N.º 2694-E-2006.- TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las diez horas del cuatro de setiembre de dos mil seis.
Consulta formulada por el señor Rodrigo Arias Sánchez, Ministro de la Presidencia de la República, respecto de la aplicación del artículo 85 inciso j) del Código Electoral cuando median programas de información institucional del Gobierno a partir de la convocatoria a las elecciones municipales de Alcaldes, Síndicos y Concejales, Intendentes y Concejales Municipales de Distrito.
RESULTANDO
ÚNICO.- Mediante escrito presentado ante la Secretaría del Tribunal el 25 de agosto de 2006 el señor Rodrigo Arias Sánchez, Ministro de la Presidencia, consulta si la prohibición contemplada en el numeral 85 inciso j) del Código Electoral se aplica para las campañas de información y divulgación de temas de interés nacional en los que trabaja el Gobierno de la República. Asimismo, si dicha restricción rige para las próximas elecciones de Alcaldes, Síndicos y Concejales, Intendentes y Concejales Municipales de Distrito (folios 2-3).
Redacta la Magistrada Zamora Chavarría; y,
CONSIDERANDO
I.- Legitimación del gestionante: El artículo 102 inciso 3 de la Constitución Política otorga la potestad al Tribunal Supremo de Elecciones, de interpretar en forma exclusiva y obligatoria, las disposiciones constitucionales y legales referidas a la materia electoral; pronunciamientos que se rinden ante dos circunstancias específicas: 1) a solicitud de los miembros del Comité Ejecutivo Superior de los partidos políticos, según lo establece el artículo 19 inciso c) del Código Electoral; 2) a título oficioso cuando las disposiciones en materia electoral requieran de complementación para que surtan sus efectos.
Acerca de su potestad interpretativa, por resolución nº 1748 de las 15:30 horas del 31 de agosto de 1999 el Tribunal subrayó:
“El inciso 3) del artículo 102 de la Constitución Política reconoce, en cabeza del Tribunal Supremo de Elecciones la función de interpretar en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones constitucionales y legales referentes a la materia electoral. El inciso c) del artículo 19 del Código Electoral al desarrollar ese precepto, dispone en lo que interesa: “Tales interpretaciones podrán darse de oficio o a solicitud de los miembros del Comité Ejecutivo Superior de los partidos inscritos”.
Se colige de las anteriores disposiciones que, en nuestra legislación, sólo los partidos políticos, a través de su Comité Ejecutivo Superior, están legitimados para provocar una declaración interpretativa.
No obstante, el Tribunal Supremo de Elecciones puede percibir la exigencia de interpretar o integrar el ordenamiento electoral cuando sus disposiciones no sean claras o suficientes, cuando su entendimiento literal conduzca a la desaplicación o distorsión de sus principios rectores o a una contradicción con mandatos constitucionales o cuando las previsiones requieran de una posterior complementación práctica para que surtan efectos”.
Para el caso presente, pese a la falta de legitimación del señor Ministro de la Presidencia, se estima oportuno aclarar oficiosamente los aspectos planteados en la consulta, dada la importancia que los mismos tienen, razón por la cual este Tribunal procede evacuarla.
II.- Sobre el fondo: 1) Planteamiento de la consulta: La gestión consultiva se encuentra planteada en los siguientes términos:
“Con base en lo dispuesto en los artículos 102, inciso 3 de la Constitución Política y 19, inciso c) del Código Electoral, solicitamos una interpretación a título oficioso de la prohibición contenida en el artículo 85 inciso j) del Código Electoral; esto con la finalidad de ajustar al marco de legalidad la campaña de divulgación que regularmente debe hacer el Gobierno de la República, cumpliendo con su obligación de informar al país sobre diversos temas de la agenda nacional, como por ejemplo el Tratado de Libre Comercio (TLC) con los Estados Unidos de América, Centroamérica y República Dominicana sujeto a aprobación legislativa, precisamente para que sus alcances sean de conocimiento de todos los ciudadanos (…).
“…No obstante, pese a que el Tribunal ha dictado varias resoluciones que pretenden ser aclaratorias y definitorias de los alcances que tiene los (sic) dispuesto por el artículo 85 inciso j) del Código Electoral, por su imprecisión u obscuridad, consideramos necesario que se fije o aclare su verdadero sentido y especialmente su aplicación en el ámbito de la información y de las elecciones municipales de Alcaldes (…).
