N.°
10282-E3-2023.-TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las diez horas y quince minutos del
quince de diciembre de dos mil veintitrés.
Recurso de apelación electoral formulado por el partido Acción
Ciudadana en contra de la resolución n.°
PIC-3853-M-2023 de las 11:47 horas del 21 de noviembre de 2023, dictada por la
Dirección General del Registro Electoral y Financiamiento de Partidos
Políticos.
RESULTANDO
1.-
Por resolución n.° PIC-3853-M-2023 de las
11:47 horas del 21 de noviembre de 2023, la Dirección General del Registro
Electoral y Financiamiento de Partidos Políticos (en adelante la Dirección) rechazó
la solicitud de inscripción de candidaturas de concejalías de distrito en el
cantón Barva, provincia Heredia, presentadas por el partido Acción Ciudadana
(en adelante PAC), en virtud del incumplimiento del principio de paridad
horizontal (folio 85).
2.-
La resolución n.° PIC-3853-M-2023 fue
notificada al PAC el 27 de noviembre de 2024 (folio 93).
3.-
En oficio n.° PAC-CE-264-2023 del 30 de
noviembre de 2023, remitido vía correo electrónico el 30 de noviembre de 2023,
el PAC formuló los recursos de revocatoria con apelación en subsidio contra la
resolución n.° PIC-3853-M-2023 de la Dirección. Argumentó que, por un error,
digitaron de manera equivocada, en el respectivo formulario, el encabezamiento
en las candidaturas a concejalías en el distrito Santa Lucía, cantón Barva,
provincia Heredia, pues incluyeron en la primera concejalía propietaria a una
mujer, cuando lo cierto es que para ese cargo no escogieron ninguna candidatura
y la señora Jeannette Cordero Gamboa, cédula de identidad n.° 401190233, debió
ser propuesta como candidata a la segunda concejalía propietaria. El PAC pidió
que se atendiera al hecho de que se trataba de un error y se inscribieran las
candidaturas respectivas (folios 89 a 92).
4.-
Por resolución n.° PIC-4309-M-2023 de las
07:47 horas del 8 de diciembre de 2023, la Dirección desestimó el recurso de
revocatoria planteado contra la resolución n.° PIC-3853-M-2023. Por considerar
que había sido formulado en tiempo y cumpliendo las formalidades dispuestas en
el Código Electoral, en ese mismo acto la Dirección admitió el recurso de
apelación electoral planteado contra esa resolución para que fuera conocido por
el Tribunal Supremo de Elecciones (folios 94 a 98).
5.-
En el procedimiento se ha observado las
prescripciones de ley.
Redacta el Magistrado Brenes Villalobos; y,
CONSIDERANDO
I.-
Objeto
del recurso de apelación electoral. El PAC impugna la
resolución n.° PIC-3853-M-2023 de las 11:47 horas del 21 de noviembre de 2023,
a través de la cual se denegó la solicitud de inscripción de sus candidaturas a
concejalías de distrito presentadas para el cantón Barva, provincia Heredia,
esto tomando en consideración que la solicitud formulada por esa agrupación
incumplió el principio de paridad horizontal, ya que presentó las nóminas
respectivas encabezadas únicamente por mujeres, lo cual, según alega el PAC,
obedeció a un error. El PAC solicitó que se declarara con lugar el recurso de
apelación electoral y se inscribiera la nómina pues, a su juicio, esta cumplía
las exigencias derivadas de las reglas dispuestas para la implementación de la
paridad horizontal.
II.-
Admisibilidad
del recurso. El régimen de impugnaciones previsto en los
ordinales 240 y siguientes del Código Electoral permite a los partidos
políticos, incluidos aquellos en proceso de formación, presentar recursos de
apelación ante esta Autoridad Electoral contra la decisión que, en materia
electoral, adopte un funcionario o dependencia del Tribunal, -artículo 240.e)
del Código Electoral-.
Con
fundamento en lo expuesto, tratándose de una impugnación planteada, de manera
conjunta, por el señor Gonzalo Coto Fernández, secretario general del PAC,
contra la resolución n.° PIC-3853-M-2023 de las 11:47
horas del 21 de noviembre de 2023, dictada por la Dirección, resulta
pertinente que este Tribunal se pronuncie sobre el fondo de la impugnación,
pues el recurso ha sido interpuesto en tiempo y forma, como lo ordenan los
numerales 241 y 245 del Código Electoral, ya que esa resolución fue notificada
vía correo electrónico el 27 de noviembre de 2023 y fue impugnada el 30 de
noviembre siguiente (folios 89 a 93).
En
consecuencia, el Tribunal Supremo de Elecciones procede a analizar por el fondo
esas apelaciones electorales.
III.-
Hechos
probados. El Tribunal Supremo de Elecciones prohíja los
hechos que la Dirección tuvo por probados en la resolución n.° PIC-3853-M-2023
de las 11:47 horas del 21 de noviembre de 2023 (folio 95 frente y vuelto).
IV.-
Hechos
no probados. Ninguno de interés
para resolver este asunto.
V.-
Sobre la obligación de
implementar la paridad horizontal en las candidaturas a concejalías de distrito.
El Tribunal Supremo de Elecciones ya había dispuesto, en el año 2019, que era
indispensable la aplicación e implementación de la paridad horizontal en las
candidaturas a los cargos de integrantes de los concejos de distrito. En
efecto, en la resolución n.° 1724-E8-2019 de las 15:00 horas del 27 de febrero
de 2019, es decir, desde hace casi 5 años, el Tribunal Supremo de Elecciones
precisó las reglas que regirían para la aplicación de la paridad horizontal. En
este sentido, en esa resolución se señaló que, tratándose de las candidaturas a
integrantes de concejos de distrito, la paridad horizontal se evaluaría en cada
cantón, esto es, por ejemplo, si un cantón tiene 4 distritos, 2 de las listas
de candidaturas a las concejalías de distrito deberían estar encabezadas por
una mujer y otras dos por un hombre. En lo que interesa, en esa resolución
interpretativa se dispuso que:
Este Tribunal, expuso en su oportunidad, las razones
que dieron sustento al criterio que circunscribió la aplicación del sistema de
paridad y alternancia a cada nómina de candidaturas a cargos de elección
popular, individualmente considerada (paridad vertical).
No obstante, a la luz de los elementos objetivos y ponderables
con que cuenta en este momento, del entorno socio-político imperante, de las especiales
características de nuestro sistema electoral y de la necesaria progresividad del derecho de igualdad, es posible
verificar que la implementación del sistema de paridad y alternancia, tal y como se está aplicando, no garantiza eficientemente la
participación de la mujer para aspirar a los cargos públicos plurinominales citados, como debe serlo por mandato en los
instrumentos normativos citados.
En efecto, la evidencia demuestra que la desigualdad es un
fenómeno que no cesa y los
partidos políticos insisten en impulsar los encabezamientos femeninos -con
mayor frecuencia- para los cargos de suplencia o en aquellos cuyo ejercicio sea
gratuito relegándolas a
papeles residuales, a pesar de que en todos los cargos (no solo en esos) se requiere la participación, contribución y visión de
ambos sexos.
Ello demanda -en esta materia-
replantear la postura sobre la obligatoriedad en la implementación del
componente horizontal del principio de
paridad al
entender que -en respeto a los principios y valores asumidos por el Estado costarricense- la paridad solo puede materializarse con su aplicación extensiva al encabezamiento de las nóminas de
candidaturas a
cargos plurinominales de elección popular a nivel municipal (paridad
horizontal, transversal o de territorialidad); en específico a las nóminas para
regidurías, concejalías de distrito y concejalías municipales de distrito.
La reversión parcial del criterio
anterior está orientada a evitar que la
desaplicación o distorsión de los objetivos rectores torne estéril la medida
adoptada mediante
el vaciamiento de su núcleo
esencial (a falta de compromiso partidario para proponer mujeres en el encabezamiento de las listas,
en forma igualitaria), haciendo nugatorios
el espíritu, fines y objetivos trazados por el ordenamiento jurídico integral.
Ello contribuye, además, a proporcionar
coherencia al sistema electoral desde una perspectiva integral toda vez que
concede el mismo tratamiento a la totalidad de las nóminas a cargos
plurinominales (tanto a nivel provincial como local), situándolas bajo los
mismos parámetros e idénticas reglas en cuanto a la aplicación del principio de
paridad se refiere (en concordancia con lo dispuesto en la resolución n.° 3603-E8-2016, de previa cita, en lo
relativo a las listas de candidaturas a diputaciones).
Se entiende claro está, que la
justificación para extender el componente horizontal a las postulaciones a
nivel municipal no reside en que esas nóminas estén destinadas a competir por
espacios o escaños en la integración de un mismo órgano (como ocurre en el caso
de los aspirantes a escaños legislativos) toda vez que las circunscripciones
locales son independientes entre sí y ello descarta que exista destino o
conexidad entre ellas. La motivación
para hacerlo extensivo al ámbito local surge -más bien- de la necesidad de
producir un equilibrio y ampliar los márgenes de acceso de las mujeres a la representación en
puestos decisivos en ese ámbito (ONU MUJERES, “Paridad
de Género: Política e instituciones. Hacia una democracia paritaria”, n.° 3, 2017).
Lo así dispuesto implica,
en palabras sencillas, que los partidos políticos deberán orientar sus
actuaciones hacia la promoción e inclusión de mujeres en el primer lugar
(encabezamiento) de las nóminas -en forma igualitaria- a fin de que ese
posicionamiento permita facilitar y potenciar la probabilidad real de ser
electas y acceder a tales unidades de decisión, todo en punto a enriquecer la
democracia.
En ese orden de ideas, se modifica
parcialmente la jurisprudencia de este Tribunal y se interpretan
oficiosamente los artículos 2, 52 incisos ñ) y o) y 148 del Código Electoral, en
el sentido de que la paridad de las nóminas de candidatos a los puestos de regidurías propietarias, concejalías de distrito
propietarias y concejalías municipales de distrito propietarias no solo obliga a
los partidos a integrar cada una de esas listas con un 50% de cada sexo
(colocados en forma alterna), sino también a que esa proporción se respete en
los encabezamientos de las listas del mismo género pertenecientes a una
misma circunscripción territorial.
