N°. 2287-E-2001.- TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. A las catorce horas cero minutos del treinta y uno de octubre del dos mil.
Solicitud de interpretación de los artículos 178 y 188 del Código Electoral, formulada por el señor Norman Villalobos Martínez, en su condición de Gerente de la División de Desarrollo Institucional de la Contraloría General de la República.
RESULTANDO:
1.- El señor Norman Villalobos Martínez, Gerente de la División de Desarrollo Institucional de la Contraloría General de la República, mediante oficio N°.10370 del 17 de setiembre del 2001, solicitó al Tribunal criterio en relación con el texto reformado de los artículos 178 y 188 del Código Electoral.
2.- La consulta se formula en los siguientes términos:
“El pasado 22 agosto se publicó en el diario oficial La Gaceta la Ley 8123, la cual reforma una serie de artículos del Código Electoral. Entre las modificaciones realizadas a dicho cuerpo legal se encuentran las disposiciones de los artículos 178 y 188, las cuales se relacionan con la presentación de liquidaciones parciales que los partidos se encuentran obligados a realizar a partir de la convocatoria a elección del Presidente del la República.
Con base en dicha reforma y tomando en cuenta las actas de la Asamblea Legislativa relacionadas con ella, en donde ese Tribunal manifiesta su interés en que la presentación de las liquidaciones parciales se haga en los términos que al efecto establezca la Contraloría, se plantean las siguientes inquietudes relativas a la forma en que deben ser interpretados los artículos anteriormente citados, en torno a la liquidación de la deuda política y su fiscalización por parte de este Órgano Contralor.
1. Concepto de revisión estipulado en el artículo 178 del Código Electoral.
De conformidad con el artículo 178, este Órgano Contralor revisará las liquidaciones parciales y los comprobantes que sean presentados por los partidos políticos. Asimismo, el numeral 188 establece que, dentro de los cuarenta y cinco días siguientes a la declaratoria de elecciones de Diputados, cada partido con derecho al aporte estatal deberá presentar para su cobro ante ese Tribunal las liquidaciones ordenadas por el artículo 178, y que aquellos comprobantes rechazados podrán ser corregidos y presentados nuevamente en posteriores liquidaciones.
Tomando en cuenta la interrelación existente entre ambas disposiciones, esta Contraloría considera que el término "revisará" indicado en el numeral 178, no solo contempla la simple revisión de la documentación aportada, si no que a su vez debe abarcar el pronunciamiento respectivo, de modo que las agrupaciones políticas conozcan oportunamente la documentación que el Órgano Contralor ha considerado como defectuosa u omisa, para poder corregirla en el caso que proceda. Lo anterior partiendo además de que el artículo 178 también hace referencia a "liquidaciones" parciales, y no podría entenderse tal término únicamente como la simple revisión de documentos, dado que las liquidaciones que servirán de fundamento válido para el cobro de la contribución estatal son sólo aquellas que hayan sido aprobadas por la Contraloría.
Así las cosas, la revisión por parte de este Órgano Contralor tendrá que incluir un pronunciamiento de su parte que indique al menos lo siguiente:
i) Gastos aceptados
ii) Gastos objetados (en donde las características del gasto o los defectos de la documentación de respaldo son insubsanables)
iii) Detalle sobre aquellos gastos cuyos comprobantes y justificantes son susceptibles de correcciones por parte del la agrupaciones política interesada, así como las razones por las que se considera que deben ser corregidos.
2) Presentación de comprobantes de gastos que no hayan sido reportados, así como corrección de aquellos que hubiesen sido rechazados.
