N.° 2841-E6-2008.-TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las once horas cinco minutos del veinticinco de agosto de dos mil ocho.
Denuncia por beligerancia política interpuesta por la señora Elizabeth Fonseca Corrales y el señor Rafael Elías Madrigal Brenes, diputados, Jefa y Sub Jefe de Fracción del Partido Acción Ciudadana, contra el señor Oscar Arias Sánchez, Presidente de la República.
RESULTANDO
1.- Mediante oficio número PAC-JF-293-08 del 17 de abril del 2008, la señora Elizabeth Fonseca Corrales y el señor Rafael Elías Madrigal Brenes, por su orden entonces Jefa y Sub Jefe de la Fracción del Partido Acción Ciudadana, denuncian por participación política prohibida al señor Oscar Arias Sánchez, Presidente de la República, al considerar que las manifestaciones consignadas el 12 y 14 de abril del 2008 en sendas noticias del periódico La Nación y del Semanario El Financiero, constituyen acciones para favorecer eventuales aspiraciones político-electorales de la señora Laura Chinchilla, Vicepresidenta de la República. Asimismo, denuncian al señor Fernando Zumbado Jiménez, Ministro de Vivienda y Asentamientos Humanos, por manifestaciones que en esa misma dirección consigna La Nación en su edición del 17 de abril del 2008. Señalan que existe prohibición expresa en el artículo 88 del Código Electoral para que el Presidente, los Vicepresidentes de la República y los Ministros realicen actividades políticas, ya que solo tienen derecho a ejercer el voto el día de las elecciones. En virtud de ello consideran que las acciones denunciadas favorecen al Partido Liberación Nacional, al cual pertenecen los señores Arias Sánchez y Zumbado Jiménez, además de que inducen una preferencia para una eventual candidatura en esa agrupación política.
2.- Este Tribunal, mediante resolución de las 13:15 horas del 25 de abril del 2008, al verificar que la denuncia se dirigía contra dos funcionarios públicos por presuntas manifestaciones brindadas en momentos y medios de comunicación distintos, dispuso turnar la gestión contra el señor Zumbado Jiménez al Magistrado que correspondiera según el orden de ingresos.
3.- En el procedimiento se han observado las prescripciones de ley.
Redacta el Magistrado Esquivel Faerron; y,
CONSIDERANDO:
I.- Objeto de la denuncia: En esencia, los interesados denuncian que el señor Oscar Arias Sánchez, Presidente de la República, está favoreciendo al Partido Liberación Nacional con sus manifestaciones en dos medios de comunicación al “inducir hacia una preferencia para una candidatura”. Indican que en el diario La Nación del 12 de abril del 2008, el señor Presidente señaló: “que hará todo lo posible para que una mujer lo sustituya en el cargo a partir del 2010” y en el semanario El Financiero del 14 de abril del 2008 afirmó que “… Su esperanza: heredar el Gobierno a alguien del arismo…” Mas adelante afirmó que “yo quisiera que el costarricense escoja (como próximo presidente) a una persona que le garantice continuidad de la política económica y social. Yo vería a alguien de nuestras filas, del arismo, alguien cercano a nosotros…”.
II.- Sobre la regulación del ilícito de beligerancia política y la jurisprudencia electoral: El artículo 95 inciso 3) de la Constitución Política establece el principio de imparcialidad en la función pública como una de las garantías del sufragio al disponer que la ley “regulará el ejercicio del sufragio de acuerdo con los siguientes principios: … 3) Garantías efectivas de libertad, orden, pureza e imparcialidad por parte de las autoridades gubernativas”. El espíritu de la norma, claramente, es que las autoridades públicas no empleen los mecanismos de poder que acompañan el control sobre esferas estatales (ya la potestad de imperio, ya las potestades públicas menores), en beneficio de uno o varios de los partidos políticos en contienda electoral. Asimismo, por disposición de la Constitución Política, inciso 5) del artículo 102, le corresponde al Tribunal Supremo de Elecciones sancionar su trasgresión.
A nivel legal ese mandato constitucional se encuentra desarrollado, entre otros, en el artículo 88 del Código Electoral, el cual establece restricciones de diferente grado para los servidores públicos, en punto a su relación con los partidos políticos. Así, el párrafo primero prohíbe a todos los funcionarios públicos, indistintamente del cargo que desempeñen, “dedicarse a trabajos o discusiones de carácter político electoral, durante las horas laborales y usar su cargo para beneficiar a un partido político.”. Por su parte, el segundo párrafo regula una prohibición especial, más rigurosa, que enumera los cargos públicos sujetos a ella, dentro de los que destaca el cargo de Presidente de la República, a cuyo titular se le impide "participar en las actividades de los partidos políticos, asistir a clubes ni reuniones de carácter político, utilizar la influencia de sus cargos en beneficio de los partidos políticos, colocar divisas en sus viviendas o vehículos ni hacer ostentación partidista de cualquier otro género"; con lo cual sus derechos político-electorales se circunscriben a la emisión del voto el día de las elecciones.
