N° 3146-E-2000. TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las ocho horas y cinco minutos del ocho de diciembre del dos mil.

Consultas formuladas por el Licenciado Otto Guevara Guth, en relación con algunos aspectos de la contribución del Estado a los gastos electorales de los Partidos Políticos. 

Redacta el magistrado Fonseca Montoya, salvo el sexto "considerando" que es redacción del magistrado Sobrado González; y 

CONSIDERANDO

1.- SOBRE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES PARA EVACUAR LAS CONSULTAS FORMULADAS.

La potestad de "Interpretar en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones constitucionales y legales referentes a la materia electoral", que le confiere al Tribunal Supremo de Elecciones el inciso 3) del artículo 102 de la Constitución Política, puede ejercerse "de oficio o a solicitud de los miembros del Comité Ejecutivo Superior de los partidos políticos inscritos", conforme lo regula el inciso c) del artículo 19 del Código Electoral. Por su parte, el Tribunal ha resuelto, que las interpretaciones de oficio, proceden cuando son necesarias para resolver algún caso concreto sometido a su decisión o bien, cuando lo gestione cualquier interesado, siempre que, en este último caso, el propio Tribunal estime que las normas, por su imprecisión u oscuridad en el aspecto de que se trate, requieren de que se fije o aclare su verdadero sentido y que, además, tal interpretación se considere útil para el adecuado desarrollo de todas aquellas actividades propias del proceso electoral o relacionadas con éste y que, por lo tanto, son de interés para los actores en ese proceso. Es en esta última hipótesis en donde se ubica la gestión del Licenciado Guevara Guth, pues sus consultas no sólo implican una interpretación de las normas que cita sino que, además, la respuesta tiene interés, a juicio del Tribunal, para el desarrollo o comprensión de aspectos relacionados con el proceso electoral y de allí que resulte procedente el pronunciamiento que gestiona.

2.- La primera consulta, la plantea el Licenciado Guevara Guth, en los siguientes términos: “¿Cuál es el criterio del Tribunal, primero respecto de la afirmación de que el financiamiento estatal sostiene prácticamente todos los gastos de los partidos políticos y segundo considera el Tribunal que la razón por la cual esto sucede es por el concepto tan amplio de “gastos justificables” que se ha manejado, tanto en el Reglamento del Tribunal Supremo de Elecciones, como en el Reglamento consultado, este último por lo establecido en los artículos 2, y el “Manual y Cuadro de Cuentas”?”. Conforme lo dispone expresamente el artículo 96 de la Constitución Política, la contribución del Estado a los gastos de los partidos políticos, se refiere únicamente a aquellos relacionados con los procesos electorales para la elección de "Presidente, Vicepresidentes de la República y Diputados a la Asamblea Legislativa", en virtud de que el monto respectivo, "se destinará a cubrir los gastos que genere la participación de los partidos políticos en esos procesos electorales y satisfacer las necesidades de capacitación y organización políticas”, autorizando expresamente a las organizaciones partidarias para que ellas mismas fijen "los porcentajes correspondientes a estos rubros". No señala la norma constitucional si la contribución se refiere a todos los gastos de los partidos o si tan sólo a algunos en particular, ni el período al cual deban sujetarse, limitándose a exigir únicamente la fijación de un porcentaje para cubrir tales rubros. Es la ley ordinaria, en este caso el artículo 177 del Código Electoral, el que establece, con un poco más de precisión, "los gastos que pueden justificar los partidos políticos para obtener la contribución estatal", limitándolos tan solo a aquellos "destinados a sus actividades de organización, dirección, censo y propaganda", con exclusión expresa de "los desembolsos que genere la organización de un número superior a veinticinco (25) plazas públicas por partido, durante el período en que procedan, ni los ocasionados por el transporte de electores" y los de la propaganda que se haga en contra de las regulaciones previstas por el Código Electoral, dejando al reglamento que dicte el Tribunal Supremo de Elecciones, la definición de “las actividades que deberán comprenderse en los conceptos de organización, dirección, censo y propaganda”. Tampoco la ley ordinaria indica el período de tiempo anterior a las elecciones al cual deben referirse los gastos para su reconocimiento. En consecuencia, siempre que los gastos de los partidos políticos reúnan los requisitos mínimos señalados por la Constitución Política, la ley y, por mandato expreso de ésta, el Reglamento dictado por el Tribunal, califican para obtener la contribución estatal siempre que, además, sean registrados y documentados en la forma que señale el Reglamento que al efecto dicte la Contraloría General de la República de acuerdo con el artículo 176 del Código Electoral, sin que deba tomarse en cuenta, con ese fin, la época en que hayan sido hechos, salvo aquellos casos específicos señalados expresamente en la ley, v.g., el inciso g) del artículo 85 ibidem y, desde luego, siempre que se refieran al proceso electoral de que se trate y no a otro. En consecuencia, esta amplitud en cuanto a los gastos que califican para obtener la contribución estatal y, sobre todo el período al cual deben referirse, no es atribuible al Reglamento del Tribunal, sino al hecho de que ni la Constitución Política ni la ley, fijan límite temporal alguno. Tampoco podría el Tribunal, vía interpretación de la Constitución o la ley, establecer ese límite, porque darle el verdadero sentido a una norma, propio de la interpretación, es una potestad muy distinta a la de ampliarla para comprender una restricción temporal que el propio constituyente o legislador no contempló. Las anteriores afirmaciones deben matizarse con lo que se expresa en el sexto "considerando" de esta resolución, que a juicio de la mayoría del Tribunal (integrada por los magistrados León Feoli y Sobrado González) obliga a establecer una excepción a las conclusiones que anteceden.