El artículo 188 establece la posibilidad de que los partidos políticos puedan presentar en posteriores liquidaciones comprobantes que no se hubieren reportado. Al respecto se considera importante comentar dos aspectos:
a) En cuanto a la corrección de comprobantes a que se refiere dicho artículo, este Órgano Contralor tiene los siguientes criterios:
i) Que los comprobantes ya corregidos deben ser presentados por una única vez y en la liquidación inmediata siguiente aportada por las agrupaciones políticas, de lo contrario el gasto se tendrá por desestimado. Por otra parte, en lo que corresponde a la corrección de comprobantes y justificaciones que fueran rechazados en la última liquidación, y al no haber más liquidaciones que presentar, la Contraloría fijará el plazo que tienen los partidos para corregir la documentación defectuosa u omisa.
ii) Que no serán susceptibles de corrección aquellos justificantes o comprobantes que por su naturaleza o condiciones incumplan requisitos establecidos en el Código Electoral u otra ley. Asimismo, puede esta Contraloría disponer según su mejor criterio técnico, otros aspectos relativos a los comprobantes y justificantes que no pueden ser subsanables, sea a través del reglamento respectivo, o bien al momento de valorar el caso en particular.
iii) Los justificantes o comprobantes susceptibles de corrección, no se aceptarán para una futura revisión si al ser corregidos contienen fechas posteriores a la liquidación en la que originalmente fueron presentados.
b) Este Órgano Contralor es del criterio de que en una liquidación en donde un gasto no haya sido respaldado con justificante o comprobante alguno, el partido interesado no podrá volver a presentar dicho gasto, aportando los comprobantes o justificantes del caso, en posteriores liquidaciones.
3) Justificaciones de la interpretación realizada por la Contraloría General.
Las apreciaciones anteriormente expuestas se fundamentan en lo siguiente:
a) La función esencial de la Contraloría consiste en la fiscalización de la Hacienda Pública, de modo que la revisión que desarrolla en torno a los gastos que le presentan los partidos políticos, debe regirse por la más adecuada técnica contable y jurídica, par garantizar que se justifique debidamente el aporte de fondos públicos a dichos partidos.
b) Una presentación ilimitada de correcciones o el permitir que un gasto que no haya sido justificado en su momento lo sea posteriormente no sólo contraviene sanas medidas de control, sino que eventualmente aumentaría el riesgo inherente de que se dupliquen gastos, así como de que se den inexistentes y eventuales fraudes.
c) Si se permite que las correcciones se presenten en cualquier momento, existe el riesgo de que las agrupaciones políticas presenten la mayoría de comprobantes corregidos u omitidos al final del período dado por ley para presentar liquidaciones, lo cual generaría que la mayoría del trabajo se concentre en este último período. Siendo también importante que se regulen los tiempos de presentación de correcciones, para evitar que al disponerse de varios meses para ello, se dé la posibilidad de crear documentos para justificar gastos inexistentes.
d) El tiempo que consumiría la revisión de una constante presentación de correcciones iría en detrimento de la realización de las pruebas sustantivas o de campo para verificar los gastos, pruebas que son sumamente necesarias en aquellos casos en donde no se tiene la suficiente certeza sobre la existencia del gasto y debe recurrirse a mecanismos de verificación tales como la entrevista o solicitudes de información a los terceros que suministraron servicios o bienes a las agrupaciones políticas. La importancia de estos mecanismos se ejemplifica en la campaña política pasada, en la que se determinó que hubo gastos reportados por los partidos políticos que resultaron inexistentes, lo cual se verificó a través de terceros que informaron que no habían prestado el servicio; así también, mediante requerimientos de información solicitados por la Contraloría las agrupaciones políticas no pudieron suministrar documentación que demostrara la existencia del gasto.
Por lo anterior y de conformidad con el artículo 102, inciso 3) de la Constitución Política, se requiere del valioso criterio de los señores Magistrados, respecto de la interpretación que esta Contraloría sostiene sobre la reforma a los artículos citados, y que se expuso en los puntos 1) y 2) de este oficio, la cual se implementaría en el "Reglamento sobre el pago de los gastos de los partidos políticos", que deberá ser aplicado por este Órgano Contralor y las agrupaciones políticas a partir del mes de octubre de este año, situación esta última por la que muy respetuosamente se solicita que ese criterio sea emitido lo antes posible, de manera que el mencionado Reglamento pueda ser publicado y divulgado a los interesados antes de que inicie ese mes.”.