La paridad así entendida puede
contribuir a restablecer el equilibrio en el ejercicio de los derechos
fundamentales en juego y garantizar el principio de igualdad reconocido en
nuestra Constitución Política y en los instrumentos internacionales en vigor.
Bajo ese escenario, la paridad deberá
verificarse de la siguiente manera: […] b) entre los primeros lugares de
las diferentes nóminas para concejales de distrito (pertenecientes a un mismo
cantón); […].
A fin de
proporcionar simetría en la presentación de las fórmulas, el sexo que encabece
las nóminas suplentes deberá ser el mismo de aquel que figure en el
primer lugar de las respectivas listas propietarias; ello contribuirá, además,
a impedir que los encabezamientos suplentes registren desequilibrios
paritarios. Cabe señalar que lo anterior difiere del criterio vertido por este
Tribunal en la resolución n.° 5584-E8-2013, cuyas
consideraciones respondían al marco de otro escenario y diferente coyuntura.
(Los pasajes destacados vienen del original).
En esa
misma resolución el Tribunal Supremo de Elecciones incluso difirió la
aplicación de la paridad horizontal en los cargos de integrantes de concejos de
distrito, indicando que esta no sería exigible en la elección municipal de
2020, pero sí para los presentes comicios de 2024. Ciertamente ahí se aclaró:
En
consecuencia, se dispone que la implementación del criterio de paridad
horizontal (en los términos citados) y la consecuencia establecida en el
considerando IV de esta resolución (que impone el reacomodo de las nóminas ante
el incumplimiento) no será aplicable para el proceso de inscripción de
candidaturas correspondiente a las elecciones de 2020, sino hasta los comicios
municipales del año 2024.
El dimensionamiento (en esos
términos) procura, con base en el principio de razonabilidad, que la
implementación de tan importante medida no se vea frustrada por graves
dislocaciones que, a la postre, comprometan su finalidad o desnaturalicen su
propósito. Así, las agrupaciones y sus correligionarios tendrán un margen
razonable para la reingeniería que el nuevo criterio demanda y un espacio
necesario para que el próximo proceso electoral (del año 2020) se traduzca en
una tasación de las variables -positivas o negativas- que el mecanismo adoptado
por ellos pueda producir en la práctica, sin que se vea comprometida -de manera
inmediata- su participación política total o parcial y, sobre todo, el derecho de
participación de las bases locales.
Con ello, se busca promover la
introducción del “criterio de paridad horizontal” (para las nóminas citadas)
sin afectar el principio de participación ni vulnerar la libre
autodeterminación de los partidos políticos. (El destacado corresponde al
original).
Ahora
bien, ese dimensionamiento, que posponía por 4 años la obligatoriedad de
presentar listas de candidaturas a concejalías de distrito encabezadas por sexo
de forma paritaria dentro de cada provincia, fue declarado inconstitucional por
la Sala Constitucional en su sentencia n.° 2023-002951 de las 10:15 horas del 8
de febrero de 2023, debido a que ese Tribunal estimó que, desde 2010, los
partidos políticos conocían que estaban obligados a presentar encabezamientos
paritarios por sexo en sus nóminas de candidaturas (o paridad horizontal) a
cargos plurinominales, con lo cual, demorar la obligatoriedad de esa medida fue
juzgado contrario al Derecho de la Constitución. En efecto, en la sentencia
aludida, la Sala Constitucional expuso:
V.6.- INCONSTITUCIONALIDAD
DEL DIMENSIONAMIENTO DE LA IMPLEMENTACIÓN DEL CRITERIO DE PARIDAD HORIZONTAL EN
LOS PUESTOS MUNICIPALES PLURINOMINALES. La Sala verifica
la inconstitucionalidad del considerando V de la Resolución N° 1724-E8-2019 de
las 15 horas de 27 de febrero de 2019, por determinarse que el
dimensionamiento efectuado contraviene la normativa nacional y
contravencional.
El artículo 121, inciso 1), de
la Constitución Política, explica que parte de las atribuciones de la Asamblea
Legislativa es:
“1) Dictar las leyes,
reformarlas, derogarlas y darles interpretación auténtica, salvo lo dicho en el
capítulo referente al Tribunal Supremo de Elecciones”.
Nótese, que el Constituyente
expresamente dispuso que el Tribunal Supremo de Elecciones tiene como función
el interpretar en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones
constitucionales y legales referentes a la materia electoral, según lo indicado
en el artículo 102, inciso 3), de la Constitución Política.
No obstante lo anterior, dicha
interpretación auténtica no es irrestricta sino que debe validarse cuando la
norma es ambigua u oscura, lo que explicó en la Sentencia N° 2021-07442 de las
13:20 horas de 14 de abril de 2021 del Tribunal Constitucional en donde se
expuso lo siguiente:
“V.- De
conformidad con el inciso 1) del Artículo 121 de la Constitución Política, una
de las atribuciones de la Asamblea Legislativa es la de interpretar de forma
auténtica las leyes que dicta. En ese sentido, para que, en efecto, se trate de
una interpretación auténtica, debe cumplir ciertos requisitos, sea que la ley
interpretada contenga algún grado de ambigüedad o de oscuridad, que
dé lugar a más de una interpretación. La interpretación auténtica tiene la
finalidad de aclarar algún concepto ambiguo de una ley, a fin de darle el
correcto sentido o interpretación, de acuerdo con la voluntad del legislador a
la hora de dictar la ley interpretada. Sin embargo, no debe
agregar contenido a la norma interpretada, ni establecer nuevas disposiciones
que excedan lo dispuesto en la ley a interpretar. De lo contrario, si
no se interpreta y en su lugar se reforma el sentido original de la ley o si se
crea una nueva disposición, se estaría en presencia de un exceso en el
ejercicio de la atribución conferida y, por ende, una violación al Derecho de
la Constitución (véanse en igual sentido las sentencias números 2005-08424, de
las 18:19 horas del 28 de junio de 2005 y 2016018735 de las 09:50 horas del 21
de diciembre de 2016)”.
De manera, que las
interpretaciones auténticas deben estar debidamente motivadas y deben ser
necesarias para evitar confusiones o alteren el espíritu de la norma. De la
simple lectura del Transitorio II del Código Electoral, se comprueba que el
legislador dispuso la obligación de los partidos políticos de renovar sus
estructuras a efectos de cumplir los principios de paridad y alternancia de
género de forma posterior a las elecciones del año 2010. Al corroborarse que
dicha norma claramente ordena a las agrupaciones políticas el ejecutar las
modificaciones pertinentes para eliminar la discriminación de la mujer y
desigualdades en puestos de elección popular, sin distinguir entre
encabezamientos de las nóminas de candidaturas a cargos municipales uninominales
o plurinominales, resulta ilegítimo e irracional que diez años después, no se
haya cumplido con la esa normativa, y menos aún que el Tribunal Supremo de
Elecciones emita un pronunciamiento donde se modifique un transitorio
que altera o retrase la ejecución del mandato legal. El dimensionamiento
en el tiempo de la vigencia de la norma resulta inconstitucional. Por lo
anterior, lo procedente es declarar con lugar la acción en este extremo y
anular el dimensionamiento de la implementación del criterio de paridad
horizontal en puestos municipales plurinominales de la Resolución N°
1724-E8-2019 de las 15 horas de 27 de febrero de 2019 del Tribunal Supremo de
Elecciones. (El destacado viene del original).
Es
evidente, a partir de ese extracto, que -para las elecciones municipales de
2024- el Tribunal Supremo de Elecciones debía definir las reglas para
operativizar la paridad horizontal, pues la sentencia constitucional transcrita
así lo obligaba, donde concluyó que consideraba que la paridad horizontal era
obligatoria desde 2010.
Con
base en ese panorama, el Tribunal Supremo de Elecciones emitió las reglas
correspondientes para este proceso electoral las cuales fueron contempladas en
la resolución n.° 1330-E8-2023 de las
14:00 horas del 6 de marzo de 2023. Estas luego fueron matizadas en la
resolución n.° 2910-E7-2023 de las 09:10 horas del 28 de abril de 2023
y, finalmente, fueron plasmadas en el Reglamento para la inscripción de
candidaturas y sorteo de la posición de los partidos políticos en las papeletas
(en lo sucesivo “el Reglamento”), de acuerdo con la última reforma practicada a
través del decreto del Tribunal Supremo de Elecciones n.° 4-2023, con rige a
partir de su publicación; publicado en La Gaceta n.° 104 de 12 de junio de 2023.
De conformidad con las reglas que ahí se dispusieron, tratándose de las
candidaturas a concejalías de distrito, los partidos políticos estaban
obligados a “cumplir con el principio [de paridad horizontal] en las
nóminas propietarias pertenecientes a una misma circunscripción territorial
(provincia, cantón). El sexo que encabece las nóminas suplentes de los puestos
plurinominales será el mismo de aquel que figure en el primer lugar de las
respectivas nóminas propietarias.” (artículo 5 del Reglamento).
Adicionalmente, según el artículo 5 bis del mismo Reglamento “La
inobservancia a las pautas sobre paridad horizontal será sancionada con la no
inscripción de las nóminas presentadas.”, y , en todo caso, el propio
Reglamento advertía que las excepciones que este mismo contemplaba para no
presentar las nóminas cumpliendo la paridad horizontal no podían utilizarse
como un instrumento para burlar ese principio, pues ello habilitaba al Tribunal
Supremo de Elecciones para rechazar “todas las nóminas del
mismo tipo de cargo que no cumplan, en la evaluación global, con la paridad
horizontal al momento de la presentación.” (artículo 5 bis del Reglamento,
el destacado se suple).
VI.-
Sobre el principio de paridad
horizontal y su efectiva regulación normativa. En el marco de la discusión jurídico-política
nacional, el derecho fundamental a la participación electoral efectiva de las
mujeres asume una trascendencia innegable en tiempos recientes por, entre otras
razones, los adeudos que la sociedad costarricense ha mantenido,
tradicionalmente, con la población femenina en ese ámbito.