Sin embargo, consideramos que no es lícito ni legítimo pretender ampliar por analogía, la esfera de acción de disposiciones gravosas o restrictivas que impongan la prohibición comentada, pues indudablemente nos encontramos frente a lo que la doctrina conoce como “materia odiosa”, pues restringe las facultades naturales y la libertad de las personas; ámbito que se encuentra reservado a la ley –en sentido formal y material- o norma superior a ésta, y de manera expresa.
Con todo respeto, nos parece en primer lugar que la norma supracitada no es aplicable en materia de campañas de información y divulgación de temas de interés nacional en que trabaja el Gobierno de la República; y en segundo lugar que tampoco es aplicable para las elecciones de los Alcaldes, salvo respecto de las propias corporaciones municipales, pues esa disposición prohibitiva fue dictada para aplicarse en procesos electorales nacionales, en que las diversas instituciones públicas, tanto centralizadas como descentralizadas, podrán realizar propaganda a favor del partido político gobernante.
En consecuencia, solicitamos una interpretación a título oficioso de la prohibición contenida en el artículo 85 inciso j) del Código Electoral, que fije o aclare su verdadero sentido, en el entendido de que es criterio del Gobierno de la República, que la misma no puede afectar los programas de información institucional y mucho menos en tratándose de materia reservada al ámbito de las elecciones municipales de Alcaldes”.
Tal como se aprecia de la cita textual precedente son dos las cuestiones que este Tribunal debe aclarar a título oficioso: a) si los alcances del numeral 85 inciso j) del Código Electoral impiden al Gobierno de la República realizar campañas de información y divulgación de temas de interés nacional entre los que se incluye el Tratado de Libre Comercio (TLC) con los Estados Unidos de América, Centroamérica y República Dominicana; b) si la emisión de dichos programas informativos, que lo son a nivel nacional, se ve afectada por el proceso de elecciones municipales.
2) En cuanto a la prohibición fijada por el numeral 85 inciso j) del Código Electoral y su efecto en las campañas de información y divulgación de temas de interés nacional realizadas por el Gobierno de la República: El artículo 85 inciso j) del Código Electoral establece a la letra: “j) A partir del día siguiente a la convocatoria y hasta el propio día de las elecciones, el Poder Ejecutivo, la administración descentralizada y las empresas del Estado, no podrán publicar difusiones relativas a la gestión propia de su giro, salvo las de carácter eminentemente técnico que resulten indispensables y contengan información impostergable en razón de las circunstancias, por estar relacionadas con servicios públicos esenciales. Las publicaciones contrarias a lo dispuesto aquí harán incurrir a los funcionarios responsables en el delito de desobediencia”.
El impedimento que destaca la norma de interés, a juicio del Tribunal, encuentra sentido en el tanto contribuye a afianzar el principio de neutralidad gubernamental en los procesos electorales y a que éstos se verifiquen en condiciones de equidad. En efecto, desde el acuerdo nº 11198 de 30 de junio de 1997 esta Magistratura Electoral dejó en claro que la prohibición de realizar campañas publicitarias que destaquen los logros del Gobierno opera como freno a la alteración del equilibrio político partidario, al precisar al respecto:
“…El legislador ha querido establecer una limitación de toda publicidad del Poder Ejecutivo, la administración descentralizada y las empresas del Estado, con el propósito de buscar la equidad en los procesos electorales, de tal manera que la propaganda sobre los logros de una administración no tiendan a beneficiar a una determinada agrupación política…”.
A modo de ilustración importa destacar también la Directriz Nº 26, publicada en La Gaceta el 13 de noviembre de 1997, la que advertía lo siguiente:
“…El fenómeno que se ha dado en llamar “ciclo electoral”, estilo de conducción gubernamental que supedita las decisiones políticas al interés electoral del gobierno en turno, debe ser eliminado. El Gobierno, particularmente sus jerarcas, deben tomar decisiones teniendo a la vista la conveniencia nacional sin importar los réditos electorales para la agrupación de sus simpatías. Esto implica, de manera especial, la responsabilidad fiscal y la disposición restrictiva de los recursos humanos y materiales de la Administración Pública.
1.- Deben todos los funcionarios públicos del Gobierno Central y la Administración descentralizada, observar con rigor la legislación electoral que prescribe la absoluta prohibición de las acciones de los funcionarios públicos tendientes a intervenir en el proceso electoral. Particular cuidado deben observar los impedidos legal y constitucionalmente para tomar parte activa en el proceso electoral. Los habilitados para participar en actividades electorales, deben tomar las medidas que les permitan establecer límites claros entre sus tareas oficiales y sus actividades partidistas privadas. La inobservancia de estas disposiciones será sancionada conforme lo establece la legislación y con el rigor que la situación amerite.
