TSE, 2158-E-2007

Nº 2158-E-2007.- TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las diez horas con quince minutos del veintiocho de agosto del dos mil siete.

Consulta electoral formulada por el Concejo Municipal de Santa Bárbara relacionada con el domicilio del Síndico propietario del Distrito San Pedro, señor Heriberto Sánchez Cascante.

RESULTANDO

1.- Mediante Oficio SCMSS-171, enviado vía fax a la Secretaría del Tribunal el 9 de mayo de 2007, el Concejo Municipal de Santa Bárbara, por intermedio de su Secretaría, consulta lo que procede respecto del señor Heriberto Sánchez Cascante, Síndico propietario del Concejo de Distrito de San Pedro, en caso de que éste no residiera en el Distrito San Pedro (folio 1).

2.- En el procedimiento se han observado las prescripciones de ley y no se notan defectos que causen nulidad o indefensión.

Redacta la Magistrada Zamora Chavarría, y;

CONSIDERANDO

I.- Acerca de la legitimación del consultante: Respecto de la legitimación para plantear consultas importa retomar lo dicho en la resolución n.º 1197-E-2002 de las 11:30 horas del 5 de julio del 2002:

“El Tribunal Supremo de Elecciones es el órgano jurisdiccional encargado, constitucionalmente, de la interpretación “exclusiva y obligatoria” de las disposiciones que rigen la materia electoral. Precisamente, en aplicación del artículo 102 de la Constitución Política de la República, se reconoce en el numeral 19, inciso c), del Código Electoral, que este Tribunal tiene la función de interpretar, en la forma prescrita por el constituyente, la normativa vigente y relacionada con la cuestión electoral. La disposición legal citada se lee en los siguientes términos: “Tales interpretaciones podrán darse de oficio o a solicitud de los miembros del Comité Ejecutivo Superior de los partidos políticos inscritos”. (el destacado no corresponde al original).

Esta Magistratura Electoral también ha dispuesto reiteradamente, sobre este particular (véanse: resolución n.º 1748 de las 15:30 horas del 31 de agosto de 1999 y n.º 1863 de las 9:40 horas del 23 de setiembre de 1999), lo que sigue:

“Se colige de las anteriores disposiciones que, en nuestra legislación, solo los partidos políticos a través de su Comité Ejecutivo Superior, están legitimados para provocar una declaración interpretativa.

No obstante, el Tribunal Supremo de Elecciones puede percibir la exigencia de interpretar o integrar el ordenamiento electoral cuando sus disposiciones no sean claras o suficientes, cuando su entendimiento literal conduzca a la desaplicación o distorsión de sus principios rectores o a una contradicción con mandatos constitucionales o cuando las previsiones requieran de una posterior complementación práctica para que surtan efectos. Ante supuestos como estos, el Tribunal Supremo de Elecciones puede acudir a su potestad de interpretación oficiosa, contemplada en el artículo del Código Electoral arriba trascrito, cuando la necesidad de una mayor concreción del sentido normativo de las disposiciones favorezca la efectiva y eficiente organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio, que es la función que define constitucionalmente a este Tribunal (art. 99 de la Carta Política).”

Acorde a la jurisprudencia reseñada el Concejo Municipal de Santa Bárbara carece de legitimación para formular la consulta; sin embargo, el Tribunal Supremo de Elecciones, en aras de aclarar el tema sometido a estudio, sobre el que se ha verificado una variación de criterio respecto de la anterior integración del Tribunal, se permite emitir un pronunciamiento oficioso en los siguientes términos:

II.- Sobre la consulta presentada: El Concejo Municipal de Santa Bárbara, por intermedio de su Secretaría, solicita se le indique cómo debe procederse en el caso del señor Sánchez Cascante quien, siendo Síndico propietario por el Distrito de San Pedro, señala el Concejo, no vive allí. Según el órgano municipal, el señor Sánchez Cascante reside en el Distrito Desamparados, Cantón Alajuela, Provincia Alajuela. Toda vez que lo que se plantea a este Tribunal es una consulta y no una cancelación de credencial, carece de interés, en esta instancia, dilucidar la exactitud de lo consignado por el Concejo Municipal, por lo que corresponde, únicamente, pronunciarse sobre lo que, este Tribunal interpreta, conlleva la constatación de que un síndico no resida efectivamente en el distrito en el que sirve el cargo. Es, pues, en abstracto que se vierte la siguiente interpretación. En caso de que el Concejo consultante estime que, a partir de lo que aquí interprete el Tribunal, procede solicitar la cancelación de la credencial del señor Sánchez Cascante, el procedimiento sería el establecido en el “Reglamento sobre la cancelación o anulación de credenciales municipales” (Decreto del 12 de enero del 2000, publicado en La Gaceta n.º 20 del 28 de enero del 2000).

