N°. 2741-E8-2021.- TRIBUNAL SUPREMO DE
ELECCIONES. San José, a las once horas
del primero de junio del dos mil veintiuno.
Solicitud de opinión
consultiva presentada por el señor Enrique Sánchez Carballo, diputado a la
Asamblea Legislativa por el partido Acción Ciudadana (PAC), acerca del uso de
datos personales de la ciudadanía en coyunturas electorales.
RESULTANDO
1.- El
señor Enrique Sánchez Carballo, diputado a la Asamblea Legislativa por el
partido Acción Ciudadana (PAC), por oficio n.º AL-FPAC-12-OFI-005-2021 del 28
de abril de 2021, recibido en la Secretaría del Despacho ese día, solicitó a
este Pleno y a la Dirección de la Agencia de Protección de Datos de los Habitantes
(Prodhab) pronunciarse acerca de los límites y de los alcances del manejo de
datos personales en coyunturas electorales (folio 2).
2.-
La Magistrada Instructora, por auto de las 9:00 horas del 30 de abril de 2021, confirió
audiencia a la señora Elizabeth Mora Elizondo, directora de la Prodhab, para
que se pronunciara acerca de la gestión del señor Sánchez Carballo (folio 3).
3.-
La señora Elizabeth Mora Elizondo, directora de la Prodhab, en oficio n.º APD-05-078-2021 del 12 de mayo de
2021, recibido en la Secretaría de este Tribunal el día siguiente, contestó la
audiencia conferida (folio 10).
4.-
En el procedimiento se han observado las prescripciones de ley.
Redacta la Magistrada Retana Chinchilla;
CONSIDERANDO
I.- Sobre la
admisibilidad de la consulta. El artículo 12 inciso d)
del Código Electoral señala que este Tribunal puede evacuar consultas de los
jerarcas de los entes públicos que tengan un interés legítimo en la materia
electoral; legitimación que, tratándose de la Asamblea Legislativa, se
encuentra reservada al Directorio de ese Poder de la República (sin perjuicio
del régimen consultivo regulado en el artículo 97 constitucional).
En el caso concreto, el señor Sánchez Carballo acude en consulta en su
carácter de diputado a la Asamblea Legislativa, condición que por sí misma no
le otorga legitimación funcional en los términos expuestos; sin embargo, la
citada norma dispone, también, que pueden atenderse las interrogantes de funcionarios
(pese a no ser jerarcas) si, a criterio de este Órgano, el abordaje de la
temática resulta necesario para la correcta orientación del proceso electoral.
Desde esa perspectiva y siendo que el tema de manejo de datos
personales de la ciudadanía es relevante de cara a los próximos comicios,
corresponde atender la solicitud del señor legislador.
II.- Objeto de la gestión.
El señor Sánchez Carballo, puntualmente, solicita que “las autoridades
competentes brinden a los partidos pautas específicas, sobre los límites y
alcances, así como los usos y tratamientos pertinentes de los datos personales
en coyunturas electorales.” (folio 2).
III.-
Sobre el fondo. El abordaje acerca del tratamiento de los datos
personales de la ciudadanía debe hacerse, no en términos generales como lo
plantea el consultante, sino tomando en consideración quién es la persona o
entidad que eventualmente haría uso de tal información ante dinámicas
comiciales o de precampañas.
Para esos efectos, es pertinente
diferenciar si la persona cuyos datos se utilizan es o no militante de una
agrupación política y si siéndolo quien utiliza su información personal es el
partido al que se encuentra adscrita o, más bien, es alguna otra plataforma
política o tendencia.
a) Acerca del
manejo de datos personales de los militantes de un partido político, por parte
de este. Este Tribunal, en su jurisprudencia, ha señalado
que la militancia partidaria, entendida como la pertenencia formal de un
ciudadano a un partido político, es una información personal que ningún
ciudadano está compelido a develar; eso sí, si una persona voluntariamente se
afilia a una agrupación debe estar consciente de que datos públicos suyos (como
nombre, cédula y lugar de inscripción electoral) constarán en un padrón
electoral partidario que es de acceso abierto para quienes militan en la
agrupación política, aunque terceros no pueden tener acceso a esa información.