Jurisprudencialmente, en punto a la beligerancia política, se ha establecido que el funcionario público comete ese ilícito cuando su conducta represente parcialidad política por evidenciar actos propios de su cargo claramente dirigidos a beneficiar a determinado partido político o cuando constituyan participación política prohibida. Esto último se verifica cuando cualquier servidor público se dedique, en horas laborales, a trabajos o discusiones político-laborales o, en el caso de los funcionarios enlistados en el párrafo segundo del artículo 88 del Código Electoral, cuando estos participen en actividades de los partidos políticos o hagan ostentación de preferencias partidistas (ver, entre otras, la sentencia nº 639-E-2004).
Tratándose de materia odiosa, que implica sanciones tan graves como la destitución del cargo (eventualmente de elección popular), y la inhabilitación para el ejercicio de cargos públicos, la jurisprudencia electoral ha insistido en el carácter necesariamente material de la conducta típica. Por ello, sobre el examen de los criterios que deben ser valorados al momento de determinar la tipicidad de la conducta y de cara a la aplicación de la sanción prevista en la normativa, en la resolución nº 1957-E6-2008 de las 14:45 horas del 29 de enero de 2008, este Tribunal apuntó:
“Ahora bien, la valoración de la situación que ocupa este asunto debe efectuarse en apego a los principios que rigen el Estado de Derecho, según el cual los individuos son responsables por sus acciones, de manera que no es posible sancionarlos por sus ideas o intenciones. Es decir, el ius puniendi estatal no debe pretender imponer una moral al individuo; por el contrario, se parte, como regla de principio, del reconocimiento de un ámbito de libre autodeterminación del individuo, de manera que únicamente se sanciona el “hacer” del sujeto activo y no sus ideas o intenciones, pues estás son parte del “ser” de la persona, en donde no existe justificación para la intervención del poder público. De ahí que el Derecho constituya un orden regulador de la conducta humana.
Así las cosas, las motivaciones internas del individuo que no se traduzcan en acciones concretas que afecten la esfera de la convivencia social no tienen relevancia jurídica. En consecuencia, la determinación de si un hecho concreto constituye el ilícito de parcialidad o participación política prohibida supone la verificación de un iter que inicia acreditando la existencia de una conducta que deberá ser típica, antijurídica y culpable, para justificar la imposición de la sanción. Por ende, no resulta válido el juzgamiento de situaciones eventuales, supuestos o meras intenciones, por más reprochables que sean, cuando éstas no se han materializado en hechos concretos.” (lo resaltado no corresponde al original).
A la luz del conjunto normativo establecido por la Constitución Política, regulado por el Código Electoral e interpretado exclusiva y obligatoriamente por este Tribunal, es que procede analizar el presente asunto.
III.- Sobre el fondo de la denuncia formulada: Los denunciantes señalan informaciones periodísticas en las que, a su juicio, el señor Oscar Arias Sánchez, Presidente de la República, favorece eventuales aspiraciones político electorales de la actual Vicepresidenta de la República y, en ese tanto, al Partido Liberación Nacional. Así, se hace referencia a una nota periodística publicada el 12 de abril del 2008 en el diario La Nación, según la cual el señor Arias Sánchez “hará todo lo posible para que una mujer lo sustituya en el cargo a partir del 2010”. También se cita otra expresión del Presidente de la República recogida por la prensa, en la que manifiesta: “yo quisiera que el costarricense escoja (como próximo presidente) a una persona que le garantice continuidad de la política económica y social (…) alguien del arismo”.
No obstante, a juicio de este Tribunal, tales declaraciones no comportan beligerancia política en los términos del artículo 88 del Código Electoral, por lo que no procede el inicio de una investigación administrativa en su contra. La atipicidad de las manifestaciones del señor Presidente de la República, respecto del ilícito de beligerancia política, reside en su ambigüedad, pues no menciona nombres ni candidaturas específicas, y a que se enmarcan en el contexto de una entrevista periodística y no de una actividad proselitista, en la que la ostentación partidista o intención de beneficiar a un partido político o aspirante concreto sí sería inequívoca.
