N.° 1559-E8-2020.-TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. - San José, a las catorce horas treinta minutos del dos de marzo de dos mil veinte.
Opinión consultiva formulada por el señor Fernando Villalobos Chacón, decano y profesor de la Sede Regional del Pacífico de la Universidad Técnica Nacional (UTN), sobre la existencia de alguna incompatibilidad para desempeñar, simultáneamente, el cargo de regidor propietario del Concejo Municipal de Puntarenas.
RESULTANDO
Redacta el Magistrado Esquivel Faerron; y,
CONSIDERANDO
I.- Objeto de la consulta. El señor Villalobos Chacón consulta sobre la existencia de alguna incompatibilidad para desempeñar sus actuales funciones (como decano y profesor en la Sede Regional del Pacífico de la UTN) en forma simultánea con el cargo de regidor propietario del Concejo Municipal de Esparza; ello, tomando como referencia que no existiría interposición horaria en el ejercicio de las funciones y que, por el primero de esos cargos, percibe una compensación salarial como producto del “régimen de prohibición”.
II.- Admisibilidad de la opinión consultiva. Los artículos 102.3 de la Constitución Política y 12.c del Código Electoral conceden al Tribunal Supremo de Elecciones la potestad de interpretar, en forma exclusiva y obligatoria, las disposiciones constitucionales y legales referentes a la materia electoral.
Según lo dispuesto por el ordinal 12.d del mismo Código, el Órgano Electoral podrá emitir opinión consultiva a solicitud del comité ejecutivo superior de cualquiera de los partidos políticos inscritos, de los jerarcas de los entes públicos que tengan un interés legítimo en la materia electoral o de cualquier particular. No obstante, en este último caso, la opinión será emitida si, a criterio de esta Magistratura, resulta necesaria para la correcta orientación del proceso electoral y actividades afines.
Conforme a la normativa expuesta y, atendiendo a la facultad que le asiste, este Tribunal procede a evacuar la consulta formulada por el señor Villalobos Chacón en el entendido de que, aunque está referida a una situación específica (la procedencia de desempeñar, simultáneamente, los cargos citados), el pronunciamiento será emitido desde una perspectiva general, toda vez que la opinión consultiva responde a interrogantes sobre aspectos planteados en abstracto y no sobre asuntos concretos. Lo anterior implica que la decisión de este Tribunal no prejuzga lo que, en definitiva, deba resolverse frente a un eventual caso contencioso en particular.
Cabe señalar que los extremos relativos al “régimen de prohibición” del que goza como “decano” (entendido como el reconocimiento de un 65% sobre su base salarial) forman parte de su relación de servicio y del orden interno de la institución involucrada, lo que torna inevacuable -en esta Sede electoral- la inquietud relativa a ese aspecto.
III.- Sobre la parcialidad y participación política prohibida de empleados y funcionarios públicos. El ordinal 95.3 de la Constitución Política dispone que la ley regulará el ejercicio del sufragio de acuerdo con la garantía efectiva de imparcialidad por parte de las autoridades gubernativas.
A nivel legal, ese precepto constitucional ha sido desarrollado en el numeral 146 del Código Electoral mediante la regulación del ilícito de beligerancia política, que se configura cuando el funcionario público incurra en participación política prohibida o en parcialidad política (mediante actos propios de su cargo claramente dirigidos a beneficiar a determinado partido político). En ese sentido, el numeral citado dispone:
“ARTÍCULO 146.- Prohibición para empleados y funcionarios públicos
Prohíbese a los empleados públicos dedicarse a trabajos o discusiones de carácter político-electoral, durante las horas laborales y usar su cargo para beneficiar a un partido político. Los jefes inmediatos de dichos empleados serán los responsables de vigilar el cumplimiento de esta disposición.
Quienes ejerzan la Presidencia o las Vicepresidencias de la República, los ministros(as) y viceministros(as), y los miembros activos o las miembros activas del servicio exterior, el contralor o la contralora y subcontralor o subcontralora generales de la República, el (la) defensor(a) y el (la) defensor(a) adjunto(a) de los habitantes, el (la) procurador(a) general y el (la) procurador(a) general adjunto(a), quienes ejerzan la presidencia ejecutiva, o sean miembros(as) de las juntas directivas, directores ejecutivos, gerentes y subgerentes de las instituciones autónomas y todo ente público estatal, los(as) oficiales mayores de los ministerios, los(as) miembros (as) de la autoridad de policía, los(as) agentes del Organismo de Investigación Judicial (OIJ), los magistrados(as) y toda persona empleada del TSE, los magistrados y funcionarios(as) del Poder Judicial que administren justicia, y quienes tengan prohibición en virtud de otras leyes, no podrán participar en las actividades de los partidos políticos, asistir a clubes ni reuniones de carácter político, utilizar la autoridad o influencia de sus cargos en beneficio de los partidos políticos, colocar divisas en sus viviendas o vehículos, ni hacer ostentación partidista de cualquier otro género.