En este punto, es relevante recordar la diferencia entre el citado
padrón electoral interno y el registro de militantes, en tanto -en la práctica-
suelen confundirse. Según se aclaró en el pronunciamiento n.º 2132-E8-2017 de
las 10:00 horas del 28 de marzo de 2017, “El registro de
militantes está
constituido por toda aquella información que un partido considere útil de
recabar respecto de los ciudadanos que voluntariamente decidan afiliarse a la
agrupación política. En ese sentido podría solicitarles, además del nombre, número
de cédula y domicilio electoral, el número de teléfono, correo electrónico,
dirección física e incluso su fotografía, entre otros, como datos relevantes
para efectos de afiliación”,
mientras que el padrón electoral es un listado que “solamente debe contener aquellos datos públicos
necesarios para ejercer el derecho al voto como lo son: el nombre, el número de
cédula y el domicilio electoral…”.
Ahora bien, en cuanto al acceso al referido padrón interno, en el
citado precedente se puntualizó:
“… partiendo de que
el ciudadano dio voluntariamente su adhesión a la agrupación política, el
nombre, número de cédula y domicilio electoral de quienes se encuentran en el
padrón del respectivo partido son datos que pueden ser conocidos por cualquier
militante del partido, por lo que los correligionarios podrán solicitar tales
listados a las autoridades partidarias, instancias que están obligadas a
entregar la información eliminando los datos personales, que no son de acceso
público…” (sentencia n.º 2132-E8-2017 de las 10:00 horas del
28 de marzo de 2017).
Acerca de la imposibilidad de que el dato de militancia sea accesible
por quienes no son correligionarios de la persona cuya información se pretende conocer,
este Tribunal ha sido conteste en señalar que solo mediante consentimiento
expreso del titular o por orden de una autoridad jurisdiccional el partido
político puede revelar quiénes son afiliados suyos, so pena de incurrir en
alguna de las faltas tipificadas en la “Ley de protección de la persona frente
al tratamiento de sus datos personales” (en adelante “Ley de Protección”). Así,
en la resolución n.º 4351-E8-2020 de las 10:05 horas del 11 de agosto de 2020,
se concluyó: “1) La militancia partidaria, al ser un dato sensible
hacia lo externo de la agrupación política, según lo dispuesto en el artículo
9.3 de la Ley de Protección, no es accesible para terceros. 2) La agrupación
política no está autorizada legalmente para suministrar datos sensibles de sus militantes
a órganos que no realizan función jurisdiccional, como la Inspección Judicial,
salvo que exista autorización expresa del titular del dato.”.
De acuerdo con los precedentes antes mencionados, se tiene entonces que
la militancia es un dato al que solo puede tener acceso el partido político y
los miembros de este, pero el resto de sujetos (públicos o privados) no tienen
tal posibilidad. Excepción de lo anterior son los nombramientos de los
militantes en los diversos cargos internos de representación territorial y en
los órganos de la estructura partidaria, pues esas designaciones –al ser
inscribibles ante el Departamento de Registro de Partidos Políticos– están
afectas al principio de publicidad registral y, por ende, pueden ser
consultadas por cualquier persona (sobre este punto, ver sentencia n.º 2132-E8-2017 de las 10:00 horas del 28 de marzo de 2017).
De otra parte, no puede perderse de vista que, cuando un ciudadano
solicita a un partido político que se le tenga como miembro, es normal que deba
dar información personal que, por su naturaleza, puede ser catalogada –según el
dato– como sensible, de acceso restringido o de acceso irrestricto, según la
nomenclatura del artículo 9 de la Ley de Protección.
A partir de tales informaciones, es natural que la agrupación política
levante listados y cree bases de datos (registro de militantes), no solo para
conocer quiénes son sus correligionarios sino, de trascendencia, para poder
determinar cuál es el colegio electoral que participará, por ejemplo, en la
convención que tendrá por objeto designar el candidato a la Presidencia de la
República (debe recordarse que la selección de los militantes que representarán
al partido en las papeletas es un derecho exclusivo de quienes integran el partido,
como lo enfatizó la sentencia de este Tribunal n.° 7450-E8-2012).
En ese sentido, los números de teléfono, la fotografía, la dirección
exacta de un ciudadano y el correo electrónico, como información que suele
recabarse en el procedimiento de afiliación partidaria, son datos que la
agrupación política no puede poner a disposición de personas distintas de su
titular, salvo que este expresamente lo consienta (artículo 9.3 de la referida Ley
de Protección).
Sin perjuicio de lo señalado, es lo cierto que la jurisprudencia
electoral ha establecido, como excepciones a esa imposibilidad de acceso a los
datos de contacto de la militancia, las siguientes pautas:
“… los datos de
contacto de los militantes que forman parte de los órganos internos deben ser facilitados
a los correligionarios de la agrupación, siempre que se respeten los preceptos
de la Ley de Protección.
