N.º 1234-E8-2010.-TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las doce horas un minuto del veintitrés de febrero de dos mil diez.
Consulta formulada por el señor JORGE ARTURO ROJAS SEGURA, Director Ejecutivo del Consejo Nacional de Política Pública de la Persona Joven, respecto de las limitaciones de participación político electoral atinentes a su cargo.
RESULTANDO
En escrito presentado ante la Secretaría del Tribunal el 8 de setiembre del 2009, el señor JORGE ARTURO ROJAS SEGURA señala que desempeña el cargo de Director Ejecutivo del Consejo Nacional de Política Pública de la Persona Joven, creado mediante la Ley General de la Persona Joven, número 8261, como un órgano con desconcentración máxima y personalidad jurídica instrumental adscrito al Ministerio de Cultura y Juventud. Por lo expuesto, consulta si, al ejercer ese puesto, le alcanza la prohibición establecida en el artículo 146 del Código Electoral y el transitorio V de esa misma norma (folio 1).
En el procedimiento se han observado las prescripciones de ley;
Redacta el Magistrado Esquivel Faerron; y,
CONSIDERANDO
I.- Admisibilidad de la gestión consultiva: El artículo 102 inciso 3) de la Constitución Política concede al Tribunal Supremo de Elecciones la potestad de interpretar, en forma exclusiva y obligatoria, las disposiciones constitucionales y legales referidas a la materia electoral.
A nivel legal el desarrollo del mandato constitucional preceptúa en los incisos c) y d) del numeral 12 del Código Electoral, lo siguiente:
“ARTÍCULO 12.- Atribuciones del Tribunal Supremo de Elecciones.
Al TSE le corresponde, además de las atribuciones que le confieren la Constitución, este Código y demás leyes, lo siguiente: (…)
(…) c) Interpretar, en forma exclusiva y obligatoria, y sin perjuicio de las atribuciones de la Sala Constitucional en materia de conflictos de competencia, las disposiciones constitucionales y las demás del ordenamiento jurídico electoral, de oficio o a instancia del comité ejecutivo superior de cualquiera de los partidos políticos inscritos. La resolución final que se dicte en esta materia será publicada en el diario oficial La Gaceta y se comunicará a todos los partidos políticos.
d) Emitir opinión consultiva a solicitud del comité ejecutivo superior de cualquiera de los partidos políticos inscritos o de los jerarcas de los entes públicos que tengan un interés legítimo en la materia electoral. Cualquier particular también podrá solicitar una opinión consultiva, pero en este caso quedará a criterio del Tribunal evacuarla, si lo considera necesario para la correcta orientación del proceso electoral y actividades afines. Cuando el Tribunal lo estime pertinente, dispondrá la publicación de la resolución respectiva.”.
Según lo dispuesto por el inciso d) de esa previsión normativa, el Órgano Electoral podrá emitir opinión consultiva a solicitud del comité ejecutivo superior de cualquiera de los partidos políticos inscritos, de los jerarcas de los entes públicos que tengan un interés legítimo en la materia electoral o de cualquier particular. No obstante, en este último caso, la ley le concede al Tribunal la potestad de emitir su opinión si lo considera necesario para la correcta orientación del proceso electoral y actividades afines. Conforme a la normativa expuesta y atendiendo a la facultad que le asiste, este Tribunal se permite aclarar la consulta formulada por el señor Jorge Arturo Rojas Segura.
II.- Sobre la prohibición de participación política de los empleados y funcionarios públicos. Como preámbulo al estudio y para una adecuada comprensión y análisis del presente asunto, resulta indispensable retomar lo dispuesto en el artículo 146 del Código Electoral vigente, que en su letra dispone de manera literal:
“ARTÍCULO 146.- Prohibición para empleados y funcionarios públicos.
Prohíbese a los empleados públicos dedicarse a trabajos o discusiones de carácter político-electoral, durante las horas laborales y usar su cargo para beneficiar a un partido político. Los jefes inmediatos de dichos empleados serán los responsables de vigilar el cumplimiento de esta disposición.
