N.° 3251-E-2007.-Tribunal Supremo de Elecciones. San José, a las siete horas cuarenta y cinco minutos del veinte de noviembre de dos mil siete.
Denuncia interpuesta por el señor Cristian Armando Guillén Arias contra el señor Ángel Raquel López Gómez, Alcalde de la Municipalidad de Alvarado por beligerancia política en el proceso de referéndum.
RESULTANDO
1.- En oficio número ORCA-1899-2007 del 9 de octubre del 2007, la señora María Olga Torres Ortiz, Jefa de la Oficina Regional de Cartago, remitió a este Tribunal la denuncia formulada por el señor Cristian Armando Guillén Arias contra el señor Ángel Raquel López Gómez, Alcalde de la Municipalidad de Alvarado, por beligerancia política. El señor Guillén Arias denuncia que el día 7 de octubre del 2007 sorprendió al señor López Gómez en las instalaciones del local de la tendencia del SI brindándole información favorable al TLC a las personas que ahí se encontraban, lo que considera violatorio de la normativa vigente. Agrega que, posteriormente a esos hechos, el citado funcionario se presentó, en compañía de otras personas de la tendencia del SI, en la Municipalidad y abrió las puertas y, al ser captado por una cámara fotográfica, externó una serie de insultos, que en su criterio, resultan violatorios del Código Electoral y de la Ley sobre Regulación del Referéndum, por lo que solicita dichos hechos sean investigados.
2.- En la substanciación del proceso se han observado las prescripciones de ley.
Redacta el Magistrado Esquivel Faerron; y,
CONSIDERANDO
I.- Sobre la posibilidad de formular denuncias por beligerancia política contra los funcionarios públicos en los procesos consultivos de referéndum: Para el debido análisis de la denuncia por beligerancia política o participación política prohibida que se formula, valga repasar reflexiones jurisprudenciales relevantes que en forma reciente y respecto de la participación de funcionarios públicos en procesos consultivos ha expuesto este Tribunal Electoral.
Este Tribunal, mediante resolución n.º 1119-E-2007 de las 14:20 horas del 17 de mayo del 2007, al referirse a la prohibición que tienen los funcionarios públicos de participar en actividades político electorales al tenor de lo dispuesto en el artículo 88 del Código Electoral y normas conexas en relación con los procesos de referéndum, delimitó los alcances del artículo de la siguiente manera:
“IV.- APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE NEUTRALIDAD POLÍTICO-PARTIDARIA DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS EN LOS PROCESOS ELECTORALES DE TIPO CONSULTIVO (REFERÉNDUM): La Ley sobre Regulación del Referéndum, en adelante la Ley, constituye el marco legal orientador que regula los aspectos atinentes al instituto del referéndum y, de acuerdo con su artículo primero, su objeto es “(…) regular e instrumentar el instituto de democracia participativa denominado referéndum, mediante el cual el pueblo ejerce la potestad de aprobar o derogar leyes y hacer reformas parciales de la Constitución Política, de conformidad con los artículos 105, 124, 129 y 195 de la Constitución Política.”.
1) Acotación inicial: Tal como se adelantó a la hora de analizar el sufragio en sus dos dimensiones (electiva y consultiva), en el proceso de consulta popular está ausente la intermediación de los partidos políticos. En efecto, contrario al sistema de democracia representativa, en donde se instalan las votaciones de tipo electivo y se genera una contienda político-electoral en la que convergen las distintas fuerzas políticas del país, las organizaciones político-partidarias no son protagonistas del proceso consultivo, puesto que no se está en presencia de la designación de autoridades y candidatos de los partidos políticos (artículo 98 constitucional).
2) Tratamiento del problema: Vista la parcialidad o participación política de los servidores estatales como una infracción al deber de neutralidad política, conducta castigada por el eventual beneficio o, la intención de beneficiar a determinada tendencia o partido político, no existe en la Ley, de forma expresa, una regulación en este sentido. Aquellas de sus normas que comportan prohibiciones y sanciones (artículos 20 y 32), no contemplan nada respecto de la participación activa de los funcionarios públicos en el proceso de referéndum.
