N.° 10275-E3-2023.-TRIBUNAL
SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las dieciséis horas con
veinticinco minutos del catorce de diciembre de dos mil veintitrés.
Recurso de apelación electoral interpuesto por el
partido Nueva Generación (PNG) contra la resolución de la Dirección General del
Registro Electoral y Financiamiento de Partidos Políticos (DGRE) n.°
PIC-1736-M-2023 de las 10:01 horas del 2 de noviembre de 2023.
RESULTANDO
1.- Por
resolución n.° PIC-1736-M-2023 de las 10:01 horas del 2 de noviembre de 2023, la
Dirección General del Registro Electoral y Financiamiento de Partidos Políticos
(DGRE) denegó la inscripción de la totalidad de las nóminas de candidaturas a las
concejalías propietarias y suplentes de los distritos Pacayas y Capellades, cantón
Alvarado, provincia Cartago, propuestas por el partido Nueva Generación por
medio del formulario digital n.° 17387-2023 del 17 de octubre de 2023 (PNG)
(folios 56, 56 vuelto y 69).
2.- En
escrito del 8 de noviembre de 2023, recibido en la cuenta de correo electrónico
del Departamento de Registro de Partidos Políticos (DRPP) ese mismo día, el
señor Sergio Mena Díaz, presidente del Comité Ejecutivo Superior del PNG,
interpuso recursos de revocatoria con apelación en subsidio en contra de la
resolución n.° PIC-1736-M-2023 (folios
70 y 71).
3.- Por
resolución n.° PIC-4219-M-2023 de las 12:24 horas del 24 de noviembre de 2023,
la DGRE rechazó el recurso de revocatoria del señor Mena Díaz, a la vez que
admitió, para ante este Tribunal, el de apelación en subsidio interpuesto
(folios 60 a 68).
4.- En el
procedimiento se ha observado las prescripciones de ley.
Redacta el Magistrado Brenes Villalobos; y,
CONSIDERANDO
I.- Objeto del recurso de apelación electoral.
El señor Sergio Mena Díaz, presidente del Comité Ejecutivo Superior del PNG,
presentó recursos de revocatoria con apelación en subsidio contra la resolución
n.° PIC-1736-M-2023 de las 10:01 horas del 2 de noviembre de 2023, acto por
cuyo medio la DGRE rechazó las nóminas de candidaturas a concejalías propietarias
y suplentes que el PNG solicitó inscribir, respectivamente, en los distritos
Pacayas y Capellades, ambos del cantón Alvarado, provincia Cartago, de acuerdo
con el formulario digital n.° 17387-2023 del 17 de octubre de 2023.
Esa
denegatoria de la DGRE se fundamentó en que las nóminas de candidaturas propietarias
y suplentes presentadas por la agrupación política, para ser propuestas en Pacayas
y Capellades, no cumplieron con el principio de paridad horizontal por cuanto
ambas fueron encabezadas por personas del sexo masculino, de ahí que entre esas
listas se constata “(…) una diferencia mayor a uno en proporción de sexos”
(folio 69).
En su recurso,
el señor Mena Díaz alegó que la asamblea cantonal de Alvarado del PNG
-celebrada, según indica, “(…) con posterioridad al 5 de setiembre de 2023”-
acordó que, respecto de ambos distritos, un encabezamiento correspondería a una
mujer y el otro a un hombre; no obstante esa supuesta decisión, y debido a un
“error material”, la nómina de las concejalías del distrito Capellades fue
encabezada por un hombre -al igual que la de Pacayas- cuando el orden correcto era
el siguiente: a) concejalías propietarias: María Elena Víquez Méndez,
cédula de identidad n.° 3-0239-0950 (posición 1) y Orlando Solano Solano, cédula de identidad n.° 3-0206-0159 (posición 2);
y, b) concejalías suplentes: Josseline Andrea
Umaña Torres, cédula de identidad n.° 3-0532-0223 (posición 1) y Roberto del
Carmen Umaña Solano, cédula de identidad n.° 3-0347-0009 (posición 2).