Redacta el Magistrado Sobrado González; y,
CONSIDERANDO:
I.- Sobre la admisibilidad.- En resolución número 1748, de las quince horas con treinta minutos del treinta y uno de agosto de mil novecientos noventa y nueve, el Tribunal estableció que:
"El inciso 3) del artículo 102 de la Constitución Política reconoce, en cabeza del Tribunal Supremo de Elecciones la función de interpretar en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones constitucionales y legales referentes a la materia electoral. El inciso c) del artículo 19 del Código Electoral al desarrollar ese precepto, dispone en lo que interesa: ‘Tales interpretaciones podrán darse de oficio o a solicitud de los miembros del Comité Ejecutivo Superior de los partidos políticos inscritos’.
Se colige de las anteriores disposiciones que, en nuestra legislación, sólo los partidos políticos, a través de su Comité Ejecutivo Superior, están legitimados para provocar una declaración interpretativa.
No obstante, el Tribunal Supremo de Elecciones puede percibir la exigencia de interpretar o integrar el ordenamiento electoral cuando sus disposiciones no sean claras o suficientes, cuando su entendimiento literal conduzca a la desaplicación o distorsión de sus principios rectores o a una contradicción con mandatos constitucionales o cuando las previsiones requieran de una posterior complementación práctica para que surtan efectos.
Ante supuestos como esos, el Tribunal Supremo de Elecciones puede acudir a su potestad de interpretación oficiosa, contemplada en el artículo del Código Electoral arriba transcrito, cuando la necesidad de una mayor concreción del sentido normativo de la disposición favorezca la efectiva y eficiente organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio, que es la función que define constitucionalmente a este Tribunal (art. 99 de la Carta Política)".
Tal criterio resulta plenamente aplicable en este caso, porque la consulta planteada se refiere a dos normas del Código Electoral relativas a la contribución estatal para el financiamiento los partidos políticos, materia típicamente electoral, y, en efecto, lo dispuesto en los artículos 178 y 188 de ese Código requiere mayor concreción a los efectos de que la Contraloría General de la República despliegue su labor en la verificación de los gastos partidarios.
II. El artículo 178 del Código Electoral dispone:
“Artículo 178.- A partir de la fecha de convocatoria a elección de Presidente de la República, Vicepresidentes y Diputados a la Asamblea Legislativa y hasta la fecha de la declaratoria de elección de estos últimos, los partidos políticos estarán obligados a presentar al Tribunal Supremo de Elecciones, al menos una vez al mes, las liquidaciones de los gastos admitidos por el artículo 177 anterior.
El Tribunal, por medio de la Contraloría General de la República, revisará las liquidaciones y los comprobantes, en un término máximo de un mes a partir de su presentación.”. (Reformado por ley N°.8123, de 31 de julio del 2001, "La Gaceta N°.160 de 22 de agosto del 2001).
Como punto de partida, debe tenerse en cuenta que según el artículo 96 de la Constitución Política, para recibir el aporte del Estado, los partidos tienen la obligación de comprobar sus gastos ante el Tribunal Supremo de Elecciones. Asimismo, de conformidad con el artículo 176 del Código Electoral, a fin de registrar las operaciones y los gastos en que incurra, cada partido debe llevar su contabilidad al día y los comprobantes de gastos ordenados, conforme al Reglamento que dicte la Contraloría General de la República.
El Tribunal comparte la interpretación de la Contraloría respecto a que el término “revisará” del artículo supra transcrito, no sólo contempla la simple revisión de la documentación aportada, sino que a su vez debe abarcar el pronunciamiento respectivo, de modo que las agrupaciones políticas conozcan oportunamente la documentación que la Contraloría ha considerado defectuosa u omisa.
Ahora bien, atendiendo al principio de seguridad jurídica, conviene que la Contraloría establezca reglamentariamente, de manera técnica y precisa, cuáles defectos son o no subsanables, sin que necesariamente su enumeración conforme una lista taxativa o cerrada. Con base en ello, el respectivo pronunciamiento deberá expresar las razones por las cuales los defectos pueden o no ser corregidos.