3.- La segunda pregunta, el Licenciado Guevara Guth la plantea de la siguiente forma: “Tomando en cuenta que el artículo 1° del Reglamento del TSE dispone que el período legal para el reconocimiento de los gastos de los partidos políticos es desde el día inmediato posterior al que se entregaron al Tribunal Supremo de Elecciones los documentos de la campaña política anterior hasta la presentación de los correspondientes a la siguiente contienda. ¿Qué significa esto? ¿Qué los partidos políticos pueden tener gastos redimibles por el Estado durante los cuatro años? ¿Va esto más allá de lo constitucionalmente estipulado?”.

Al respecto, cabe señalar que, con las únicas limitaciones señaladas en el aparte inmediato anterior, es posible que los partidos políticos, para obtener la contribución estatal, puedan justificar los gastos hechos a partir del día siguiente a aquel en que vence el plazo para entregar la documentación de la campaña anterior, hasta el vencimiento del término para aportar la documentación de la siguiente campaña, salvo la limitación sobre propaganda contemplada por el párrafo 3° del artículo 79 y el inciso g) del artículo 85, ambos del Código Electoral. Por lo tanto, tal regulación, no va "más allá de lo constitucionalmente estipulado", sino que se desprende de lo que la Constitución y la ley prevén expresamente o dejan de prever, imposibilitando en este último caso, establecer restricciones que aquellas no han contemplado.

En este punto los magistrados León Feoli y Sobrado González formulan la reserva contenida en el sexto “considerando” de esta resolución.

4.- La tercera cuestión formulada por el Licenciado Guevara, es planteada en los siguientes términos: “¿Existe algún tipo de control de oportunidad sobre los gastos de los partidos políticos? ¿O el control es simplemente formal? ¿Quién realiza este control, el Tribunal Supremo de Elecciones que es el órgano constitucionalmente llamado a hacerlo, o la Contraloría General de la República?”.

Dada la amplitud en que están concebidas las reglas constitucionales y legales relativas a la contribución del Estado a los gastos de los partidos políticos, los controles establecidos son a posteriori y se limitan a la comprobación del gasto, es decir, a determinar si el mismo responde a los parámetros previstos en la Constitución, la ley y los reglamentos, sin que exista regla alguna que autorice un control de oportunidad, aspecto que, por la naturaleza compleja de la labor de los partidos políticos, el legislador ha preferido dejar a éstos esa responsabilidad. Bajo tales reglas, que son constitucionales y legales, en efecto, es al Tribunal, con el auxilio de la Contraloría General de la República, a quien corresponde su control.

5. La cuarta y última pregunta está formulada en los términos siguientes: “Siendo los Partidos Políticos entes públicos no estatales que se financian con fondos públicos ¿Debieran de acogerse a lo establecido en el artículo 1° de la Ley de Contratación Administrativa que manda a utilizar los procedimientos de contratación administrativa? ¿Por qué el Reglamento del Tribunal es omiso en este sentido?”