2.- Los jerarcas de las instituciones deben interpretar de manera restrictiva las excepciones que el artículo 85, inciso j) del Código Electoral establece a la facultad de difundir informaciones en los medios de comunicación…”.
Ahora bien, de previo a abordar el primer punto de la consulta, sea, las campañas de información y divulgación de temas de interés nacional por parte del Gobierno de la República a partir del día siguiente a la convocatoria y hasta el propio día de las elecciones, es menester dejar claro, como lo ha dicho el Tribunal en copiosos pronunciamientos, que con motivo de la acción de inconstitucionalidad dispuesta por la Sala Constitucional en el voto nº 1750-97 este Órgano Electoral no puede valorar casos concretos, ni establecer acciones que suspendan la publicidad proscrita en el artículo 85 inciso j) del Código Electoral; son las instituciones públicas las que han de ajustar su publicidad a la restricción legal establecida y corresponde a la justicia ordinaria sancionar su incumplimiento.
Perfilando la interpretación del artículo 85 inciso j), a la luz de lo consultado, estima este Colegio Electoral que el sentido primordial o la “ratio legis” de la disposición normativa es evitar que el Gobierno y las instituciones públicas difundan sus logros de tal modo que se evite un favorecimiento a las candidaturas del partido político que se encuentra en el Gobierno o perjudicar a las candidaturas de otras organizaciones político-partidarias que participan de esa contienda electoral. Es evidente, entonces, que al impedirse la difusión de “gestiones propias de su giro”, se trata de evitar que se publicite a través de espacios pagados en los medios de comunicación colectiva, la obra de gobierno por sus obvias repercusiones político-electorales.
Es criterio de este Tribunal que la prohibición dispuesta en el numeral que se analiza no implica, de forma automática, un impedimento a los funcionarios públicos para tratar o abordar situaciones de gran importancia (cuya naturaleza debe ser del conocimiento de la población) que no están sujetas a la restricción comentada dado el interés público que se ve comprometido. Véase que, por excepción, el numeral de marras permite difundir temas “de carácter eminentemente técnico que resulten indispensables y contengan información impostergable en razón de las circunstancias, por estar relacionadas con servicios públicos esenciales”. En esta inteligencia es impropio, atendiendo a una exégesis racional y proporcionada de la norma, proscribir la discusión o información de sucesos o situaciones nacionales o internacionales relacionadas con la salud pública, la seguridad estatal o incidencias naturales de gran magnitud que impacten, comprometan o amenacen, en definitiva, el bienestar de la población en general.
Tampoco se infringe la disposición legal ante el manejo de asuntos de orden nacional o internacional, cuyo objetivo o destino esencial es la producción o formación de opinión pública mediante noticieros, programas informativos, espacios televisivos, criterios de especialistas, entrevistas o coloquios. Estos temas, tratándose del Gobierno, se excluyen de la “gestión propia de su giro”, en tanto no se está en presencia de campañas publicitarias sobre los méritos gubernamentales que materialicen ventaja de algún tipo a favor de determinada opción partidaria en detrimento de la equidad que ha de ser consustancial a las coyunturas eleccionarias. Ello se refuerza si se atiende a las características de popularidad, representación, participación, alternabilidad y responsabilidad que constitucionalmente están definidas para el Gobierno de la República (artículo 9 de la Constitución Política) y cuya labor de educación, información o divulgación, al ahondar en aspectos que estime de interés nacional, está asociada a tales características puesto que en última instancia sirve a los propósitos de una plena participación social, así como al ejercicio de los derechos y deberes de expresión tanto social como individual que componen nuestro sistema jurídico.
De lo expuesto se colige que la voluntad del legislador, ante el artículo 85 inciso j) del Código Electoral, no es silenciar al Gobierno o minar su quehacer político-institucional, sino establecer una conducta prohibitiva cuya tipicidad, como se insiste, se ve calificada por la publicación de sus logros o actuaciones en aras de no entorpecer el libre juego democrático, una vez convocadas las elecciones. Consecuentemente, no cae dentro de la prohibición de mérito la discusión, abordaje o información de temas que el Gobierno estime esenciales, siempre y cuando ostenten un carácter que incentive y permita la opinión pública y no produzcan la más leve sospecha de tratar de convencer a la población, como estrategia política, de una labor aceptable o positiva que pueda producir, aún eventualmente, un sesgo en la voluntad del ciudadano presto a acudir a las urnas electorales.