II.-
Admisibilidad del recurso. El
régimen de impugnaciones previsto en los ordinales 240 y siguientes del Código
Electoral permite a los partidos políticos, incluidos aquellos en proceso de
formación, presentar recursos de apelación ante esta Autoridad Electoral contra
la decisión que, en materia electoral, adopte un funcionario o dependencia del
Tribunal (artículo 240 inciso e) del Código Electoral).
Con
fundamento en lo expuesto, tratándose de una impugnación planteada por el señor
Sergio Mena Díaz, presidente del Comité Ejecutivo Superior del PNG, contra la
resolución n.° PIC-1736-M-2023 de las 10:01 horas del 2 de noviembre de 2023,
resulta pertinente que este Tribunal se pronuncie sobre el fondo del recurso, pues
ha sido interpuesto en tiempo y forma, como lo ordenan los numerales 241 y 245
del Código Electoral, ya que esa resolución fue notificada vía correo
electrónico el 4 de noviembre de 2023, mientras que el recurso de apelación
electoral fue planteado de manera subsidiaria el 8 de esos mismos mes y año (folios
58 y 71).
También
es pertinente la admisión de la apelación electoral suscrita por el señor Mena
Díaz dado que, de acuerdo con el inciso b) del artículo 31 del estatuto del PNG,
en su condición de presidente del Comité Ejecutivo Superior ostenta la
representación legal del partido político.
III.- Hechos probados. Este
Tribunal prohíja los hechos que la DGRE tuvo por probados en la resolución n.°
PIC-4219-M-2023 de las 12:24 horas del 24 de noviembre de 2023 (folios 61
vuelto y 62).
IV.-
Hechos no probados. Para la
resolución del presente asunto se tiene como no probado que el PNG haya
celebrado una asamblea cantonal en Alvarado, provincia Cartago, en una fecha
posterior al día 5 de setiembre de 2023 y en la cual se acordara que los
encabezamientos de las nóminas a las concejalías de los distritos Pacayas y
Capellades corresponderían uno a un hombre y otro a una mujer.
V.- Sobre
la obligación de implementar la paridad horizontal en las candidaturas a
concejalías. El Tribunal Supremo de Elecciones ya había
dispuesto, en el año 2019, que era indispensable la aplicación e implementación
de la paridad horizontal en las candidaturas a los cargos de concejalías
propietarias y suplentes. En efecto, en la resolución n.° 1724-E8-2019 de las
15:00 horas del 27 de febrero de 2019, es decir, desde hace casi 5 años, el
Tribunal Supremo de Elecciones precisó las reglas que regirían para la
aplicación de la paridad horizontal. En este sentido, tratándose de las
concejalías en un cantón, en esa resolución interpretativa se dispuso que:
Este Tribunal, expuso en su oportunidad, las razones
que dieron sustento al criterio que circunscribió la aplicación del sistema de
paridad y alternancia a cada nómina de candidaturas a cargos de elección
popular, individualmente considerada (paridad vertical).
No obstante, a la luz de los elementos objetivos y ponderables
con que cuenta en este momento, del entorno socio-político imperante, de las especiales
características de nuestro sistema electoral y de la necesaria progresividad del derecho de igualdad, es posible
verificar que la implementación del sistema de paridad y alternancia, tal y como se está aplicando, no garantiza eficientemente la
participación de la mujer para aspirar a los cargos públicos plurinominales citados, como debe serlo por mandato en los
instrumentos normativos citados.
En efecto, la evidencia demuestra que la desigualdad es un
fenómeno que no cesa y los
partidos políticos insisten en impulsar los encabezamientos femeninos -con
mayor frecuencia- para los cargos de suplencia o en aquellos cuyo ejercicio sea
gratuito relegándolas a
papeles residuales, a pesar de que en todos los cargos (no solo en esos) se requiere la participación, contribución y visión de
ambos sexos.
Ello demanda -en esta materia-
replantear la postura sobre la obligatoriedad en la implementación del
componente horizontal del principio de
paridad al
entender que -en respeto a los principios y valores asumidos por el Estado costarricense- la paridad solo puede materializarse con su aplicación extensiva al encabezamiento de
las nóminas de candidaturas a
cargos plurinominales de elección popular a nivel municipal (paridad
horizontal, transversal o de territorialidad); en específico a las nóminas para
regidurías, concejalías de distrito y concejalías municipales de distrito.