La Ley de Contratación Administrativa, conforme lo dispone su artículo primero, ciertamente regula la “contratación desplegada” por los entes públicos en general e incluso por “los entes públicos no estatales” y hasta, por “otro tipo de personas físicas o jurídicas”, “Cuando se utilicen parcial o totalmente recursos públicos”. Sin embargo, esta ley parte de la premisa de que, a tales entes o personas jurídicas, el Estado les ha asignado previamente, vía presupuesto o por otro medio, los recursos que respaldan sus contrataciones. Tanto es así que, entre los “requisitos previos a los procedimientos de contratación”, la misma ley, en su artículo octavo, dispone que “Para iniciar el procedimiento de contratación administrativa, en necesario contar con recursos presupuestarios suficientes para enfrentar la erogación respectiva”. Por lo tanto, resulta evidente que tales regulaciones, no son aplicables a las contrataciones que efectúan los partidos políticos con derecho a la contribución en los términos del artículo 96 de la Constitución Política puesto que, el Estado, no le asigna previamente a cada partido una determinada suma para que haga las contrataciones relativas a sus gastos electorales; lo que se prevé es una contribución del Estado “a sufragar los gastos” ya hechos por los partidos políticos y que reúnan los requisitos establecidos en la propia Constitución y en la ley y no una partida presupuestaria determinada para que los partidos “hagan los gastos”; es decir, el Estado no presupuesta suma alguna para ese fin, sino que es el partido el que hace los gastos electorales con recursos propios o de los créditos privados que obtenga y sólo en el caso de que logre reunir los requisitos constitucionales y legales, puede obtener, a posteriori, la contribución estatal a esas erogaciones ya hechas. Por este motivo, carece de fundamento legal, obligar a los partidos políticos a someter sus contrataciones a la mencionada ley porque, en esta primera etapa, aquellos no utilizan bienes públicos y ya cuando los reciben, es como contribución a los gastos electorales que hicieron con dinero propio. Pero aún cuando se tratara del adelanto que prevé el inciso 3) del artículo 96 Constitucional, en cuyo caso sí estarían los partidos políticos haciendo contrataciones con dinero proporcionado por el Estado, resulta inaplicable la mencionada Ley de Contratación Administrativa, en razón de que, ese adelanto, se hace “Previo otorgamiento de las cauciones correspondientes”, lo que convierte ese aporte estatal en un verdadero préstamo al partido y consecuentemente bajo esa figura contractual, el dinero deja de ser público para pasar a la esfera privada en virtud de las cauciones, pues éstas tienen la finalidad de garantizar su devolución al Estado en el caso de que el partido no llegue a obtener derecho a la contribución o no demuestre que tuvo gastos electorales. 

6.- Una de las motivaciones centrales que tuvo la Asamblea Legislativa para disponer la última reforma que sufriera el artículo 96 constitucional, fue permitir que la contribución estatal a los partidos políticos no sólo se destinara a sufragar los gastos coyunturales que deriven de los procesos electorales, sino también los de naturaleza permanente que demande la organización partidaria y la capacitación de sus miembros, en orden a promover a los partidos como entes permanentes que vivifiquen la democracia costarricense y que sirvan como instrumentos básicos para la participación política y no simples maquinarias electorales (así lo hacían ver diputados de todas las corrientes políticas durante el trámite legislativo correspondiente, como puede apreciarse en los folios 330, 437, 480, 540 y 612 del respectivo expediente). La diversa naturaleza de ambos tipos de gastos, en punto a su transitoriedad o permanencia, la evidenciaba este Tribunal en su resolución n°. 1257-P-2000 del 16 de junio del año en curso: 

"Antes de la reforma constitucional dispuesta a través de Ley N° 7675 de 2 de julio de 1997, la contribución estatal a los partidos políticos se limitaba a la financiación de los gastos en que éstos incurrieran en los procesos de elección de los miembros de los Poderes Legislativo y Ejecutivo; a partir de tal enmienda, se previó que dichos recursos públicos se destinarían también a satisfacer las necesidades de capacitación y organización política, de conformidad con los porcentajes que a cada partido corresponde fijar, fortaleciendo con ello la vocación de permanencia de este tipo de entidades. Para hacer posible que tal enmienda despliegue los efectos queridos por el legislador, es necesario precisar el sentido y alcance de los deberes que surgen para los partidos con ocasión de la misma, dotando por tal vía de fuerza normativa a una innovación constitucional que hasta ahora ha carecido de ella.

II.- Como lo hemos dejado ya asentado, de conformidad con el texto vigente del inciso 1) del artículo 96 constitucional, la contribución estatal a los partidos políticos no puede destinarse exclusivamente a costear las campañas electorales, sino que debe emplearse concomitantemente para financiar los gastos de organización partidaria y capacitación de los militantes, que no son de naturaleza transitoria, según los porcentajes que racionalmente fijen los partidos para cada uno de esos rubros, en ejercicio de su poder de autorregulación.