En materia electoral, las personas funcionarias incluidas en el párrafo segundo de este artículo, únicamente podrán ejercer el derecho a emitir su voto el día de las elecciones en la forma y las condiciones establecidas en este Código.
El TSE podrá ordenar la destitución e imponer inhabilitación para ejercer cargos públicos por un período de dos a cuatro años, a los funcionarios citados, cuando sus actos contravengan las prohibiciones contempladas en este artículo.” (el subrayado es propio).
De la norma citada se desprenden 2 tipos o niveles de restricción con diferente grado de intensidad. Una prohibición relativa (párrafo primero), dirigida a todos los funcionarios públicos en general -sin distinción de cargo-, según la cual tienen vedado “dedicarse a trabajos o discusiones de carácter político-electoral, durante las horas laborales y usar su cargo para beneficiar a un partido político.” y, una prohibición absoluta (párrafo segundo), que enlista una serie de funcionarios cuyo cargo o jerarquía les impone una restricción más rigurosa o severa y a quienes se les permite, únicamente, ejercer el sufragio el día de las elecciones (ver, entre otras, resoluciones n.° 1927-E8-2008 y n.° 4875-E8-2010).
Este Tribunal, en sus pronunciamientos, ha destacado la relevancia del derecho de participación política dentro de la configuración democrática del Estado costarricense, lo que implica que la interpretación de las normas que restrinjan ese derecho debe ser restrictiva con sustento en el principio de in dubio pro participación (como corolario de los principios pro homine y pro libertati). Bajo esa premisa no resulta admisible que, mediante analogía, la prohibición absoluta se extienda y sea aplicada a otros funcionarios que no sean los ahí expresamente indicados (numerus clausus), salvo restricción especial y específica establecida en otra ley.
IV.- Marco normativo de relevancia. Como marco orientador es indispensable señalar que la Ley n.° 8638 dispone, en su artículo 2.°, que la UTN es una institución estatal de educación superior universitaria que goza de independencia para el desempeño de sus funciones y para darse su organización y gobierno propios, en los términos del artículo 84 de la Constitución Política. Por ende, ha sido dotada de plena personalidad jurídica, autonomía financiera y patrimonio propio, así como capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones.
Los numerales 1 y 10 de la misma ley establecen que, como parte de su organización interna y para el mejor ejercicio de sus funciones, esa casa de enseñanza podrá establecer sedes regionales.
El Estatuto Orgánico señala, sobre ese extremo, que las sedes son órganos desconcentrados en grado máximo que, aunque dependen directamente del Rector de la UTN, están a cargo de funcionarios denominados “decanos” a quienes corresponde, entre otras funciones, ejercer la representación de esa unidad, fungir como superior jerárquico y administrador general, supervisar su funcionamiento y adoptar las medidas necesarias para su buena marcha. Además, les corresponde integrar -sin remuneración adicional- la Asamblea Universitaria y el Concejo Universitario, órganos colegiados que fungen, respectivamente, como autoridad política y dirección superior de la Institución (artículos 8, 9.c, 16.b, 18, 19, 32, 33 y 38 incisos a y c).
Esa misma normativa establece, en el ordinal 31, que los funcionarios encargados de la docencia -como funcionarios públicos que son- acceden a cargos “en propiedad” mediante concurso público y previa comprobación de idoneidad, lo que les concede garantía de estabilidad y remoción solo por justa causa.
V.- Sobre la consulta planteada. El Código Municipal, en sus numerales 23.a y 24.a, establece que no podrán desempeñar una regiduría “los funcionarios o empleados a los que les esté prohibido participar en actividades político-electorales, salvo la emisión del voto”; es decir, aquellos sujetos a la restricción absoluta (artículo 146 párrafo segundo del Código Electoral).
Este Tribunal ha entendido al tenor de esas disposiciones que, por imperio de ley, quien desempeñe el cargo de regidor no puede estar nombrado simultáneamente en algún cargo con prohibición absoluta de intervenir en actividades políticas, ya que el legislador consideró éste como un requisito insoslayable cuyo incumplimiento es sancionado con la pérdida de la credencial (ver, en este sentido, resoluciones n.° 4627-E6-2008 y n.° 3275-E8-2010, entre otras).