Quienes ejerzan la Presidencia o las Vicepresidencias de la República, los ministros(as) y viceministros(as), y los miembros activos o las miembros activas del servicio exterior, el contralor o la contralora y subcontralor o subcontralora generales de la República, el (la) defensor(a) y el (la) defensor(a) adjunto(a) de los habitantes, el (la) procurador(a) general y el (la) procurador(a) general adjunto(a), quienes ejerzan la presidencia ejecutiva, o sean miembros(as) de las juntas directivas, directores ejecutivos, gerentes y subgerentes de las instituciones autónomas y todo ente público estatal, los(as) oficiales mayores de los ministerios, los(as) miembros (as) de la autoridad de policía, los(as) agentes del Organismo de Investigación Judicial (OIJ), los magistrados(as) y toda persona empleada del TSE, los magistrados y funcionarios(as) del Poder Judicial que administren justicia, y quienes tengan prohibición en virtud de otras leyes, no podrán participar en las actividades de los partidos políticos, asistir a clubes ni reuniones de carácter político, utilizar la autoridad o influencia de sus cargos en beneficio de los partidos políticos, colocar divisas en sus viviendas o vehículos, ni hacer ostentación partidista de cualquier otro género.
En materia electoral, las personas funcionarias incluidas en el párrafo segundo de este artículo, únicamente podrán ejercer el derecho a emitir su voto el día de las elecciones en la forma y las condiciones establecidas en este Código.
El TSE podrá ordenar la destitución e imponer inhabilitación para ejercer cargos públicos por un período de dos a cuatro años, a los funcionarios citados, cuando sus actos contravengan las prohibiciones contempladas en este artículo.” (el destacado no pertenece al original).
El antecedente normativo de esta disposición se tuteló en el numeral 88 del Código Electoral derogado y señalaba, de manera similar:
“Artículo 88.-Prohibición para empleados y funcionarios públicos
Prohíbese a los empleados públicos dedicarse a trabajos o discusiones de carácter político electoral, durante las horas laborales y usar su cargo para beneficiar a un partido político.
El Presidente y los Vicepresidentes de la República , los Ministros y Viceministros, el Contralor y el Subcontralor Generales de la República , el Defensor y el Defensor Adjunto de los Habitantes, el Procurador General y el Procurador General Adjunto, los presidentes ejecutivos, directores ejecutivos y gerentes de las instituciones autónomas, los gobernadores, los oficiales mayores de los ministerios, los miembros de la Autoridad de Policía, los agentes del Organismo de Investigación Judicial, los Magistrados y empleados del Tribunal Supremo de Elecciones, los Magistrados y funcionarios del Poder Judicial que administren justicia, el Director y empleados del Registro Civil y quienes tienen prohibición en virtud de otras leyes, no podrán participar en las actividades de los partidos políticos, asistir a clubes ni reuniones de carácter político, utilizar la autoridad o influencia de sus cargos en beneficio de los partidos políticos, colocar divisas en sus viviendas o vehículos ni hacer ostentación partidista de cualquier otro género.
No podrán presentarse a emitir su voto portando armas los miembros de la Autoridad de Policía, los agentes del Organismo de Investigación Judicial ni quienes desempeñen funciones semejantes de autoridad.
En materia electoral, los funcionarios incluidos en los párrafos segundo y tercero de este artículo, únicamente podrán ejercer su derecho de emitir el voto el día de las elecciones, en la forma y condiciones establecidas en este Código.”.
Por la similitud en la literalidad de ambas normas (la derogada y la vigente), los pronunciamientos jurisprudenciales que ha dictado este Tribunal, en torno a los alcances del artículo extinto, ofrecen argumentos sustanciales y aplicables al análisis del presente asunto.
En efecto, mediante resolución 1927-E8-2008 de las diez horas cinco minutos del cinco de mayo de dos mil nueve, este tribunal señaló:
“III.- Sobre el régimen de prohibición de parcialidad y participación política de los funcionarios públicos.- Este Tribunal ha sostenido que las restricciones o limitaciones para el ejercicio de derechos fundamentales, como la participación de los ciudadanos en actividades político-electorales, deben interpretarse de forma restrictiva, de suerte que las prohibiciones contenidas en el artículo 88 del Código Electoral no pueden extenderse a otros funcionarios que no sean los ahí expresamente indicados.
