N.° 2468-E8-2011.-TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las once horas del veinticinco de mayo de dos mil once.
Consulta formulada por la señora Sara Corrales Corrales, integrante de la Junta Directiva del Concejo de Transporte Público, del Ministerio de Obras Públicas y Transportes sobre si le aplica la restricción de participación político-electoral establecida en el numeral 146 del Código Electoral.
RESULTANDO
1.- Mediante escrito presentado ante la Secretaría del Tribunal el 01 de marzo de 2011, la señora Sara Corrales Corrales, quien en representación de los usuarios integra la Junta Directiva del Concejo de Transporte Público del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, solicita el criterio de este Tribunal en torno a si le aplica la restricción político-electoral establecida en el numeral 146 del Código Electoral (folio 1).
2.-Por disposición del artículo 100 de la Constitución Política y 13 del Código Electoral, a partir del cinco de marzo del año en curso cesó el nombramiento de la Magistrada Zetty Bou Valverde, por lo que el Magistrado Presidente, mediante auto de las 14:07 horas del 07 de marzo de 2011, dispuso el returno del expediente 171-B-2011 (folio 02).
3.- En el procedimiento se han observado las prescripciones de ley.
Redacta la Magistrada Castro Dobles; y,
CONSIDERANDO:
I. Sobre la admisibilidad de la consulta formulada: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 102 inciso 3) de la Constitución Política le corresponde al Tribunal Supremo de Elecciones la potestad de interpretar en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones constitucionales y legales referidas a la materia electoral.
Según lo establece el artículo 12 inciso c) del Código Electoral, estos pronunciamientos pueden ser emitidos por este Tribunal de oficio o a instancia del Comité Ejecutivo Superior de cualquiera de los partidos políticos inscritos. Según el inciso d) del mismo numeral, el Órgano Electoral también podrá emitir opinión consultiva a solicitud del Comité Ejecutivo Superior de cualquiera de los partidos políticos inscritos, de los jerarcas de los entes públicos que tengan un interés legítimo en la materia electoral o de cualquier particular. No obstante, en este último caso, la ley le concede al Tribunal la potestad de emitir su opinión si lo considera necesario para la correcta orientación del proceso electoral y actividades afines.
Conforme a la normativa expuesta y atendiendo a la facultad que le asiste, este Tribunal se permite responder a la consulta formulada por la señora Corrales Corrales, integrante de la Junta Directiva del Concejo de Transporte Público.
II.- Sobre el fondo:
a) Naturaleza jurídica del Consejo de Transporte Público: La Ley Reguladora de Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad de Taxi (Ley N.° 7969 del 22 de diciembre de 1999, publicada en la Gaceta N.° 20 del 28 de enero de 2000) dispuso la creación del Concejo de Transporte Público, en adelante (CTP), como un órgano de desconcentración máxima con personalidad jurídica instrumental, adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, al que se le atribuyen una serie de funciones en materia de transporte público.
En lo relativo a su naturaleza y composición, los artículos 6 y 8 de la citada ley disponen:
“Artículo 6: Naturaleza
La naturaleza jurídica del Consejo será de órgano desconcentrado, especializado en materia de transporte público y adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes.
Se encargará de definir las políticas y ejecutar los planes y programas nacionales relacionados con las materias de su competencia; para tal efecto, deberá coordinar sus actividades con las instituciones y los organismos públicos con atribuciones concurrentes o conexas a las del Consejo.
El Consejo establecerá, en los principales centros de población del país, las oficinas que considere necesarias para facilitar los trámites administrativos referentes a la aplicación de esta ley. Para cumplir sus fines, el Consejo podrá celebrar toda clase de actos, contratos y convenios con entidades y personas tanto públicas como privadas.”.