En el presente caso, el examen de las disposiciones citadas y de la normativa que regula la organización y funcionamiento de la UTN y sus dependencias, permite descartar que los cargos de profesor y decano de esa universidad estén incorporados -de manera expresa- en la lista taxativa que recoge el párrafo segundo del ordinal 146 del Código Electoral y no hay previsión especial -de orden legal- que les imponga algún régimen similar en materia de prohibiciones electorales.
A la condición de “decano de una sede regional” tampoco le aplica la prohibición que, según esa misma norma, acompaña a los “directores ejecutivos, gerentes y subgerentes de las instituciones autónomas y todo ente público estatal” pues estos están referidos al modelo de organización previsto para las instituciones o empresas que conforman la Administración Descentralizada (instituciones autónomas, semiautónomas o empresas del Estado, entre otras) no así para el modelo que exhiben las universidades estatales por cuanto, si bien son entes públicos, su autonomía administrativa, política y organizativa (reconocida a nivel constitucional y legal) las hacen distintas a la del resto de los entes descentralizados en nuestro ordenamiento jurídico e independiente de la dirección del Poder Ejecutivo y de su jerarquía (ver, en ese sentido, resolución n.° 3317-E6-2011).
En el precedente citado, este Tribunal tuvo la oportunidad de examinar las prohibiciones que, en esta materia y en el marco de las universidades estatales, resultan aplicables al cargo de “rector” y precisó que, aunque sea el funcionario académico y administrativo del más alto nivel de jerarquía ejecutiva, no ejerce con exclusividad la dirección, gobierno y administración del centro de enseñanza superior universitario ya que desarrolla su labor de manera conjunta con otros órganos colegiados (vgr. Asamblea o Concejo Universitario), lo que impide asimilarlo -para efectos de prohibición- a las figuras de dirección y gerencia enlistadas en el ordinal 146.
Bajo esa ponderación y, a la luz de lo dispuesto en la normativa interna de la UTN (transcrita supra), tampoco resultaría posible asimilar esas figuras con el cargo de “decano de una sede regional” cuyas funciones, por su naturaleza, abarcan un inferior rango de acción y responsabilidad (al estar reducidas a la unidad institucional que dirige) y porque, en lo atinente a la toma de decisiones políticas y de dirección relativas a la universidad, su participación no es exclusiva sino que también se produce en el marco de órganos colegiados.
En consecuencia, la restricción de participación político-electoral que cubre a tales cargos es la genérica, contemplada en el párrafo primero del artículo 146 del Código Electoral, lo que implica que tiene prohibido -únicamente- “dedicarse a trabajos o discusiones de carácter político-electoral, durante las horas laborales y usar su cargo para beneficiar a un partido político.”, limitaciones relativas a jornada y neutralidad que aplican, sin excepción, a los funcionarios públicos en general.
Por ende, la simultaneidad entre tales cargos no está prohibida y, además, es jurídicamente posible toda vez que, a la luz de lo dispuesto en el párrafo final del artículo 17 de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito, Ley n.° 8422, a los regidores municipales no les aplica la prohibición para el desempeño simultáneo de cargos públicos remunerados.
Por ende, quien se desempeñe como profesor o decano de una sede regional de la UTN no tiene impedimento para ejercer simultáneamente una regiduría propietaria, con todas las facultades y derechos que esa posición involucre (incluyendo la posibilidad de desempeñar la presidencia del concejo municipal correspondiente); ello, en el tanto mantenga, irrestrictamente, un comportamiento apegado a las prohibiciones señaladas.
POR TANTO
Se evacua la consulta en el sentido de que no
existe prohibición ni incompatibilidad para ejercer simultáneamente el cargo
de regidor
propietario con los de profesor
universitario y decano de una sede regional de la Universidad Técnica Nacional
(UTN) en el tanto se mantenga, irrestrictamente, un comportamiento apegado a
las prohibiciones señaladas en el primer párrafo del artículo 146 del
Código Electoral. Notifíquese al gestionante.
Luis Antonio Sobrado González
Eugenia María Zamora Chavarría Max Alberto Esquivel Faerron
Luz de los Ángeles Retana
Chinchilla Luis Diego Brenes
Villalobos
Hermenéutica Electoral
Fernando Villalobos Chacón
Decano de la Sede Regional del Pacífico de la UTN
MQC/smz.-