Tal parece que el legislador, para tal omisión, consideró que no se estaba ante un proceso edificado a partir de los partidos políticos, por lo que el principio de imparcialidad de las autoridades gubernativas, que consagra el artículo 95 inciso 3) de la Constitución Política, había de entenderse suficientemente garantizado con la prohibición que tienen el Poder Ejecutivo, las entidades autónomas, semiautónomas, empresas del Estado y demás órganos públicos de utilizar sus presupuestos para hacer campañas a favor o en contra de los textos o proyectos sometidos a la consulta (artículo 20 de la Ley), sin necesidad de restringir las discusiones o deliberaciones de los funcionarios públicos en torno al tema por consultar.
Téngase en cuenta, a mayor abundamiento, que la Ley sobre Regulación del Referéndum establece dos remisiones al Código Electoral. La primera está contenida en el artículo 5:
“Artículo 5º - Normativa supletoria. Para realizar el referéndum, se aplicarán, de manera supletoria, las normas contenidas en el Código Electoral.”
La segunda remisión a la disciplina normativa electoral está inserta en el párrafo segundo del numeral 23 y señala que: “En todo lo que sea compatible, se aplicarán las disposiciones que contiene, al efecto, el Código Electoral.”
A juicio de esta Magistratura Electoral la remisión, en el primero de los casos, comporta la aplicación general de las normas de organización, dirección y fiscalización del proceso en lo no previsto por la ley. En el segundo, se trata simplemente de un reenvío expreso a las normas electorales en cuanto a lo que concierne a las Juntas receptoras de votos. En ninguno de los dos casos anteriores puede entenderse que dicho reenvío abarque disposiciones limitativas de la libertad de expresión que, por ser materia odiosa, deben interpretarse restrictivamente.
3) Sobre el principio de reserva de ley y de interpretación restrictiva que rige en este particular: Habida cuenta que la figura de la parcialidad o participación política está impregnada de los principios constitucionales de legalidad y tipicidad que rigen la materia sancionatoria, la imposición de una pena supone la existencia de una ley previa que describa, en forma detallada y clara, la conducta que se reprocha. En otras palabras, debe mediar una norma que especifique y defina cuál es la conducta que el legislador ha considerado que debe ser sancionada y que infringe el bien jurídico que se pretende tutelar, toda vez que la materia sancionatoria, al constituir materia odiosa, está reservada a la ley y cualquier interpretación debe ser restrictiva a favor de las libertades públicas (principios pro homine y pro libertate). Sobre este particular la Sala Constitucional, en el voto n.º 3173-93 de las 14:57 horas del 6 de julio de 1993, expresó:
"(…) el principio pro libertate, el cual, junto con el principio pro homine, constituyen el meollo de la doctrina de los derechos humanos; según el primero, debe interpretarse extensivamente todo lo que favorezca y restrictivamente todo lo que limite la libertad; según el segundo, el derecho debe interpretarse y aplicarse siempre de la manera que más favorezca al ser humano."
De igual manera, sobre los principios de legalidad y tipicidad aplicables a la materia sancionatoria electoral, el jurista Silva Adaya puntualiza:
“En el derecho de las faltas e infracciones electorales tiene vigencia el principio de tipicidad (nullum crimen, nulla poena sine lege praevia, scripta et stricta) que constituye una proyección específica del de legalidad, reserva de ley o exigencia de ley habilitante. Dicho principio implica: a) La necesidad de que toda conducta que se pretenda reputar como falta, debe estar prevista en una ley; b) La ley en que se disponga el presupuesto de la sanción, la conducta ilícita, infracción o falta, así como la correlativa sanción, necesariamente debe ser escrita y anterior a la comisión del hecho, a fin de que sus destinatarios inmediatos conozcan con precisión cuáles son las conductas ordenadas y las prohibidas, así como las consecuencias jurídicas de su inobservancia, y c) Las normas jurídicas en que se prevea una falta electoral y su sanción sólo admiten una interpretación y aplicación exacta y estricta (odiosa sunt restringenda), ya que el ejercicio del ius puniendi debe actualizarse sólo en aquellos casos en los que exista coincidencia plena entre los elementos del supuesto jurídico y el hecho, es decir, la conducta debe encuadrar en el tipo en forma precisa para que se pueda aplicar la consecuencia jurídica, quedando así proscrita la analogía; asimismo, ese poder coactivo debe ser acotado y limitado, puesto que los supuestos en que se autoriza su aplicación son estrechos o restrictivos por significarse como limitaciones, restricciones, suspensiones o privaciones de derechos de todo sujeto activo o infractor.” -el resaltado no es del original- (en Diccionario Electoral, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, San José, Costa Rica, Vol. 1, 2000, p. 536).