“Artículo 8.- Integración del Consejo
El Consejo estará integrado de la siguiente manera:
a) El Ministro de Obras Públicas y Transportes o su delegado, quien lo presidirá.
b) Por una persona preferiblemente con experiencia en las materias relacionadas con el Consejo de Transporte Público que designará el ministro o la ministra del MOPT.
c) Un representante del Ministerio de Ambiente y Energía, designado por el Ministro del ramo.
d) Un representante del sector empresarial del transporte remunerado de personas en vehículos automotores, buses, microbuses o busetas.
e) Un representante del sector empresarial del transporte remunerado de personas en vehículos automotores en la modalidad de taxi.
f) Un representante de la Unión Nacional de Gobiernos Locales.
g) Un representante de los usuarios.” (subrayado no es del original).
La Procuraduría General de la República en diversos pronunciamientos, se ha referido a la naturaleza jurídica del citado órgano; así en el dictamen 157-2003 del 03 de junio de 2003, en lo que interesa señaló:
“ […] tanto el Consejo de Transporte Público como el Tribunal Administrativo de Transporte constituyen órganos desconcentrados, en grado máximo, del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, creados para garantizar una mayor eficiencia en la tramitación de todos los asuntos relativos al transporte remunerado de personas. // En el caso del citado Consejo, el legislador dispuso conferirle, además, personalidad jurídica instrumental, lo cual no lo convierte en una persona de derecho público, independiente del Estado, sino que, como expresamente lo señala la misma ley en comentario, constituye un órgano desconcentrado del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Entonces, ¿qué alcances tiene el hecho de que se le haya conferido personalidad jurídica instrumental?. // Sobre el particular, debemos señalar que tal personalidad no le ha sido otorgada en razón de los fines públicos legalmente asignados, toda vez que lo referente al transporte público es consustancial al órgano competente para regular el transporte en el país, a saber, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes. (Véase al efecto, lo dispuesto en el artículo 2, inciso 1) de la Ley Orgánica del MOPT, N° 3155, del 5 de agosto de 1963 y sus reformas).// En ese sentido, la atribución de personalidad jurídica tiende a amparar aspectos diferentes de los fines y competencias públicas. Concretamente, tal y como lo ha señalado este Despacho en distintos pronunciamientos, refleja una de las prácticas de nuestro legislador, consistente en separar ciertos fondos públicos, que no se incorporan al presupuesto general del Estado, los cuáles son afectados a determinados fines y se atribuye su gestión a un órgano. (Véase, entre otros, los dictámenes C-087-88, del 25 de mayo de 1988; C-115-89, del 4 de julio de 1988; C-114-96, del 30 de enero de 1996; C-171-96, del 8 de octubre de 1996; C-245-97, del 17 de diciembre de 1997; y C-042-2001, del 20 de febrero del 2001) […]” (subrayado no es del original).
De igual manera, en dicho dictamen se analizó conjuntamente los alcances de la desconcentración máxima que le fue conferida al Concejo de Transporte Público, en los siguientes términos:
“III. Alcances de la Desconcentración Administrativa
La desconcentración administrativa constituye una técnica para la distribución de competencias entre distintos órganos de un mismo ente u órgano superior, tal y como sería el caso del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Mediante esa técnica administrativa, se encarga a un órgano especializado el ejercicio de determinadas competencias con el fin de lograr una mayor eficiencia. Sobre dicha figura jurídica, la Procuraduría ha precisado sus alcances y finalidad en el siguiente sentido:
"La desconcentración es una técnica de distribución de competencias en favor de órganos de una misma persona jurídica, por la cual un órgano inferior se ve atribuida una competencia en forma exclusiva, para que la ejerza como propia, en nombre propio y bajo su propia responsabilidad.
Ahora bien, no se trata de cualquier tipo de competencia, sino de una competencia para resolver, para decidir en forma definitiva sobre una materia determinada por el ordenamiento. Esta atribución se funda en la necesidad de especializar ciertos órganos en materias específicas, de manera que se satisfagan en mejor forma los cometidos públicos. Desde esa perspectiva, desconcentrar es especializar funcionalmente determinados órganos, sin que se desliguen orgánicamente tales competencias de la estructura originaria." (Dictamen C-159-96, del 25 de setiembre de 1996. Lo sublineado no es del original). // […] se desprende que en el caso de la desconcentración máxima –tal y como es el grado de la conferida al Consejo de Transporte Público y al Tribunal Administrativo de Transporte-, el superior jerárquico no puede avocar, revisar o sustituir, de oficio o a instancia de parte, la conducta del inferior, el cual, además, estará sustraído a órdenes, instrucciones o circulares del superior.
