N.° 2156-E-2007.-Tribunal Supremo de Elecciones. San José, a las quince horas del veintisiete de agosto del dos mil siete.
Denuncias interpuestas contra el señor Óscar Arias Sánchez, Presidente de la República, y la señora María Luisa Ávila Agüero, Ministra de Salud, por presunta beligerancia política, invocación de motivos religiosos y manifestaciones públicas a favor del Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica, República Dominicana y Estados Unidos (TLC) haciendo uso de recursos públicos, todo en el marco del referéndum sobre ese Tratado.
RESULTANDO
1.- Mediante escrito presentado ante la Secretaría de este Tribunal el 19 de julio del 2007, el señor Víctor Emilio Granados Calvo, Secretario General del Partido Accesibilidad sin Exclusión, interpone denuncia contra los señores Óscar Arias Sánchez, Presidente de la República, y María Luisa Ávila Agüero, Ministra de Salud, por considerar que han violentado los artículos 11, 130, 139 inciso 20) de la Constitución Política; 87, 88 y 153 inciso d) del Código Electoral; y, 11, 12, 13 y 28 de la Ley General de la Administración Pública. El señor Granados Calvo invoca los hechos suscitados el día 17 de julio del 2007 en el Centro Evangelístico de Zapote, señalando que los señores Presidente de la República y Ministra de Salud se apersonaron en su condición de funcionarios públicos y suscribieron el Reglamento para el funcionamiento sanitario de iglesias, templos y lugares de culto. El denunciante alega que, dada la presencia de personeros y líderes del Partido Restauración Nacional (señores Carlos Avendaño y Guyón Massey), la participación de los señores Arias Sánchez y Ávila Agüero constituye participación política prohibida en los términos del artículo 88 del Código Electoral, al utilizarse la autoridad e influencia de sus cargos en beneficio de partidos políticos. Asimismo, en virtud de manifestaciones públicas a favor del Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica, República Dominicana y Estados Unidos (TLC), se denuncia la invocación de motivos religiosos en propaganda política, al igual que la utilización de recursos públicos para tal efecto (folios 1 a 13 del expediente).
2.- Mediante el artículo segundo de la sesión ordinaria n.º 66-2007 celebrada el 24 de julio del 2007, este Tribunal dispuso incorporar al presente expediente (n.º 213-S-2007) la denuncia interpuesta por el señor Alberto Cabezas Villalobos contra el señor Presidente de la República por manifestar su posición a favor del Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica, República Dominicana y Estados Unidos (TLC) mediante el uso de recursos públicos (folios 16 a 18).
3.- Mediante el artículo segundo de la sesión ordinaria n.º 68-2007 celebrada el 31 de julio del 2007, el Tribunal dispuso incorporar también al presente expediente la denuncia que formulara el señor Fabio Delgado Hernández, Presidente del Partido Rescate Nacional, contra el señor Presidente de la República y en virtud de sus manifestaciones y solicitudes de apoyo para el SÍ en el proceso de referéndum. Solicita se inicie la investigación respectiva y se conmine al denunciado a suspender y abstenerse de realizar acciones y manifestaciones contrarias a la regulación del referéndum, en cuanto a utilización de su cargo, período laboral y recursos públicos a su disposición (folios 20 a 23).
4.- En la substanciación del proceso se han observado las prescripciones de ley.
Redacta el Magistrado Sobrado González; y,
CONSIDERANDO
I.- Sobre la denuncia formulada en cuando alega participación política prohibida:
a).- Respecto de la admisibilidad de la denuncia por beligerancia política: La jurisprudencia electoral reconoce la legitimación de cualquier ciudadano para presentar denuncias por beligerancia o parcialidad políticas de funcionarios públicos; al efecto, entre otras, la resolución n.º 3085-E-2003 de las 10:40 horas del 9 de diciembre del 2003 destaca:
“El Reglamento sobre Denuncias por Parcialidad o Participación Política, establece en el artículo 2°: “El procedimiento se iniciará a instancia del representante legal de cualquier partido político inscrito o persona que tenga conocimiento de tales hechos, previa comprobación de su identidad. En él intervendrá la Inspección Electoral como Órgano Director del procedimiento” (el subrayado no es del original).
Ese mandato reglamentario, en cuanto autoriza la denuncia ciudadana, tiene además respaldo en el criterio jurisprudencial sentado a partir de la resolución del Tribunal Supremo de Elecciones n.º 1394-E-2000, de las nueve horas y quince minutos del once de julio del dos mil. En dicha oportunidad se consideró lo siguiente:
“IV.- Con el propósito de clarificar el punto bajo estudio, resulta oportuno hacer un recuento sobre lo acontecido en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente, con ocasión de la aprobación de la citada disposición constitucional. Según consta en sus actas (ver núm. 75 y 76, página 182 y siguientes del tomo segundo del libro de Actas de la Asamblea Nacional Constituyente de 1949, San José, Imprenta Nacional, 1952), se discutió profusamente la competencia del Tribunal Supremo de Elecciones en esta materia. Digno de resaltar es el hecho de que ninguno de los constituyentes abogó por la impunidad de los delitos electorales; por el contrario, hubo consenso en la necesidad de establecer sanciones drásticas para sus autores. Las discusiones se centraron en la determinación del órgano competente para su conocimiento.
Por una parte se vio con preocupación dotar a este organismo de un poder sancionatorio al margen de la jurisdicción ordinaria, con posibilidades de condenar en una instancia y sin apelación, creando una jurisdicción especial para delitos electorales, cuya pena de inhabilitación cae bajo la órbita del Código Penal.
Por otra, quienes estaban en favor de la tesis de conferir al Tribunal Supremo de Elecciones esa competencia, consideraron que con ello se le da un respaldo moral al Tribunal y en forma indirecta al sufragio popular. Esto, estimaron, le daría las garantías necesarias para que su función se realice en forma cabal y se respeten sus decisiones. Consideraron que para ese supuesto actúa como un tribunal de justicia, en donde la sanción es de orden administrativo, sin perjuicio de las responsabilidades penales que la conducta pueda acarrear. Agregaron que, de mantenerse en la jurisdicción ordinaria, se sometería el proceso a la lentitud propia de ese sistema, con riesgo de que pasen unas elecciones y el funcionario acusado aún no haya sido destituido.
Al margen de asunto meramente competencial, se estimó que ejercería un efecto tendiente a poner coto a los abusos y atropellos de las autoridades, evitando que quienes no tienen escrúpulos se echen por el atajo de la burla al sufragio.
V.- Es clara la voluntad del constituyente de sustraer de la jurisdicción ordinaria una labor que le es propia, para otorgársela a este Tribunal, favoreciendo de esta manera su competencia jurisdiccional cuando se trate de ilícitos por: a.- parcialidad política de los servidores del Estado en el ejercicio de sus cargos o b.- sobre actividades políticas de funcionarios a quienes les esté prohibido ejercerlas.
La discusión fue ayuna en lo referido a la legitimación para la formulación de este tipo de denuncias, quizás producto del importante consenso que se logró en punto al deseo de impedir la impunidad de aquellas conductas que, en un pasado no muy lejano, se señalaban como las corresponsables de atentar contra la pureza del sufragio.