Es lo propio, entonces, concluir que no existe una norma clara o específica en torno a la aplicación del artículo 88 del Código Electoral al proceso consultivo de referéndum; las remisiones generales que hace la Ley al Código Electoral, tampoco permiten reconocer, vía interpretativa, un régimen sancionatorio que castigue la parcialidad o participación política de los servidores del Estado, el cual no ha sido previsto por el legislador. Lo anterior conduce a amparar, indiscutiblemente, el derecho fundamental a la libertad de expresión consagrada en el artículo 28 de la Constitución Política, la que ahora cobra mayor relevancia al estarse frente a un tema de interés nacional que sirve a los propósitos de una plena participación social y cuyo examen no es exclusivo de los partidos políticos, como lo subrayó el Tribunal en la resolución n.º 3242-E-2006:
“Cualquier disertación o estudio sobre el Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana, Centroamérica y los Estados Unidos, independientemente que ello hubiere generado pasiones político-electorales dentro de la contienda eleccionaria de febrero pasado (a la luz de la oferta y manejo político que, sobre el eventual Tratado pudieron haber realizado las diferentes estructuras partidarias), es un asunto que interesa a los distintos sectores del país, llámense agrupaciones políticas, grupos sociales, académicos, profesionales, industriales o comerciales, por lo que la discusión de ese Instrumento internacional no ha de entenderse agotada estrictamente en el seno de los partidos políticos sino que también encuentra espacios de reflexión a través de foros, coloquios o entrevistas ajenas a la mera conducción político-partidista.
V.- DE LAS CONSULTAS ESPECÍFICAS: Dado que las tres consultas planteadas ante este Tribunal conducen al mismo propósito, sea, dilucidar los alcances de la participación de los funcionarios públicos a favor o en contra de la aprobación del TLC en el proceso consultivo de referéndum, según las normas de imparcialidad política contenidas en el artículo 88 del Código Electoral, se atienden en el orden en que fueron presentadas, no sin antes tener en cuenta, a modo de recapitulación, tres aspectos de relevancia: a) la parcialidad o participación política de los servidores del Estado implica una conducta que beneficie o tienda a beneficiar a determinada tendencia o partido político; b) en las votaciones de orden consultivo (referéndum) el ciudadano accede a una participación ciudadana que no compromete, en nada, su imparcialidad en los términos del artículo 88 del Código Electoral, al no constituirse los partidos políticos en intermediadores necesarios del proceso, toda vez que el producto buscado es la legislación, a cargo del Soberano, y no la designación de representantes a través de esos partidos; c) no existe en la Ley de cita, regulación alguna sobre el tema de la parcialidad o participación política de los funcionarios estatales ni remisión expresa y puntual a lo estipulado en el artículo 88 del Código Electoral y normas conexas, por lo que, a la luz de los principios pro homine y pro libertate, debe admitirse -como regla de principio- el posible involucramiento de los funcionarios públicos en las discusiones que anteceden la consulta popular.” (lo destacado y subrayado no pertenece al original).
Consecuentemente, es bajo las premisas establecidas en esa resolución que debe examinarse cualquier denuncia por beligerancia política que se formule en el marco de un proceso consultivo.
II.- Sobre la denuncia formulada contra el Alcalde de la Municipalidad de Alvarado por beligerancia política: El señor Cristian Armando Guillén Arias denuncia por beligerancia política al señor Ángel Raquel López Gómez, Alcalde de la Municipalidad de Alvarado, por considerar que incurrió en participación política prohibida al presentarse el día 7 de octubre del 2007 a uno de los locales de la tendencia del SI y brindar información a las personas a favor del TLC.