Como
movimiento que consolida las aspiraciones sociales por lograr un mayor y más
profundo involucramiento de las mujeres en la política, el Código Electoral de
2009 (ley n.° 8765), aprobado para superar la normativa legal de 1952, fijó,
como mecanismo de aseguramiento para alcanzar ese cometido, el imperativo de
que las agrupaciones políticas, con interés en concurrir a un proceso
electoral, solamente puedan presentar al electorado nóminas de personas
aspirantes a cargos de elección popular en condición paritaria y alterna.
Así,
entre otros, los artículos 2, 52.ñ), 52.o) y 148 de la referida ley
materializan esa obligación de las agrupaciones políticas por construir nóminas
paritarias y alternas, obligación que deriva de un innegable interés público.
Los
indicados numerales del Código Electoral preceptúan cuanto sigue:
“Artículo
2.- Principios de participación política por género. La participación
política de hombres y mujeres es un derecho humano reconocido en una sociedad
democrática, representativa, participativa e inclusiva, al amparo de los
principios de igualdad y no discriminación.
La
participación se regirá por el principio de paridad que implica que todas las
delegaciones, las nóminas y los demás órganos pares estarán integrados por un
cincuenta por ciento (50%) de mujeres y un cincuenta por ciento (50%) de
hombres, y en delegaciones, nóminas u órganos impares la diferencia entre el
total de hombres y mujeres no podrá ser superior a uno.
Todas
las nóminas de elección utilizarán el mecanismo de alternancia por sexo
(mujer-hombre u hombre-mujer), en forma tal que dos personas del mismo sexo no
puedan estar en forma consecutiva en la nómina.
Artículo
52.- Estatuto de los partidos políticos. El estatuto de
los partidos constituye su ordenamiento fundamental interno y deberá contener
al menos lo siguiente:
[…]
ñ)
Las normas sobre el respeto a la equidad por género tanto en la estructura
partidaria como en las papeletas de elección popular.
o)
Los mecanismos que aseguren los principios de igualdad, no discriminación y paridad
en la estructura partidaria, así como en la totalidad y en cada una de las
nóminas de elección popular, y el mecanismo de alternancia de hombres y mujeres
en las nóminas de elección.
Artículo
148.- Inscripción de candidaturas. Todas las nóminas de
elección popular y las nóminas a cargos en órganos de dirección y
representación política estarán integradas en forma paritaria y alterna. En el
primer lugar de cada una de las nóminas de elección popular por provincia,
cantón y distrito será definido por el partido político.
[…]
La
Dirección General del Registro Electoral no inscribirá las nóminas de
elección popular por provincia, cantón y distrito de los partidos políticos que
incumplan la participación paritaria y alterna” (lo subrayado es suplido).
Por la
necesidad de alcanzar mayor concreción, la regulación transcrita fue
desarrollada armónicamente por este Tribunal en el ejercicio de su potestad
reglamentaria (artículos 12.a) y 12.f) del Código Electoral) en el Reglamento
de Inscripción de Candidaturas y Sorteo de la Posición de los Partidos
Políticos en las Papeletas (Decreto n.° 9-2010), instrumento que dispone, en
relación con el principio de paridad, cuanto sigue:
Artículo
4.- Deberes de los partidos políticos. Para la inscripción de
candidaturas los partidos políticos deberán cumplir con las siguientes
obligaciones:
[…]
h.-
Definir, en un instrumento jurídico interno partidario (reforma estatutaria,
reglamento o directriz, entre otros), el mecanismo para asegurar el
cumplimiento de la paridad horizontal en los cargos municipales uninominales
y plurinominales. Ese mecanismo deberá ser discutido y aprobado por la
respectiva asamblea superior y apegarse a los criterios establecidos en las
resoluciones del Tribunal Supremo de Elecciones números 1330-E8-2023,
2910-E7-2023 y 2928-E8-2023. La forma fijar los encabezamientos y el sexo
de estos deberán ser acordados y divulgados antes de convocarse el proceso
electivo interno, sin que puedan ser modificados, una vez que se hayan
convocado las justas internas.
Sobre
la base de esa ordenación, la jurisprudencia electoral ha afirmado, de modo
consistente, el especial compromiso que ha asumido este Órgano Electoral con el
cumplimiento del principio de paridad horizontal, ello en el entendido de que
solo con su realización efectiva es que se posibilita, de hecho, la vigencia de
los postulados democráticos en Costa Rica. Así, las resoluciones n.°
3603-E8-2016 de las 10:00 horas del 23 de mayo de 2016 y n.° 1724-E8-2019 de
las 15:00 horas del 27 de febrero de 2019 constituyen sendos parteaguas en la
búsqueda por alcanzar mejores grados de efectividad en el resguardo del derecho
humano a la participación política de la mujer en condiciones de igualdad.
Específicamente en relación con la paridad horizontal (que se verifica, en materia de
encabezamientos de las candidaturas partidarias, apreciadas en su conjunto,
según el universo de postulaciones que decida presentar cada partido para
cargos de la misma naturaleza), la Sala Constitucional de la Corte Suprema de
Justicia, se ha pronunciado en las sentencias n.° 2015-16070 y 2023-02951 y ha
considerado obligatorio el cumplimiento efectivo de ese principio rector en la
actividad política costarricense. En concreto, la sentencia n.° 2023-02951 de las 10:15 horas del 8 de febrero de
2023, contiene, entre otros aspectos, la valoración realizada por el tribunal
constitucional, desde el Derecho Internacional de los Derechos Humanos y el
Derecho de la Constitución, acerca de la obligatoriedad de implementar de
inmediato la paridad horizontal en el marco de los cargos de elección popular
de carácter plurinominal, tales como las concejalías de distrito.
En esa
oportunidad, la magistratura constitucional consideró, a la luz de los
razonamientos oportunamente expuestos, que este Tribunal es el único órgano
constitucional encargado de fiscalizar que las agrupaciones políticas
costarricenses resguarden, en debida forma, los derechos fundamentales de la
ciudadanía, entre los que se cuenta, con especial preponderancia, el de “[…]
facilitar el acceso de las mujeres a los puestos de elección popular […]”;
para ello, el tribunal constitucional confirmó la vigencia del principio de
paridad horizontal en el ordenamiento jurídico nacional, de manera tal que
sostuvo que existe una “[…] obligación para los partidos políticos de
aplicar la regla de paridad horizontal en los encabezamientos de todas las
nóminas de candidaturas de elección popular”.
La referida sentencia, retomó el criterio
expresado en la sentencia n.° 2015-16070
de
las 11:30 horas de 14 de octubre de 2015, y en particular lo que de los
considerandos relevantes se transcribe:
Es verdad que hasta
aquí, podrían expresarse algunas dudas sobre si la fórmula textual incluye o no
la denominada paridad horizontal, es decir un mandato de posición que imponga
la paridad (mitad varones y mitad mujeres) en los encabezamientos. En este punto
si bien es valioso acudir a las actas legislativas para desentrañar si los
legisladores tuvieron o no en cuenta este mecanismo, antes de ello debe tenerse
como infructuosa la interpretación sistemática del ordenamiento, que permite
aclarar posibles dudas acudiendo al resto de normas jurídicas.- Para el
caso concreto, resulta, en efecto, innecesario acudir a las actas legislativas
en busca de intenciones legislativas porque el mismo texto del Código Electoral
disipa cualquier duda, como se aprecia de la lectura de los incisos “ñ” y “o”
del artículo 52 que exigen que los estatutos de los partidos dispongan: “ñ)
Las normas sobre el respeto a la equidad por género tanto en la estructura
partidaria como en las papeletas de elección popular” y “o) Los mecanismos que
aseguren los principios de igualdad, no discriminación y paridad en la
estructura partidaria, así como en la totalidad y en cada una de las nóminas
de elección popular, y el mecanismo de alternancia de hombres y mujeres en las
nóminas de elección.” Se ha subrayado la última parte de este texto, con el fin de
destacar lo que para esta Sala constituye una expresión formal e indudable del
alcance que debe darse a la paridad en las nóminas de elección, sin que exista
oscuridad alguna en la expresión normativa plasmada en los textos legales, que
haga necesarias ulteriores indagaciones para desentrañar el alcance del
mandato. De tal manera, la Sala no encuentra ningún motivo para abandonar el
texto expreso de estas normas en las que se recoge de manera suficientemente
explícita y clara la obligación de los partidos de “asegurar” la paridad en
tres ámbitos, a saber: primero “en la estructura partidaria”; segundo, “en la
totalidad de las nóminas de elección popular”; tercero en “cada una de
las nóminas de elección popular”, como bien se extrae del uso de la
conjunción “y” que nos orienta a entender la existencia de tales ámbitos
regulados, como se acaba de indicar. Al final,
esta misma norma obliga, de manera paralela, a los partidos a asegurar una
forma especial de paridad, imponiendo “el mecanismo de alternancia de hombres y
mujeres en las nóminas de elección”. Por
último, el Código Electoral en su artículo 148 recoge también mandatos para la
conformación de las nóminas y se repite de nuevo el concepto de que debe
existir tanto paridad como alternabilidad.:
“Todas las nóminas de elección popular y las nóminas a cargos en órganos de
dirección y representación política estarán integradas en forma paritaria y
alterna. En el primer lugar de cada una de las nóminas de elección
popular por provincia, cantón y distrito será́ definido por el partido
político” Este último texto, con su oración final en donde otorga al
partido la posibilidad de definir el primer lugar de cada una de las nóminas de
elección popular, tampoco puede leerse de forma asistemática y aislada del
contexto que recién se ha explicado, con lo cual ha de entenderse que las
decisiones del partido, incluida aquella sobre el primer lugar de las papeletas
–en tanto que acto basado en el estatuto y regulado por éste último instrumento
jurídico- solo puede tomarse de acuerdo con lo que dispongan las normas
estatutarias internas en cuanto a necesaria paridad en la totalidad de las
nóminas, tal y como lo ordena en el artículo 52 inciso "o" y el
propio artículo 148 en su primera parte.