No obstante lo anterior, es preciso señalar que la desconcentración sólo alcanza a aquellas atribuciones expresamente desconcentradas a favor del órgano inferior, que es el ámbito donde se establece una actuación independiente. Fuera de ese ámbito, el Ministro (o el funcionario equivalente en el sector descentralizado) conserva sus potestades jerárquicas, pudiendo ejercer respecto del órgano desconcentrado todos los atributos propios de ese vínculo (artículo 102 de la LGAP), por ser este último una dependencia más del ministerio o institución de que se trate.” (subrayado no es del original).
De esta manera se concluye que, a pesar de que a favor del CTP se ha desconcentrado una serie de competencias en materia de transporte y que, además, el legislador dispuso conferirle personalidad jurídica instrumental, esa condición no lo convierte en una persona de derecho público pues, en primer lugar, lo referente a la materia de transporte público en el país sigue siendo consustancial al Ministerio de Obras Públicas y Transportes y, en segundo lugar, la atribución de la personalidad jurídica que se le confirió a ese Órgano no está dada en función de los fines y competencias públicas, sino que, como se apunta en el citado dictamen, ello atiende a una práctica de nuestro legislador, consistente en separar ciertos fondos públicos para determinados fines, cuya gestión ha sido atribuida a un órgano; de ahí el calificativo de “instrumental” de la “personalidad” a él reconocida y que, para todos los efectos, sigue considerándose parte de la Administración Central.
b) El artículo 146 del Código Electoral vigente, dispone de manera literal:
“ARTÍCULO 146.- Prohibición para empleados y funcionarios públicos.
Prohíbese a los empleados públicos dedicarse a trabajos o discusiones de carácter político-electoral, durante las horas laborales y usar su cargo para beneficiar a un partido político. Los jefes inmediatos de dichos empleados serán los responsables de vigilar el cumplimiento de esta disposición.
Quienes ejerzan la Presidencia o las Vicepresidencias de la República, los ministros(as) y viceministros(as), y los miembros activos o las miembros activas del servicio exterior, el contralor o la contralora y subcontralor o subcontralora generales de la República, el (la) defensor(a) y el (la) defensor(a) adjunto(a) de los habitantes, el (la) procurador(a) general y el (la) procurador(a) general adjunto(a), quienes ejerzan la presidencia ejecutiva, o sean miembros(as) de las juntas directivas, directores ejecutivos, gerentes y subgerentes de las instituciones autónomas y todo ente público estatal, los(as) oficiales mayores de los ministerios, los(as) miembros (as) de la autoridad de policía, los(as) agentes del Organismo de Investigación Judicial (OIJ), los magistrados(as) y toda persona empleada del TSE, los magistrados y funcionarios(as) del Poder Judicial que administren justicia, y quienes tengan prohibición en virtud de otras leyes, no podrán participar en las actividades de los partidos políticos, asistir a clubes ni reuniones de carácter político, utilizar la autoridad o influencia de sus cargos en beneficio de los partidos políticos, colocar divisas en sus viviendas o vehículos, ni hacer ostentación partidista de cualquier otro género.
En materia electoral, las personas funcionarias incluidas en el párrafo segundo de este artículo, únicamente podrán ejercer el derecho a emitir su voto el día de las elecciones en la forma y las condiciones establecidas en este Código.
El TSE podrá ordenar la destitución e imponer inhabilitación para ejercer cargos públicos por un período de dos a cuatro años, a los funcionarios citados, cuando sus actos contravengan las prohibiciones contempladas en este artículo.” (El subrayado no pertenece al original).