Corresponde al Tribunal velar por el cumplimiento de tal mandato, no sólo por su condición general de organizador, director y vigilante de los actos relativos al sufragio (art. 99 constitucional), sino también porque el pago de la contribución estatal está supeditada a que se comprueben ante él los gastos justificables (inciso 4° del mismo numeral 96 de la Constitución y artículo 177 del Código Electoral); y tal justificabilidad depende, entre otros factores, de que una parte de tales recursos públicos sea efectivamente destinada a sufragar los costos de organización y capacitación, en la proporción que los propios partidos hayan decidido anticipadamente. Para que el Tribunal pueda cumplir con tal función fiscalizadora es necesario que las distintas formaciones partidarias cumplan con su obligación constitucional de hacer esa predeterminación sobre la manera en que distribuirán la contribución estatal a la que eventualmente tendrán derecho, la que naturalmente debe figurar en los estatutos del partido, que constituyen el ordenamiento interno que rige su actuación.

Dado que la mayoría de los partidos no han aún procedido de ese modo, como se desprende del informe rendido por la Dirección General del Registro Civil en oficio n° 324-00-DG, debe advertírseles que, como condición para poder obtener cualquier suma a título de contribución estatal para el próximo proceso electoral, deberán proceder a efectuar la correspondiente reforma estatutaria. Dicha reforma habrá de ser dispuesta con anterioridad a la presentación del presupuesto de gastos electorales correspondiente a ese proceso electoral, que, por así ordenarlo el último párrafo del artículo 176 del Código Electoral, debe hacerse ocho meses antes de las elecciones".

Para los magistrados León Feoli y Sobrado González resulta evidente que, en conformidad con el régimen constitucional que se comenta y a diferencia de lo que ocurre con los gastos en que pueda incurrirse por concepto de organización y capacitación, a los que puede aplicarse la contribución estatal independientemente de cuándo se han generado, los relativos a propaganda y signos externos sólo pueden ser presentados para su cobro si se producen dentro del proceso electoral, entendiendo que éste arranca a partir de la convocatoria a elecciones para Presidente y Vicepresidentes y Diputados a la Asamblea Legislativa, es decir, desde el 1° de octubre inmediato a la fecha en que han de celebrarse aquéllas (art. 97 del Código Electoral).

Esta interpretación es coherente con lo dispuesto en el ya citado artículo 176 del Código Electoral, que exige a los partidos presentar al Tribunal, ocho meses antes de las elecciones, un presupuesto donde incluirán justamente sus posibles gastos durante el desarrollo de las actividades político-electorales. Siendo dicho instrumento financiero indispensable para poder evaluar la efectividad del gasto reflejado en la liquidación que, luego de pasado el proceso, presente cada partido, no es casual que se exija precisamente antes de que arranque formalmente el proceso electoral. No podría negarse que los partidos tienen derecho a hacer en cualquier tiempo toda clase de propaganda (art. 79 iusibid.); sin embargo, sólo existe un interés público que justifique el desembolso de recursos públicos para cubrir gastos de esa naturaleza, cuando ya ha iniciado la contienda electoral formal, en orden a permitir que la ciudadanía conozca efectivamente los diversos ofrecimientos electorales y los candidatos que los promueven. Y así lo dispone sabiamente la Constitución Política.

7.- Estas respuestas a las preguntas formuladas por el Licenciado Guevara Guth, que implican una interpretación de las normas constitucional y legales señaladas y que, en consecuencia, constituyen reglas generales, no prejuzgan sobre los casos particulares o específicos que pueden ser presentados a la consideración y resolución del Tribunal y que, por su particularidad pueden obligar a una variación o modificación de la regla general establecida. 

POR TANTO

Con fundamento en lo expuesto y disposiciones constitucionales y legales citadas, INTERPRETANDO en los respectivos aspectos los artículos 96 de la Constitución Política, 176 y 177 del Código Electoral y 1° del Reglamento sobre el Pago de los Gastos de los Partidos Políticos, este Tribunal da respuesta a las preguntas hechas por el Licenciado Guevara Guth, en el mismo orden en que se formularan, de la siguiente forma.

a) Los gastos justificables, para que los partidos políticos con derecho a ella obtengan la contribución estatal, son todos aquellos que, conforme a la Constitución Política, la ley y los reglamentos que, con base en éstas, dicte el Tribunal y la Contraloría General de la República, califiquen como “los gastos que genere la participación de los partidos políticos" en las elecciones para “Presidente, Vicepresidente de la República y Diputados a la Asamblea Legislativa" y aquellos que se requieran para “satisfacer las necesidades de capacitación y organización

política”.