III.- Sobre el criterio de mayoría y el de minoría del Tribunal Supremo de Elecciones en su anterior integración y el criterio del Tribunal Supremo de Elecciones en su actual integración: La presente consulta es oportunidad para que este Tribunal replantee su doctrina jurisprudencial en punto a la relación entre votante y circunscripción electoral. Valga decir, de una vez, que la mayoría de la anterior integración del Tribunal estimaba que el domicilio electoral no debía, necesariamente, coincidir con la residencia efectiva, mientras que este Tribunal hace suyo el voto de minoría de ese entonces, según el cual el dato fáctico de la relación votante-circunscripción electoral, es sustento necesario tanto del domicilio como de la inscripción electoral. A efecto de clarificar la evolución verificada sobre este elemento del sistema electoral costarricense, cabe retomar tres resoluciones emblemáticas atinentes al tema consultado.

1) Inscripción electoral y residencia efectiva con relación a la cancelación de credenciales: En el año dos mil, en virtud de denuncia presentada contra un regidor del Cantón Aguirre, Provincia Puntarenas, la resolución N° 703-E-2000 de las 10:00 horas del 2 de mayo del 2000 advirtió que el cambio de inscripción electoral era el único motivo domiciliar de pérdida de credencial, de suerte que no bastaba con que el electo popularmente se trasladara efectivamente a vivir a otra circunscripción para que se configurara causal de cancelación. En los propios términos de la resolución referida:

“(…) se obtiene una evidente diferencia entre lo que debe entenderse por residencia y domicilio, siendo este último un concepto más amplio e independiente del primero, al que puede o no comprender.

III.- El domicilio electoral entendido como un domicilio especial, corresponde al lugar en que se vota en las elecciones nacionales y tiene sus propias particularidades.

El artículo 95 de la Constitución Política, antes de la reforma introducida por ley N. 7675 de 2 de julio de 1997, prohibía sufragar en lugar diferente del domicilio (inciso 4). En la actualidad, esa disposición fue eliminada y en su lugar, se garantiza a los ciudadanos la facilidad para ejercer ese derecho.

No establece la norma constitucional vigente una sujeción del domicilio electoral al lugar de domicilio o residencia. Por el contrario, al eliminar la obligación de votar en el lugar donde se tiene el domicilio, genera a favor del ciudadano el derecho a hacerlo en el lugar que desee y por tanto, por razones de comodidad u otras, puede elegir un sitio para votar, totalmente diferente al de su domicilio o residencia (sin perjuicio de la incidencia que para el cómputo del voto tenga el domicilio electoral, tema, en todo caso, ajeno al que ahora se analiza). Sirva de ejemplo la situación que se presenta con los costarricenses que residen en el extranjero, quienes aún careciendo de un domicilio en el país, tienen un domicilio electoral en Costa Rica que les permite ejercer su derecho a votar.

(…)

IV.- En materia municipal también ha existido una importante variación en la consideración del domicilio de los regidores. El anterior Código Municipal, establecía como requisito ser vecino del cantón en que se ha de servir el cargo (art.23 inciso c). La nueva legislación, por el contrario, señala la obligación de estar inscrito electoralmente con por lo menos dos años de anterioridad, en el respectivo cantón (art. 22 y 24 inciso a)).

Con base en la diferencia jurídica entre domicilio civil y electoral, y el principio de que tratándose de una sanción, como es la cancelación de credencial, en donde la interpretación debe ser restrictiva en favor de la permanencia del funcionario, la mayoría de los integrantes de este Tribunal llega a la conclusión de que, conforme a la disposición legal expresa, contenida en el Código Municipal vigente, la causal para proceder a la cancelación de credencial de regidor, se tiene por configurada únicamente cuando se produce un cambio en su domicilio electoral”.

Difirió del anterior criterio el Magistrado Sobrado González quien, en consecuencia, redactó nota separada en la que explicó por qué domicilio electoral y residencia efectiva deben coincidir:

“A través del presente expediente, el Tribunal Supremo de Elecciones conoce una denuncia que acusa a Carlos Alberto Araya Rivera, regidor municipal de Aguirre de Puntarenas, de no residir en esa localidad, lo que obliga a determinar preliminarmente si nuestro ordenamiento contempla tal supuesto como causal de cancelación de sus credenciales.

(…)

Paralelamente al gobierno nacional coexisten gobiernos locales, a los que compete la administración de los intereses y servicios de cada uno de los cantones en que se distribuye la geografía costarricense (art. 168). Por responder dichos gobiernos municipales a idéntica lógica democrática, están confiados a un cuerpo deliberante o Concejo, integrado por regidores de elección popular y por síndicos que representan a los distritos que componen el correspondiente cantón, aunque estos últimos sólo tienen el derecho de hacerse oír en el referido Concejo, por cuanto carecen de voto en el seno del mismo (art. 171 y 172).