El antecedente normativo de esta disposición fue el numeral 88 del Código Electoral derogado y señalaba, de manera similar:
“Artículo 88.-Prohibición para empleados y funcionarios públicos
Prohíbese a los empleados públicos dedicarse a trabajos o discusiones de carácter político electoral, durante las horas laborales y usar su cargo para beneficiar a un partido político.
El Presidente y los Vicepresidentes de la República , los Ministros y Viceministros, el Contralor y el Subcontralor Generales de la República , el Defensor y el Defensor Adjunto de los Habitantes, el Procurador General y el Procurador General Adjunto, los presidentes ejecutivos, directores ejecutivos y gerentes de las instituciones autónomas, los gobernadores, los oficiales mayores de los ministerios, los miembros de la Autoridad de Policía, los agentes del Organismo de Investigación Judicial, los Magistrados y empleados del Tribunal Supremo de Elecciones, los Magistrados y funcionarios del Poder Judicial que administren justicia, el Director y empleados del Registro Civil y quienes tienen prohibición en virtud de otras leyes, no podrán participar en las actividades de los partidos políticos, asistir a clubes ni reuniones de carácter político, utilizar la autoridad o influencia de sus cargos en beneficio de los partidos políticos, colocar divisas en sus viviendas o vehículos ni hacer ostentación partidista de cualquier otro género.
No podrán presentarse a emitir su voto portando armas los miembros de la Autoridad de Policía, los agentes del Organismo de Investigación Judicial ni quienes desempeñen funciones semejantes de autoridad.
En materia electoral, los funcionarios incluidos en los párrafos segundo y tercero de este artículo, únicamente podrán ejercer su derecho de emitir el voto el día de las elecciones, en la forma y condiciones establecidas en este Código.” (el subrayado no es del original).
Por la similitud de ambas normas (la derogada y la vigente), los pronunciamientos jurisprudenciales que ha dictado este Tribunal, en torno a los alcances del artículo extinto, ofrecen argumentos sustanciales y aplicables al análisis del presente asunto.
En efecto, mediante resolución 1927-E8-2008 de las diez horas cinco minutos del cinco de mayo de dos mil nueve, este tribunal señaló:
“III.- Sobre el régimen de prohibición de parcialidad y participación política de los funcionarios públicos.- Este Tribunal ha sostenido que las restricciones o limitaciones para el ejercicio de derechos fundamentales, como la participación de los ciudadanos en actividades político-electorales, deben interpretarse de forma restrictiva, de suerte que las prohibiciones contenidas en el artículo 88 del Código Electoral no pueden extenderse a otros funcionarios que no sean los ahí expresamente indicados.
El referido artículo establece prohibiciones o restricciones de diferente grado. En el primer párrafo indica que a los empleados públicos en general les está prohibido "dedicarse a trabajos o discusiones de carácter político electoral, durante las horas laborales y usar su cargo para beneficiar a un partido político.". Por otra parte, el párrafo segundo enlista taxativamente los cargos públicos sujetos a una restricción más rigurosa, que impide "participar en las actividades de los partidos políticos, asistir a clubes ni reuniones de carácter político, utilizar la influencia de sus cargos en beneficio de los partidos políticos, colocar divisas en sus viviendas o vehículos ni hacer ostentación partidista de cualquier otro género.". Los derechos políticos de estos funcionarios quedan reducidos a ejercer su derecho al voto el día de las elecciones, según prevé el último párrafo de esa norma.”.
Según el diseño normativo elaborado por el legislador, en ambas normas, el primer grupo de funcionarios públicos, contenido en el párrafo primero, tiene vedado el favorecer con sus cargos a un partido político o dedicarse, en sus horas laborales, a trabajos o discusiones partidarias. El segundo grupo, enlistado en el párrafo segundo, está compuesto por ciertos funcionarios a quienes, en razón de la naturaleza de su cargo o jerarquía, el legislador consideró necesario proscribirles, expresamente, toda forma de participación político partidaria salvo la emisión del voto.
c) Respecto de las limitaciones a la participación político-electoral la actual norma, además de contener la prohibición que ya se contemplaba con respecto a los directores ejecutivos de las instituciones autónomas, incorpora en su párrafo segundo, como innovación, a los miembros (as) de las juntas directivas de cualquier ente público estatal.