Si bien las declaraciones del señor Arias Sánchez expresan un deseo relacionado con la elección del próximo presidente de la República, no observa este Tribunal que esas manifestaciones se enmarquen dentro de los conceptos prohibitivos que tutela el citado artículo 88 del Código Electoral. Se trata, más bien, de una expresión de tipo discursivo que, como comportamiento, se agota en la manifestación de una aspiración (que las acciones de gobierno desarrolladas por su administración tengan continuidad, en el período 2010-2014, bajo el mandato de una persona afín a su visión política), pero que no viene acompañada de conductas concretas que beneficien a un partido político específico o materialicen una ostentación partidista. En ese sentido, la ausencia de una conducta que resulte típica, antijurídica y culpable, hace imposible, desde el punto de vista de la tipicidad, encuadrar esta conducta como uno de los actos prohibidos que señala el artículo 88 del Código Electoral.
En consecuencia conforme a los principios de legalidad y tipicidad que privan en materia sancionatoria, la conducta que se le atribuye al señor Oscar Arias Sánchez no es susceptible de sanción por lo que procede el archivo de la denuncia, sin perjuicio de lo que, sobre su conducta, se dirá en el quinto considerando.
IV.- Sobre las competencias constitucionales y legales atribuidas al Tribunal Supremo de Elecciones: De previo a las observaciones que se harán en el último considerando de la presente resolución, es necesario hacer una reflexión sobre las competencias constitucionales (artículos 9, 99, y 102) y legales (artículo 19 del Código Electoral) atribuidas a este Tribunal y, fundamentalmente, sobre el sentido político democrático de su existencia.
El Tribunal Supremo de Elecciones constituye, sin duda, la más importante de las modificaciones operadas por el constituyente de 1949 en la estructura del Estado costarricense respecto del diseño, entonces vigente, de la Constitución de 1871. Las razones que dan cuenta de la fisonomía de este órgano constitucional, como es propio en la historia de las instituciones, se encuentran en su coyuntura de origen.
La sociedad costarricense experimentó, entre 1940 y 1949, un conflicto político y social que se agudizó hasta detonar en los hechos violentos de 1948. Más allá de los debates respecto de las circunstancias en las que se dieron tales acontecimientos es lo cierto que, tanto en el proceso de crispación que escaló en esa década, como en el propio desenlace armado de dicho trance, lo electoral fue un factor determinante. Fue ese el escenario país en el que fue creado este Tribunal, y fue esa la realidad social a la que se quiso responder con las competencias de las que se le dotó.
Las discusiones, reseñadas en las actas de la Asamblea Nacional Constituyente, dan testimonio del sentido y valor que los señores diputados constituyentes atribuyeron al órgano electoral al que daban forma. Se trató, como se aprecia en los fundantes discursos e intervenciones de los constituyentes, de una labor legislativa en la que, cuando aún estaba en la retina el traumático pasaje de la guerra, se quiso proveer para las futuras generaciones de costarricenses de una estructura institucional que les permitiera canalizar sus conflictos políticos sin necesidad de romper el orden constitucional ni, mucho menos, la paz social.
Al respecto, de la propia organización de nuestra Constitución Política puede extraerse un dato llamativo: El Tribunal Supremo de Elecciones aparece constituido en la frontera entre la parte dogmática y la parte orgánica de la Carta Magna. Es, no sólo parte de la estructura institucional para la consecución de los fines del Estado sino, también, institucionalización de un principio estructural sustento de un derecho fundamental: el capítulo en que se encuentra regulado (III), hace parte del Título VIII Derechos y Deberes Políticos, por lo que podría leerse que este Órgano, garante del ejercicio de los derechos políticos de los ciudadanos y, por ende, del respeto al principio de soberanía popular, es, en sí mismo, presupuesto estructural de nuestro Estado democrático de derecho. Su vocación como pilar de la democracia, condensa las dimensiones política y jurídica de su significado constitucional.
Desde esa amplia perspectiva es que este Tribunal, en los últimos años, ha sostenido un proceso progresivo de reconocimiento de las competencias que le fueran atribuidas por el constituyente originario en 1949 y, en el caso de los artículos 9 (rango e independencia de los poderes del Estado) y 102 inciso 9 (competencia para organizar, dirigir y fiscalizar los procesos de referéndum), por el Poder Reformador de la Constitución.
Los artículos 9 y 99 de la Constitución Política asignan a este Tribunal la competencia, con carácter exclusivo e independiente, de organizar, dirigir y vigilar “los actos relativos al sufragio”. Fue en la resolución nº 004 del 3 de enero de 1996 que este colegiado construyó, a partir de esta competencia constitucional, el concepto de “materia electoral”, como categoría que designa el ámbito de su competencia genérica, así como la de su potestad, exclusiva y obligatoria, de interpretar la Constitución y la ley (102 inciso 3). La demarcación de esa competencia es potestad de este Tribunal toda vez que, la correcta comprensión de la categoría “materia electoral” es, por definición constitucional, de su resorte exclusivo.
