N.º 2522-E8-2009.- TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES.San José, a las ocho horas treinta minutos del tres de junio de dos mil nueve.
Consulta formulada por el señor René Castro Salazar sobre la regulación de las donaciones en especie a los partidos políticos.
RESULTANDO
1.- En documento presentado ante la Secretaría de este Tribunal, el 22 de abril de 2009, el señor René Castro Salazar consulta a este Tribunal sobre la regulación de las donaciones en especie a los partidos políticos. Solicita, puntualmente, que “se defina claramente qué debe entenderse por el concepto “en especie”, cuáles son las donaciones en especie que hay que reportar, y la fórmula o criterio aplicable para determinar el valor comercial de esas contribuciones en especie.” (folios 1-3).
2.-En la substanciación del proceso se han observado las prescripciones de ley.
Redacta el Magistrado Seing Jiménez; y,
CONSIDERANDO
I.-Sobre la legitimación del consultante y la competencia de este Tribunal para interpretar la normativa electoral: Sobre el tema de la legitimación para plantear consultas o solicitudes de interpretación como la que aquí interesa, debe considerarse la jurisprudencia de este Tribunal que, en resolución n.º 1197-E-2002 de las 11:30 horas del 5 de julio del 2002, determinó:
“El Tribunal Supremo de Elecciones es el órgano jurisdiccional encargado, constitucionalmente, de la interpretación “exclusiva y obligatoria” de las disposiciones que rigen la materia electoral. Precisamente, en aplicación del artículo 102 de la Constitución Política de la República, se reconoce en el numeral 19, inciso c), del Código Electoral, que este Tribunal tiene la función de interpretar, en la forma prescrita por el constituyente, la normativa vigente y relacionada con la cuestión electoral.La disposición legal citada se lee en los siguientes términos: “Tales interpretaciones podrán darse de oficio o a solicitud de los miembros del Comité Ejecutivo Superior de los partidos políticos inscritos.”.
Este Tribunal también ha dispuesto, reiteradamente, sobre el particular (véanse: resolución n.º 1748 de las 15:30 horas del 31 de agosto de 1999 y n.º 1863 de las 9:40 horas del 23 de setiembre de 1999) lo siguiente:
“Se colige de las anteriores disposiciones que, en nuestra legislación, solo los partidos políticos a través de su Comité Ejecutivo Superior, están legitimados para provocar una declaración interpretativa.
No obstante, el Tribunal Supremo de Elecciones puede percibir la exigencia de interpretar o integrar el ordenamiento electoral cuando sus disposiciones no sean claras o suficientes, cuando su entendimiento literal conduzca a la desaplicación o distorsión de sus principios rectores o a una contradicción con mandatos constitucionales o cuando las previsiones requieran de una posterior complementación práctica para que surtan efectos. Ante supuestos como estos, el Tribunal Supremo de Elecciones puede acudir a su potestad de interpretación oficiosa, contemplada en el artículo del Código Electoral arriba trascrito, cuando la necesidad de una mayor concreción del sentido normativo de las disposiciones favorezca la efectiva y eficiente organización, dirección y vigilanciade los actos relativos al sufragio, que es la función que define constitucionalmente a este Tribunal (art. 99 de la Carta Política).”.
No proviniendo la consulta del Comité Ejecutivo Superior del Partido Liberación Nacional, es con base en la potestad de interpretación oficiosa de este Tribunal que se atienden los extremos consultados, por la importancia del tema.
II.- La regulación normativa de las contribuciones en especie: En nuestro ordenamiento jurídico, la regulación normativa de las contribuciones en especie lo es a nivel constitucional, legal y reglamentario. La Constitución Política, en su artículo 96, párrafo segundo del aparte 4, dice:
"Las contribuciones privadas a los partidos políticos estarán sometidas al principio de publicidad y se regularán por la ley.".
En segundo lugar, el artículo 176 bis del Código Electoral, prescribe:
“Prohíbese a los partidos políticos aceptar o recibir, directa o indirectamente, de personas físicas y jurídicas extranjeras, contribuciones, donaciones, préstamos o aportes, en dinero o en especie, para sufragar sus gastos de administración y los de sus campañas electorales.
Ninguna de las personas señaladas podrá adquirir bonos ni realizar otras operaciones que impliquen ventajas económicas para los partidos políticos. No obstante, quedarán autorizadas para entregar contribuciones o donaciones dedicadas específicamente a labores de capacitación, formación e investigación de los partidos políticos.
Las personas físicas y jurídicas nacionales podrán destinar contribuciones, donaciones o cualquier otro tipo de aporte, en dinero o en especie, a los partidos políticos, hasta por un monto anual equivalente a cuarenta y cinco veces el salario base mínimo menor mensual que figure en la Ley de Presupuesto Ordinario de la República, vigente en el momento de la contribución. Se permite la acumulación de donaciones, contribuciones o aportes, durante el período presidencial respectivo.
Se prohíben las donaciones, contribuciones o aportes en nombre de otra persona.