El referido artículo establece prohibiciones o restricciones de diferente grado. En el primer párrafo indica que a los empleados públicos en general les está prohibido "dedicarse a trabajos o discusiones de carácter político electoral, durante las horas laborales y usar su cargo para beneficiar a un partido político.". Por otra parte, el párrafo segundo enlista taxativamente los cargos públicos sujetos a una restricción más rigurosa, que impide "participar en las actividades de los partidos políticos, asistir a clubes ni reuniones de carácter político, utilizar la influencia de sus cargos en beneficio de los partidos políticos, colocar divisas en sus viviendas o vehículos ni hacer ostentación partidista de cualquier otro género.". Los derechos políticos de estos funcionarios quedan reducidos a ejercer su derecho al voto el día de las elecciones, según prevé el último párrafo de esa norma.” (el destacado no pertenece al original).
Según el diseño normativo elaborado por el legislador en ambas normas, el primer grupo de funcionarios públicos, contenido en el párrafo inicial, tiene vedado el favorecer con sus cargos a un partido político o dedicarse, en sus horas laborales, a trabajos o discusiones partidarias. El segundo grupo, está compuesto por ciertos funcionarios a quienes, en razón de la naturaleza de su cargo o jerarquía, el legislador consideró necesario proscribirles, expresamente, toda forma de participación político partidaria, salvo la emisión del voto. Como innovación, el legislador incluyó en el segundo grupo, entre otros, a los directores ejecutivos de los entes públicos estatales.
III.- Antecedentes de relevancia. Mediante resolución número 3791-E8-2008 de las trece horas con veinte minutos del veinticuatro de octubre de dos mil ocho, este Tribunal conoció una consulta del señor JORGE ARTURO ROJAS SEGURA en los mismos términos que la presente, pero en torno al artículo 88 del Código Electoral extinto. En esa oportunidad, este Órgano Electoral dispuso que su cargo estaba sujeto a la prohibición genérica tutelada en el párrafo primero de la norma y no a la prohibición absoluta que contempla el segundo párrafo ya que no incluía a los directores ejecutivos de los órganos con desconcentración máxima, sino sólo a los de instituciones autónomas. En lo conducente esta resolución indicó:
“III.-Naturaleza jurídica del Consejo Nacional de Política Pública de la Persona Joven: El Consejo Nacional de Política Pública de la Persona Joven, de acuerdo a lo que estipula el artículo 11 de la Ley General de la Persona Joven n.º 8261 publicada en La Gaceta n.º 95 de 20 de mayo de 2002, “es un órgano con desconcentración máxima, adscrito al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes” el cual es el rector de las políticas públicas para la persona joven.
La Procuraduría General de la República, en el dictamen n.º C-208-2002 de 21 de agosto de 2002, apuntó sobre esta dependencia lo que sigue:
“(…) se le otorga una posición privilegiada y predominante con respecto a otros órganos del Estado en lo que al específico campo de su competencia atañe. De ahí que, entre sus específicas potestades, se encuentre la de coordinar con las instituciones públicas del Estado la ejecución de los objetivos de la Ley, el cumplimiento del deber de garantizar a los jóvenes las condiciones óptimas de salud, trabajo, educación y desarrollo integral (artículo 12, inciso a) o bien la coordinación con instituciones públicas y privadas, a cargo de programas para las personas jóvenes, para proporcionarles información y asesorarlas tanto sobre las garantías consagradas en la Ley, como sobre los derechos estatuidos en otras disposiciones a favor de las personas jóvenes (artículo 12, inciso g)
Puede afirmarse, entonces, que la definición otorgada al Consejo como órgano "rector" le reconoce un papel preponderante y exclusivo para el desarrollo de los principios, competencias y fines que se persiguen satisfacer con la promulgación de la Ley General de la Persona Joven. De donde no se podría concebir como posible que otro órgano del Estado asuma parte de esas competencias, o que las defina y ejecute sin la participación y aceptación que de las mismas haga el Consejo.”.
Como se aprecia de la cita textual precedente, el Consejo Nacional de Política Pública de la Persona Joven, dada su desconcentración máxima del Ministerio de Cultura Juventud y Deportes, ostenta una serie de atribuciones administrativas establecidas por ley, específicamente las que señala el artículo 13 de la Ley General de la Persona Joven.