XVII.- La Sala
comprende que el Tribunal Supremo de Elecciones ha hecho un esfuerzo
hermenéutico relevante para desentrañar lo que estima como el sentido propio de
la normativa aquí́ analizada porque entiende que existe en el texto legal
una falta de claridad respecto a la cuestión de si el respeto a la paridad en
los encabezamientos, en tanto que modalidad específica de la equidad de género,
quedó o no incluida como parte de las obligaciones de los partidos
políticos en el Código Electoral. Su conclusión es, con fundamento en las
discusiones de las Diputadas y Diputados de entonces, que esa figura
quedó expresamente excluida de la legislación actual.- No obstante,
para la Sala es ocioso echar mano del repaso de lo acontecido al seno de los
órganos encargados de adelantar el procedimiento legislativo porque el texto
finalmente aprobado apunta con una incuestionable claridad hacia una conclusión
diferente, a saber, que aun cuando pudo haberse discutido y acordado en algún
punto del proceso, la exclusión del mecanismo de paridad horizontal, lo cierto
es que las formulas textuales finalmente aprobadas no solo omiten referirse
explícitamente a tal exclusión, sino que -por el contrario- al hablarse más
bien de la paridad en general, e imponerle a los partidos el respeto de la
paridad en la totalidad de las nóminas y en cada una de ellas, más bien se
dejaron legislativamente recogidos e impuestos todos y cualquier mecanismo
específico de paridad, a fin de lograr la equidad de género”.
XVIII.- De acuerdo con
lo que recién se ha expresado, procede acoger la acción planteada en cuanto
busca que se declare inconstitucional el criterio interpretativo establecido
jurisprudencialmente por parte del Tribunal Supremo de Elecciones y que excluye
el empleo del mecanismo de paridad en los encabezamientos (paridad horizontal)
del grupo de obligaciones que deben cumplir los partidos políticos en la
confección las nóminas de candidaturas a puestos de elección popular. Por
consecuencia, dicha interpretación jurisprudencial específica se deja sin valor
por ser, en sus efectos, contraria al principio de igualdad y a la equidad de
género que forman parte fundamental del ordenamiento constitucional y del
Derecho de la Constitución. Por ende, la Sala afirma que -conforme al tenor
literal y sistemático del Código Electoral- sí resulta exigido a los
partidos políticos el respeto de la paridad no solo a lo interno de cada nómina
sino a lo largo de todas las nóminas de elección popular, es decir la paridad
en los encabezamientos o paridad horizontal, por lo cual dichas
organizaciones deben tomar las acciones, acuerdos y procedimientos que juzguen
más apropiados (incluyendo por supuesto las posibles consultas al Tribunal
Supremo de Elecciones, como órgano competente) para dar cabal cumplimiento al mandato
legal que se origina especialmente en los artículos 2 y 52 incisos ñ) y
o) del recién citado cuerpo legal, según se ha explicado. (El subrayado y
destacado son del original).
Con el propósito de instrumentar la aplicación
del principio de paridad enunciado en los referidos cargos de elección popular,
tanto de carácter uninominal como plurinominal, este Tribunal, en ejercicio de
su competencia constitucional interpretativa, estableció, por disposición de su
sentencia n.° 1330-E8-2023 de las 14:00 horas del 6 de marzo de 2023, una serie
de reglas a cumplir por los partidos políticos para acatar la aludidas
decisiones de la Sala Constitucional, ello a partir de los comicios municipales
de febrero de 2024.
Ese ejercicio hermenéutico se fundamenta,
entre otros, en el imperativo que deriva del principio de seguridad jurídica y
que manda que, en el marco de un régimen democrático, es preciso que las reglas
sean claras y conocidas de previo y lo único incierto en un proceso electoral
deben ser los resultados. Acerca de esa premisa, la citada resolución n.°
1330-E8-2023, expone que:
[…]
La existencia de un marco normativo
cierto, estatuido antes de que comiencen los comicios partidarios internos, es
una garantía cardinal de la pureza del sufragio que, además, operacionaliza el
Principio de Seguridad Jurídica. No debe olvidarse que, en democracia, lo
único incierto son los resultados, pues las reglas son conocidas por todos los
actores y estas, en tesis de principio, no variarán mientras se encuentre en
curso el proceso.
[…]
A las puertas de que los partidos
inicien la recepción de postulaciones de quienes quieren competir por la
nominación a un cargo municipal de elección popular, es forzoso que este Órgano
Constitucional emita directrices que permitan a esos interlocutores del
diálogo político conocer cómo se implementará la paridad horizontal y cuáles
serán sus obligaciones en la materia. Este Tribunal es consciente de que
esta interpretación oficiosa introduce variables sustanciales en la forma en
que los partidos políticos deberán organizar sus procesos internos de
designación de candidaturas de cara a los procesos municipales.
Respecto de las reglas que ordenan la paridad
horizontal, la indicada sentencia n.° 1330-E8-2023 estableció pautas relevantes
(considerando VI, incisos 1 a 9), entre las que destacó cuatro de especial
consideración para la discusión suscitada a propósito de los recursos conocidos
en autos.
Así, el Órgano Electoral estableció, en primer lugar, que el principio de paridad horizontal -es
decir, en los encabezamientos de las nóminas-, tratándose de las concejalías de
distrito, “se tiene que cumplir en las nóminas propietarias
pertenecientes a una misma circunscripción territorial (provincia, cantón)”
(artículo 5 del Reglamento), disposición que debía cumplirse en “B) Cargos
plurinominales: 1.- La paridad horizontal se debe cumplir en las postulaciones,
no así en el momento de declarar la elección” (parte dispositiva de la
resolución n.° 1330-E8-2023, acápite B.1.); en segundo lugar, la resolución comentada señaló que las
agrupaciones políticas “no están obligadas a presentar candidaturas en
todas las circunscripciones, ni en todos los tipos de cargos de la escala
territorial en la que están inscritos.” (parte dispositiva de la
resolución n.° 1330-E8-2023, acápite B.3.); en tercer lugar, el Tribunal dispuso que la “La paridad
horizontal […] se evaluará por provincia y cantón.” (parte
dispositiva de la resolución n.° 1330-E8-2023, acápite B.4.); finalmente, en cuarto lugar, el Tribunal reglamentó que la “inobservancia
a las pautas sobre paridad horizontal será sancionada con la no inscripción de
las nóminas presentadas” (artículo 5bis del Reglamento).
De los textos transcritos, y como conclusión que se
apunta en la propia resolución, se obtiene que, por ejemplo, un partido
político que se encuentre inscrito a escala nacional y que desee postular
candidaturas a concejalías de distrito únicamente en 10 cantones a lo largo del
país -decisión que es facultativa-, debe asegurarse de cumplir el referido
principio de paridad horizontal por cantón, de manera tal que todos los
encabezamientos de acuerdo con el sexo sean paritarios en cada cantón (en caso
de participación con número par de candidaturas) o que la diferencia entre uno
y otro sexo no sea mayor a un encabezamiento (de acuerdo con participación
impar), aspecto que se verificará al evaluar las solicitudes de inscripción
finalmente presentadas, y teniendo siempre en consideración que, de acuerdo con
la resolución n.° 1724-E8-2019, la paridad horizontal se debe evaluar “b) entre los primeros lugares de las diferentes
nóminas para concejales de distrito (pertenecientes a un mismo cantón)”.
La sentencia n.° 1330-E8-2023 precisó que,
para evitar el rechazo de la totalidad de las nóminas presentadas, en el
eventual caso de incumplimiento del principio de paridad horizontal en los
términos planteados, los partidos políticos contaban con la alternativa
jurídica de designar personas candidatas sustitutas (del mismo sexo que el de
las propietarias) que, eventualmente, pudieran asumir la postulación por el
partido político en la circunscripción y cargo correspondientes.
Tales
reglas fueron debidamente comunicadas, entre otras, a todas las agrupaciones
políticas inscritas y a la Administración Electoral, en su condición de
autoridad legalmente facultada para su aplicación. Además, fueron incluidas en
el Reglamento.
A
tenor de esa resolución n.° 1330-E8-2023 y ante una consulta formulada por un
representante partidario, posteriormente este Tribunal emitió un criterio que
también resulta de importancia para el análisis de las apelaciones electorales
tramitadas en el presente expediente. Así, la resolución n.° 2910-E7-2023 de
las 9:10 horas del 28 de abril de 2023, luego de reafirmar la necesidad de que
las reglas para la aplicación de la paridad horizontal sean establecidas de
forma precisa y cierta previo al arranque de los trámites partidarios de
selección de candidaturas, analizó el eventual caso que podría enfrentar una
agrupación que no consiga, en una o en varias circunscripciones, recibir
postulaciones de personas del sexo que corresponda -según el encabezamiento
previamente definido por ella misma- interesadas en asumir la postulación de
que se trate. Ante ello, indicó este Tribunal, podría producirse un “desbalance
y ponerse en riesgo la posterior recepción de la totalidad de las candidaturas
que el partido pretenda proponer para competir por ese tipo de puestos”.
Dada
esa eventual consecuencia perniciosa, de cara a la participación política del
partido político y, especialmente, de las personas candidatas que sí lograron
su nominación interna de acuerdo con los encabezamientos fijados por la
agrupación para dar cumplimiento al principio de paridad horizontal, esta
Magistratura estableció excepcionalmente que, en caso de no postularse ninguna
persona del sexo que corresponda al encabezamiento fijado, en el cargo y
circunscripción respectivos, no puede responsabilizarse a la agrupación
política por esa inopia, de ahí que no proceda el rechazo de todas las nóminas
que no cumplen el principio de paridad horizontal en su conjunto.
Para
que los partidos políticos pudieran evitar esa situación, la resolución
comentada establece posibles alternativas de acción a las que podrían recurrir:
a) se habilita a la asamblea superior partidaria para realizar, de
manera directa, las designaciones faltantes si, al concluir el plazo para la
recepción de postulaciones, no se ha presentado ninguna candidatura de una
persona militante del sexo determinado para encabezar la nómina. Para ello,
podrá designar a una persona militante, del sexo definido para el
encabezamiento, se insiste, “[…] que cumpla con los requisitos legales y
partidarios previstos para el cargo por el que se realizará la nominación
[…]”; b) en caso de no presentarse ninguna persona interesada de
acuerdo con el inciso anterior, la propia asamblea superior podrá
“[…] designar a alguien que, sin reunir los requisitos partidarios, sí
cumpla con los requisitos legales y sea del sexo preestablecido en la fijación
de encabezamientos […]; y, c) en caso de persistir el
desinterés de personas militantes -con o sin requisitos partidarios- en
relación con la candidatura vacante, el partido político podrá presentar sus
nóminas a inscripción, ante la Administración Electoral, “[…] aunque
no se haya logrado la paridad horizontal […]”.