Será sancionado con la pena referida en el artículo 152 de este Código, quien contravenga las prohibiciones incluidas en este artículo.
Los tesoreros de los partidos políticos estarán obligados a informar, trimestralmente, al Tribunal Supremo de Elecciones, acerca de las contribuciones que reciban. Sin embargo, en el período comprendido entre la convocatoria y la fecha de elección, deberán rendir informe mensual.
De no informar a tiempo, el Tribunal Supremo de Elecciones los prevendrá, personalmente, para que cumplan con esta obligación dentro de los diez días hábiles siguientes a la notificación de esa prevención. Omitir el envío del informe o retrasarlo injustificadamente, una vez practicada la prevención, será sancionado con la pena que se señala en el artículo 151 de este Código.”.
En tercer lugar, el artículo 11 Reglamento sobre el Pago de los Gastos de los Partidos Políticos, prescribe:
“Los partidos políticosdeberán llevar un registro de los aportes autorizados en el artículo 176 bis del Código Electoral, para las personas físicas o jurídicas extranjeras, en donde se consigne los montos recibidos, si se trata de contribuciones en dinero o especie, nombres, calidades y número de identificación de los contribuyentes, señalando si esa contribución se dedicará específicamente a labores de capacitación, formación o investigación; asimismo están obligados a llevar un registro contable y su archivo de comprobantes.”.
Conforme se aprecia, la regulación normativa de las donaciones en especie establece una serie de reglas básicas; a saber: 1) Las personas nacionales, físicas o jurídicas, pueden hacer donaciones en especie a los partidos políticos para capacitación, investigación, formación, organización y campaña. 2) Las personas extranjeras, físicas o jurídicas,pueden hacer donaciones en especie a los partidos políticos para capacitación, investigación y formación. 3) De estas donaciones deben las tesorerías del partido dar cuenta en sus reportes periódicos al Tribunal (trimestrales en periodo ordinario y, luego de la convocatoria a elecciones nacionales, mensuales), así como llevar un registro detallado de las personas que las realicen y del destino que se les dará. 4) Las donaciones en especie están sujetas a la limitación cuantitativa legalmente fijada (cuarenta y cinco veces el salario base mínimo menor mensual por año, acumulable por un periodo presidencial). 5) Se prohíben las donaciones en especie por interpósita persona. 6) El régimen de sanciones por exceder el monto máximo de donaciones o por no reportar éstas al Tribunal en la forma debida, es el establecido en los artículos 152 y 151, respectivamente, del Código Electoral.
III.- Jurisprudencia electoral relevante: Relacionada con la presente consulta, sobre la regulación de las donaciones en especie que recibe una tendencia partidaria, la jurisprudencia electoral relevante está conformada por siete resoluciones emblemáticas:
1.- En la resolución n.º 1748-1999 de las 15:30 horas del 31 de agosto de 1999, este Tribunal aclaró que la regulación a la que están sujetas las donaciones a los partidos políticos, rige también para las hechas en favor de los organismos que los conforman, conceptuando dentro de éstos las candidaturas o tendencias inscritas. Así, las donaciones en favor de la tendencia o candidatura inscrita deben entenderse como hechas al partido, a cuya tesorería debe reportarlas la tendencia para que aquella, a su vez, las reporte a este Tribunal. Corresponde a los partidos, por ello, tomar todas las medidas necesarias para hacer efectivo el indicado procedimiento de control. Criterio que ha sido aplicado recientemente por este Tribunal, tanto en el artículo sétimo de la sesión ordinaria n.º 007-2009, celebrada el 27 de enero de 2009, como en el artículo cuarto de la sesión ordinarian.º 038-2009, celebrada el 17 de abril de 2009.
No obstante, en tanto no se hayan oficializado candidaturas o tendencias, no rige ni prohibición ni regulación alguna respecto de las contribuciones privadas que se hagan en favor de personas o grupos de personas con pretensiones políticas, aunque éstos sean conocidos aspirantes a cargos de elección popular dentro de un partido, con la salvedad de que esos grupos privados no sean utilizados como medios indirectos de financiamiento partidario.
4- Respecto de los bienes que los partidos políticos reciban por concepto de herencias o legados, en la resolución n.º 2476-E-2003 de las 9:45 horas del 15 de octubre de 2003, este Tribunal señaló que, como cualquier aporte privado, les resultan aplicables las restricciones y controles del artículo 176 bis del Código Electoral; sea que esos legados no pueden superar el monto anual equivalente a cuarenta y cinco veces el salario base mínimo menor mensual y deben ser reportados al Tribunal por la tesorería del partido.
5- Mediante resolución n.º 1808-E-2005 de las 12:20 horas del 4 de agosto de 2005, este Tribunal puntualizó que es deber de las tesorerías de los partidos políticos, no sólo reportar las donaciones en especie que reciban esas agrupaciones sino que, además, deben cuantificar esos aportes a efecto de reportarlos convertidos en sumas dinerarias. En el caso concreto de aquella sentencia (donación de una pauta televisiva), se advirtió que lo donado resultaba susceptible de estimación monetaria, según las tarifas comerciales que para tal efecto ofertaba la empresa.
