N° 1529-E-2002 TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las diez horas cincuenta minutos del catorce de agosto del año dos mil dos.

Interpretación de los artículos 55 del Código Municipal, 4 y 6 de la Ley N° 8173 de 7 de diciembre del 2001.

CONSIDERANDO:

1. Los artículos 99 de la Constitución Política y 1° de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Elecciones y del Registro Civil, N°. 3504 de 10 de mayo de 1965, contemplan que la organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio corresponden en forma exclusiva al Tribunal Supremo de Elecciones, el cual goza de independencia en el desempeño de su cometido, y que del Tribunal dependen los demás organismos electorales.

2. El inciso 3) del artículo 102 de la Constitución Política otorga al Tribunal Supremo de Elecciones la facultad de interpretar en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones constitucionales y legales referentes a la materia electoral. El inciso c) del artículo 19 del Código Electoral, al desarrollar ese precepto constitucional dispone en lo que interesa: “Tales interpretaciones podrán darse de oficio o a solicitud de los miembros del Comité Ejecutivo Superior de los partidos políticos inscritos.”. Este organismo electoral, mediante resolución N°. 1863 de las 9:40 horas del 23 de setiembre de 1999, precisó que tales interpretaciones oficiosas resultan procedentes cuando el Tribunal, en cualquier momento, perciba la exigencia de interpretar o integrar el ordenamiento, en punto a aquellas de sus disposiciones que no sean claras o suficientes, cuando su entendimiento literal conduzca a la desaplicación o distorsión de sus principios rectores o a una contradicción con mandatos constitucionales o cuando las previsiones requieran de una posterior complementación práctica para que surtan sus efectos.

3. El artículo 54 del Código Municipal vigente regula los Concejos de Distrito y dispone que existirán tantos como distritos posea el cantón, estableciendo que serán los órganos encargados de vigilar la actividad municipal y colaborar en los distritos con las respectivas municipalidades. Por su parte, de acuerdo con el artículo 55 del Código de cita, en diciembre próximo deberán celebrarse elecciones en todo el país para la designación, entre otros, de los miembros propietarios y suplentes de los referidos Concejos de Distrito, quienes deberán ser elegidos popularmente por cuatro años en forma simultánea con la elección de alcaldes municipales y por el mismo procedimiento de elección de diputados y regidores. Esa normativa fue afectada por la reforma al artículo 172 de la Constitución Política (Ley Nº 8105 de 31 de mayo del 2001) y la Ley General de Concejos Municipales de Distrito (Nº 8173 de 7 de diciembre del 2001), mediante las cuales se admite la posibilidad de que en determinados distritos funcionen Concejos Municipales de Distrito, en tanto se verifiquen las condiciones que prevé la mencionada Ley 8173 para tal efecto, caso en el que, según su artículo 6°, también deben elegirse popularmente los integrantes de estos órganos en la misma fecha de elección de los síndicos.

IV. De conformidad con el Transitorio I de la Ley 8173, los Concejos Municipales de Cartago, Jiménez, Abangares, San Ramón y Puntarenas, acordaron la creación de Concejos Municipales de Distrito en Cervantes, Tucurrique, Colorado, San Isidro de Peñas Blancas, Lepanto, Cóbano, Paquera y Monteverde, respectivamente. Si bien no existe disposición expresa según la cual en los distritos donde se acuerde la creación de un Concejo Municipal de Distrito éste sustituirá al Concejo de Distrito, este Tribunal considera que tal sustitución se deduce de una recta interpretación, por cuanto carece de toda lógica y razonabilidad que en los distritos supra mencionados se elijan popularmente, en la misma fecha, miembros para Concejos de Distrito y miembros para Concejos Municipales de Distrito, cuando las competencias del segundo comprenden las del primero, y el Síndico formaría parte, simultáneamente, de ambos órganos. El ordenamiento jurídico atribuye a este Tribunal el deber de organizar las elecciones municipales de los referidos órganos, tarea que supone la aplicación de las reglas y técnicas electorales establecidas, tomando en cuenta criterios más generales como el de razonabilidad y el de economía de los recursos públicos. En tal ejercicio, resulta imperativo evitar el gasto inútil de recursos en situaciones opuestas a la lógica interna del sistema democrático. Dada la evidente trascendencia electoral del asunto planteado, este Tribunal considera necesario interpretar de oficio la citada normativa, según las siguientes consideraciones.

V. Las funciones de los Concejos de Distrito, en general, se refieren a la vigilancia de la actividad municipal y a la colaboración con la Municipalidad (artículo 54 del Código Municipal). En particular, sus cometidos consisten en hacer propuestas, recomendaciones e informes a la Municipalidad, así como coordinar con ésta determinadas actividades. Además, según el artículo 57 inciso h) del Código Municipal, la Municipalidad tiene la facultad de delegar en el Concejo de Distrito aquellas funciones que determine conforme con la ley. Por consiguiente, salvo en caso de delegación específica, el Concejo de Distrito carece de atribuciones sustantivas o de carácter permanente, más allá de la mera colaboración o apoyo a la Municipalidad.