En
relación con esas alternativas de acción, tanto la resolución n.° 2910-E7-2023
citada, como el Reglamento, hacen hincapié en el hecho de que, por su
naturaleza, son excepcionales, de manera que los partidos políticos no pueden
echar mano de tales procedimientos con el fin de incumplir los que se
encuentran previstos en sus normas internas para la selección de candidaturas,
de un lado, ni para obviar la paridad horizontal, de otro. Por esa razón, en el
citado criterio y en Reglamento se señaló que la consecuencia de un
incumplimiento intencional, respecto de los mandatos señalados en la resolución
n.° 1330-E8-2023, sería el rechazo de todas las nóminas que no observen, en su
evaluación global, la paridad horizontal según su regulación normativa.
Sobre
ese particular, el citado voto n.° 2910-E7-2023 dispone, de manera literal,
que:
Este
Pleno entiende que las anteriores reglas son excepcionales y no pueden ser
utilizadas para incumplir los procedimientos partidarios internos de selección
de candidaturas ni para obviar la paridad horizontal.
Por ello, cualquier militante estará legitimado para presentar un recurso de
amparo electoral si la agrupación, de manera arbitraria, se niega a inscribir
su precandidatura con tal de que no existan opciones y así poder designar
directamente a alguien específico en el encabezamiento de la nómina.
De
determinarse que un partido político intencionalmente ha realizado actos para
incumplir con los mandatos de la resolución n.° 1330-E8-2023 y, con ello,
tratar de hacer una postulación no paritaria adrede, se rechazarán todas las
nóminas -del mismo tipo de cargo- que no cumplan, en la evaluación global, con
la paridad horizontal al momento de la presentación.”
(El subrayado es suplido).
En ese
mismo sentido, el párrafo final del artículo 5 bis del Reglamento estipula que:
Estas
disposiciones son excepcionales y no pueden ser utilizadas para incumplir los
procedimientos partidarios internos de selección de candidaturas ni para obviar
la paridad horizontal. De determinarse que un partido político intencionalmente
ha realizado actos para incumplir adrede con el citado principio, se rechazarán
todas las nóminas del mismo tipo de cargo que no cumplan, en la evaluación
global, con la paridad horizontal al momento de la presentación.
Por
tanto, desde la definición de las reglas que permiten instrumentar la paridad
horizontal, en los puestos de carácter plurinominal, se estableció que los
postulados de ese principio son de acatamiento obligatorio y su incumplimiento,
por ende, solo sería admisible ante circunstancias altamente excepcionales.
VII.-
Sobre los principios de
igualdad y calendarización electoral. A criterio de este
Tribunal, los principios de igualdad y calendarización electoral también
resultan, por su contenido y efectos, de innegable importancia para la
discusión y decisión de los recursos de apelación bajo estudio.
En
relación con el principio de igualdad, el parámetro constitucional lo
recoge en el artículo 33 del texto fundamental y su aplicación por parte de
este Tribunal, en el ejercicio de sus potestades públicas, se motiva en la
necesidad de dispensar un trato igualitario a los partidos políticos inmersos
en una contienda político-electoral; a ese respecto, importa recordar que,
además del pluralismo político y el respeto a las minorías que deben regir en
democracia, los poderes públicos, de acuerdo con el numeral 4 de la Ley General
de Administración Pública, se encuentran sujetos al principio de legalidad y,
por ello, deben asegurar la igualdad en el trato de sus destinatarios, usuarios
y beneficiarios (resolución n.° 5078-E1-2013 de las 11:15 horas del 22 de
noviembre de 2013).
En ese
sentido, no extraña que la jurisprudencia de este Tribunal haya considerado
reiteradamente que la aplicación del principio de igualdad de cara a todas las
agrupaciones políticas intervinientes en los torneos electorales es conocida,
de manera formal, como la equidad en la contienda. Esta constituye una
guía de acción transversal que debe asegurarse, en todo momento, durante las
diferentes etapas que integran un proceso electoral.
Ese
mismo acervo jurisprudencial que ha construido este Órgano Electoral en la
materia, le ha llevado a identificar aspectos puntuales en los que el
ordenamiento jurídico materializa ese postulado de equidad en la contienda,
entre otras, en cuanto a: a) el acceso igualitario que debe garantizarse
a las agrupaciones, con candidaturas inscritas, en los debates
político-electorales que organicen los sujetos públicos (ver resoluciones n.°
0051-E1-2014, 7450-E8-2017 y 835-E1-2020); b) el derecho que asiste a
todos los partidos políticos a interponer recursos de amparo, también, en el
curso de una actividad comicial (ver resolución n.° 3558-E1-2017); c) el
reparto equitativo del financiamiento anticipado entre todas las agrupaciones
(ver resolución n.° 7450-E8-2017); d) el principio de neutralidad de las
autoridades gubernativas, previsto en el artículo 95 de la Constitución
Política, como mecanismo de evitación al favorecimiento o la afectación
particulares a un partido político (ver resolución n.° 7450-E8-2017); y, e)
la proscripción del trato discriminatorio en el otorgamiento de permisos para
el uso de inmuebles públicos a efectos de que los partidos lleven a cabo sus
asambleas (ver resoluciones n.° 3558-E1-2017 y n.° 7450-E8-2017).
Refiriéndose al tema que nos ocupa, la equidad en la contienda
respecto de la aplicación del principio de paridad horizontal -que, valga
recordar, deriva justamente del principio de igualdad- ha sido proyectada en la
jurisprudencia electoral desde la necesidad de que, en su implementación y
observancia, a todas las agrupaciones políticas se les dispense un trato
igualitario; a ese respecto, la ya referida premisa en clave democrática,
de “reglas claras y resultados inciertos”, supone, en este ámbito, una
guía que busca garantizar que la totalidad de las agrupaciones intervinientes
en los procesos electorales presente nóminas paritarias horizontalmente a
partir de idéntica regulación normativa.
No en
vano las indicadas resoluciones n.° 1330-E8-2023 y n.° 2910-E7-2023 fueron
construidas de modo general y sin dirigirse sus criterios, puntualmente, a una
agrupación o a un determinado grupo de la universalidad de los partidos
inscritos ante este Tribunal y que participarán en los comicios municipales de
febrero de 2024. Esos mismos referentes fueron los que, a la postre,
permitieran receptar sus normas en el Reglamento.
A mayor abundamiento, en punto a la indicada paridad, en los términos
avanzados en el considerando anterior, la sentencia n.° 3069-E7-2023 de las
13:30 horas del 9 de mayo de 2023 expone el imperativo que ha representado,
para este Tribunal, aplicar las mismas reglas para aquellos partidos que se
encuentren en igualdad de condiciones (equidad formal); por ello, las
eventuales circunstancias de excepción, además de aceptarse únicamente para
temas puntuales, habrán de fundamentarse en aspectos objetivos que las
justifiquen (ver resolución de la Sala Constitucional n.° 3288-2021 de las 09:30
horas del 19 de febrero de 2021).
De
modo textual, el indicado voto de este Tribunal Electoral prescribe:
En
un registro de partidos políticos que supera las 145 agrupaciones debe
comprenderse que existen realidades distintas, pues no todas esas plataformas
se fundaron en el mismo momento ni tampoco tienen la misma estructura.
[…].
Esa
multiplicidad de realidades impide que, en ciertos temas, se pueda establecer
una regla aplicable a todas las fuerzas políticas, sin que ello signifique dar
una ventaja indebida en favor de algunos partidos o que se esté promoviendo un
trato inequitativo; según las particularidades de cada caso, habrá elementos
objetivos que justifiquen un tratamiento diferenciado. Eso sí, en aquellos
escenarios en los que los partidos estén en idénticas condiciones, esta
Magistratura -como lo ha hecho siempre- dará un trato absolutamente
igualitario. (El subrayado es suplido).
Por su
parte, respecto del principio de calendarización electoral, cabe señalar
que constituye uno de los presupuestos sobre los que se fundan, sin excepción,
todos los procesos electivos dado que, es sobre la base de su conformidad, que
se posibilita la sucesión de las distintas etapas que componen una actividad
procesal electoral -por ejemplo, de inscripción de candidaturas- a partir de su
oportuna preclusión en plazos rigurosos (generalmente perentorios y muy cortos)
(ver resoluciones n.° 193-E-2006 de las 10:20 horas del 17 de enero de 2006,
n.° 3180-E1-2006 de las 8:30 horas del 6 de octubre de 2006 y n.° 3603-E8-2016
de las 10:00 horas del 23 de mayo de 2016).
De ese
modo, la sentencia n.° 1018-E-2006 de las 12:30 horas del 6 de marzo de 2006
recoge, de manera sucinta, qué se entiende por tal principio:
Tal
rigurosidad, en el precepto jurídico de interés, se comprende a la luz del
principio de calendarización electoral que, como lo ha dicho el Tribunal en
innumerables oportunidades, advierte acerca de la concreción de los actos
electorales en forma expedita, sin dilaciones que arriesguen el apropiado
desarrollo de las distintas etapas que concatenadamente informan el proceso
electoral.
Más
recientemente, pero en estricta conformidad con esa línea de criterio, este
Tribunal ha precisado, en resolución n.° 0350-E3-2014 de las 15:20 horas del 30
de enero de 2014, que:
Este
Tribunal ha señalado, en casos similares que […] el proceso electoral se
encuentra regido por el principio de calendarización electoral, según el cual
los actos deben cumplirse en plazos rigurosos -generalmente perentorios y muy
cortos-, con el propósito de evitar dilaciones que pongan en riesgo el adecuado
desarrollo del proceso electoral.