La reversión parcial del criterio
anterior está orientada a evitar que la
desaplicación o distorsión de los objetivos rectores torne estéril la medida
adoptada mediante
el vaciamiento de su núcleo
esencial (a falta de compromiso partidario para proponer mujeres en el encabezamiento de las listas,
en forma igualitaria), haciendo nugatorios
el espíritu, fines y objetivos trazados por el ordenamiento jurídico integral.
Ello contribuye, además, a proporcionar
coherencia al sistema electoral desde una perspectiva integral toda vez que
concede el mismo tratamiento a la totalidad de las nóminas a cargos
plurinominales (tanto a nivel provincial como local), situándolas bajo los
mismos parámetros e idénticas reglas en cuanto a la aplicación del principio de
paridad se refiere (en concordancia con lo dispuesto en la resolución n.° 3603-E8-2016, de previa cita, en lo
relativo a las listas de candidaturas a diputaciones).
Se entiende claro está, que la
justificación para extender el componente horizontal a las postulaciones a
nivel municipal no reside en que esas nóminas estén destinadas a competir por
espacios o escaños en la integración de un mismo órgano (como ocurre en el caso
de los aspirantes a escaños legislativos) toda vez que las circunscripciones
locales son independientes entre sí y ello descarta que exista destino o
conexidad entre ellas. La motivación
para hacerlo extensivo al ámbito local surge -más bien- de la necesidad de
producir un equilibrio y ampliar los márgenes de acceso de las mujeres a la representación en
puestos decisivos en ese ámbito (ONU MUJERES, “Paridad
de Género: Política e instituciones. Hacia una democracia paritaria”, n.° 3, 2017).
Lo así dispuesto implica,
en palabras sencillas, que los partidos políticos deberán orientar sus
actuaciones hacia la promoción e inclusión de mujeres en el primer lugar
(encabezamiento) de las nóminas -en forma igualitaria- a fin de que ese
posicionamiento permita facilitar y potenciar la probabilidad real de ser
electas y acceder a tales unidades de decisión, todo en punto a enriquecer la
democracia.
En ese orden de ideas, se modifica
parcialmente la jurisprudencia de este Tribunal y se interpretan
oficiosamente los artículos 2, 52 incisos ñ) y o) y 148 del Código Electoral, en
el sentido de que la paridad de las nóminas de candidatos a los puestos de regidurías propietarias, concejalías de distrito
propietarias y concejalías municipales de distrito propietarias no solo obliga a
los partidos a integrar cada una de esas listas con un 50% de cada sexo
(colocados en forma alterna), sino también a que esa proporción se respete en los
encabezamientos de las listas del mismo género pertenecientes a una
misma circunscripción territorial.
La paridad así entendida puede
contribuir a restablecer el equilibrio en el ejercicio de los derechos
fundamentales en juego y garantizar el principio de igualdad reconocido en
nuestra Constitución Política y en los instrumentos internacionales en vigor.
Bajo ese
escenario, la paridad deberá verificarse de la siguiente manera: a) entre los encabezamientos de las
diferentes nóminas para regidores propietarios (correspondientes a una misma
provincia); b) entre los primeros
lugares de las diferentes nóminas para concejales de distrito (pertenecientes a
un mismo cantón); y, c) entre los
encabezamientos de las diferentes nóminas para concejales municipales de
distrito (pertenecientes a un mismo cantón).
A fin de
proporcionar simetría en la presentación de las fórmulas, el sexo que encabece
las nóminas suplentes deberá ser el mismo de aquel que figure en el
primer lugar de las respectivas listas propietarias; ello contribuirá, además,
a impedir que los encabezamientos suplentes registren desequilibrios
paritarios. Cabe señalar que lo anterior difiere del criterio vertido por este
Tribunal en la resolución n.° 5584-E8-2013, cuyas
consideraciones respondían al marco de otro escenario y diferente coyuntura.