Por su parte, los Concejos Municipales de Distrito, de conformidad con el artículo 172 de la Constitución Política y la Ley General de Concejos Municipales de Distrito, se definen como órganos adscritos a la Municipalidad respectiva, con autonomía funcional propia. Sobre este particular la Procuraduría General de la Republica en dictamen C-015-95 de 16 de enero de 1995, aclara que “la simple enunciación de una “adscripción” no le otorga algún grado de independencia en la labor especifica del órgano” debiendo recurrirse necesariamente en tales casos “...al análisis del resto del marco normativo que regula al órgano particular al cual hace referencia dicha adscripción, para así delimitar adecuadamente su grado de libertad con respecto al órgano o ente al que se le ha dado esa relación de pertenencia o sujeción.”. En consecuencia, la acepción “adscrito”, por sí sola, no confiere mayor o menor grado de libertad a los Concejos Municipales de Distrito; sin embargo el ordenamiento, específicamente el artículo 172 de la Constitución Política y la Ley General de Concejos Municipales de Distrito, establece su nivel de autonomía en relación con la Municipalidad. Refiriéndose a la autonomía funcional, la Sala Constitucional, en su voto 4530-00 de las 14:51 horas del 31 de mayo de 2000, sostuvo que “...la finalidad de trasladar una especifica función a un órgano desconcentrado es justamente el encargarle con carácter exclusivo y excluyente una determinada competencia, que debe ejercerla sin ingerencias, aún de la propia administración a la que se encuentra adscrito...”, pues “...resulta lógico pensar que se requiere de un cierto ámbito de independencia administrativa indispensable para llevar a buen término las atribuciones conferidas, y así, no tornar inoperante la independencia funcional que se ha otorgado...” (el subrayado no está en el original). Este esquema permite deducir que la autonomía de los Concejos Municipales de Distrito, desarrollada por la Ley 8173, traslada a estos órganos las competencias locales que ordinariamente ostenta la Municipalidad.

VI. El artículo 4 de la Ley 8173 dispone que los Concejos Municipales de Distrito tendrán las competencias locales en el respectivo distrito y podrán convenir en toda clase de alianzas de cooperación con la municipalidad del cantón y con entes públicos no territoriales. Tomando en cuenta que esta norma es posterior al Código Municipal, y que no hace salvedad alguna en cuanto a las competencias asignadas a los Concejos de Distrito, se infiere que las competencias asignadas a los Concejos de Distrito resultan asumidas totalmente, y con exclusión de éstos, por los Concejos Municipales de Distrito, donde los hubiere. En efecto, al establecerse que los Concejos Municipales de Distrito “...tendrán las competencias locales en el respectivo distrito”, los Concejos de Distrito sufren un vaciamiento en su ámbito de competencias. Los Concejos Municipales de Distrito, por su parte, vienen a configurarse como una especie de Concejos de Distrito reforzados, en virtud de ostentar autonomía funcional propia, aspecto que, si se relaciona con lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 8173, que indica que toda la normativa referente a las municipalidades será aplicable a los concejos municipales de distrito y a sus concejales e intendentes, permite dimensionar las competencias y facultades otorgadas a estos órganos. Consecuentemente, resulta inútil e irracional la designación de Concejos de Distrito en aquellas circunscripciones donde se traspongan Concejos Municipales de Distrito, pues los segundos asumen, entre otras, la totalidad de las atribuciones de los primeros.

VII. Si la propia Municipalidad se encuentra excluida del ejercicio de la mayoría de sus normales competencias en aquella circunscripción distrital donde exista, al amparo de su propia autonomía funcional, un Concejo Municipal de Distrito, con mayor razón, las funciones que el Código Municipal asigna al Concejo de Distrito resultan asumidas por el Concejo Municipal de Distrito. En efecto, las atribuciones del Concejo de Distrito, que se concretan al apoyo o colaboración a la Municipalidad, son legalmente subsumidas y superadas por las asignadas al Concejo Municipal de Distrito, en tanto este último gestiona como un órgano con autonomía funcional propia, teniendo a su haber “las competencias locales en el respectivo distrito”. Adicionalmente, resulta imposible deslindar competencias entre Concejos Municipales de Distrito y Concejos de Distrito para el funcionamiento simultáneo de ambas figuras, dado que ambos atienden idénticos intereses de la misma circunscripción y, adicionalmente, ambos son integrados por el síndico municipal (arts. 55 del Código Municipal y 6 de la Ley 8173).  

En consecuencia, aunque la ley no indique expresamente que la creación de un Concejo Municipal de Distrito supone la desaparición del Concejo de Distrito respectivo y, por tanto, torna innecesaria la elección de miembros para este último, resulta necesario y procedente interpretar que en los distritos donde las Municipalidades respectivas acordaron la creación de Concejos Municipales de Distrito, éste constituye el único órgano regional susceptible de elección popular. De ahí que los partidos inscritos en las diferentes escalas únicamente deben nominar candidatos para Concejos Municipales de Distrito, y no para Concejos de Distrito, en las circunscripciones de Cervantes, Tucurrique, San Isidro de Peñas Blancas, Colorado, Cóbano, Lepanto, Paquera y Monteverde. Asimismo, debe entenderse que, a falta de regulación expresa, será aplicable a los Concejos Municipales de Distrito, en lo que corresponda a materia electoral, lo dispuesto en el Código Municipal para los Concejos de Distritos.

POR TANTO:

De la integración de las normas constitucionales y legales citadas, este Tribunal interpreta en forma exclusiva y obligatoria que para las elecciones a celebrarse el 1º de diciembre del 2002 en los distritos administrativos de Cervantes, Tucurrique, San Isidro de Peñas Blancas, Colorado, Cóbano, Lepanto, Paquera y Monteverde, los partidos políticos inscritos en las diferentes escalas sólo deben nominar candidatos a síndico propietario y síndico suplente, miembros propietarios y suplentes de los Concejos Municipales de Distrito, e intendente en cada uno de dichos distritos. Notifíquese la presente resolución a la Dirección General del Registro Civil, a los partidos políticos y publíquese íntegramente en el Diario Oficial.

Oscar Fonseca Montoya 

Luis Antonio Sobrado González Olga Nidia Fallas Madrigal