En similar sentido,
la información de contacto de las personas que hayan ingresado a la
contienda electoral interna (precandidatos oficializados a diferentes cargos
internos y de elección popular) debe estar disponible para los afiliados pero,
además, tales contendientes deben tener acceso a conocer quiénes son los
electores o delegados de la circunscripción por la que aspiran obtener un cargo
de dirección o representación; tales competidores deben tener a disposición el
medio de comunicación menos invasivo (como podría serlo el correo electrónico)
para comunicarse con esos electores o delegados y promover ante ellos su
aspiración política.” (el resaltado no
pertenece al original) (sentencia n.º 2132-E8-2017 de las 10:00
horas del 28 de marzo de 2017).
En otras palabras, los precandidatos
oficializados pueden tener acceso a datos de contacto de la militancia
partidaria en aras de promocionar su oferta política y de comunicarse con
quienes son los miembros del respectivo colegio electoral, intercambio que debe
hacerse de la forma menos invasiva.
Cuando se ingresa a un grupo de
naturaleza asociativa, se entiende que el nuevo miembro facilita sus medios de
contacto para recibir información relevante del giro de la agrupación, como lo
es, en el caso de los partidos políticos, todo lo relativo a procesos internos,
precandidaturas y candidaturas a los diversos cargos de la estructura y a
puestos de elección popular.
Evidentemente, si un ciudadano, en
ejercicio del derecho de asociación en su vertiente negativa, se desafilia de
la agrupación, sus datos deben ser suprimidos del registro de militantes y de
las diversas listas de destinatarios de mensajes. Para ello, si el partido no realiza
tal eliminación de oficio (como debería ocurrir), la persona puede plantear la
solicitud de desinscripción, la cual debe aplicarse en un plazo máximo de diez
días hábiles; de no cumplirse con la petición del ciudadano, este podrá
recurrir a la Prodhab, instancia que procederá con el régimen sancionatorio que
corresponda.
b) Sobre el manejo
de datos personales de la ciudadanía en supuestos distintos al expuesto.
El uso de datos personales en dinámicas político-electorales no les cambia la
categoría que les asigna la Ley de Protección; en ese sentido, los números de
teléfono, la fotografía, la dirección exacta y el correo electrónico personal de
un ciudadano son informaciones que, al considerarse datos sensibles o de acceso
restringido (según corresponda), no pueden utilizarse de manera irrestricta ni
ponerse a disposición de terceras personas (físicas o jurídicas, públicas o
privadas), salvo que se cuente con la autorización expresa del titular.
Como se razonó en el apartado anterior, solo el partido político en el
que milite una persona puede hacer uso de tales datos, siempre que se sigan las
pautas fijadas por esta Autoridad Electoral; en el resto de escenarios, aunque
sea con fines propagandísticos, el tema debe ser abordado bajo las reglas
comunes del tratamiento de datos que define la Ley de Protección.
Desde esa perspectiva, un uso inadecuado de los datos personales,
aunque sea en el contexto de dinámicas político-electorales, debe ser
investigado y eventualmente sancionado por la Prodhab, pues el asunto, por esa
sola especificidad de contexto, no varía su naturaleza ni excepciona la
competencia de la citada agencia para “velar por el cumplimiento de la
normativa en materia de protección de datos, tanto por parte de personas
físicas o jurídicas privadas, como por entes y órganos públicos” y para “imponer las sanciones a
las personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, que infrinjan las normas
sobre protección de los datos personales” (incisos a y g de
la Ley de Protección).
Tratándose del régimen sancionatorio, este Tribunal entiende que no
solo corresponde su ejercicio a la Prodhab sino que, además, la vía recursiva
es la ordinaria: recurso de reconsideración ante el mismo órgano y el eventual
cuestionamiento del acto sancionatorio ante la jurisdicción de lo
contencioso-administrativo. Que pueda investigarse o eventualmente sancionarse
a un partido político, personero de la agrupación, precandidato o candidato no
convierte el asunto en uno contencioso-electoral, pues el fuero de atracción
competencial hacia este Tribunal -en lo que a los actos relativos al sufragio
respecta- lo es con base en el objeto de la controversia (que en estos casos
sería el uso inadecuado de datos personales) y no según un criterio subjetivo
(características personales de los presuntos infractores); de hecho, puede
observarse cómo, por ejemplo, los procesos de incumplimiento de obligaciones
dinerarias de los partidos políticos son tramitados por la jurisdicción
especializada en cobros que tiene el Poder Judicial y, de otra parte, los
delitos electorales corresponde juzgarlos a los jueces penales ordinarios.