Sobre tal regulación, conviene traer a colación lo dispuesto por este Tribunal en la resolución n° 1234-E8-2010 de las 12:01 horas del 23 de febrero de 2010, en la que precisó:
“... con la entrada en vigencia del Código Electoral el 2 de setiembre del año 2009, se produjo una modificación sustancial en la letra de la prohibición en estudio, pues el legislador incluyó dentro de la lista de sujetos abrigados por la prohibición absoluta a los directores ejecutivos de los entes públicos estatales, de forma tal que al amparo del párrafo segundo y tercero del artículo 146, esa condición reduce los derechos políticos de su titular únicamente al ejercicio del derecho al voto el día de las elecciones.
(...)
De conformidad con el artículo 11 de la Ley General de la Persona Joven, número 8261 (publicada en La Gaceta número 95 de 20 de mayo de 2002), el “Consejo Nacional de Política Pública de la Persona Joven” es un órgano con desconcentración máxima, adscrito al Ministerio de Cultura y Juventud, con personalidad jurídica instrumental. En torno a este tipo de órganos y su relación con el supuesto de hecho de la norma en estudio, mediante sentencia 0762-E8-2010 de las dieciséis horas con cuarenta minutos del seis de febrero del dos mil diez, en un caso similar al presente, este Tribunal Electoral dispuso:
“ (…) es criterio de este Tribunal que, al establecer el legislador la prohibición absoluta de participación político-electoral para los integrantes de las juntas directivas, gerentes y subgerentes de las instituciones autónomas y todo ente público estatal consideró, concretamente, el modelo de organización previsto para las instituciones o empresas que conforman la Administración Descentralizada (instituciones autónomas, semiautónomas o empresas del Estado, entre otras) el cual no es aplicable a la Asamblea Legislativa ni a los otros Poderes del Estado.
(...)
Se reitera para este caso, según se expuso ut supra, que los puestos que anteceden a la frase “todo ente público estatal”, que inician con “la presidencia ejecutiva”, refieren a instituciones y empresas de la Administración Descentralizada.
(...)
Asimismo, mediante la resolución número 0888-E8-2010 de las dieciocho horas del nueve de febrero de dos mil diez, esta (sic) Colegiado dispuso:
“Dado que el cargo de Director General del Servicio Civil no está contemplado en la lista taxativa que señala el numeral 146 ibidem, aunado a que la Dirección General del Servicio Civil es un órgano con desconcentración máxima del Poder Ejecutivo, por consiguiente no es un ente estatal al no tener personalidad jurídica y patrimonio propios, la restricción de participación político-electoral que acompaña ese cargo sigue siendo la genérica.” (subrayados no son del original).
d) Conforme a lo expuesto, la jurisprudencia transcrita es asimilable y plenamente aplicable al presente asunto; por ende, teniendo en cuenta que la naturaleza jurídica que ostenta el Consejo de Transporte Público, tal y como se indicó en el acápite a), no es asimilable al de una institución o empresa de la Administración Descentralizada en los términos transcritos. Por tanto, la restricción político-electoral que acompaña a la señora Sara Corrales Corrales en su sola condición de miembra integrante de la Junta Directiva del CTP sigue siendo la genérica, contemplada en el párrafo primero del artículo 146 ibidem.
POR TANTO
Se evacua la opinión consultiva en el sentido de que a los miembros (as) de la Junta Directiva del Concejo de Transporte Público les aplica en tal condición, la restricción genérica contemplada en el párrafo primero del artículo 146 del Código Electoral. Notifíquese.
Luis Antonio Sobrado González
Marisol Castro Dobles
Mario Seing Jiménez
Exp. n.° 171-B-2011
Opinión consultiva
Integrante de la Junta Directiva del Consejo de Transporte Público
Limitaciones a la participación político-electoral
LFAM/er.-