Consecuentemente, este Tribunal estima que, en efecto, del artículo 178 se infiere que la Contraloría tendrá que emitir un pronunciamiento que indique al menos los gastos aceptados, los gastos objetados (en donde las características del gasto o los defectos de la documentación de respaldo son insubsanables) y el detalle sobre aquellos gastos cuyos comprobantes y justificantes son susceptibles de correcciones por parte de las agrupaciones políticas interesadas, así como las razones por las que se considera que deben ser corregidos.
III. El artículo 188 del Código Electoral establece lo siguiente:
“Artículo 188.-Dentro de los cuarenta y cinco días siguientes a la declaratoria de elección de Diputados, cada partido con derecho a recibir el aporte estatal deberá presentar su cobro al Tribunal Supremo de Elecciones, de conformidad con las liquidaciones ordenadas por el artículo 178 anterior; los comprobantes rechazados podrán ser corregidos y presentados nuevamente en posteriores liquidaciones; además, adjuntará debidamente ordenados los comprobantes de contabilidad que no haya presentado.
El Tribunal, por medio de la Contraloría General de la República, determinará el monto definitivo que les corresponde a los partidos políticos, en un término máximo de un mes a partir de la presentación y deberá comunicar, de inmediato, al Ministerio de Hacienda la aceptación o variación del cobro efectuado por cada partido.” (Reformado por ley N°.8123, de 31 de julio del 2001, "La Gaceta" N°.160 de 22 de agosto del 2001).
En lo referente a esta norma, el Tribunal no encuentra fundamento suficiente para que vía reglamentaria se disponga que los comprobantes corregidos deben ser presentados en la liquidación inmediata siguiente, so pena de desestimar el gasto. Si bien sobre los partidos pesa la carga de comprobar sus gastos a fin de acceder a la contribución estatal y, para tales efectos, deben presentar la documentación respectiva de manera ordenada, el artículo 188 dispone, de manera genérica, que “los comprobantes rechazados podrán ser corregidos y presentados nuevamente en posteriores liquidaciones (...)”, lo cual no da lugar a interpretar restrictivamente que los partidos se encuentren obligados a presentar los documentos corregidos en la liquidación inmediata siguiente. En tanto se avecina la jornada electoral, todos los partidos se concentran cada vez más en aspectos propios de su campaña, por lo cual resultaría sumamente difícil que realicen correcciones a los comprobantes en plazos que, en la práctica, pueden resultar angustiosos, desvirtuándose, de esa manera, el propósito de la norma.
Sin embargo, el Tribunal comparte la tesis de que dicha disposición legal no puede dar lugar a la presentación recurrente de varias correcciones a un mismo comprobante, en la medida en que ello pueda contravenir las sanas medidas de control que los partidos se encuentran en obligación de acatar.
Por otra parte, la redacción del artículo 188 no admite interpretar que cuando un gasto adolezca de respaldo en justificante o comprobante alguno, el partido se encontrará impedido de presentar dicho gasto en posteriores liquidaciones, aportando la documentación del caso; ello, por cuanto al final del referido artículo se indica, con toda claridad, que cada partido “adjuntará debidamente ordenados los comprobantes de contabilidad que no haya presentado”. No obstante, es este supuesto, tal carencia podrá ser corregida únicamente mediante comprobantes de fecha anterior o simultánea al pago.
En lo referente a los comprobantes y justificantes rechazados en la última liquidación, el Tribunal estima oportuno que la Contraloría fije el plazo que tendrán los partidos para corregir la documentación defectuosa u omisa.
El Tribunal es del criterio de que, en relación con los gastos objetados (por no ser justificables, en los términos del artículo 177 del Código Electoral, o por defectos de los comprobantes que resulten insubsanables), resultaría ocioso que los partidos insistan en presentar gestiones de pago manifiestamente improcedentes, las que deben ser de plano rechazadas. Se advierte que la insubsanabilidad de los comprobantes que la Contraloría llegar a determinar, reglamentariamente y en cada caso en particular, queda sujeta a su criterio técnico y debe derivar razonablemente de los mandatos legales en vigor, por cuanto por tal vía no podría establecerse un modelo autónomo de prueba tasada.