Ese espíritu del constituyente obliga desde ya a entender que la referencia de la Carta Política a los partidos políticos como sujetos denunciantes no es excluyente de la posibilidad de que el Tribunal actúe a partir de la denuncia que también podría presentar cualquier persona, dado que la interpretación contraria favorece que sólo se juzgue a aquellos funcionarios que no logren acuerdos de impunidad con las formaciones partidarias.
Este último entendimiento no se aviene tampoco con el hecho de que, mediante la tipificación de los ilícitos de parcialidad y beligerancia política, el bien jurídico que se tutela es la pureza electoral, que requiere para su realización la afirmación del principio de imparcialidad de la autoridades gubernativas en los procesos electorales (inc. 3° del art. 95 constitucional). Por ende, la comisión de tales ilícitos no sólo ofende a los partidos que intervienen en la política nacional, sino a toda la colectividad; de donde no resulta posible sostener que su persecución esté necesariamente condicionada a que uno de tales partidos interponga la respectiva denuncia, toda vez que cualquier miembro de la comunidad nacional debe entenderse habilitado para hacerlo.
En este orden de ideas, la mención constitucional de los partidos no significa que éstos tengan el monopolio de la denuncia por parcialidad o beligerancia política de los funcionarios públicos -como si se tratara de ilícitos sólo perseguibles cuando aquéllos lo insten-, sino como una habilitación especial para que tales partidos puedan también hacerlo, además de la persona física que sea la verdadera portadora de la noticia criminis, en atención a que ésta puede sentir un justificado temor por las represalias que podría generar su denuncia personal contra funcionarios de elevada posición y gran poder. No se trata, pues, de excluir la denuncia ciudadana, sino de una excepcional autorización para que sea el partido persona jurídica, sin exponer al verdadero denunciante, quien obligue al Tribunal a realizar la correspondiente investigación, como garantía adicional de la pureza electoral como valor fundamental”.
Siendo así, los ciudadanos pueden ejercer control sobre la actuación política de los funcionarios públicos por medio de la denuncia por parcialidad o participación política planteada ante este Tribunal, previa comprobación de su identidad.
Mediante resolución n°. 2001-12211 de las 14:42 horas del 28 de noviembre del 2001, la Sala Constitucional se pronunció sobre el tema de la legitimación para interponer las denuncias por participación o parcialidad política, en un sentido similar al que sostiene la mayoría del Tribunal:
“Aunque la Constitución Política le otorga a los partidos políticos la potestad de presentar denuncias por parcialidad política contra de funcionarios del Estado en ejercicio de su cargo, no se trata de un privilegio concedido únicamente a ellos. Interpretarlo de tal forma implicaría negarle a los propios ciudadanos la posibilidad de contribuir a que los procesos electorales se desarrollen de conformidad con los principios de transparencia y respeto del orden jurídico, o incluso, dejar en manos de los partidos la decisión de si se investiga o no.
A mayor abundamiento, es preciso indicar que en criterio de la Sala, el Tribunal Supremo de Elecciones puede, de oficio, iniciar una investigación en tal sentido, en su condición de garante y contralor del proceso electoral. En este sentido, una interpretación como la que hace el accionante, limitaría en forma irrazonable lo que es un derecho fundamental de cualquier ciudadano: el derecho de denunciar, y también anularía el papel del T.S.E., que a los ojos del constituyente de 1949 debía ser decisivo en la transparencia de los procesos electorales. En virtud de lo expuesto, la acción es improcedente y así debe declararse”.
De conformidad con lo expuesto, la denuncia presentada por el señor Granados Calvo, aún si hubiese sido a título personal, no tiene obstáculos de admisibilidad.
b).- Aclaración debida respecto de las denuncias por beligerancia política en los procesos consultivos de referéndum: Este Tribunal, en la reciente resolución n.º 1119-E-2007 de las 14:20 horas del 17 de mayo del 2007, delimitó los alcances del artículo 88 del Código Electoral y normas conexas en relación con los procesos de referéndum. En lo que interesa al tema bajo análisis, se indicó:
“IV.- APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE NEUTRALIDAD POLÍTICO-PARTIDARIA DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS EN LOS PROCESOS ELECTORALES DE TIPO CONSULTIVO (REFERÉNDUM): La Ley sobre Regulación del Referéndum, en adelante la Ley, constituye el marco legal orientador que regula los aspectos atinentes al instituto del referéndum y, de acuerdo con su artículo primero, su objeto es “(…) regular e instrumentar el instituto de democracia participativa denominado referéndum, mediante el cual el pueblo ejerce la potestad de aprobar o derogar leyes y hacer reformas parciales de la Constitución Política, de conformidad con los artículos 105, 124, 129 y 195 de la Constitución Política.”.
1) Acotación inicial: Tal como se adelantó a la hora de analizar el sufragio en sus dos dimensiones (electiva y consultiva), en el proceso de consulta popular está ausente la intermediación de los partidos políticos. En efecto, contrario al sistema de democracia representativa, en donde se instalan las votaciones de tipo electivo y se genera una contienda político-electoral en la que convergen las distintas fuerzas políticas del país, las organizaciones político-partidarias no son protagonistas del proceso consultivo, puesto que no se está en presencia de la designación de autoridades y candidatos de los partidos políticos (artículo 98 constitucional).
2) Tratamiento del problema: Vista la parcialidad o participación política de los servidores estatales como una infracción al deber de neutralidad política, conducta castigada por el eventual beneficio o, la intención de beneficiar a determinada tendencia o partido político, no existe en la Ley, de forma expresa, una regulación en este sentido. Aquellas de sus normas que comportan prohibiciones y sanciones (artículos 20 y 32), no contemplan nada respecto de la participación activa de los funcionarios públicos en el proceso de referéndum.
Tal parece que el legislador, para tal omisión, consideró que no se estaba ante un proceso edificado a partir de los partidos políticos, por lo que el principio de imparcialidad de las autoridades gubernativas, que consagra el artículo 95 inciso 3) de la Constitución Política, había de entenderse suficientemente garantizado con la prohibición que tienen el Poder Ejecutivo, las entidades autónomas, semiautónomas, empresas del Estado y demás órganos públicos de utilizar sus presupuestos para hacer campañas a favor o en contra de los textos o proyectos sometidos a la consulta (artículo 20 de la Ley), sin necesidad de restringir las discusiones o deliberaciones de los funcionarios públicos en torno al tema por consultar.
Téngase en cuenta, a mayor abundamiento, que la Ley sobre Regulación del Referéndum establece dos remisiones al Código Electoral. La primera está contenida en el artículo 5:
“Artículo 5º - Normativa supletoria. Para realizar el referéndum, se aplicarán, de manera supletoria, las normas contenidas en el Código Electoral.”
La segunda remisión a la disciplina normativa electoral está inserta en el párrafo segundo del numeral 23 y señala que: “En todo lo que sea compatible, se aplicarán las disposiciones que contiene, al efecto, el Código Electoral.”
