANDO
I.- Objeto del recurso: Con la presentación del presente recurso, el señor Roy Rodríguez Araya pretende que esta Autoridad Electoral ordene al Alcalde y al Presidente del Concejo Municipal de Palmares dictar el Reglamento de Convocatoria de la Audiencia Pública, en virtud del incumplimiento de la resolución n.° 2589-05 dictada por la Sala Constitucional, en la cual se les ordena someter a audiencia pública el proyecto final del Plan Regulador del cantón de Palmares, situación que considera lesionó el derecho de participación política de los palmareños. Solicita además el recurrente que se inicie un procedimiento administrativo contra dichos funcionarios y se les aplique la suspensión temporal en el ejercicio del cargo. Asimismo requiere que se inhabilite al Alcalde Municipal por faltas graves contra los derechos fundamentales.
II.- Sobre la naturaleza jurídica del recurso de amparo electoral: El recurso de amparo electoral, de creación jurisprudencial de este Tribunal, es un mecanismo procedimental que busca garantizar el respeto de los derechos fundamentales de carácter político-electoral de los ciudadanos, consagrados en la Constitución Política o bien en los diversos instrumentos sobre derechos humanos, frente a aquellos actos u omisiones que amenacen o lesionen esos derechos; es decir, su finalidad es la tutela efectiva de los derechos político-electorales, mediante la aplicación analógica de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
Este Tribunal al referirse a su naturaleza jurídica, en la resolución n.° 791-E-2000 de las 14 horas del 4 de mayo del 2000, estableció:
“I.- El amparo electoral, según lo ha establecido este Tribunal -véanse entre otras la resolución N. 303-E-2000 de las 9:30 horas del 15 de febrero ultimo- esta sujeto a las disposiciones que sobre el recurso de amparo contiene la Ley de la jurisdicción Constitucional. Bajo ese marco referencial, y en lo que al tema interesa, es importante recordar que está previsto para la tutela de los derechos fundamentales consagrados tanto en la Constitución política (sic) como en el Derecho Internacional vigente en la Republica. En ese sentido, queda expedita esta vía, ante cualquier lesión o amenaza individualizada o individualizable en particular, de los derechos fundamentales de quien recurra o de un tercero que lo haga en su nombre. (artículo 29 de la citada ley). Al no haberse creado como un instrumento genérico tendiente a garantizar la legalidad, pues no es su contralor en abstracto, cuando se acusa la violación al principio de legalidad, necesariamente en forma concomitante, debe existir una infracción a un derecho fundamental en los términos aquí señalados.” (el destacado no corresponde al original).
En consecuencia, toda denuncia o reclamo que no involucre la vigencia de los derechos y libertades político-electorales consagrados en la Constitución Política, no es amparable, habida cuenta que el instituto de amparo no es un instrumento genérico que permita dilucidar aspectos de legalidad, atendibles en la vía administrativa o en la jurisdicción ordinaria.
III.- Sobre el caso concreto. 1. En cuanto a la naturaleza no electoral de la audiencia para la aprobación del Plan Regulador. En el presente caso, analizados los hechos denunciados por el recurrente, este Tribunal estima que no existe una violación a los derechos políticos electorales que resulte tutelable en esta jurisdicción, por cuanto la audiencia pública prevista en el inciso l) del artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, que presuntamente omitieron el Alcalde y el Presidente Municipal, no reviste naturaleza electoral, dado que ésta se encuentra contemplada en la Ley de Planificación Urbana como un requisito de legalidad para el trámite de aprobación del Plan Regulador.
Respecto a la naturaleza de la referida audiencia, este Tribunal, en la resolución n.° 2506-E-2005 de las 11:35 horas del 25 de octubre del 2005, señaló lo siguiente:
“Además, cabe indicar al recurrente que la audiencia pública prevista en el inciso l) del artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana no es de naturaleza electoral, pues ésta forma parte del procedimiento que al efecto deben observar los entes municipales con el fin de implementar y dotar a sus comunidades de un plan regulador, es decir, dicha audiencia se lleva a cabo con la finalidad de dar a los vecinos del cantón la oportunidad de formular las observaciones y señalamientos que estimen pertinentes respecto a dicho plan o reforma que se pretende realizar, información que lo que pretende es orientar y dar mayores elementos de juicio al Concejo Municipal, de previo a adoptar su decisión.”.