IV.-Examen de fondo: Si bien el artículo 88 párrafo segundo del Código Electoral incluye a los directores ejecutivos como funcionarios a los cuales se les prohíbe de forma absoluta la participación en actividades político-electorales, salvo la emisión del voto, es lo cierto que se trata de cargos ubicados dentro de la estructura organizativa de las instituciones autónomas y no de los órganos desconcentrados de un Ministerio. Así lo aclaró el Tribunal en resolución de reciente data n.º 2512-E6-2008 de las 12:00 del 25 de julio de 2008 al examinar un caso similar al presente:
“(…) pese a que el párrafo 2° del artículo 88 del Código Electoral incluye a los directores ejecutivos de las instituciones autónomas dentro de la prohibición absoluta de participación política, lo cierto es que DINADECO, según se indicó, está previsto como un órgano de desconcentración máxima del Poder Ejecutivo y no como una institución autónoma, de suerte que no se cumplen los elementos que exige la norma, sea que el puesto de director ejecutivo lo sea dentro de una institución autónoma; consecuentemente, no podría aplicarse esta restricción a la denunciada.”.
En el sentido expuesto se tiene que al Director Ejecutivo del Consejo Nacional de Política Pública de la Persona Joven, en razón de la naturaleza de la mencionada dependencia, no le aplica la restricción absoluta que establece al artículo 88 párrafo segundo del Código Electoral.
Hecha la revisión de la Ley General de la Persona Joven no existe, a su vez, norma alguna que impida la participación del Director Ejecutivo del Consejo Nacional de Política Pública de la Persona Joven en actividades político electorales ante lo cual, en su caso, la prohibición que opera es la genérica del párrafo primero del artículo 88 iusibídem, que hace posible que los empleados públicos puedan dedicarse a labores de índole político-electoral fuera de horas laborales.
En suma, existen dos razones por las cuales cabe colegir que al Director Ejecutivo del Consejo Nacional de Política Pública de la Persona Joven, al igual que a la mayoría de los servidores del Estado, únicamente le aplican las proscripciones establecidas en el párrafo primero del artículo 88 del Código Electoral: a) el cargo de Director Ejecutivo de un órgano desconcentrado de un Ministerio, como el caso examinado, no está incluido en la lista taxativa de funcionarios con prohibición absoluta de participación político electoral (artículo 88 párrafo segundo del Código Electoral); b) la Ley General de la Persona Joven no establece impedimento alguno para participar en actividades políticas.” (el subrayado no pertenece al original).
IV.- Sobre el fondo de la consulta. A fin de aportar claridad y sustento a este análisis, resulta preceptivo señalar que con la entrada en vigencia del Código Electoral el 2 de setiembre del año 2009, se produjo una modificación sustancial en la letra de la prohibición en estudio, pues el legislador incluyó dentro de la lista de sujetos abrigados por la prohibición absoluta a los directores ejecutivos de los entes públicos estatales, de forma tal que al amparo del párrafo segundo y tercero del artículo 146, esa condición reduce los derechos políticos de su titular únicamente al ejercicio del derecho al voto el día de las elecciones.
En la especie, el interesado JORGE ARTURO ROJAS SEGURA solicita que se le indique si su puesto de Director Ejecutivo del Consejo Nacional de Política Pública de la Persona Joven está sujeto a las prohibiciones establecidas en el artículo 146 del Código Electoral vigente.
De conformidad con el artículo 11 de la Ley General de la Persona Joven, número 8261 (publicada en La Gaceta número 95 de 20 de mayo de 2002), el “Consejo Nacional de Política Pública de la Persona Joven” es un órgano con desconcentración máxima, adscrito al Ministerio de Cultura y Juventud, con personalidad jurídica instrumental. En torno a este tipo de órganos y su relación con el supuesto de hecho de la norma en estudio, mediante sentencia 0762-E8-2010 de las dieciséis horas con cuarenta minutos del seis de febrero del dos mil diez, en un caso similar al presente, este Tribunal Electoral dispuso:
“ (…) es criterio de este Tribunal que, al establecer el legislador la prohibición absoluta de participación político-electoral para los integrantes de las juntas directivas, gerentes y subgerentes de las instituciones autónomas y todo ente público estatal consideró, concretamente, el modelo de organización previsto para las instituciones o empresas que conforman la Administración Descentralizada (instituciones autónomas, semiautónomas o empresas del Estado, entre otras) el cual no es aplicable a la Asamblea Legislativa ni a los otros Poderes del Estado (…)
(…) 2) Restricción genérica de participación político-electoral para el Director Ejecutivo de la Asamblea Legislativa: El numeral 88 del anterior Código Electoral incluía, dentro de la prohibición absoluta de participación político-electoral, a los directores ejecutivos de las instituciones autónomas por lo que al Director Ejecutivo de la Asamblea Legislativa le aplicaba, solamente, la restricción genérica que contenía esa norma. Con la redacción del párrafo segundo del numeral 146 ibidem, a pesar de que ahora se les prohíbe toda participación político-electoral a los directores ejecutivos “de todo ente público estatal”, tal restricción absoluta no le aplica al Director Ejecutivo de la Asamblea Legislativa.