b) Los gastos justificables, en materia de organización y capacitación, en efecto, pueden corresponder a cualquier época desde el vencimiento del término para la entrega de la documentación de la campaña anterior, lo cual debe hacerse "Dentro de los treinta días siguientes a la declaratoria de elección de Diputados" (art. 188 del Código Electoral), hasta el vencimiento del término para aportar la documentación de la campaña siguiente. En cambio, por mayoría, se interpreta que la contribución estatal sólo puede destinarse a sufragar otros gastos, incluidos los de propaganda y signos externos, si éstos se han producido a partir de la convocatoria a elecciones y hasta el día en que éstas se celebren.

c) Interpretadas las reglas legales y reglamentarias del modo dicho, esta situación no puede considerarse que vaya "más allá de lo constitucionalmente estipulado” como lo señala el gestionante, sino que está comprendida dentro de la normativa constitucional vigente.

d) No existen reglas que autoricen el control de oportunidad sobre tales gastos. El control posterior y en la forma que ordena la Constitución, la ley y los reglamentos, en efecto, lo realiza el Tribunal con el auxilio de la Contraloría General de la República.

e) En virtud de las especiales regulaciones constitucionales y legales relativas a la materia, los partidos políticos con derecho a la contribución del Estado, no están obligados a someterse al procedimiento de contratación previsto en la Ley de Contratación Administrativa.

Notifíquese al interesado y a todos los partidos políticos inscritos y publíquese en el diario oficial La Gaceta. ---------------------------------------------------------- 

Oscar Fonseca Montoya

Anabelle León Feol Luis Antonio Sobrado González 

VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO FONSECA MONTOYA 

Por las razones señaladas en los Considerandos 2° y 3°, el suscrito magistrado, con el debido respeto, se aparta del criterio de mayoría expuesto en el Considerando 6° y en el aparte b) del “Por tanto” de esta resolución, en lo referente al reconocimiento -para efectos de la contribución estatal- de los gastos de los partidos políticos relativos a “propaganda y signos externos”, que el voto de mayoría los circunscribe únicamente a aquellos que “se producen dentro del proceso electoral, entendiendo que éste arranca a partir de la convocatoria a elecciones... es decir, desde el 1° de octubre inmediato a la fecha en que han de celebrarse aquellas".-

En efecto, aparte de las razones expuestas en los indicados considerandos 2° y 3° y de que el suscrito comparte la conveniencia de establecer esa limitación, ésta no es posible, tal y como está actualmente la normativa constitucional y legal, hacerlo vía interpretación sino necesariamente por medio de una reforma legal en ese particular aspecto. Ni la Constitución Política ni la ley, circunscriben el proceso electoral al período comprendido entre el primero de octubre del año anterior a las elecciones y la fecha de la celebración de éstas, ni tampoco es posible, respetando por supuesto el criterio de mayoría, extraer esta conclusión mediante el mecanismo de la interpretación jurídica. Por una parte, la Carta Magna sólo indica que la contribución del Estado “...se destinará a cubrir los gastos que genere la participación de los partidos políticos...” en los procesos electorales para la elección de “Presidente, Vicepresidentes de la República y Diputados a la Asamblea Legislativa” (Artículo 96, inciso 1), sin establecer límite temporal alguno, posiblemente porque el constituyente comprendió que los gastos que genera la participación de un partido político en el proceso electoral, no comienzan a partir de la convocatoria oficial, sino mucho antes y porque, si bien la propaganda, junto con los signos externos, se intensifica a partir de esa fecha, nada impide que, con anterioridad, los partidos políticos estimen conveniente utilizar esos mecanismos para promocionar sus propuestas, sus precandidatos o candidatos. 

Seguramente estas mismas razones fueron las que el legislador tomó en cuenta para omitir también en el Código Electoral, fechas dentro de las cuales se comprende el “proceso electoral” para luego limitar a éste los gastos electorales originados en propaganda o signos externos que pueden ser reconocidos para obtener la contribución estatal. Ni una ni otra cosa regula la ley y, a falta de norma expresa, las existentes en este particular aspecto, deben ser, además, de interpretación restrictiva porque, sin duda, se trata de limitar un derecho de los partidos políticos a obtener la contribución del Estado. 

Oscar Fonseca Montoya