Ahora bien, la misma Constitución, al momento de reconocerle autonomía al ente municipal, advierte su carácter corporativo (art. 170).

Como es bien sabido, las corporaciones públicas constituyen grupos humanos que autoadministran sus intereses mediante la organización de un ente público exponente y gestor de ellos. A partir de esta definición, la doctrina jurídica ha establecido como notas características de las corporaciones públicas, las siguientes: a) existencia de un grupo de personas con alguna particularidad en común, cuya membresía otorga deberes y derechos; b) el establecimiento de un ente jurídico que expresa los intereses del grupo y los promueve, contando al efecto con personalidad jurídica propia, el cual es regido por una asamblea de miembros, de funcionamiento periódico o extraordinario, que constituye la autoridad suprema de la entidad; y, c) la existencia de un consejo o junta directivos, cuyos miembros son nombrados por aquella asamblea dentro de su seno, al cual que se le encarga la administración de la corporación. En el caso de las corporaciones municipales, el grupo base de las mismas lo constituye el "municipio", entendido como "el conjunto de vecinos residentes en un mismo cantón, que promueven y administran sus propios intereses por medio del gobierno municipal" (art. 1° del Código Municipal).

Como bien lo entiende Eduardo Ortiz Ortiz ("La Municipalidad en Costa Rica", Madrid, Instituto de Estudios de Administración Local, 1987, pág. 28), ser munícipe -es decir, miembro del municipio- es condición esencial para tener los derechos políticos del ámbito local, sea, para poder elegir y ser electo al gobierno municipal, de modo similar a la exigencia de ser costarricense para tener derechos políticos en el nivel nacional.

El anterior Código Municipal era claro al respecto, al establecer como condición de elegibilidad al cargo de regidor el ser vecino del cantón en que se ha de servir el cargo, siendo motivo de pérdida de credencial el carecer o perder tal condición (art. 23.c, 25.a y 27.c). El Código vigente, por su parte, sustituyó tal requisito por el de encontrarse "inscrito electoralmente, por lo menos con dos años de anterioridad, en el cantón en que han de servir el cargo" (art. 22.c). Para no demeritar el carácter democrático y representativo del gobierno municipal, ha de interpretarse que dicha inscripción electoral -dato formal- debe ir acompañada por la residencia efectiva en el cantón respectivo –elemento fáctico-, la cual debe mantenerse durante todo el período de nombramiento, puesto que el no contar o perder este último requisito, excluiría de pleno derecho la condición de munícipe y, por ende, los correspondientes derechos políticos en la órbita local.

De ahí resulta forzoso concluir que es motivo para cancelar las credenciales de los regidores el que éstos dejen de ser vecinos del cantón correspondiente (…)”.

2) Inscripción electoral y residencia efectiva con relación al acceso a cargos municipales de elección popular: Posteriormente, en la resolución N° 2380-E-2001 de las 11:50 horas del 8 de noviembre de 2001, que interpreta el artículo 22 del Código Municipal, el Tribunal, si bien sostuvo que la inscripción electoral podría no ir acompañada de la residencia efectiva, lo estima deseable vista la trascendencia de tal coincidencia para el carácter representativo de los electos popularmente.

“En el artículo 22 del Código Municipal vigente, el legislador optó por establecer como requisito indispensable estar inscrito en ese domicilio electoral como dato formal, por encima de un dato fáctico, como lo es el residir en el lugar en que se ha de servir el cargo. Ambos bien pueden coincidir y de hecho, sería lo más conveniente que coincidieran para no demeritar (sic) el carácter democrático y representativo del gobierno municipal, a tal punto que el inciso c) del artículo 75 de la Ley Orgánica del organismo electoral, obliga a solicitar el traslado electoral cada vez que el ciudadano cambie de domicilio.”

3) Domicilio electoral y residencia efectiva con relación al ejercicio del sufragio en el ámbito local: No obstante lo avanzado por la resolución N° 2380-E-2001 en dirección al criterio del Tribunal en su actual integración, en el año dos mil dos se confirmó la tesis que enfatiza la prevalencia del dato formal (inscripción electoral para los candidatos a cargos municipales de elección popular, o domicilio electoral para quienes desean sufragar en determinada circunscripción), por sobre el del dato fáctico, ergo, la vecindad efectiva. Con ocasión de una denuncia planteada por supuesto traslado masivo de electores al Distrito Quebrada Ganado (Cantón Garabito, Provincia Puntarenas), para influir en la elección de sus autoridades locales, la resolución N° 579-E-2002 de las 15:37 horas del 18 de abril de 2002, confirmó la tesis según la cual la reforma constitucional del artículo 95 y la legal del numeral 22 del Código Municipal, conceden al elector el derecho de escoger la circunscripción en que desea votar y, por ende, elegir autoridades locales. En la misma inteligencia, la única causal que interrumpiría el plazo de inscripción electoral o que configuraría causal para cancelar credencial, sería el traslado del domicilio electoral, tal y como ya lo había señalado el Tribunal en las otras dos resoluciones de cita.