A juicio de esta Magistratura Electoral la remisión, en el primero de los casos, comporta la aplicación general de las normas de organización, dirección y fiscalización del proceso en lo no previsto por la ley. En el segundo, se trata simplemente de un reenvío expreso a las normas electorales en cuanto a lo que concierne a las Juntas receptoras de votos. En ninguno de los dos casos anteriores puede entenderse que dicho reenvío abarque disposiciones limitativas de la libertad de expresión que, por ser materia odiosa, deben interpretarse restrictivamente.
3) Sobre el principio de reserva de ley y de interpretación restrictiva que rige en este particular: Habida cuenta que la figura de la parcialidad o participación política está impregnada de los principios constitucionales de legalidad y tipicidad que rigen la materia sancionatoria, la imposición de una pena supone la existencia de una ley previa que describa, en forma detallada y clara, la conducta que se reprocha. En otras palabras, debe mediar una norma que especifique y defina cuál es la conducta que el legislador ha considerado que debe ser sancionada y que infringe el bien jurídico que se pretende tutelar, toda vez que la materia sancionatoria, al constituir materia odiosa, está reservada a la ley y cualquier interpretación debe ser restrictiva a favor de las libertades públicas (principios pro homine y pro libertate). Sobre este particular la Sala Constitucional, en el voto n.º 3173-93 de las 14:57 horas del 6 de julio de 1993, expresó:
"(…) el principio pro libertate, el cual, junto con el principio pro homine, constituyen el meollo de la doctrina de los derechos humanos; según el primero, debe interpretarse extensivamente todo lo que favorezca y restrictivamente todo lo que limite la libertad; según el segundo, el derecho debe interpretarse y aplicarse siempre de la manera que más favorezca al ser humano."
De igual manera, sobre los principios de legalidad y tipicidad aplicables a la materia sancionatoria electoral, el jurista Silva Adaya puntualiza:
“En el derecho de las faltas e infracciones electorales tiene vigencia el principio de tipicidad (nullum crimen, nulla poena sine lege praevia, scripta et stricta) que constituye una proyección específica del de legalidad, reserva de ley o exigencia de ley habilitante. Dicho principio implica: a) La necesidad de que toda conducta que se pretenda reputar como falta, debe estar prevista en una ley; b) La ley en que se disponga el presupuesto de la sanción, la conducta ilícita, infracción o falta, así como la correlativa sanción, necesariamente debe ser escrita y anterior a la comisión del hecho, a fin de que sus destinatarios inmediatos conozcan con precisión cuáles son las conductas ordenadas y las prohibidas, así como las consecuencias jurídicas de su inobservancia, y c) Las normas jurídicas en que se prevea una falta electoral y su sanción sólo admiten una interpretación y aplicación exacta y estricta (odiosa sunt restringenda), ya que el ejercicio del ius puniendi debe actualizarse sólo en aquellos casos en los que exista coincidencia plena entre los elementos del supuesto jurídico y el hecho, es decir, la conducta debe encuadrar en el tipo en forma precisa para que se pueda aplicar la consecuencia jurídica, quedando así proscrita la analogía; asimismo, ese poder coactivo debe ser acotado y limitado, puesto que los supuestos en que se autoriza su aplicación son estrechos o restrictivos por significarse como limitaciones, restricciones, suspensiones o privaciones de derechos de todo sujeto activo o infractor.” -el resaltado no es del original- (en Diccionario Electoral, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, San José, Costa Rica, Vol. 1, 2000, p. 536).
Es lo propio, entonces, concluir que no existe una norma clara o específica en torno a la aplicación del artículo 88 del Código Electoral al proceso consultivo de referéndum; las remisiones generales que hace la Ley al Código Electoral, tampoco permiten reconocer, vía interpretativa, un régimen sancionatorio que castigue la parcialidad o participación política de los servidores del Estado, el cual no ha sido previsto por el legislador. Lo anterior conduce a amparar, indiscutiblemente, el derecho fundamental a la libertad de expresión consagrada en el artículo 28 de la Constitución Política, la que ahora cobra mayor relevancia al estarse frente a un tema de interés nacional que sirve a los propósitos de una plena participación social y cuyo examen no es exclusivo de los partidos políticos, como lo subrayó el Tribunal en la resolución n.º 3242-E-2006:
“Cualquier disertación o estudio sobre el Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana, Centroamérica y los Estados Unidos, independientemente que ello hubiere generado pasiones político-electorales dentro de la contienda eleccionaria de febrero pasado (a la luz de la oferta y manejo político que, sobre el eventual Tratado pudieron haber realizado las diferentes estructuras partidarias), es un asunto que interesa a los distintos sectores del país, llámense agrupaciones políticas, grupos sociales, académicos, profesionales, industriales o comerciales, por lo que la discusión de ese Instrumento internacional no ha de entenderse agotada estrictamente en el seno de los partidos políticos sino que también encuentra espacios de reflexión a través de foros, coloquios o entrevistas ajenas a la mera conducción político-partidista.”.”.
V.- DE LAS CONSULTAS ESPECÍFICAS: Dado que las tres consultas planteadas ante este Tribunal conducen al mismo propósito, sea, dilucidar los alcances de la participación de los funcionarios públicos a favor o en contra de la aprobación del TLC en el proceso consultivo de referéndum, según las normas de imparcialidad política contenidas en el artículo 88 del Código Electoral, se atienden en el orden en que fueron presentadas, no sin antes tener en cuenta, a modo de recapitulación, tres aspectos de relevancia: a) la parcialidad o participación política de los servidores del Estado implica una conducta que beneficie o tienda a beneficiar a determinada tendencia o partido político; b) en las votaciones de orden consultivo (referéndum) el ciudadano accede a una participación ciudadana que no compromete, en nada, su imparcialidad en los términos del artículo 88 del Código Electoral, al no constituirse los partidos políticos en intermediadores necesarios del proceso, toda vez que el producto buscado es la legislación, a cargo del Soberano, y no la designación de representantes a través de esos partidos; c) no existe en la Ley de cita, regulación alguna sobre el tema de la parcialidad o participación política de los funcionarios estatales ni remisión expresa y puntual a lo estipulado en el artículo 88 del Código Electoral y normas conexas, por lo que, a la luz de los principios pro homine y pro libertate, debe admitirse -como regla de principio- el posible involucramiento de los funcionarios públicos en las discusiones que anteceden la consulta popular.” (lo destacado y subrayado no pertenece al original).
Como síntesis de lo expuesto y en los temas que por ahora interesan, la parte dispositiva de la supracitada resolución n.º 1119-E-2007 estableció en sus apartes 1) y 4):
“1) Las restricciones y sanciones que establece el artículo 88 del Código Electoral no son de aplicación a los funcionarios públicos, incluidos los servidores judiciales, en el proceso consultivo para someter a referéndum la aprobación o improbación del TLC, lo que implica que en ese proceso, o en cualquier otro de índole consultiva, dichos funcionarios pueden participar de su etapa previa (recolección de firmas) o de posteriores disertaciones o campañas a favor o en contra del tema sometido a consulta, incluida una eventual labor como delegados o miembros de mesa, con las restricciones legales y laborales del caso”.