Dentro de ese marco se ha verificado un importante desarrollo en doctrina jurisprudencial, tendente a una comprensión más amplia de lo electoral (la evolución jurisprudencial ha progresado desde la resolución n° 907 del 18 de agosto de 1997, que incluyó los conflictos internos de los partidos políticos en el ámbito denominado “materia electoral”, hasta la resolución n° 3384-E-2006 del 24 de octubre del 2006, que declaró la electoralidad de los mecanismos de democracia directa). Como se aprecia, a pesar de la impronta progresiva que marca la comprensión de sus funciones, este Tribunal ha sido conteste en mantenerlas, especialmente en punto a su facultad interpretativa, dentro de los márgenes de los derechos fundamentales de carácter político que deriven de la Constitución y de los distintos tratados internacionales vigentes en el país.
En la línea de ese desarrollo jurisprudencial y progresiva comprensión de sus competencias constitucionales este Tribunal estima necesario, de cara al presente asunto, ejercer una magistratura de influencia. Actuar una magistratura de influencia significa que, como órgano comprometido con la promoción de la calidad de la democracia en nuestro país, al que no podría resultarle ajena la tarea de difusión y formación de valores cívicos, este Tribunal se interesa en las condiciones democráticas de la sociedad en la que organiza elecciones limpias.
Ciertamente, votaciones técnicamente impecables, como las que por más de medio siglo ha organizado este Tribunal en Costa Rica, son requisito indispensable para la calificación democrática de nuestro régimen de derecho, pero no son condición suficiente. Otra serie de garantías, como las libertades individuales (vg. que los ciudadanos puedan expresar libremente sus opiniones), o los derechos sociales (vg. que la población tenga acceso a la educación), son indispensables para el efectivo ejercicio de los derechos políticos, fundamentalmente, el del sufragio.
En ese orden de ideas a pesar de que, para efectos sancionatorios, una conducta no esté tipificada o resulte ambigua, lo que impide su encuadre en el tipo, si inobserva o amenaza quebrantar principios fundamentales del Estado democrático de derecho, este Tribunal considera su deber pronunciarse y llamar la atención sobre la importancia cardinal de respetar dichos principios, en tanto contribuyen a crear el ambiente idóneo para la realización de elecciones libres y transparentes, tal y como se le ha encomendado constitucionalmente.
V.- Sobre la exigencia constitucional del principio de neutralidad política y las manifestaciones del señor Oscar Arias Sánchez, Presidente de la República: Las competencias constitucionales y legales analizadas en el considerando cuarto de esta resolución, le confieren a este Tribunal facultades jurisdiccionales exclusivas y excluyentes en materia electoral para tutelar las libertades y derechos políticos de los habitantes, garantizar el respeto a la voluntad popular, controlar el ejercicio responsable de la autoridad durante los procesos electorales, y promover una ciudadanía activa entre la población. Tales facultades implican, asimismo, el ejercicio responsable de una magistratura de influencia frente a aquellas conductas que, aún y cuando no puedan ser objeto de sanción según la normativa vigente, perturban de manera evidente intereses jurídicos tutelados por el ordenamiento.
En esa dirección, si bien conforme a lo expuesto en el considerando tercero las manifestaciones del primer mandatario no tipifican como beligerancia política, de acuerdo con la literalidad de las normas del Código Electoral, este Tribunal considera que es su responsabilidad realizar un respetuoso pero vehemente llamado de atención al señor Presidente de la República por las razones que se exponen a continuación.
Según se indicó en el considerando segundo de esta resolución, el inciso 3) del artículo 95 de la Constitución Política consagra el principio de neutralidad o imparcialidad de las autoridades gubernamentales en la función pública, de cara a la competencia electoral entre partidos políticos. Su desarrollo legal (artículo 88 del Código Electoral) demanda que, quienes ejercen los cargos públicos de mayor responsabilidad exhiban, sobre el particular, la más absoluta imparcialidad. De hecho la prohibición llega a tal extremo que sólo se les permite ejercer el voto el día de las elecciones. Con la misma fortaleza con que este Tribunal aplicó el diseño legal del referéndum, en virtud del cual está permitida la más amplia participación de todas las personas –incluido el Presidente de la República- en los procesos consultivos, se señala que la norma fundamental exige neutralidad absoluta (para los funcionarios incluidos en el párrafo segundo del artículo 88 del Código Electoral), en los procesos electivos.