(Los pasajes destacados vienen del original).
En esa
misma resolución el Tribunal Supremo de Elecciones incluso difirió la
aplicación de la paridad horizontal en los cargos de concejalías, indicando que
esta no sería exigible en la elección municipal de 2020, pero sí para los
presentes comicios de 2024. Ciertamente ahí se aclaró:
En consecuencia, se dispone que la
implementación del criterio de paridad horizontal (en los términos citados) y
la consecuencia establecida en el considerando IV de esta resolución (que
impone el reacomodo de las nóminas ante el incumplimiento) no será aplicable
para el proceso de inscripción de candidaturas correspondiente a las elecciones
de 2020, sino hasta los comicios municipales del año 2024.
El dimensionamiento (en esos
términos) procura, con base en el principio de razonabilidad, que la
implementación de tan importante medida no se vea frustrada por graves
dislocaciones que, a la postre, comprometan su finalidad o desnaturalicen su
propósito. Así, las agrupaciones y sus correligionarios tendrán un margen
razonable para la reingeniería que el nuevo criterio demanda y un espacio
necesario para que el próximo proceso electoral (del año 2020) se traduzca en
una tasación de las variables -positivas o negativas- que el mecanismo adoptado
por ellos pueda producir en la práctica, sin que se vea comprometida -de manera
inmediata- su participación política total o parcial y, sobre todo, el derecho de
participación de las bases locales.
Con ello, se busca promover la
introducción del “criterio de paridad horizontal” (para las nóminas citadas)
sin afectar el principio de participación ni vulnerar la libre
autodeterminación de los partidos políticos. (El destacado corresponde al
original).
Ahora
bien, ese dimensionamiento, que posponía por 4 años la obligatoriedad de
presentar listas de candidaturas a concejalías encabezadas por sexo de forma
paritaria dentro de cada cantón, fue declarado inconstitucional por la Sala
Constitucional en su sentencia n.° 2023-002951 de las 10:15 horas del 8 de
febrero de 2023, debido a que ese Tribunal estimó que desde 2010 los partidos
políticos conocían que estaban obligados a presentar encabezamientos paritarios
por sexo en sus nóminas de candidaturas (o paridad horizontal) a cargos
plurinominales, con lo cual, demorar la obligatoriedad de esa medida fue
juzgado contrario al Derecho de la Constitución. En efecto, en la sentencia
aludida, la Sala Constitucional expuso:
V.6.-
INCONSTITUCIONALIDAD DEL DIMENSIONAMIENTO DE LA IMPLEMENTACIÓN DEL CRITERIO DE
PARIDAD HORIZONTAL EN LOS PUESTOS MUNICIPALES PLURINOMINALES. La Sala verifica la inconstitucionalidad del considerando V de la
Resolución N° 1724-E8-2019 de las 15 horas de 27 de
febrero de 2019, por determinarse que el dimensionamiento efectuado
contraviene la normativa nacional y contravencional.
El artículo 121, inciso 1), de
la Constitución Política, explica que parte de las atribuciones de la Asamblea
Legislativa es:
“1) Dictar las leyes,
reformarlas, derogarlas y darles interpretación auténtica, salvo lo dicho en el
capítulo referente al Tribunal Supremo de Elecciones”.
Nótese, que el Constituyente
expresamente dispuso que el Tribunal Supremo de Elecciones tiene como función
el interpretar en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones
constitucionales y legales referentes a la materia electoral, según lo indicado
en el artículo 102, inciso 3), de la Constitución Política.