6- Posteriormente, este Tribunal, por resolución n.º 0241-E-2006 de las 12:30 horas del 19 de enero de 2006, aclaró que las bonificaciones o descuentos que realicen los medios de comunicación a los partidos y que se materialicen en una mayor cantidad de pauta propagandística, constituyen donaciones en especie que deben ser reportadas, previa estimación de su valor comercial. No deben considerarse donaciones en especie, sin embargo, los descuentos que los medios concedan a los partidos como parte de una política empresarial general, dirigida a dar un trato tarifario particular a aquellos clientes, de cualquier naturaleza, con un alto volumen de pauta, siempre y cuando responda a parámetros objetivos y haya sido reportada al Tribunal con motivo de la inscripción que demanda el artículo 85 del Código Electoral.
7- En lo atinente a las competencias de este Tribunal en casos de infracción a la regulación establecida en el artículo 176 bis del Código Electoral, la resolución n.º 1344-E-2006 de las 12:20 horas del 21 de abril de 2006, detalló el imperativo legal según el cual, este organismo electoral, tan pronto conozca de la posible infracción de lo estipulado, debe remitir la información a las autoridades judiciales del orden represivo. Corresponde a éstas realizar las indagaciones y valoraciones respectivas, así como determinar si la notitia criminis es suficiente para incoar un proceso penal. Lo anterior, sin perjuicio de que la Asamblea Legislativa estime oportuno ejercitar sus potestades constitucionales de control político, frente a eventuales irregularidades en la materia.
IV.- Sobre el fondo: El señor René Castro Salazar, Jefe de campaña de la precandidata del Partido Liberación Nacional, señora Laura Chinchilla Miranda, luego de abundar sobre algunos supuestos específicos, formula tres preguntas básicas con relación a las donaciones en especie que reciban las tendencias partidarias. Así, en concreto solicita que “se defina claramente qué debe entenderse por el concepto “en especie”, cuáles son las donaciones en especie que hay que reportar, y la fórmula o criterio aplicable para determinar el valor comercial de esas contribuciones en especie.” (folios 1-3).
Procede, en uso de su potestad oficiosa para interpretar, de manera exclusiva, el ordenamiento jurídico en materia electoral, que este Tribunal se refiera a lo consultado en dos sentidos. En primer lugar, cabe advertir que por inviable e inconveniente, no corresponde establecer ni reglamentaria ni jurisprudencialmente, una lista taxativa de cuáles son los bienes o servicios que deben considerarse contribuciones en especie. No es ésta, evidentemente, una materia en la que sean aconsejables o siquiera posibles, rígidas definiciones lexicográficas o inventarios específicos que prescriban todas las particularidades de un fenómeno -como el de los aportes en especie- de suyo contingente y con estribaciones imprevisibles.
En segundo lugar, visto el marco normativo y la jurisprudencia electoral relevante, reseñados en los considerandos segundo y tercero de la presente resolución, es evidente que las tres preguntas generales planteadas por el señor Castro Salazar ya han sido resueltas o se coligen, de esas fuentes, escritas y no escritas, del Derecho Electoral.
Así, por “donación en especie” debe entenderse toda liberalidad de bienes o servicios (no de dinero efectivo en todo caso), dirigida a beneficiar la acción política de un partido o de un órgano partidario. Debe diferenciarse, claro está, la contribución en especie, de la simple participación política de los militantes partidarios. Sería absurdo e inconstitucional subsumir el voluntariado y el trabajo que los simpatizantes y afiliados a un partido realizan durante las campañas políticas (lo que incluye, desde luego, la utilización de artículos de uso personal como teléfonos celulares, automóviles o computadoras portátiles), en el esquema de contribuciones en especie.
En lo que respecta a las otras dos cuestiones, relativas a cuáles donaciones en especie deben reportarse y cómo se determina su valor monetario equivalente, se señala: a) que la normativa referida no exceptúa del deber de reportar ninguna clase de contribución en especie; ergo, todas deben reportarse y b) que la cuantificación de su equivalente dinerario, responsabilidad de la tesorería del partido, lo es atendiendo al valor comercial del bien o servicio donado, sea a su costo regular y actual en el mercado.
POR TANTO
Este Tribunal se refiere a los temas planteados, sobre la regulación de las donaciones en especie, en los términos del considerando cuarto de la presente resolución. Comuníquese en la forma establecida en el inciso c) del artículo 19 del Código Electoral. Notifíquese.-
Luis Antonio Sobrado González
Eugenia María Zamora Chavarría
Max Alberto Esquivel Faerron
Mario Seing Jiménez
Zetty Bou Valverde
Exp. n.º 130-SJ-2009
Hermenéutica Electoral
Contribuciones en especie
GRJ/er.-