Los hechos históricos que sirvieron de antesala a la adopción de este mandato constitucional dejan claro el espíritu que motivó al constituyente para prohibir toda injerencia de las autoridades del Poder Ejecutivo en los procesos electivos. La voluntad expresada en la norma fundamental traza un rumbo inequívoco que mantiene vigencia y debe ser observado en toda coyuntura política.
Por ese motivo, cualquier manifestación de una autoridad de gobierno que, por su ambigüedad roce los límites de los preceptos u oscile en la frontera de las prohibiciones establecidas para quienes ejercemos función pública, no se aviene con el deber de neutralidad y compromete el sentido y espíritu de la disposición constitucional. No caben, por ello, de parte de estas autoridades referencias públicas a posibles escenarios electorales de la política nacional ni, mucho menos, alusiones a eventuales resultados de la próxima contienda electoral. Esto resulta aún más inconveniente si se considera la incidencia de tal proceder sobre el inicio prematuro de la lucha político electoral en el país.
Precisamente en ese sentido, el señor Presidente Oscar Arias Sánchez, en el discurso pronunciado ante la Asamblea Legislativa el 1 de mayo de 1988, al inicio del último año de su primer mandato, dijo:
“Pienso que debemos asegurar que lo relativamente corto del período presidencial no se preste para que estemos en campaña electoral permanente. Son muy grandes las tareas que debemos realizar y, como lo he repetido tantas veces, necesitamos buscar más concordancias por el bien de la Patria, que aumentar nuestras discrepancias por razones electoreras.
Las campañas políticas magnifican las diferencias. Exageran los errores de los adversarios y minimizan sus aciertos. Esta conducta, por períodos cortos, es saludable para la democracia, pero como actitud permanente puede traer graves perjuicios. Considero que este clima ha afectado y continuará afectando las posibilidades de trabajar por los intereses superiores de Costa Rica.
(…) Creo, sin embargo, que hay que ir más lejos. Debemos reformar nuestra Constitución para garantizar que, durante el período de cuatro años, el gobierno no sea perturbado innecesariamente por la política electoral. Pienso, por ejemplo, que debería prohibirse constitucionalmente que todo ministro, viceministro o presidente ejecutivo sea candidato a elecciones populares, en el período siguiente al que él aceptó su nombramiento. También debería existir impedimento para que renuncien y se integren a trabajar activamente en las campañas políticas.
Estoy convencido de que ésta sería una práctica sana para nuestra democracia y por ello quiero establecer un precedente. Pido aquí a todos mis ministros, viceministros y presidentes ejecutivos que, si tienen pensado participar activamente en la próxima campaña política o aspiran a algún cargo de elección popular, me entreguen la renuncia a sus cargos en los próximos ocho días. Si alguno de esos colaboradores renunciara después de estos ocho días para trabajar en la campaña política o aspirar a algún cargo de elección popular, seré el primero en denunciarlo ante el país como un hombre o una mujer faltos de honor, a los que el pueblo no debería jamás entregarles su confianza.”.
Queda claro, entonces, que existen parámetros constitucionales de conducta para los funcionarios públicos que acusan de inconvenientes las manifestaciones realizadas por el señor Presidente de la República. En ese espíritu, este Tribunal exhorta al señor Presidente Oscar Arias Sánchez para que, como primer mandatario y, en ese tanto, primer destinatario de los mandatos constitucionales, promueva desde el Poder Ejecutivo y entre sus colaboradores inmediatos, la más rigurosa observancia del principio constitucional de neutralidad e imparcialidad de las autoridades gubernamentales. Tal actuación contribuirá a la construcción de una cultura política capaz de potenciar saludables pautas de conducta para la ciudadanía y los líderes políticos del país, tan necesarias para el fortalecimiento de nuestra democracia.
POR TANTO
Se rechaza de plano la denuncia por parcialidad o participación política interpuesta por la señora Elizabeth Fonseca Corrales y el señor Rafael Elías Madrigal Brenes, entonces Jefa y Sub Jefe de Fracción del Partido Acción Ciudadana contra el señor Oscar Arias Sánchez, Presidente de la República. Tome nota el señor Presidente y los demás funcionarios del Poder Ejecutivo de lo dicho en el considerando V de esta resolución. Notifíquese y publíquese en el Diario Oficial La Gaceta.
Luis Antonio Sobrado González
Eugenia María Zamora Chavarría Max Alberto Esquivel Faerron
Exp. 109-E-2008
Denuncia Parcialidad Política
C/ Oscar Arias Sánchez, Presidente de la República
GRJ/JLR//er.-