En ese entendido, la divulgación, discusión o información sobre el Tratado de Libre Comercio (TLC) con los Estados Unidos de América, Centroamérica y República Dominicana no deviene impropia o prohibida, habida cuenta que ese no es un tema que pueda estimarse como un logro del Gobierno de la República, a través del cual alguna organización político-partidaria pueda obtener ventajas indebidas en el proceso eleccionario que se avecina; máxime que se trata no solo de un tema político-económico cuya discusión está planteada dentro de la agenda nacional desde antes del pasado proceso de elección nacional, el cual no ha obtenido aprobación legislativa y, por ende, no ha nacido a la vida jurídica, ni ha generado efecto alguno en el entorno nacional.
3) Acerca de las campañas de información y divulgación de temas de interés nacional que realiza el Gobierno de la República y su inserción en las elecciones municipales de Alcaldes, Síndicos y Concejales, Intendentes y Concejales Municipales de Distrito: Visto el carácter que tienen las campañas de información y divulgación de temas de interés nacional que realiza el Gobierno de la República a la luz de lo preceptuado en el artículo 85 inciso j) del Código Electoral, queda por dilucidar la inserción de estos temas en las elecciones municipales a partir de su convocatoria.
Sin dificultad alguna se puede visualizar que la disposición que interesa contiene una prohibición genérica que rige para todo tipo de elección, lo que incluye un proceso electoral de carácter municipal como el que se aproxima. Ello en virtud de que la armonía, ecuanimidad y justo equilibrio entre las agrupaciones políticas debe mantenerse incólume con el llamado a las elecciones municipales, amén que el Tribunal ha reconocido un tácito reenvío de las normas del Código Electoral a la elección municipal dada la omisión de reglas específicas y diferenciadas para la organización de este proceso, conforme se desprende de la sentencia nº 1104-1-E-2002 de las 8:15 horas del 19 de junio de 2002, que indica en lo pertinente:
“…la ausencia de toda regla legal relativa a la organización de las elecciones municipales de diciembre, obliga a aplicar extensivamente la regulación del Código Electoral en torno al proceso electoral, bajo el entendido que el legislador hizo un tácito reenvío a dicha normativa.
Dicha afirmación se asienta en la trascendencia de dicha elección, que tiene alcance nacional y que plantea similar complejidad organizativa que el proceso dirigido a la renovación de las autoridades del Gobierno de la República…”.
De conformidad con el criterio antes trascrito se tiene que, para la elección municipal de Alcaldes, Síndicos y Concejales, Intendentes y Concejales Municipales de Distrito, en la cual participa el partido político en el poder, aplican las consideraciones esbozadas en el acápite que precede ante lo cual, a los temas de interés nacional que divulgue, discuta o informe el Gobierno de la República, con el propósito de formar opinión pública y no de publicitar la obra de gobierno, no les aplica la prohibición del numeral 85 inciso j) del Código Electoral, con las reservas antedichas, incluyendo el Tratado de Libre Comercio (TLC) con los Estados Unidos de América, Centroamérica y República Dominicana.
POR TANTO:
Se evacua la consulta en los siguientes términos: El obstáculo previsto en el artículo 85 inciso j) del Código Electoral que demanda la no publicación de difusiones relativas a la gestión propia del giro del Poder Ejecutivo, la administración descentralizada y las empresas del Estado a partir del día de la convocatoria y hasta el propio día de las elecciones, aunque rige para el proceso electoral municipal, no es aplicable a las campañas de información o divulgación de temas de agenda o interés nacional que realice el Gobierno de la República, con el propósito de formar opinión pública y no de publicitar la obra de gobierno, entre las que se incluye el Tratado de Libre Comercio (TLC) con los Estados Unidos de América, Centroamérica y República Dominicana. Notifíquese. Comuníquese en los términos señalados en el artículo 19 del Código Electoral.
Oscar Fonseca Montoya
Luis Antonio Sobrado González Eugenia María Zamora Chavarría
Exp. 824-Z-2006
Consulta electoral
Rodrigo Arias Sánchez
Ministro de la Presidencia
Alcances del artículo 85 inciso j) del Código Electoral