No obstante
lo anterior, dicha interpretación auténtica no es irrestricta sino que debe
validarse cuando la norma es ambigua u oscura, lo que explicó en la Sentencia N° 2021-07442 de las 13:20 horas de 14 de abril de 2021 del
Tribunal Constitucional en donde se expuso lo siguiente:
“V.- De
conformidad con el inciso 1) del Artículo 121 de la Constitución Política, una
de las atribuciones de la Asamblea Legislativa es la de interpretar de forma
auténtica las leyes que dicta. En ese sentido, para que, en efecto, se trate de
una interpretación auténtica, debe cumplir ciertos requisitos, sea que la ley
interpretada contenga algún grado de ambigüedad o de oscuridad, que
dé lugar a más de una interpretación. La interpretación auténtica tiene la
finalidad de aclarar algún concepto ambiguo de una ley, a fin de darle el
correcto sentido o interpretación, de acuerdo con la voluntad del legislador a
la hora de dictar la ley interpretada. Sin embargo, no debe
agregar contenido a la norma interpretada, ni establecer nuevas disposiciones
que excedan lo dispuesto en la ley a interpretar. De lo contrario, si
no se interpreta y en su lugar se reforma el sentido original de la ley o si se
crea una nueva disposición, se estaría en presencia de un exceso en el
ejercicio de la atribución conferida y, por ende, una violación al Derecho de
la Constitución (véanse en igual sentido las sentencias números 2005-08424, de
las 18:19 horas del 28 de junio de 2005 y 2016018735 de las 09:50 horas del 21
de diciembre de 2016)”.
De manera, que las
interpretaciones auténticas deben estar debidamente motivadas y deben ser
necesarias para evitar confusiones o alteren el espíritu de la norma. De la
simple lectura del Transitorio II del Código Electoral, se comprueba que el
legislador dispuso la obligación de los partidos políticos de renovar sus
estructuras a efectos de cumplir los principios de paridad y alternancia de
género de forma posterior a las elecciones del año 2010. Al corroborarse que
dicha norma claramente ordena a las agrupaciones políticas el ejecutar las
modificaciones pertinentes para eliminar la discriminación de la mujer y
desigualdades en puestos de elección popular, sin distinguir entre
encabezamientos de las nóminas de candidaturas a cargos municipales uninominales
o plurinominales, resulta ilegítimo e irracional que diez años después, no se
haya cumplido con la esa normativa, y menos aún que el Tribunal Supremo de
Elecciones emita un pronunciamiento donde se modifique un transitorio
que altera o retrase la ejecución del mandato legal. El dimensionamiento
en el tiempo de la vigencia de la norma resulta inconstitucional. Por lo
anterior, lo procedente es declarar con lugar la acción en este extremo y
anular el dimensionamiento de la implementación del criterio de paridad
horizontal en puestos municipales plurinominales de la Resolución N° 1724-E8-2019 de las 15 horas de 27 de febrero de 2019
del Tribunal Supremo de Elecciones. (El destacado viene del original).
Es
evidente, a partir de ese extracto, que -para las elecciones municipales de
2024- el Tribunal Supremo de Elecciones debía definir las reglas para
operativizar la paridad horizontal, pues la sentencia constitucional transcrita
así lo obligaba, donde concluyó que consideraba que la paridad horizontal era
obligatoria desde 2010.
Con
base en ese panorama, el Tribunal Supremo de Elecciones emitió las reglas
correspondientes para este proceso electoral las cuales fueron contempladas en
la resolución n.° 1330-E8-2023 de las
14:00 horas del 6 de marzo de 2023. Estas luego fueron matizadas en la
resolución n.° 2910-E7-2023 de las 09:10 horas del 28 de abril de 2023
y, finalmente, fueron plasmadas en el Reglamento para la inscripción de
candidaturas y sorteo de la posición de los partidos políticos en las papeletas
(en lo sucesivo “el Reglamento”), de acuerdo con la última reforma practicada a
través del decreto del Tribunal Supremo de Elecciones n.° 4-2023, con rige a
partir de su publicación; publicado en La Gaceta n.° 104 de 12 de junio de
2023. De conformidad con las reglas que ahí se dispusieron, tratándose de las
candidaturas a concejalías, los partidos políticos estaban obligados a “cumplir
con el principio [de paridad horizontal] en las nóminas propietarias
pertenecientes a una misma circunscripción territorial (provincia, cantón). El
sexo que encabece las nóminas suplentes de los puestos plurinominales será el
mismo de aquel que figure en el primer lugar de las respectivas nóminas
propietarias.” (artículo 5 del Reglamento). Adicionalmente, según el
artículo 5 bis del mismo Reglamento “La inobservancia a las pautas sobre paridad
horizontal será sancionada con la no inscripción de las nóminas presentadas.”,
y , en todo caso, el propio Reglamento advertía que las excepciones que este
mismo contemplaba para no presentar las nóminas cumpliendo la paridad
horizontal no podían utilizarse como un instrumento para burlar ese principio,
pues ello habilitaba al Tribunal Supremo de Elecciones para rechazar “todas
las nóminas del mismo tipo de cargo que no cumplan, en la evaluación global,
con la paridad horizontal al momento de la presentación.” (artículo 5 bis
del Reglamento, el destacado se suple).