Señala el recurrente que en este asunto se lesionó el derecho de participación política y libre ejercicio al sufragio de los palmareños, pues el incumplimiento del mandato de la Sala Constitucional por parte del Alcalde y del Presidente del Concejo Municipal de Palmares impidió el derecho de participación en la audiencia pública o convocatoria popular para la discusión de un tema trascendental para el cantón, sea la decisión sobre el Plan de Ordenamiento Territorial del cantón de Palmares, acto que el recurrente considera encuentra fundamento en el Manual para la realización de consultas populares a escala cantonal y distrital, emitido mediante el Decreto n.° 03-98 por este Tribunal.
En primer término, es necesario distinguir entre la audiencia pública regulada en la Ley de Planificación Urbana y la consulta popular contemplada en el Manual citado cuyo fundamento se encuentra en el artículo 13 inciso j) del Código Municipal, siendo que la primera es un acto preparatorio del proceso legalmente establecido para la aprobación del Plan Regulador Cantonal, mientras que la consulta popular se encuentra concebida como un mecanismo de participación popular con que cuentan los gobiernos locales a fin de obtener la opinión de los ciudadanos de un cantón sobre determinado asunto.
Del análisis de los hechos denunciados en este asunto se desprende que la audiencia pública ordenada por la Sala Constitucional responde a un procedimiento legal, que como se indicó no encuentra su fundamento en la legislación electoral, por lo que no resulta aplicable el manual dictado por este Tribunal para la realización de consultas populares que cita el recurrente.
Cabe señalar que la realización de la audiencia pública que se exige a los denunciados se enmarca dentro de un contexto que es propio de la materia municipal, aspecto que no se incluye en el ámbito de competencia de este Tribunal, por tratarse de requisitos de índole legal que deben cumplirse en el proceso de definición de la planificación local.
Sobre este tema, este Tribunal en la resolución n.° 3236-E-2005 de las 14:10 horas del 20 de diciembre del 2005 dispuso:
“Véase entonces que la justicia electoral actúa dentro de la normativa municipal, en estricto apego al principio constitucional de legalidad, siendo que toda interpretación, complementación o integración del ordenamiento municipal por parte de este Órgano Electoral, se produce cuando median precisamente situaciones electorales en sus dos ámbitos: objetivo y subjetivo. A manera de aclaración, en una dimensión objetiva, el Tribunal conoce de los procesos de elección general, sea a nivel de los partidos políticos o a nivel nacional, incluyendo procesos como el plebiscito que indica el artículo 19 del Código Municipal. Por su parte, el ámbito subjetivo comporta una revisión de los actos concretos que emanan de los partidos políticos o de los ciudadanos, siempre que se trate de derechos políticos inherentes al sistema electoral.
A la luz de lo que se viene exponiendo, esta Autoridad Electoral no puede ir más allá de las actuaciones que el ordenamiento jurídico le permite, pues, ello implica materialmente, una asunción impropia de competencias en detrimento de la autonomía municipal consagrada constitucionalmente.”.
En virtud de lo anterior, no resulta atendible la solicitud del recurrente dirigida a que este organismo electoral ordene al Alcalde y al Presidente del Concejo Municipal dictar un reglamento de convocatoria a audiencia pública en materia municipal, en concreto el procedimiento de aprobación del plan regulador, dado que este asunto no reviste naturaleza electoral, de modo que no corresponde a este Tribunal valorar u ordenar la gestión de los asuntos municipales por parte de los servidores cuestionados, ni ordenar la realización de actuaciones concretas, pues de hacerlo violentaría la autonomía municipal.
2. Sobre el incumplimiento de deberes como causa de inicio de procedimiento contra el Alcalde y el Presidente del Concejo Municipal. En virtud de lo indicado en el aparte anterior, el señor Rodríguez Araya denuncia ante este Tribunal Electoral al Alcalde y al Presidente Municipal de Palmares por incurrir en el delito de desobediencia a la autoridad, por la falta de atención de la orden girada en la resolución n.° 2005-2589 de la Sala Constitucional, por lo que solicita se ordene la apertura del procedimiento ordinario en contra de ambos, así como la suspensión temporal en el ejercicio de sus cargos.