“4) La inaplicabilidad de las normas de neutralidad política establecidas en el Código Electoral y normas conexas para el proceso consultivo de referéndum sobre el TLC está condicionada a que los funcionarios públicos con prohibición absoluta de participación político-electoral no expresen, de alguna manera, adhesión o simpatía por los partidos políticos, ni favorezcan las estrategias que, sobre el acuerdo comercial, han implementado esas agrupaciones”.
Consecuentemente, es bajo las premisas establecidas en esa resolución que corresponde examinar la presente denuncia por beligerancia política.
c).- Sobre el fondo de la denuncia por beligerancia política: El señor Granados Calvo acusa la violación del artículo 88 del Código Electoral por parte del Presidente de la República y la Ministra de Salud. Sostiene el denunciante que la participación de estos funcionarios el día 17 de julio del 2007 en la actividad celebrada en el Centro Evangelístico de Zapote, a propósito de la firma del Reglamento para el funcionamiento sanitario de iglesias, templos y lugares de culto, constituye una participación política prohibida por el artículo 88 del Código Electoral, al utilizarse la autoridad e influencia de sus cargos en beneficio de partidos políticos, lo anterior en razón de la presencia de personeros y líderes del Partido Restauración Nacional: señores Carlos Avendaño, Presidente de esa agrupación política, y Guyón Massey, Diputado electo por postulación de ese partido.
Para una mejor comprensión del caso, conviene reproducir el artículo 88 del Código Electoral:
“Artículo 88.- Prohibición para empleados y funcionarios públicos: Prohíbese a los empleados públicos dedicarse a trabajos o discusiones de carácter político electoral, durante las horas laborales y usar su cargo para beneficiar a un partido político.
El Presidente y los Vicepresidentes de la República, los Ministros y Viceministros, el Contralor y el Subcontralor Generales de la República, el Defensor y el Defensor Adjunto de los Habitantes, el Procurador General y el Procurador General Adjunto, !os presidentes ejecutivos, directores ejecutivos y gerentes de las instituciones autónomas, los gobernadores, los oficiales mayores de los ministerios, los miembros de la Autoridad de Policía, los agentes del Organismo de Investigación Judicial, los Magistrados y empleados del Tribunal Supremo de Elecciones, los Magistrados y funcionarios del Poder Judicial que administren justicia, el Director y empleados del Registro Civil y quienes tienen prohibición en virtud de otras leyes, no podrán participar en las actividades de los partidos políticos, asistir a clubes ni reuniones de carácter político utilizar la autoridad o influencia de sus cargos en beneficio de los partidos políticos, colocar divisas en sus viviendas o vehículos ni hacer ostentación partidista de cualquier otro género.
No podrán presentarse a emitir su voto portando armas los miembros de la Autoridad de Policía, los agentes del Organismo de Investigación Judicial ni quienes desempeñen funciones semejantes de autoridad.
En materia electoral, los funcionarios incluidos en los párrafos segundo y tercero de este artículo, únicamente podrán ejercer su derecho de emitir el voto el día de las elecciones, en la forma y condiciones establecidas en este Código.” (el subrayado no corresponde al original).
Por su parte, la sentencia n.º 361-E-2006 de las 9:50 horas del 1.º de febrero del 2006, que resolvía una denuncia por beligerancia política contra el señor Abel Pacheco de la Espriella, en ese momento Presidente de la República, indicó:
“Evidentemente, lo que el legislador pretendió a través de la norma transcrita fue limitar la participación en actividades político-partidarias de ciertos funcionarios públicos, y en el caso de algunos otros –los citados en el párrafo 2º- vedar totalmente esa participación, ello con el fin de asegurar su neutralidad político-electoral; lo anterior con un doble propósito, pues por un lado evita que los funcionarios públicos desvíen sus esfuerzos en una actividad totalmente ajena a la ordinaria que deben desempeñar y, por otro, que en su función no beneficie o favorezca a alguno de los partidos políticos participantes en el proceso electoral, sea haciendo o dejando de ejecutar actos propios de su puesto, a favor o en perjuicio de determinada agrupación, incluso llegando a solicitar al electorado el apoyo a uno de las partidos políticos o sus candidatos, lo que afectaría la libertad electoral de los ciudadanos y la equidad en la disputa comicial.
En punto a la parcialidad política, este Tribunal en resolución número 639-E-2004 de las 10:05 horas del 11 de marzo de 2004 señaló:
“La Constitución Política en su artículo 102 inciso 5) faculta al Tribunal Supremo de Elecciones para “investigar por sí o por medio de delegados, y pronunciarse con respecto a toda denuncia formulada por los partidos sobre parcialidad política de los servidores del Estado en el ejercicio de sus cargos, o sobre actividades políticas de funcionarios a quienes les esté prohibido ejercerlas”. Este precepto prevé dos conductas reprochables de los funcionarios públicos: la parcialidad política en el ejercicio de sus cargos y las actividades políticas de aquellos a quienes les estén prohibidas expresamente. El primer caso comprende a todos los funcionarios públicos en general sin distingos de ninguna naturaleza, mientras que el segundo, reprocha las actividades políticas de aquellos a quienes les esté prohibido ejercerlas. Esta última es la norma que da fundamento, entre otras, a las prohibiciones previstas en el artículo 88 del Código Electoral que, a su vez distingue dos situaciones diferentes: la prohibición general, que comprende a todos los empleados públicos, para “dedicarse a trabajos o discusiones de carácter político electoral, durante las horas laborales” -párrafo 1°- y la especial -párrafo 2°- que comprende sólo a ciertos funcionarios mencionados taxativamente, dentro de los que se incluye al Presidente de la República. Tanto el párrafo primero como el segundo de ese artículo 88, contemplan dos conductas que, constituyen parcialidad política, a saber: “usar su cargo para beneficiar a un partido político” o “utilizar la autoridad o influencia de sus cargos en beneficio de los partidos políticos”…” (el resaltado no corresponde al original).
Conforme lo anterior, las prohibiciones previstas en el artículo 88 del Código Electoral (la general y la especial), aplicables a los funcionarios públicos señalados en esa norma, comprende la imposibilidad de dedicarse a trabajos o discusiones de carácter político electoral durante las horas laborales, utilizar su cargo para favorecer a alguna agrupación política en detrimento de otras, de participar en algún evento partidario o de tendencias políticas, la concurrencia a clubes o reuniones políticas, la ostentación partidista de cualquier tipo, la colocación de signos externos en sus viviendas o vehículos, siendo estas últimas extensivas al momento en que emitan su sufragio. En consecuencia, solamente en caso de llegarse a verificar que algún funcionario público de los citados en el artículo 88 del Código Electoral incurra en alguna de las conductas antes descritas, podría –previo procedimiento seguido al efecto- eventualmente ser destituido de sus funciones e inhabilitársele a ocupar cargos públicos”.