Tal principio de calendarización, como
puede observarse de la indicada resolución n.° 1330-E8-2023, constituyó uno de
los puntos medulares de los considerados por este Tribunal para emitir las
reglas específicas que, a partir del comentado voto n.° 002951-2023 de la Sala Constitucional, regirían la paridad horizontal en
el marco del proceso electoral municipal venidero.
En ese sentido, la emisión de tales
guías de acción atendieron, según se expuso, a la reiterada necesidad de
presentar a todas las agrupaciones políticas “reglas claras” previo al
inicio de sus procesos de elección de candidaturas;
pero, además, con el propósito de cumplir en tiempo con el interés superior en
juego, sea la realización misma de las elecciones.
VIII.-
Sobre
el caso concreto. En este asunto ha quedado acreditado que
el PAC presentó, en el cantón Barva, provincia Heredia, candidaturas a concejalías
de distrito únicamente en 2 distritos, a saber, Barva y Santa Lucía. En ambas
circunscripciones la asamblea cantonal respectiva decidió encabezar la nómina
de candidaturas a las concejalías de distrito con dos mujeres, esto a pesar de
que, en el caso del distrito Santa Lucía, la asamblea nacional del PAC había
dispuesto que esa lista de candidaturas a integrantes del concejo de distrito
sería encabezada por un hombre (folios 38 vuelto y 49 vuelto). Ahora bien, como
se indicó, la asamblea cantonal de Barva celebrada el 26 de agosto de 2023
dispuso nominar, como encabezamientos a las concejalías respectivas, en el
distrito Barva a la señora María Antonieta Camacho Soto (cédula de identidad
n.° 400980744) y en el distrito Santa Lucía a la señora Jeannette María Cordero
Gamboa (cédula de identidad n.° 401190233), ambas, se insiste, encabezando las
respectivas listas de candidaturas (folios 66 y 67). Esas candidaturas fueron
ratificadas por la asamblea nacional del PAC celebrada el 24 de septiembre de
2023 (folios 104 vuelto, 105 y 120), siempre en el entendido de que ambas
mujeres encabezarían las nóminas respectivas, pues así consta tanto en los informes
de fiscalización respectivos como en las actas aportadas por el partido.
En
este sentido, la inclusión de dos mujeres en el primer lugar de las
candidaturas a las concejalías en los distritos Barva y Santa Lucía, cantón
Barva, provincia Heredia, por parte del PAC no obedece a un error que cometiera
el partido político, sino que la voluntad de la agrupación era, precisamente,
que las señoras Camacho Soto y Cordero Gamboa encabezaran sus respectivas
listas de candidaturas. De esta constatación se desprende con claridad que el
PAC ha incumplido, desde el punto de vista aritmético, el principio de paridad
horizontal, pues la diferencia en la cantidad de hombres y mujeres en los
encabezamientos de las candidaturas a integrantes de los concejos de distrito en
los distintos distritos del cantón Barva, al ser un número par, debía ser igual
tanto para hombres como para mujeres, es decir, uno de los distritos debió
estar encabezado por una mujer y el otro por un hombre, tal y como lo exigían
las resoluciones n.° 1724-E8-2019, 1330-E8-2023 y el Reglamento, y cabe
recordar que la evaluación de la paridad horizontal en el caso de las concejalías
de distrito, se hacía a partir de los encabezamientos por sexo en las
candidaturas que finalmente se presentaran en un determinado cantón.
Ahora
bien, dado que es evidente que en la postulación de candidaturas a las concejalías
de distrito en el cantón Barva, provincia Heredia el PAC no presentó sus
nóminas cumpliendo los deberes que impone la paridad horizontal, queda
únicamente revisar si esa agrupación efectuó todos los esfuerzos necesarios
para presentar sus nóminas encabezadas en forma paritaria.
Es
importante recordar que el Tribunal Supremo de Elecciones había dispuesto que
era posible que un partido presentara -y así se inscribieran- sus nóminas,
aunque los sexos en los encabezamientos no cumplieran el principio de paridad
horizontal, siempre y cuando la agrupación fuera capaz de acreditar: a)
que la imposibilidad de presentar los encabezamientos de forma paritaria
obedece a la desidia de la militancia, b) que había hecho todos los
esfuerzos necesarios para conseguir que esos encabezamientos fueran presentados
paritariamente, y c) que demostrara que esos esfuerzos se habían
extendido incluso hasta la propia realización de la asamblea superior encargada
de las ratificaciones de candidaturas.
En la
resolución n.° 2910-E7-2023 el Tribunal Supremo de Elecciones abordó la
cuestión y señaló en lo que interesa:
Como
puede observarse, surge una relación tensionada entre la participación
igualitaria por sexo (junto con los mecanismos para obligar su cumplimiento) y
el derecho humano al sufragio pasivo de un grupo de personas ciudadanas que han
acreditado los requisitos legales y partidarios para poder ser nominadas
(artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos), por lo que
debe hacerse una ponderación que, sin hacer nugatorio el referido principio de
igualdad por sexo, favorezca la participación de las personas afiliadas a las
diversas plataformas políticas.
Cuando
un partido define el sexo del encabezamiento de una fórmula o lista no tiene la
absoluta certeza de que, en la fase de recepción de precandidaturas, soliciten
su inscripción personas de ese sexo, por lo que, en el eventual escenario de
que no se presente ningún correligionario con interés de ser postulado, no
puede responsabilizarse a la agrupación con la no aceptación del resto de la
oferta electoral que ha construido.
En
ese tipo de circunstancias, este Tribunal entiende que se está en una situación
equiparable a la que ocurre cuando las asambleas o los órganos consultivos
cantonales omiten o no se reúnen para realizar una postulación de candidaturas,
supuesto en el que la jurisprudencia electoral ha entendido que se habilita a
la asamblea superior para realizar, de manera directa, esas designaciones
(entre otras, ver las sentencias números 4418-E8-2015 y 5607-E8-2015).
Por
integración analógica de la normativa (artículo 12 del Código Civil), se
establece que la regla expuesta es aplicable cuando, al cerrar el período de
recepción de postulaciones para contender por una candidatura a lo interno de
un partido, no se presenta ninguna persona militante que sea del sexo que,
según la determinación política de la asamblea superior, debe encabezar la
nómina […].
En
el acto partidario que se conozca de la ratificación de las candidaturas, la
asamblea superior queda habilitada para designar directamente a una persona
correligionaria, del sexo que corresponda, que cumpla con los requisitos
partidarios y legales previstos para el cargo por el que se realizará la
nominación. Subsidiariamente, la agrupación podrá, en esa asamblea, designar a
alguien que, sin reunir los requisitos partidarios, sí cumpla con los
requisitos legales y sea del sexo preestablecido en la fijación de
encabezamientos.
De
persistir la imposibilidad de lograr el encabezamiento según el sexo definido
previamente -por el desinterés de las personas militantes de aceptar la
postulación- el partido podrá presentar sus nóminas, aunque no se haya logrado
la paridad horizontal. (El destacado se suple).
En
este caso en concreto, el Tribunal tiene por acreditado que el PAC no cumplió
esas tres condiciones, debido a que no se ha demostrado que esa agrupación
política llevara adelante todos los esfuerzos para conseguir que sus nóminas de
candidaturas fueran encabezadas de forma paritaria.
Por el
contrario, los elementos de juicio que constan dentro del expediente permiten
concluir que el PAC no ejecutó todos los esfuerzos para cumplir las reglas de
la paridad horizontal dispuestas por el Tribunal Supremo de Elecciones para la contienda
electoral a celebrarse el próximo 4 de febrero de 2024. En efecto, esa
conclusión es posible desprenderla de diversos elementos de juicio.
En
primer lugar, téngase en cuenta que el PAC modificó el encabezamiento de la
lista de candidaturas a concejalías de distrito en Santa Lucía, pues propuso a una
mujer cuando inicialmente la Asamblea Nacional de esa agrupación había acordado
que ahí se propondría a un hombre. Además, no existen elementos que permitan
determinar que en la asamblea nacional celebrada el 24 de septiembre de 2023 se
abrieron espacios para subsanar el error cometido por la Asamblea Cantonal de Barva,
que modificó el encabezamiento indicado, o para conformar los demás encabezamientos
en el cantón Barva de acuerdo con el sexo de forma paritaria en las nóminas que
finalmente propuso el PAC.
A partir
de lo anterior, es posible determinar de manera indubitable que el PAC no
realizó todos los esfuerzos para presentar sus nóminas encabezadas
paritariamente y, adicionalmente, que, en la asamblea nacional del 24 de
septiembre de 2023, celebrada con el fin de ratificar las candidaturas, no
abrió el espacio para que se postularan las candidaturas necesarias con el fin
de cumplir las reglas dispuestas para la paridad horizontal de cara a la
elección municipal de 2024.
Consecuentemente,
el PAC tuvo a su disposición un conjunto de herramientas para cumplir
satisfactoriamente las reglas sobre la paridad horizontal para cargos plurinominales
(concretamente para concejalías de distrito en el cantón Barva, provincia Heredia)
dispuestas por el Tribunal Supremo de Elecciones para la elección municipal del
4 de febrero de 2024 y cuyo incumplimiento, como se advirtió desde la propia
resolución n.° 1330-E8-2023, acarreaba el rechazo de las candidaturas
presentadas a concejalías de distrito propuestas en un cantón por la agrupación
respectiva. Sin embargo, a pesar de ello, el PAC presentó sus listas de
candidaturas sin cumplir las disposiciones relativas a la paridad horizontal.
Por ello, el rechazo de las candidaturas a las concejalías de distrito en el
cantón Barva, provincia Heredia, dispuesto por la Dirección en la resolución
n.° PIC-3853-M-2023 de las 11:47 horas del 21 de noviembre de 2023, por el
incumplimiento de la paridad horizontal, se encuentra debidamente apegado al
ordenamiento jurídico.
IX.-
Conclusión.
Por las razones expuestas, se impone la desestimatoria del recurso de apelación
electoral formulado. La Magistrada Zamora Chavarría y el Magistrado Esquivel
Faerron salvan el voto y declaran con lugar el recurso.