A la luz de los citados antecedentes jurisprudenciales, los hechos denunciados no puedan tipificarse como actos de parcialidad o participación política prohibida que ameriten la apertura del respectivo procedimiento sancionatorio. Ello en virtud de que este Tribunal estableció en su jurisprudencia que en los procesos electorales de carácter consultivo era permitida la participación de todos los funcionarios públicos, en razón de que la Ley sobre Regulación del Referéndum no lo prohibía ni tampoco esa había sido la intención del legislador, por lo que, salvo los funcionarios electorales y los de policía, los demás funcionarios públicos podían participar activamente.
Ahora bien, la actividad en que se denuncia participó el señor López Gómez no constituye una actividad de carácter político-electoral ni mucho menos de orden partidario, de suerte que la presencia de éste en un local de la tendencia de SI el propio día del referéndum, en nada podría contravenir las prohibiciones que legalmente le exigen los numerales 88 del Código Electoral y 148, inciso f) del Código Municipal.
En este sentido se aclara al denunciante que conforme al “por tanto” de la supracitada resolución n.º 1119-E-2007, en particular su aparte 4), es lo cierto que, en procesos consultivos como el referéndum, la inaplicabilidad de las normas de neutralidad política establecidas en el Código Electoral y normas conexas está sujeta a que los funcionarios públicos con prohibición absoluta de participación político-electoral “no expresen, de alguna manera, adhesión o simpatía por los partidos políticos, ni favorezcan las estrategias que, sobre el acuerdo comercial, han implementado esas agrupaciones”.
Sin embargo, en lo que se refiere a los funcionarios públicos a quienes les resulta aplicable la prohibición genérica de participación política, como lo es el caso de los alcaldes municipales (ver resolución número 1381-E-2001 de las 08:00 horas del 11 de julio del 2001), no tienen ningún impedimento de participar activamente en el proceso de referéndum; incluso no les estaba vedado:“sostener discusiones y participar en labores de campaña y de apoyo o rechazo al TLC, siempre que ello se haga sin afectar sus obligaciones funcionariales ni comprometer indebidamente recursos institucionales”.
Consecuentemente, del análisis de los hechos denunciados, no se desprenden elementos de juicio que permitan calificar la conducta del señor Ángel Raquel López Gómez como prohibida, por lo que no se justifica el inicio de procedimiento alguno por beligerancia o parcialidad políticas y según lo dispuesto en el artículo 4 del Reglamento sobre Denuncias por Parcialidad o Participación Política (Decreto n.º 3-2000, publicado en el Diario Oficial La Gaceta n.º 206 del 27 de abril del 2000) lo procedente es rechazar de plano la denuncia presentada.
III.- Sobre la denuncia contra el señor López Gómez por abrir las instalaciones de la municipalidad y los presuntos insultos que externó: Respecto de este extremo de la denuncia, a juicio de este Tribunal, tampoco se aprecia infracción alguna que deba ser investigada, al menos desde el ámbito de competencias de esta Autoridad Electoral, pues en lo que se refiere a la denuncia por el hecho de que el señor López Gómez se hubiera presentado a las instalaciones de la Municipalidad y abriera sus puertas el día del referéndum en compañía de varios simpatizantes del movimiento del “SI”, este hecho por sí mismo no permite deducir ningún tipo de infracción, sobre todo si se toma en cuenta que el señor, López Gómez, por su condición de Alcalde Municipal está en todo el derecho de ingresar a la Municipalidad, aún en un día no laboral, por lo que, de este extremo de la denuncia, con base en los elementos que aporta el denunciante no se percibe ningún hecho que deba ser investigado.
Ahora bien, en lo que se refiere a los presuntos insultos que propaló el señor López Gómez al denunciante, se trata de hechos que por su naturaleza exceden el ámbito de competencias de este Tribunal, ya que su investigación corresponde a las autoridades penales, por lo que respecto de este extremo también se ordena el archivo de la denuncia, sin perjuicio del derecho que el asiste al señor Guillén Arias de denunciar ante las autoridades penales los hechos que describe en su escrito.
POR TANTO
Se rechaza de plano la denuncia interpuesta. Notifíquese.
Luis Antonio Sobrado González
Eugenia María Zamora Chavarría Max Alberto Esquivel Faerron
Exp. n.º 341-E-2007
Beligerancia política
C/ Ángel Raquel López Gómez,
Alcalde Municipalidad Alvarado
JLR/er.-