A la luz de los citados antecedentes jurisprudenciales y examinada la denunciada conducta del Presidente de la República y la Ministra de Salud, en el evento realizado el día 17 de julio del 2007 en el Centro Evangelístico de Zapote, este Tribunal no aprecia hechos que puedan tipificarse como parcialidad o participación política prohibida y que amerite la apertura del respectivo procedimiento sancionatorio. Contrario a lo expuesto por el denunciante, el Tribunal estima que la sola presencia de los señores Carlos Avendaño, Presidente del Partido Restauración Nacional, y Guyón Massey, Diputado electo por postulación de ese partido, en la firma del Reglamento para el funcionamiento sanitario de iglesias, templos y lugares de culto, no constituye una actividad partidaria o que procure favorecer electoralmente a una agrupación política específica. La presencia de los citados políticos obedece a su protagonismo respecto de la materia objeto de regulación y que incluso los llevó integrar la Comisión Mixta que, para la elaboración del decreto respectivo, se conformara desde el Ejecutivo. En efecto, revisado el propio alegato y la prueba aportada al expediente y dada la naturaleza del evento, no se desprenden declaraciones o conductas en los señores Arias Sánchez y Ávila Agüero que favorezca o beneficien al Partido Restauración Nacional.
Para este Tribunal la actuación denunciada, no encuadra dentro de las conductas tipificadas en el artículo 88 del Código Electoral, en tanto no se advierte que los comentarios o el evento por sí mismo constituyan una forma de participación política o de apoyo partidario, mucho menos que procuren incitar al electorado a adoptar una preferencia político partidista, en los términos del artículo 88 del Código Electoral. Consecuentemente, no existiendo entonces mérito suficiente que justifique el inicio de procedimiento alguno por beligerancia o parcialidad política, en lo que a este aparte de la denuncia se refiere, lo procedente es su desestimación.
II.- Sobre la denuncia interpuesta en lo que refiere a invocación de motivos religiosos:
a).- Sobre la jurisprudencia electoral relevante: El artículo 28 de la Constitución Política expresamente señala:
“Nadie puede ser inquietado ni perseguido por la manifestación de sus opiniones ni por acto alguno que no infrinja la ley.
Las acciones privadas que no dañen la moral o el orden públicos, o que no perjudiquen a tercero, están fuera de la acción de la ley.
No se podrá, sin embargo, hacer en forma alguna propaganda política por clérigos o seglares invocando motivos de religión o valiéndose, como medio, de creencias religiosas” (el subrayado no es del original).
Por su parte el Código Electoral refleja ese mandato constitucional al establecer en su numeral 87:
“Es prohibida toda forma de propaganda en la cual – valiéndose de las creencias religiosas del pueblo invocando motivos de religión-, se excite a la muchedumbre en general o a los ciudadanos en particular a que se adhieran a se separen de partidos o candidaturas determinadas”.
Precisamente, respecto de la limitación constitucional destacada en el párrafo tercero de la norma constitucional citada, hace escasos días este Tribunal fue consultado en cuanto a su aplicación a los procesos de referéndum, pronunciamiento que, por su inmediatez y relevancia para el caso que nos ocupa, deviene imperativo retomar. En lo que interesa, dispuso este Tribunal en la resolución n.º 1948-E-2007 de las 9 horas del 10 de agosto del 2007:
“VI.- Sobre la aplicación de la prohibición contenida en el párrafo tercero del artículo 28 de la Constitución Política a los procesos de referéndum: La reforma de los artículos 102 y 105 de la Constitución Política (Ley número 8281 del 28 de mayo del 2002, publicada en La Gaceta número 118 del 20 de junio del 2002), mediante la cual se introdujo, en nuestro ordenamiento, el instituto de la democracia directa denominado referéndum, vino a modificar la tradicional democracia representativa costarricense, al permitir también votaciones de carácter consultivo, en las cuales, al Soberano, excepcionalmente, a través del sufragio se le otorga la potestad de legislar, sea para aprobar o derogar leyes o para hacer reformas parciales a la Constitución.
La citada modificación constitucional, al incorporar otro tipo de votaciones, como las de carácter consultivo, amplió el concepto del derecho al sufragio, reconocido en el artículo 93 de la Carta Magna, tal y como lo indicó este Tribunal en la resolución número 3384-E-2006 de las 11:00 horas del 24 de octubre de 2006:
“En este sentido, el artículo 93 de la Constitución Política establece que el sufragio es función cívica primordial y mediante el artículo 99 de dicho cuerpo normativo, señala que: “La organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio corresponden en forma exclusiva al Tribunal Supremo de Elecciones, el cual goza de independencia en el desempeño de su cometido…”.
Este concepto de sufragio ha de entenderse en sentido amplio: “a través de su ejercicio se determina y manifiesta el contenido de la voluntad popular, no solamente en cuanto al acto de elegir gobernantes, sino también para pronunciarse mediante el plebiscito, el referéndum o cualquier otra forma de consulta sobre cuestiones de interés general, que sean sometidos a pronunciamiento popular. De forma tal que el sufragio es un mecanismo mediante el cual los ciudadanos ejercen el derecho a participar en la conducción democrática del país, designando a quienes nos representan en el gobierno o manifestando su criterio en relación con asuntos de trascendencia nacional que les sean consultados (el resaltado no es del original).
De manera que ese desdoblamiento del proceso electoral costarricense en fenómenos electorales de tipo electivo y consultivo, a la luz de la reforma constitucional apuntada, permite entender que, a pesar de que en un principio las regulaciones del derecho al sufragio estaban dirigidas, únicamente, para la elección de cargos públicos (Presidente y Vicepresidente de la República, Diputados a la Asamblea Legislativa y a la Asamblea Constituyente y miembros de las municipalidades), lo cierto es que actualmente también están dirigidas a regular también los procesos consultivos; de ahí que, la prohibición contenida en el párrafo tercero del artículo 28 constitucional, de realizar propaganda política valiéndose de motivos o creencias religiosos, por la innegable influencia que puede ejercer un líder religioso, sea éste clérigo o seglar, en tanto dirigida a la protección de los todos los procesos electorales, resulta también aplicable a los procesos consultivos, toda vez que la propaganda política que se realiza en el marco de cualquier proceso electoral, tiene por objeto “ensalzar la bondad de su causa, escarnecer la de otros, atraer partidarios, avivar el espíritu del partido o desanimar el de los contrarios" (ver artículo segundo de la Sesión del Tribunal Supremo de Elecciones Nº 9149 del 19 de abril de 1989).
Ahora bien, a pesar de que, como se indicó, resulta aplicable a los procesos consultivos la prohibición prevista en el último párrafo del artículo 28 constitucional, lo cierto es que la actual legislación presenta problemas de tipicidad que dificultan la imposición de sanciones a quien contravenga la citada prohibición, debido a que en la Ley sobre Regulación del Referéndum, número 8492, no se estableció expresamente ningún tipo de sanción para quien realizara propaganda “invocando motivos de religión o valiéndose, como medio, de creencias religiosas” y, no es posible entender que, mediante la potestad interpretativa, este Tribunal pueda establecer un régimen sancionatorio, toda vez que en materia sancionatoria rigen los principios de legalidad y tipicidad, según los cuales, para imponer una sanción es condición indispensable la existencia de una ley previa que describa, en forma detallada y clara, la conducta que se reprocha.