POR
TANTO
Se declara sin lugar el
recurso de apelación electoral formulado contra la resolución n.°
PIC-3853-M-2023 de las 11:47 horas del 21 de noviembre de 2023 de la Dirección
General del Registro Electoral y Financiamiento de Partidos Políticos. La
Magistrada Zamora Chavarría y el Magistrado Esquivel Faerron salvan el voto y
declaran con lugar el recurso con sus consecuencias. Notifíquese al partido
Acción Ciudadana, a la Dirección General del Registro Electoral y
Financiamiento de Partidos Políticos y al Departamento de Registro de Partidos
Políticos. Una vez notificado, archívese el expediente en el Archivo de este
Tribunal.-
Eugenia María Zamora Chavarría
Zetty María Bou Valverde
Max Alberto Esquivel Faerron
Luis Diego Brenes Villalobos
Mary Anne Mannix Arnold
Exp. n.º 537-2023
Apelación
electoral
Partido
Acción Ciudadana
C/ Res.
n.° PIC-3853-M-2023
ARL
VOTO SALVADO DE LA MAGISTRADA ZAMORA CHAVARRIA Y DEL
MAGISTRADO ESQUIVEL FAERRON
La Magistrada y el Magistrado que suscriben salvamos el voto
y declaramos con lugar el recurso de apelación electoral interpuesto contra la
resolución de la Dirección General de Registro Electoral y Financiamiento de
Partidos Políticos (DGRE) n.° PIC-3853-M-2023 de las 11:47 horas del 21 de
noviembre de 2023, dictada en el marco del proceso de inscripción de
candidaturas del partido Acción Ciudadana (PAC).
A esa decisión se arriba como resultado de un análisis
objetivo, integral y riguroso de los argumentos expuestos y de las piezas
incorporadas al presente legajo y al expediente partidario, a la luz de la
lectura sistemática y armoniosa del ordenamiento jurídico y de los
pronunciamientos que, sobre esta sensible materia, ha dictado el Tribunal
Supremo de Elecciones (TSE), lo que impone separarse de los razonamientos efectuados en el voto de mayoría.
Entendemos que, entre las
delicadas funciones que integran el catálogo de competencias reservadas al TSE (en forma exclusiva y obligatoria),
sobresalen y destacan por su relevancia, impacto y alcance, las de interpretar
las disposiciones del ordenamiento jurídico electoral y procurar que su
aplicación (a casos concretos) no conduzca a una distorsión de sus principios rectores, a
un vaciamiento de su núcleo esencial o a una contradicción con mandatos
constitucionales o convencionales.
Bajo
esa orientación, el ejercicio efectivo de los derechos político-electorales de
la mujer y su efectiva incorporación a las funciones públicas (con el fin
de superar la brecha de desigualdad persistente entre ambos sexos), han sido dos temas a los que el TSE les ha
concedido la mayor relevancia y ese
compromiso serio y responsable ha
incidido, de manera determinante, en el aumento de su participación
político-electoral y en el acceso a la toma de decisiones del más alto
nivel.
Por
ello, las disposiciones atinentes a esa materia (en especial, aquellas
relacionadas con las medidas destinadas a potenciar ese resultado) han sido
objeto de análisis, interpretación y reinterpretación -incluso de manera
oficiosa- con el fin de facilitar el cumplimiento de sus objetivos medulares en
punto a procurar que su implementación no
se vea frustrada por graves dislocaciones que, a la postre, comprometan su
finalidad o desnaturalicen su propósito.
Era
esperable que lo dispuesto por la Sala Constitucional en el voto n.° 2023-002951 de las 10:15 horas del 08 de febrero de 2023 (emitido a pocas semanas de que
los partidos políticos iniciaren sus dinámicas comiciales internas y tan solo un año antes de la celebración
de las elecciones municipales), introdujera una variable sustancial y compleja -con características muy especiales- a
ese proceso ya que, por su naturaleza, la implementación de la paridad
horizontal en todas las nóminas de candidaturas (plurinominales y uninominales)
demandaría una reingeniería normativa, jurisprudencial e, incluso, tecnológica,
que necesariamente habría de entrecruzarse con los plazos rigurosos -generalmente perentorios
y muy cortos- del cronograma electoral.
Por ello, al juez electoral le
correspondió -desde entonces- la impostergable y muy delicada tarea de
instrumentalizar u operativizar esa medida e ir perfilando a través de
ejercicios hermenéuticos (a solicitud de los partidos políticos o de oficio)
algunos de los escenarios intrincados que podrían presentarse como producto de
su puesta en escena, así como la solución más razonable.
En
la búsqueda de esa precisión el TSE definió, entre otras reglas, que la paridad horizontal se evaluaría globalmente con base en el sexo de
quien fuere postulado en el encabezamiento o en el puesto titular de las
nóminas (según se tratare de plurinominales o uninominales, respectivamente),
con vista en la escala de la agrupación correspondiente y a partir de las
listas efectivamente presentadas para su inscripción (ver resolución n.°
1330-E8-2023 de las 14:00 horas
del 06 de marzo de 2023).
El presente caso involucra el
examen de la paridad
horizontal y las consecuencias de su incumplimiento en el escenario propio de
la fase de inscripción de candidaturas ante la DGRE.
En
el expediente ha sido acreditado que, mediante resolución n.° PIC-3853-M-2023, la DGRE rechazó las nóminas de candidaturas
presentadas por el PAC para las concejalías propietaria y suplente de los distritos Barva y Santa Lucía del cantón Barva,
provincia Heredia. Para fundamentar
esa decisión, tuvo por demostrado que incumplen la paridad horizontal
globalmente considerada (que, para ese tipo de cargos se examina a nivel
cantonal) ya que los encabezamientos de ambas fórmulas recayeron en personas de
un mismo sexo: “mujer” (folio 85).
El rechazo dispuesto se fundamentó en que la agrupación designó
erróneamente a una persona del sexo femenino para encabezar la nómina de
concejalías del distrito Santa Lucía, en contradicción con lo
determinado por la Asamblea Nacional celebrada el 24 de mayo de 2023 (folios 38 vuelto, 49 vuelto, 66 y 67), lo que habría significado -a la
postre- que en el formulario de inscripción de candidaturas de ese cantón
(visible a folio 84 vuelto) se inscribieran dos (2) distritos con
encabezamientos femeninos (Barva y Santa Lucía).
En el recurso de
apelación interpuesto, el impugnante reconoce el error en el que incurrió su
partido al
colocar a una “mujer” en el encabezamiento de la nómina para concejalías
del distrito Santa Lucía, situación que -según explica- obedeció a que no hubo
ningún hombre interesado en esa posición. Solicita aceptar la justificación
proporcionada, denegar únicamente esa nómina y autorizar la inscripción de la
fórmula correspondiente al distrito Barva, que no presenta ninguna incorrección
(folios 90 y 91).
En
la resolución n.° PIC-4309-M-2023 de
las 07:47 horas del 08 de diciembre de 2023 (folios 94 a 98), la DGRE desestimó el recurso de revocatoria interpuesto
contra la resolución n.° PIC-3853-M-2023. Como sustento, señaló que la imposibilidad de
designar a un candidato del sexo acordado no habilitaba a la agrupación para realizar un cambio en ese
encabezamiento ni para inclinarse por designar a una ciudadana del sexo
opuesto, propiciando con ello la disparidad examinada cuya justificación
considera inatendible.
Coincidimos con la DGRE en que, de la revisión integral
de las
piezas incorporadas al legajo y de aquellas que integran el expediente
partidario, se desprende que la nómina presentada por
esa agrupación para competir por las concejalías del distrito Santa Lucía no
coincide con el encabezamiento que
la Asamblea Nacional de ese partido definió y aprobó previo al inicio de la
contienda electoral, según lo cual, esa posición debía recaer en un “hombre” (folios 38
vuelto, 49 vuelto, 66, 67 y 84 vuelto).
Fue ese equívoco -plenamente atribuible al partido interesado- lo que
propició que las dos (2) nóminas presentadas para esos cargos quedaran
-en su evaluación global- encabezadas en forma no paritaria (2 mujeres y
0 hombres), de
ahí que no existirían razones válidas para atender la pretensión del partido
citado en punto a corregir o subsanar la disparidad que se le endilga.
No obstante lo expuesto, consideramos oportuno señalar
que, aún si la disparidad de encabezamientos en las dos (2) nóminas no
puede ser excusada, el rechazo total de la oferta partidaria presentada por esa agrupación
para las concejalías de ese cantón (en los términos dispuestos por la DGRE)
sería una desproporcionada consecuencia que, en sí
misma, atentaría contra el principio pro
participación y, de mayor relevancia, contra los derechos humanos
político-electorales de las mujeres que integran las nóminas perjudicadas.
Nótese que si el objetivo de la sentencia de
la Sala Constitucional (al
extender la paridad horizontal a todas las nóminas) era promover la mayor participación de mujeres en los comicios municipales
que se avecinan, la sanción aplicada por la DGRE produce, por su naturaleza, el
efecto contrario.
La medida adoptada en esos términos riñe con lo dispuesto en el artículo 1.° de la Convención sobre la Eliminación de todas las formas
de Discriminación contra la Mujer (CEDAW, por sus siglas en inglés) y en el
ordinal 148 párrafo final del Código Electoral, además de que no supera el
“Test de proporcionalidad” en los términos desarrollados por la Corte
Interamericana de Derechos Humanos (por sus siglas, CIDH) y por la misma Sala
Constitucional.
En efecto, el artículo 1.° de la CEDAW es
una regla específica que, además de tener una jerarquía normativa igual a la de
otros instrumentos jurídicos de Derecho Internacional, tiene una vocación de
permanencia en el tiempo. Esa norma, que resulta de plena aplicación para el
presente caso, no solo proscribe las acciones que menoscaben o anulen el
reconocimiento, goce o ejercicio de los derechos de las mujeres sino que, de
gran relevancia, objeta toda aquella conducta institucionalizada que por su
resultado impida el disfrute de las prerrogativas ciudadanas sobre la base
de la igualdad. En otros términos, establece que todo fenómeno que traiga
consigo, como consecuencia, una limitación al pleno goce de los derechos
humanos de las mujeres, debe ser objeto de enmienda.