Por otra parte, los justificantes o comprobantes susceptibles de corrección podrán ser subsanados mediante la presentación de documentos de fecha posterior a la liquidación en la que originalmente fueron presentados, salvo en el caso indicado párrafos atrás, pues de lo contrario se haría nugatorio el derecho de subsanación que confiere la ley a los partidos políticos. Ello sin perjuicio de que tales comprobantes sean valorados de conformidad con las reglas de la sana crítica, en orden a determinar su idoneidad probatoria.
POR TANTO:
Se interpretan los artículos 178 y 188 del Código Electoral de la siguiente manera:
a.- El término “revisará” indicado en el numeral 178, no sólo contempla la simple revisión de la documentación aportada, sino que a su vez debe abarcar el pronunciamiento respectivo, de modo que las agrupaciones políticas conozcan oportunamente la documentación que el Órgano Contralor ha considerado como defectuosa u omisa, para poder corregirla en el caso que proceda. La revisión por parte del Órgano Contralor tendrá que incluir un pronunciamiento de su parte que indique al menos lo siguiente:
Gastos aceptados.
Gastos objetados, por no ser justificables en los términos del artículo 177 del Código Electoral, o por defectos de los comprobantes que resulten insubsanables. La Contraloría deberá establecer reglamentariamente cuáles defectos no son subsanables, sin que necesariamente esa lista sea taxativa o cerrada. Se advierte que la insubsanabilidad de los comprobantes que la Contraloría llegar a determinar, reglamentariamente y en cada caso en particular, queda sujeta a su criterio técnico y debe derivar razonablemente de los mandatos legales en vigor, por cuanto por tal vía no podría establecerse un modelo autónomo de prueba tasada.
Detalle sobre aquellos gastos cuyos comprobantes y justificantes son susceptibles de correcciones por parte de la agrupación política interesada, así como las razones por las que considera que deben ser corregidos.
b.- En punto a la corrección de defectos subsanables en la comprobación del gasto, deberán observarse las siguientes reglas:
Los comprobantes pueden ser corregidos, por una única vez, en una liquidación posterior. Dicha corrección no necesariamente debe hacerse en la inmediata siguiente. Por su parte, en lo que concierne a la corrección de comprobantes y justificantes que fueran rechazados en la última liquidación, al no haber más liquidaciones que presentar, la Contraloría fijará el plazo que tienen los partidos para corregir la documentación defectuosa u omisa.
Los justificantes o comprobantes susceptibles de corrección podrán ser subsanados mediante la presentación de documentos de fecha posterior a la liquidación en la que originalmente fueron presentados. Ello sin perjuicio de que tales comprobantes sean valorados de conformidad con las reglas de la sana crítica, en orden a determinar su idoneidad probatoria.
Nada impide que, en relación con un gasto propuesto que adolezca de respaldo en justificante o comprobante alguno, el partido pueda, por una única vez, presentarlo nuevamente en liquidaciones posteriores, aportando la documentación del caso. No obstante, tal carencia únicamente podrá ser corregida mediante comprobantes de fecha anterior o simultánea al pago.
Publíquese la presente resolución en el Diario Oficial y notifíquese al gestionante y a los partidos políticos inscritos.
Oscar Fonseca Montoya
Luis Antonio Sobrado González Olga Nidia Fallas Madrigal
Marisol Castro Dobles Fernando del Castillo Riggioni
El suscrito Prosecretario de este Tribunal hace constar que el Magistrado Fernando del Castillo Riggioni concurrió al dictado de esta resolución y que por encontrarse en misión oficial no firma. Una vez que se incorpore a sus labores, procederá de conformidad.
Juan Rafael Salas Navarro
Exp. 251-S-2001
Consulta Electoral, Art. 178 y 188 del Código Electoral/
Contraloría General de la República
Norman Villalobos Martínez
Maf.-