Sin perjuicio de lo anterior, este Tribunal Supremo de Elecciones,
según lo dispuesto en el artículo 240.e. del Código Electoral, se reserva la
competencia para revisar, vía apelación electoral, las directrices y
recomendaciones que, según la señora Elizabeth Mora Elizondo, directora de
la Prodhab, va a emitir para garantizar a los ciudadanos “que tanto en las
cercanas convenciones internas, como en las elecciones 2022, y demás
actividades con fines electorales que vengan a futuro todas las agrupaciones
políticas tengan claro los límites que impone la ley 8968” (folio 10).
Al referir la señora directora un objeto de regulación que es
eminentemente electoral (directrices a partidos políticos) este Pleno, como
órgano jurisdiccional supremo en la materia, resulta competente para revisar,
vía recurso, si tales pautas causan o no distorsiones con los principios
rectores de nuestros sistemas democrático y electoral.
POR TANTO
Se emite opinión consultiva en los siguientes
términos: A) la militancia partidaria es una información
personal que ningún ciudadano está compelido a develar. B) el
padrón electoral interno de una agrupación política es accesible únicamente para quienes militan en
el partido. C) excepción
de lo anterior son los nombramientos de los militantes en los diversos cargos
internos de representación territorial y en los órganos de la estructura
partidaria, pues esas designaciones están afectas al principio de publicidad
registral y, por ende, pueden ser consultadas por cualquier persona. D) partiendo
de que el ciudadano dio voluntariamente su adhesión a la agrupación política,
el nombre, número de cédula y domicilio electoral de quienes se encuentran en
el padrón del respectivo partido son datos que pueden ser conocidos por
cualquier militante del partido, por lo que los correligionarios podrán solicitar tales
listados a las autoridades partidarias, instancias que están obligadas a
entregar la información eliminando los datos personales, que no son de acceso
público. E) los
números de teléfono, la fotografía, la dirección exacta de un ciudadano y el
correo electrónico son informaciones que la agrupación política debe eliminar
al momento de confeccionar su padrón interno, ya que esta información no se
puede poner a disposición de personas distintas de su titular, salvo que este
expresamente lo consienta. F) los datos de contacto de los militantes que
forman parte de los órganos internos deben ser facilitados a los
correligionarios de la agrupación. G) la información de contacto de las personas que
hayan ingresado a una contienda electoral interna (precandidatos oficializados
a diferentes cargos internos y de elección popular) debe estar disponible para
los afiliados pero, además, tales contendientes deben tener acceso a conocer
quiénes son los electores o delegados de la circunscripción por la que aspiran
obtener un cargo de dirección o representación, así como al medio de
comunicación menos invasivo (como podría serlo el correo electrónico) para
comunicarse con esos electores o delegados y promover ante ellos su aspiración
política. H) Si un ciudadano se
desafilia de la agrupación, sus datos deben ser suprimidos del registro de
militantes y de las diversas listas de destinatarios de mensajes. I) Solo el partido político en el que
milite una persona puede hacer uso de sus datos personales, siempre que se
sigan las pautas fijadas por esta Autoridad Electoral; en el resto de
escenarios, aunque sea con fines propagandísticos, el tema debe ser abordado
bajo las reglas comunes del tratamiento de datos que define la Ley de
Protección. J) Cualquier uso inadecuado
de los datos personales, aunque sea en el contexto de dinámicas
político-electorales, debe ser investigado y eventualmente sancionado por la
Prodhab. K) la vía recursiva contra
la sanción impuesta por la Prodhab es la ordinaria: recurso de reconsideración
ante el mismo órgano y el eventual cuestionamiento del acto sancionatorio ante
la jurisdicción de lo contencioso-administrativo. L) este
Tribunal Supremo de Elecciones, según lo dispuesto en el artículo 240.e. del
Código Electoral, se reserva la competencia para revisar, vía apelación
electoral, las directrices y recomendaciones que emita la Prodhab en esta
materia. Notifíquese a los señores Sánchez Carballo y Mora
Elizondo, a quienes se les remitirá, además, copia sencilla de las resoluciones
n.º 2074-E1-2017, 2132-E8-2017
y 4351-E8-2020. Comuníquese a los partidos políticos inscritos. En los términos
del artículo 12 del Código Electoral, publíquese en el Diario Oficial.
Luis
Antonio Sobrado González
Eugenia María Zamora Chavarría Max Alberto Esquivel Faerron
Luz de los Ángeles Retana Chinchilla Hugo Ernesto Picado León
Exp. n.º 135-2021
ACT/smz.-