Tampoco es posible admitir que la falta se [sic] sanción se puede solucionar con la remisión que hace el artículo 32 de la Ley sobre Regulación del Referéndum al Código Electoral, en cuanto reenvía al artículo 151 del Código Electoral y cuyo inciso d) a su vez, sanciona penalmente a quienes trasgredan lo estipulado en el numeral 87 del mismo Código. Dicha conclusión se asienta en la circunstancia de que ese artículo 87 proscribe la invocación propagandística de motivos religiosos en cuanto dirigida a procurar que los ciudadanos “se adhieran o se separen de partidos o candidaturas determinadas”, situación del todo ajena a los procesos electorales de corte consultivo, siendo que adicionalmente está rigurosamente prohibido imponer sanciones mediante la aplicación analógica de la ley penal (artículo 2 del Código Penal).
De manera que esta omisión del legislador, al igual que otras, que resultan evidentes en la citada ley, deberá ser objeto de una profunda revisión de cara a la posibilidad de formular reformas a la citada ley.” (lo destacado y subrayado no pertenece al original).
b).- Sobre la denuncia interpuesta concretamente por invocación de motivos religiosos: Como bien se desprende del precedente jurisprudencial invocado, toda persona, sea clérigo o seglar y tanto en procesos electivos como consultivos, debe abstenerse de realizar propaganda política invocando motivos de religión o valiéndose, como medio, de creencias religiosas. No obstante, el legislador no estableció en la Ley sobre Regulación del Referéndum (Ley n.º 8492 del 9 de marzo del 2006 publicada en el Diario La Gaceta n.º 67 del 4 de mayo del 2006) sanción alguna para quien contraviniese la prohibición constitucional bajo análisis, resultando por otro lado inaplicable, en el marco de los procesos de referéndum, el artículo 87 del Código Electoral y la correspondiente disposición sancionatoria que prevé dicho cuerpo normativo (art. 151.d).
Consecuentemente, respecto de la denuncia formulada en contra el señor Óscar Arias Sánchez, en el sentido que éste habría trasgredido el numeral 87 del Código Electoral toda vez que: “haciendo uso de “creencias religiosas” y / o “invocando motivos religiosos”, hizo clara propaganda a favor del SI del próximo REFERÉNDUM sobre el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos, República Dominicana y Centroamérica”, resulta evidente que la denuncia no justifica la apertura de procedimiento sancionatorio dada la inaplicabilidad del numeral 87 respecto de los procesos electorales de corte consultivo y ante el manifiesto vacío normativo sancionatorio en la materia, siendo lo procedente también desestimar, en este aspecto particular, la denuncia presentada.
No obstante lo anterior, el Tribunal se permite manifestar que espera de todos los funcionarios públicos, y del Primer Mandatario con mayor razón, el más escrupuloso acatamiento de la disposición restrictiva que contempla el párrafo tercero del artículo 28 constitucional, aunque no exista norma que castigue su trasgresión. Es por ello que este organismo electoral vehementemente insta al Presidente de la República y a los demás servidores públicos a que, con actitud prudente, eviten, incluso como simple recurso retórico, toda referencia religiosa cuando se pronuncien públicamente a favor o en contra del proyecto de ley que será objeto de consulta popular.
III.- Sobre las denuncias interpuestas en lo que refiere a manifestaciones del señor Presidente de la República a favor del TLC, como instrumento propagandístico, y la alegada utilización de recursos públicos para ello: Para la debida comprensión del tema en examen, resulta oportuno repasar las normas de la Ley sobre Regulación del Referéndum que establecen de forma expresa limitaciones a los derechos de participación política, máxime si, según ha insistido la jurisprudencia electoral, solo pueden imponerse si existe precepto legal específico –por ser materia odiosa y por ende reservada a la ley–, el cual además debe interpretarse en forma restrictiva, es decir, de manera favorable al ejercicio de las libertades públicas (principios pro homine y pro libertate).
Conforme lo prescribe la Ley sobre Regulación del Referéndum:
“Artículo 20.—Prohibiciones. Establécense las siguientes prohibiciones:
a) Prohíbese al Poder Ejecutivo, las entidades autónomas, las semiautónomas, las empresas del Estado y los demás órganos públicos, utilizar dineros de sus presupuestos para efectuar campañas a favor o en contra de los textos o proyectos sometidos a la consulta del referéndum; asimismo, queda prohibido usar, para tal fin, dinero procedente del exterior donado por entidades privadas o públicas.
b) Prohíbese a toda persona física o jurídica extranjera, participar en la recolección de firmas, en la solicitud de celebración de referéndum, o en campañas de publicidad o propaganda a favor o en contra del proyecto sometido a referéndum.
c) Los particulares costarricenses, sean personas jurídicas o físicas, podrán contribuir, para campañas a favor o en contra del proyecto sometido a referéndum, con sumas que no excedan de veinte salarios base, conforme se define en la Ley Nº 7337, del 5 de mayo de 1993. Se entenderá que la persona responsable de la publicación es también quien sufraga su costo, a menos que se compruebe lo contrario” (lo destacado y subrayado no corresponde al original).
Esa disposición legal se complementa con el Capítulo V, titulado “PUBLICIDAD”, del Reglamento para los Procesos de Referéndum, emitido por este Tribunal Supremo de Elecciones (Decreto n.º 11-2007 publicado en el Diario Oficial La Gaceta n.º 122 del 26 de junio del 2007), el cual, respecto del régimen de prohibiciones que impera en los procesos de referéndum, dispone en su artículo 24 cuanto sigue:
“Artículo 24.—Prohibiciones. Ninguna persona física o jurídica extranjera podrá contratar, directamente o por interpósita mano, la publicación de campos pagados a favor o en contra del proyecto sometido a referéndum. Los medios de comunicación colectiva velarán por el cumplimiento de esta disposición.
De conformidad con el artículo 85, inciso g) del Código Electoral, durante los dos días inmediatos anteriores y el día del referéndum, no podrá difundirse propaganda de ninguna especie relativa al proyecto objeto de consulta.
A partir del día siguiente de la convocatoria, aún cuando no se haya comunicado oficialmente, y hasta el propio día del referéndum, el Poder Ejecutivo, la administración descentralizada, las empresas del Estado y cualquier otro ente u órgano público no podrán contratar, con los medios de comunicación colectiva, pauta publicitaria que tenga relación o haga referencia al tema en consulta. En general, les estará vedado utilizar recursos públicos para financiar actividades que, directa o indirectamente, favorezcan las campañas publicitarias en pro o en contra del proyecto de ley objeto de consulta popular. No constituirá violación a esta regla la promoción, en sus instalaciones, de foros o debates que contribuyan a que sus funcionarios o las comunidades estén mejor informadas sobre el tema a consultar, siempre que éstos no encubran actividad propagandística. Tampoco lo será la participación de los funcionarios públicos en foros o debates sobre esa temática, en general, siempre que, de realizarse en horario de trabajo, se cuente con la autorización de la jefatura correspondiente.