Es innegable que, en esta materia, se requiere la existencia de una
consecuencia que -por su naturaleza y alcance- se traduzca en una medida
sancionatoria (a nivel individual) y en un elemento disuasorio (para la
colectividad de partidos).
Sin embargo, en el caso
analizado esa consecuencia involucra una restricción al derecho de
participación política que conduce a una relación
tensionada entre el mecanismo para obligar el cumplimiento de esa medida (fin)
y el derecho humano al sufragio pasivo de tales personas y, en especial, de
quienes resultaron victoriosas en los torneos partidarios internos y que
cumplirían, en tesis de principio, los requisitos legales para ser nominadas a
un cargo de elección popular (artículo 23 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos).
En ese escenario, al operador del Derecho le asiste el deber de hacer
una ponderación que, sin hacer nugatorio el referido principio de igualdad por
sexo asegure que, habiendo
varios correctivos posibles, la balanza se incline por aquél que sea el menos
lesivo, para que los objetivos sustanciales de la paridad
horizontal no resulten burlados.
Dado que la ruta escogida por la DGRE era una de las potenciales consecuencias, es indispensable determinar si
resultaba necesaria, idónea y proporcional en sentido estricto para
cumplir con su objetivo (elementos propios del “Test de proporcionalidad”
desarrollado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos y por la Sala
Constitucional) que, como técnica o herramienta, resulta eficaz y objetiva para
resolver conflictos
entre principios y derechos o para evaluar la constitucionalidad o
convencionalidad de una medida que pueda restringir derechos fundamentales,
como la analizada en el presente caso.
La CIDH, en el caso Castañeda Gutman vs. Estados Unidos Mexicanos (6
de agosto de 2008), señaló, en lo que interesa, que los
derechos políticos no son absolutos, por lo que pueden estar sujetos a
limitaciones siempre que observen los principios de legalidad, necesidad y
proporcionalidad en una sociedad democrática.
Por su parte, en la sentencia n.° 5374-03 de las 14:36 horas del 20 de
junio de 2003, la Sala Constitucional acogió este parámetro y resaltó lo
siguiente:
"La doctrina alemana hizo un aporte importante al tema de la
'razonabilidad' al lograr identificar, de una manera muy clara, sus
componentes: legitimidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido
estricto, ideas que desarrolla afirmando que '...La legitimidad se
refiere a que el objetivo pretendido con el acto o disposición impugnado no
debe estar, al menos, legalmente prohibido; la idoneidad indica que la medida
estatal cuestionada deber ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido;
la necesidad significa que entre varias medidas igualmente aptas para
alcanzar tal objetivo, debe la autoridad competente elegir aquella que afecte
lo menos posible la esfera jurídica de la persona; y la proporcionalidad en
sentido estricto dispone que aparte del requisito de que la norma sea apta y
necesaria, lo ordenado por ella no debe estar fuera de proporción con
respecto al objetivo pretendido, o sea, no le sea 'exigible' al individuo…'
(sentencia de esta Sala número 3933-98 de las nueve horas cincuenta y nueve
minutos del doce de junio de mil novecientos noventa y ocho). En el sentido del
criterio anteriormente expuesto, esta Sala ha venido aplicando la institución
en su jurisprudencia." Sentencia No. 5236-99. En el mismo sentido, véanse
las sentencias 2001-012953 del 18/12/2001; 2001-006678 del 11/07/2001;
2000-011013 del 13/12/2000; 2000-003445 del 26/04/2000; 2000-008744 del
04/10/2000 y 2001-008441 del 24/08/2001.” (el subrayado no pertenece al
original).
Ese criterio fue acogido por el TSE en la resolución n.° 10149-E3-2023
de reciente data, en la que consideró improcedente que un partido
político soporte una consecuencia que impacte la participación política de su
oferta partidaria cuando la medida de la que deriva esa consecuencia no supera
el “test de proporcionalidad”. El pronunciamiento citado señaló, en ese
sentido, lo siguiente:
“A la luz de las particularidades del caso
concreto debe realizarse un juicio de ponderación para determinar si
la sanción consistente en la exclusión total de la oferta partidaria
para las sindicaturas sería una medida proporcionada en sí misma para
garantizar la participación igualitaria por sexo o si, por el contrario, sería
desproporcionada por vulnerar el principio pro participación y los derechos humanos político-electorales de
los hombres y mujeres que integran las papeletas de los otros territorios.
En cuanto al estudio de legitimidad es indiscutible que el objetivo pretendido con las
normas sobre paridad (lograr la participación de la mujer en igualdad de
oportunidades y la integración paritaria en las nóminas de candidaturas) es
conforme con el Derecho de la Constitución.
El test de proporcionalidad de las medidas adoptadas para el logro
de ese fin implica la aplicación de tres subprincipios: adecuación o
idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. Estos
subprincipios expresan el mandato de optimización de los derechos
fundamentales, según el cual son normas de principio que ordenan su
realización en la más alta medida. Es decir, debe procurarse la mayor
satisfacción del derecho de participación política y el derecho de
participación igualitaria por sexo.
La adecuación y la necesidad se
refieren a una optimización relativa a las posibilidades materiales.
El principio de adecuación o
idoneidad implica que se trate de una medida que busca, pese a afectar la
realización de otro principio o derecho fundamental (D1: derecho de
participación política), la promoción de otro principio o derecho fundamental
(D2: la participación política igualitaria). La definición de las reglas para
el cumplimiento de la paridad en la integración de las nóminas de candidatos
para las elecciones municipales 2024 resulta ser un mecanismo idóneo
para cumplir con ese fin. En virtud de que la exigencia de la paridad en las
nóminas presentadas por los partidos políticos conlleva la definición de reglas
internas partidarias para promover la participación de las mujeres en los
procesos internos, con el fin de cumplir con la integración de las nóminas
presentadas ante la autoridad electoral para inscripción. Es decir, busca
provocar un cambio estructural en la vida interna partidaria en pro de la
participación femenina.
El principio de necesidad
requiere elegir, de entre dos medios que promuevan el D2, el que intervenga
menos intensamente en el D1. La exigencia de la paridad en la presentación de
las nóminas partidarias (instrumentalizada en las normas aplicables descritas
en el considerando V) es un requisito ineludible para dar cumplimiento al
mandato del Juez Constitucional, es la única forma en que puede forzarse
la integración de las nóminas de candidaturas de elección popular a someter al
electorado en los comicios municipales del 2024 en forma paritaria. Es decir,
no existe otro medio para lograr el fin. De manera que al no poder evitarse los
costos o el sacrificio del derecho en juego (D2) corresponde efectuar la
ponderación de los derechos.
La ponderación es
manifestación del principio de proporcionalidad en sentido estricto, se
ocupa de la optimización relativa a las posibilidades jurídicas, responde a la
“ley de ponderación”, la cual dice: “Como alto sea el
grado de incumplimiento o perjuicio de un principio, tanto tiene que ser la
importancia de la realización del otro.”.
La doctrina alemana, seguida en
la jurisprudencia constitucional, identifica la descomposición de esta ley en
tres pasos. Primero, debe constatarse el grado de incumplimiento o perjuicio de
un principio. Segundo, la comprobación de la importancia de la realización del
principio contrario. Tercero, averiguarse si la importancia de la realización
del principio contrario justifica el perjuicio o incumplimiento del otro.
El test de proporcionalidad lleva a estudiar en el caso concreto la
proporcionalidad de la sanción aplicable (…).”.
En nuestro criterio, la medida dispuesta por la DGRE en el presente caso
no supera esa evaluación.
En efecto,
partiendo de que el incumplimiento de la paridad horizontal debe estar
vinculado con alguna consecuencia para el partido político infractor, se
entiende que una solución que produzca el
rechazo de algunas nóminas de candidaturas (como sanción) sí cumpliría con el
objetivo de ser “necesaria” y poseer una finalidad legítima; ello, porque
históricamente los partidos han desatendido el requerimiento de impulsar las
candidaturas de mujeres en puestos elegibles, de ahí que exista una necesidad
social imperiosa y un interés público imperativo que lo justifica.
Sin embargo, la decisión de
rechazar ambas nóminas (supresión extensiva) no supera el test de “idoneidad”
(medios y fines) ni de “proporcionalidad en sentido estricto”.
Aunque esa consecuencia tiene
el alcance para disuadir el incumplimiento, es incontrovertible que existiendo
-al menos- dos posibilidades de solución: 1)
rechazar ambas nóminas; o, 2)
aplicar el párrafo final del artículo 148 (norma de mayor rango) y dejar por
fuera sólo aquellas “que incumplan la participación paritaria” (suprimiendo la que incumple el encabezamiento
individual predeterminado), la DGRE se inclinó por la
primera que, por su naturaleza, es la más lesiva y la que más sacrifica los
derechos comprometidos, incumpliendo con la obligación de no tomar vías que, en
lugar de beneficiarlas, perjudiquen a las mujeres.
A
partir de todo lo expuesto, la consecuencia más razonable es dimensionar la
regla y aplicar el párrafo final del artículo 148 (en armonía con el ordinal 48
que proscribe interpretaciones que debiliten el papel constitucionalmente
asignado a los partidos políticos) de modo tal que, en aquellos casos en los
que las nóminas no cumplan con la paridad horizontal globalmente considerada,
la Administración Electoral se avoque a descartar la cantidad de aquellas que
resulten necesarias para obtener el balance.
En el
presente caso, ello representaría rechazar la nómina del distrito Santa Lucía
(por vulnerar su encabezamiento individual) y admitir -para su estudio
individual- la de Barva.
De esa forma, la aplicación
del mecanismo de paridad citado no conduciría al efecto adverso de impedir la
postulación de la totalidad de candidatas sino solo de algunas de ellas.
El
análisis no admite otra consecuencia y mal haría el juez, que en un Estado
democrático está llamado a realizar interpretaciones favorables a la tutela de
derechos fundamentales, si impusiera una lectura que constriñe las
prerrogativas ciudadanas involucradas.
Eugenia María Zamora Chavarría Max Alberto Esquivel Faerron
Exp 537-2023
Apelación Electoral
PAC
c/ DGRE
MQC