Se reitera para este caso, según se expuso ut supra, que los puestos que anteceden a la frase “todo ente público estatal”, que inician con “la presidencia ejecutiva”, refieren a instituciones y empresas de la Administración Descentralizada. Consecuentemente en nada atañe dicha frase al Director Ejecutivo de la Asamblea Legislativa, aunque este órgano integra el Estado como “ente público mayor”, al igual que los otros poderes del Estado, el cargo aludido no fue considerado, expresamente, por el legislador dentro de la limitación absoluta de reiterada referencia como sí consideró, a modo de ejemplo, a los oficiales mayores de los ministerios y a las autoridades de policía, en el caso del Poder Ejecutivo, a los agentes del Organismo de Investigación Judicial, magistrados y funcionarios que administren justicia, en el caso del Poder Judicial, o a los magistrados y todo funcionario del Tribunal Supremo de Elecciones.
Entiende esta Magistratura que la lógica de considerar vedada toda participación político-electoral para quienes ejercen el puesto de director ejecutivo en las instituciones autónomas y en las demás instituciones u órganos descentralizados obedece a que la estructura organizativa de algunos entes públicos no contiene la figura del gerente sino la de un director ejecutivo que hace las veces de gerente, aunque la denominación del cargo sea distinta (…) En otras palabras, el legislador quiso, al incorporar tales puestos dentro de la proscripción absoluta de realizar actividades electorales, abarcar el orden jerárquico administrativo mayor de la organización (…) En suma, un director ejecutivo que ocupa la superior jerarquía administrativa de una institución autónoma o de cualquier otro ente público descentralizado ostenta, prácticamente, las atribuciones y tiene la responsabilidad de un gerente en dichas organizaciones cuando esta última figura no esté contemplada dentro de la organización” (el subrayado no pertenece al original).
Asimismo, mediante la resolución número 0888-E8-2010 de las dieciocho horas del nueve de febrero de dos mil diez, esta Colegiado dispuso:
“Dado que el cargo de Director General del Servicio Civil no está contemplado en la lista taxativa que señala el numeral 146 ibidem, aunado a que la Dirección General del Servicio Civil es un órgano con desconcentración máxima del Poder Ejecutivo, por consiguiente no es un ente estatal al no tener personalidad jurídica y patrimonio propios, la restricción de participación político-electoral que acompaña ese cargo sigue siendo la genérica.”.
La jurisprudencia transcrita es asimilable y plenamente aplicable al presente asunto. En efecto, toda restricción al ejercicio de derechos fundamentales debe ser interpretada en forma restrictiva; por ende, tomando como premisa inicial que la naturaleza jurídica que ostenta el Consejo Nacional de Política Pública de la Persona Joven no es asimilable al de una institución o empresa de la Administración Descentralizada en los términos expuestos en la jurisprudencia transcrita y que el cargo de Director Ejecutivo de ese Consejo no está considerado expresamente en la lista taxativa que señala el numeral 146 en su párrafo segundo, la restricción de participación político-electoral que acompaña esa función sigue siendo la genérica (contemplada en el párrafo primero de la norma en mención) pues no existe norma especial que le imponga un régimen diverso.
POR TANTO
Se evacua la opinión consultiva en el sentido de que el Director Ejecutivo del Consejo Nacional de Política Pública de la Persona Joven está sujeto a la prohibición de participación política regulada en el párrafo primero del artículo 146 del Código Electoral por lo que puede realizar actividades político-electorales fuera de sus horas laborales. Notifíquese.
Luis Antonio Sobrado González
Eugenia María Zamora Chavarría Max Alberto Esquivel Faerron
Mario Seing Jiménez Zetty Bou Valverde
Exp 288-E-2009
Hermeneútica Electoral
Director Jorge Arturo Rojas Segura
Consejo Nacional de la Política pública de la persona joven
MQC/er.-