Las autoridades administrativas y las auditorías internas de los diferentes entes públicos deberán velar por el debido respeto a estas restricciones, reportando a la Contraloría General de la República y al jerarca institucional cualquier trasgresión que detecten.
En igual sentido y atendiendo a lo dispuesto en el inciso l) de dicho numeral 85, está prohibido lanzar o colocar propaganda en las vías o lugares públicos o en lugares privados mientras no se cuente con la autorización del propietario.” (el destacado es suplido).
Por otro lado, desde la sentencia n.º 1119-E-2007 de las 14:20 horas del 17 de mayo del 2007, este Tribunal ya había precisado que la participación de los funcionarios públicos en los procesos de referéndum debe ser acorde con las obligaciones funcionariales de cada servidor, lo que incluye la prohibición de utilizar recursos públicos que, directa o indirectamente, favorezcan las campañas a favor o en contra del proyecto consultado. De igual modo, se indicaba que corresponde a cada administración y, en el ámbito de su competencia, a las auditorías internas velar por el respeto riguroso a esta restricción, debiendo reportar a la Contraloría General de la República cualquier anomalía que pudiera producirse sobre este particular.
Sin perjuicio de lo anterior, los distintos acuerdos y resoluciones que el Tribunal ha adoptado con motivo del proceso consultivo en que nos encontramos inmersos, han hecho patente su actitud de favorecer la más amplia participación posible en él de los ciudadanos en general, incluida la de los servidores públicos, de suerte que todos ellos –salvo los funcionarios electorales y la fuerza pública– puedan asumir y exhibir libremente sus posiciones a favor o en contra del proyecto sometido a referéndum e involucrarse en las respectivas campañas.
Resulta entonces que esta inserción sin cortapisas de los funcionarios públicos en el debate previo a un referéndum no contraviene, en forma alguna, la prohibición contenida en el inciso a) del artículo 20 de la Ley sobre Regulación del Referéndum, en cuanto veda a las instituciones públicas “… utilizar dineros de sus presupuestos para efectuar campañas a favor o en contra de los textos o proyecto sometidos a la consulta …”. Así lo hacía ver el entonces diputado José Miguel Corrales, quien, con motivo de la discusión legislativa que antecedió a la aprobación de esa ley, expresó:
“… Con respecto a las otras observaciones que hace el señor diputado Malavassi, se prohíbe al Poder Ejecutivo, instituciones autónomas, semiautónomas, empresas del Estado y demás órganos públicos utilizar dineros de sus presupuestos, para nadie es un secreto que cada una de estas instituciones tiene dinero para publicitar sus cosas o para hacer propaganda. Bueno, a esos dineros, son a los que se requiere, por supuesto que el ministro puede dar su opinión y puede dar su opinión el presidente ejecutivo y puede dar su opinión, eso no lo está prohibiendo la moción del diputado Villanueva, lo único que está diciendo es, ustedes los dineros, usted no puede hacer uso para hacer propaganda o para hacer publicidad, términos distintos y en eso lleva toda la razón el diputado Malavassi.
Una cosa es publicidad y otra cosa es propaganda. Bueno, se detalla en el Reglamento, que se entiende por publicidad y que se entiende por propaganda. Lo que queda muy claro es que no puede coger el dinero de los presupuestos para hacer esa propaganda, que él exteriorice su parecer, que se eche la mochila al hombre y camine por todo el territorio nacional explicando e proyecto de ley, eso nadie se los puede prohibir por Dios, si de lo que se trata más bien es al revés, que la gente esté bien enterada del proyecto de ley, a favor y en contra, que es lo que es propio” (Acta de la sesión ordinaria n.º 16 de la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa, celebrada el 5 de julio del 2005, folios 14 y 15).
En el mismo sentido aclaraba el diputado Villanueva Badilla:
“Lo que se está diciendo es que dineros, dineros, no se pueden tomar de los presupuestos para efectuar campañas. Es decir, pero, un Ministro de Comercio Exterior, puede hacer su propia campañita, para promover el TLC, eso no se le está prohibiendo aquí, etcétera, etcétera. Es decir, ni para qué ahondar, pero, yo quería nada más aclarar, no es la facultad de opinar, no es que se haga una campaña por parte del ministro si se entiende por campaña el ir por los diferentes lugares e instancias, foros a tomar su posición y a tratar de convencer a la gente. Esto no se está prohibiendo, lo que se está prohibiendo es que se paguen esas campañas con dineros públicos. Y se paguen es que se ponga un rubro, un rubro en los presupuestos destinado específicamente a eso.
Si usted me dice que es que el tiempo de ministro, ya es una contribución en especie, no, aquí no se está tomando así, el tiempo del ministro es parte de su función y si no fuera parte de su función es como miembro de un Poder Ejecutivo o de una institución autónoma, etcétera. Aquí es, precisamente, tomar dineros específicos de los presupuestos para financiar una campaña de publicidad o de propaganda, como expresamente, como se diga” (loc. cit., folio 16).
De igual modo, los pronunciamientos de este organismo electoral han sido coherentes con la filosofía de no acallar liderazgos, provengan del sector público o del privado, de suerte tal que el debate previo a las votaciones se enriquezca al máximo y todos los costarricenses se sientan confiados de tener un espacio en él. A partir de lo anterior y sin forzamiento alguno se concluye, como corolario, el entender permitida toda expresión de opiniones sobre el TLC. Esa permisión es la regla y sólo por excepción rigen limitaciones sobre el particular. De igual modo se deriva el criterio según el cual la manifestación pública de las posiciones que sobre ese tema asuman las autoridades públicas no constituye, por sí misma, una forma de propaganda prohibida por la ley.
En este sentido y con referencia específica a las universidades públicas del país, la resolución n.° 2018-E-2007 (de las 11:30 horas del pasado 15 de agosto) juzgó como indispensable la presencia universitaria en la discusión pública del TLC, en los siguientes términos:
“Este colegiado considera deseable y necesario que las universidades públicas del país estimulen el debate nacional de las cuestiones objeto de consulta popular en general y, en particular, las sometidas en esta primera experiencia costarricense sobre el TLC, a través de un examen crítico y académico de la cuestión y por intermedio de las actividades que caracterizan el quehacer universitario y que las coloca naturalmente como forjadoras de opinión pública (lecciones, conferencias, foros, investigaciones y publicaciones especializadas, etc.).”.
Ahora bien, los memoriales específicos que se conocen denuncian como irregular que el Presidente de la República, en el marco de sus giras y otras actividades oficiales propias de su cargo, exprese su posición sobre el TLC e inste a votar favorablemente el proyecto de ley que propone su aprobación. Los denunciantes estiman que esa es una forma de hacer propaganda con recursos públicos.