También en esta resolución N° 579-E-2002 el Magistrado Sobrado Gonzalez -esta vez acompañado por la Magistrada Fallas Madrigal- salvó el voto señalando que, so pena de truncar el carácter representativo de las autoridades locales de elección popular, el domicilio electoral y, por ende, la inscripción electoral, deben entenderse, en toda la legislación electoral y municipal, coincidentes con la residencia efectiva. Dicen los señores magistrados en su voto salvado:

“Paralelamente al gobierno nacional coexisten gobiernos locales, a los que compete la administración de los intereses y servicios de cada uno de los cantones en que se distribuye la geografía costarricense (art. 168). Por responder dichos gobiernos municipales a idéntica lógica democrática, están confiados a un cuerpo deliberante o Concejo, integrado por regidores de elección popular y por síndicos que representan a los distritos que componen el correspondiente cantón, aunque estos últimos sólo tienen el derecho de hacerse oír en el referido Concejo, por cuanto carecen de voto en el seno del mismo (art. 171 y 172).

Ahora bien, la misma Constitución, al momento de reconocerle autonomía al ente municipal, advierte su carácter corporativo (art. 170).

En el caso de las corporaciones municipales, el grupo base de las mismas lo constituye el “municipio”, entendido como “el conjunto de vecinos residentes en un mismo cantón, que promueven y administran sus propios intereses por medio del gobierno municipal” (art. 1° del Código Municipal).

Como bien lo entiende Eduardo Ortiz Ortiz (“La Municipalidad en Costa Rica”, Madrid, Instituto de Estudios de Administración Local, 1987, pág. 28), ser munícipe -es decir, miembro del municipio- es condición esencial para tener los derechos políticos del ámbito local, sea, para poder elegir y ser electo al gobierno municipal, de modo similar a la exigencia de ser costarricense para tener derechos políticos en el nivel nacional.

Es decir, por imperativo democrático, el no contar con una residencia efectiva en el cantón respectivo, como dato fáctico, excluye la condición de munícipe y, por ende, los correspondientes derechos políticos en la órbita local.”.

Respecto de las consecuencias de esta tesis para los miembros de los concejos de distrito, sean éstos concejales o síndicos (artículo 55 del Código Municipal) el mismo Magistrado Sobrado González, en voto salvado de la resolución N° 2408-M-2003 de las 14:10 horas del 9 de octubre de 2003, precisó:

“Establece el artículo 56 del Código Municipal que los miembros de los Concejos de Distrito, deben reunir los mismos requisitos señalados por el artículo 22 para ser regidor municipal, “excepto lo referente a la vecindad que, en este caso, deberá ser el distrito correspondiente”. Dicho precepto, aunado al criterio anteriormente expuesto, obligan a entender que la residencia efectiva en el distrito correspondiente por parte del Concejal, no sólo es un requisito de elegibilidad, sino también una condición que debe mantener durante la vigencia de su nombramiento; razón por la cual el Magistrado que firma al pie salva parcialmente su voto y ordena instruir el procedimiento tendiente a la eventual cancelación de las credenciales (…)”.

Como se dijo al inicio del presente considerando, este Tribunal hace suya, en sus razonamientos y conclusiones, la nota separada y los votos de minoría parcialmente trascritos, e interpreta que el domicilio electoral para sufragar en una circunscripción determinada, así como la inscripción electoral para acceder a cargos municipales de elección popular, deben coincidir con la residencia efectiva. En consecuencia, es causal para la cancelación de credencial de los funcionarios municipales de elección popular, la verificación de que no viven en la circunscripción en la que sirven el cargo, para lo cual deberá instruirse el procedimiento correspondiente, a fin de que se constate o descarte la disconformidad del domicilio electoral con la vecindad efectiva.

POR TANTO

Se evacua la consulta en el sentido de que: 1) El domicilio electoral para sufragar en una circunscripción determinada, así como la inscripción electoral para acceder a cargos municipales de elección popular, debe coincidir con la residencia efectiva. 2) Es causal para la cancelación de credencial de los funcionarios municipales de elección popular, la verificación de que no viven en la circunscripción en la que sirven el cargo. Notifíquese. Comuníquese en los términos señalados en el artículo 19 del Código Municipal.

Luis Antonio Sobrado González

Eugenia María Zamora Chavarría Max Alberto Esquivel Faerron

Exp. 143-Z-2007

Consulta Electoral

Municipalidad de Santa Bárbara

Domicilio de síndico

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