Importa señalar, conforme se indicó en el considerando segundo de esta resolución, que el recurso de amparo electoral está diseñado como una vía expedita para la tutela de los derechos fundamentales que se acusen como lesionados, precisamente, por el carácter sumario de este recurso. Sin embargo, en atención al principio de economía procesal y tutela judicial efectiva conviene valorar la solicitud del recurrente en cuanto al inicio de procedimiento y la aplicación de la suspensión del ejercicio del cargo en contra de los funcionarios cuestionados, señalando cuanto sigue.
Este Tribunal, en la resolución nº 2258-E-2004 de las 10:30 horas del 30 de agosto del 2004, indicó que el marco de actuación en el que se inserta el derecho electoral dentro de la materia municipal, se limita a lo que disponen los artículos 13 incisos j) y ñ), 14, 19, 25 y 29 del Código Municipal. Sobre esta base y, en particular, reiteradamente ha señalado que en materia municipal este Tribunal no ejerce una jurisdicción disciplinaria plena sobre los funcionarios municipales de elección popular, advirtiéndose que el ordenamiento jurídico solo lo habilita para cancelar las credenciales de estos funcionarios por los motivos expresamente establecidos en el Código Municipal, debiendo interpretar restrictivamente las normas jurídicas que regulan esta materia.
En este sentido, la resolución n.º 2589 de las 9:10 horas del 1.º de diciembre de 1999 dispuso:
“El origen popular de esos gobernantes municipales impide considerar que el Tribunal pueda ejercer, respecto de ellos, una verdadera jurisdicción disciplinaria que garantice el cumplimiento de sus deberes legales y constitucionales, lo cual queda librado al ámbito de la responsabilidad política, sin perjuicio de aquellas hipótesis en que la conducta de aquéllos –como autoridad administrativa- pueda generar responsabilidades indemnizatorias e inclusive penales. Por tal razón, si bien el Código Municipal autoriza a que, en determinadas circunstancias, el Tribunal Supremo de Elecciones cancele las credenciales de los regidores y síndicos municipales, éste debe hacerlo ciñéndose estrictamente a las causales expresamente dispuestas por la ley, debiendo interpretar restrictivamente las normas jurídicas que las establecen y de modo constitucionalmente compatible, pues de lo contrario el Tribunal invadiría el campo de la gestión municipal autónoma, con el consecuente quebranto de la Carta Política.”.
Del análisis de las causales de cancelación de credenciales legalmente establecidas, se advierte que la presunta desobediencia a la resolución dictada por la Sala Constitucional, a pesar de que podría constituir una conducta delictiva, no constituye causa para cancelar la credencial de los funcionarios municipales de elección popular, por cuanto esta conducta no se encuentra tipificada en la lista taxativa de causales que involucra esa sanción. En consecuencia, no corresponde al Tribunal Supremo de Elecciones juzgar este hecho, pues no cuenta con potestad investigativa en este tipo de asunto, correspondiendo al recurrente ventilar este asunto en la vía judicial ordinaria.
Ahora bien, en caso de disponerse en vía judicial la inhabilitación para el ejercicio de cargos públicos de alguno de los funcionarios municipales denunciados, la Autoridad Judicial comunicará la decisión a este Tribunal Electoral, el que procederá a resolver lo procedente sobre la cancelación de las credenciales de los funcionarios implicados.
Por otro lado, en punto a la solicitud de suspensión temporal de los funcionarios en cuestión como medida cautelar, resulta improcedente la gestión planteada, por cuanto este tipo de medida se encuentra subordinada a un proceso principal que le da origen y dado que en este asunto no existe mérito para se ordene el inicio de un procedimiento de cancelación de credenciales contra los funcionarios de cita, no existiría fundamento para la imposición de la medida cautelar solicitada en su contra.
Con base en lo expuesto, resulta procedente el rechazo de plano del recurso de amparo electoral, por cuanto no se advierte la violación a un derecho político electoral.
POR TANTO
Se rechaza de plano el recurso y se ordena el archivo de las presentes diligencias. Notifíquese.
Luis Antonio Sobrado González
Eugenia María Zamora Chavarría Max Alberto Esquivel Faerron
Recurso de Amparo
Roy Rodríguez Araya
C/ Alcalde y Presidente
Municipal de Palmares
WGA/er.-