Ciertamente el Presidente es jerarca administrativo y, como tal, le corresponden atribuciones de esa naturaleza, tanto individualmente como también integrando el Poder Ejecutivo (cf. artículos 139 y 140 de la Constitución Política). No obstante, paralelamente cumple una misión política y exclusiva. Ésta deriva de su rol de jefe de Estado, que resulta natural en todos los países que asumen la forma de gobierno presidencialista, y se concreta en su papel de conducción y dirección políticas de las funciones estatales.
Por ello no es de extrañar ni es censurable en sí mismo que, como es tradicional en nuestro medio, el Presidente haga mención y exhiba su postura sobre los aspectos más relevantes de la agenda política nacional en sus diferentes apariciones públicas, lo que naturalmente incluye lo relativo a proyectos de ley en vías de ser sometidos a consulta popular.
La otrora diputada Gloria Valerín, en el contexto de los trabajos parlamentarios que precedieron a la promulgación de la Ley sobre Regulación del Referéndum y en relación con los servidores públicos con función política en general, hacía ver:
“Pero, yo me pregunto, por ejemplo, en el caso de un referéndum que tuviera que ver con la participación política de las mujeres ¿cómo una Ministra de la Mujer ausente en un tema de esto? ¿O cómo un Ministro de Ambiente ausente en un tema de protección ambiental de referéndum? Cuando inclusive, puede haber sido hasta parte de su propio programa de Gobierno.
A mí no me parece mal que el Gobierno de la República promueva el TLC y que otros lo adversemos. Lo que pasa es que hay hacerlo decentemente, hay que hacerlo de cara a la gente y no por debajo como acostumbran hacer todo aquí y tendríamos oportunidad de tener un debate interesante, debate que ni siquiera se puede dar en la Asamblea Legislativa, porque aquí cada vez, como dice, el diputado Corrales, cada vez hay menos posibilidades de debatir ...
Decía, que lo que me parecería impertinente en la ley, sería prohibirle a un funcionario público que tiene una tarea política, que llevar a adelante que sea parte de eso. Yo entiendo perfectamente y voy a aprobar la moción, que hay algunas partes que no me gustan mucho, pero, bueno, eso que lo corrija la Comisión de Redacción. Pero, lo apruebo en el entendido que es dinero, porque, bueno, si el Estado pone dinero en efectivo, para promover a un grupo, pues debería de ponerlo para promover otro, pero si es parte de su proyecto político querer aprobar o querer llevar adelante una propuesta de referéndum. Me parece que es una tarea política absolutamente razonable en un Gobierno” (Acta de la sesión ordinaria n.º 16 de la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa, celebrada el 5 de julio del 2005, folio 11).
IV.- Excesos que deben ser evitados: Resulta evidente que con la inclusión del artículo 20 de la Ley de Regulación del Referéndum, que prohíbe “al Poder Ejecutivo, las entidades autónomas, las semiautónomas, las empresas del Estado y los demás órganos públicos, utilizar dineros de sus presupuestos para efectuar campañas a favor o en contra de los textos o proyectos sometidos a la consulta del referéndum;(…)”, el legislador optó por conjurar el desequilibrio que podría provocar, en la campaña previa al referéndum, la utilización de recursos públicos en favor de una u otra de las tesis en contienda. Sin duda, además de producir asimetrías, tal accionar constituiría una infracción a las normas que regulan la administración de la Hacienda Pública.
Conforme ya se ha manifestado, no contraviene la disposición citada que el Presidente de la República, en sus diferentes actividades y apariciones públicas, haga mención y exhiba su postura en relación con un proyecto de ley que se encuentre en proceso de ser sometido a consulta popular. Sin embargo, se espera del Primer Mandatario responsabilidad y cautela con el fin de evitar que sus giras y acciones oficiales degeneren en actividades propagandísticas. No cabe, en ese sentido, que en éstas y en cualesquiera otras actividades de las instituciones (ministerios, instituciones autónomas, universidades, etc.) se utilicen recursos públicos para incurrir en excesos proselitistas como los que se citan a manera de ejemplo:
a.- Confección y distribución de volantes o impresos que promuevan el voto en favor de alguna de las posiciones;
b.- Contratación, fabricación y repartición de signos externos (emblemas, banderas, camisetas, banderines, calcomanías, etc.) que se identifiquen con alguna de las opciones sometidas a referéndum.
c.- La contratación de presentaciones artísticas, musicales o culturales, en general, que busquen la promoción del voto en favor de algunas de las tesis.
d.- La utilización de vehículos, chóferes o tiempo laboral de funcionarios públicos para la elaboración, transporte o distribución de los elementos mencionados en los puntos anteriores.
e.- El uso de edificios, oficinas, bodegas y demás recintos que albergan dependencias públicas para preparar o almacenar signos externos y demás emblemas del tipo indicado.
f.- La contratación de pauta publicitaria y la incorporación en anuncios o en cadena nacional de radio o televisión de información e imágenes que documenten la promoción que realice el Poder Ejecutivo, en giras o actividades oficiales, de alguna de las opciones sometidas a consulta.
Debe indicarse, además, que, por sus connotaciones delictivas, constituiría un hecho de suma gravedad que se condicionen beneficios públicos a que los ciudadanos expresen estar de acuerdo con las opiniones del Presidente o que, en general, se materialice cualquiera de las conductas tipificadas en el inciso r) del artículo 152 del Código Electoral: “Serán sancionados con pena de dos a seis años de prisión: …r) Quien, con dádivas, promesas de dádivas, violencia o amenazas compeliere a otro a adherirse a una candidatura, a votar en determinado sentido o a abstenerse de votar…”.
Este tipo de excesos no aparecen denunciados en los memoriales que se conocen y, por ende, no corresponde decretar la apertura de expediente alguno en esta instancia electoral. Sin embargo, dado que compete a las auditorías internas de cada reparto administrativo “… velar por el debido respeto a estas restricciones, reportando a la Contraloría General de la República y al jerarca institucional cualquier trasgresión que detecten …” (art. 24 del Reglamento para los Procesos de Referéndum), póngase este expediente en conocimiento de las auditorías internas de la Presidencia de la República y del Ministerio de Salud. Se aclara que esa remisión no precalifica el contenido de las denuncias presentadas.
POR TANTO
Se declara sin lugar la denuncia interpuesta en lo referido a las alegadas participación política prohibida e invocación de motivos religiosos en propaganda política, formulada contra el Presidente de la República y la Ministra de Salud. No obstante, tome nota el primero de ellos de la instancia que se le formula en el considerando segundo in fine de esta resolución. En lo que respecta a las denuncias por uso de recursos públicos con fines propagandísticos, en el marco de las giras y otras actividades oficiales del Presidente, pónganse en conocimiento de las auditorías internas de la Presidencia de la República y del Ministerio de Salud, aclarando que esta remisión no precalifica el contenido de las mismas. Adjúntese copia certificada del expediente a ambas unidades auditoras. Notifíquese a los denunciantes y al Presidente de la República.
Luis Antonio Sobrado González
Eugenia María Zamora Chavarría Max Alberto Esquivel Faerron
Exp. n.º 213-S-2007
Denuncia Electoral
Víctor Emilio Granados Calvo
C/ Óscar Arias Sánchez y
María Luisa Ávila Agüero
LDB