VI.-
Sobre el principio de paridad horizontal y su efectiva regulación normativa. En el marco de la discusión jurídico-política
nacional, el derecho fundamental a la participación electoral efectiva de las
mujeres asume una trascendencia innegable en tiempos recientes por, entre otras
razones, los adeudos que la sociedad costarricense ha mantenido,
tradicionalmente, con la población femenina en ese ámbito.
Como
movimiento que consolida las aspiraciones sociales por lograr un mayor y más
profundo involucramiento de las mujeres en la política, el Código Electoral de
2009 (ley n.° 8765), aprobado para superar la normativa legal de 1952, fijó,
como mecanismo de aseguramiento para alcanzar ese cometido, el imperativo de
que las agrupaciones políticas, con interés en concurrir a un proceso electoral,
solamente puedan presentar al electorado nóminas de personas aspirantes a
cargos de elección popular en condición paritaria y alterna.
Así,
entre otros, los artículos 2, 52.ñ), 52.o) y 148 de la referida ley
materializan esa obligación de las agrupaciones políticas por construir nóminas
paritarias y alternas, obligación que deriva de un innegable interés
público.
Los
indicados numerales del Código Electoral preceptúan cuanto sigue:
“Artículo
2.- Principios de participación política por género. La participación
política de hombres y mujeres es un derecho humano reconocido en una sociedad
democrática, representativa, participativa e inclusiva, al amparo de los
principios de igualdad y no discriminación.
La
participación se regirá por el principio de paridad que implica que todas las
delegaciones, las nóminas y los demás órganos pares estarán integrados por un
cincuenta por ciento (50%) de mujeres y un cincuenta por ciento (50%) de
hombres, y en delegaciones, nóminas u órganos impares la diferencia entre el
total de hombres y mujeres no podrá ser superior a uno.
Todas
las nóminas de elección utilizarán el mecanismo de alternancia por sexo
(mujer-hombre u hombre-mujer), en forma tal que dos personas del mismo sexo no
puedan estar en forma consecutiva en la nómina.
Artículo
52.- Estatuto de los partidos políticos. El estatuto de
los partidos constituye su ordenamiento fundamental interno y deberá contener
al menos lo siguiente:
[…]
ñ)
Las normas sobre el respeto a la equidad por género tanto en la estructura
partidaria como en las papeletas de elección popular.
o)
Los mecanismos que aseguren los principios de igualdad, no discriminación y paridad
en la estructura partidaria, así como en la totalidad y en cada una de las
nóminas de elección popular, y el mecanismo de alternancia de hombres y mujeres
en las nóminas de elección.
Artículo
148.- Inscripción de candidaturas. Todas las nóminas de
elección popular y las nóminas a cargos en órganos de dirección y
representación política estarán integradas en forma paritaria y alterna. En el
primer lugar de cada una de las nóminas de elección popular por provincia,
cantón y distrito será definido por el partido político.
[…]
La
Dirección General del Registro Electoral no inscribirá las nóminas de
elección popular por provincia, cantón y distrito de los partidos políticos que
incumplan la participación paritaria y alterna” (lo subrayado es suplido).
Por la
necesidad de alcanzar mayor concreción, la regulación transcrita fue
desarrollada armónicamente por este Tribunal en el ejercicio de su potestad
reglamentaria (artículos 12.a) y 12.f) del Código Electoral) en el Reglamento
de Inscripción de Candidaturas y Sorteo de la Posición de los Partidos
Políticos en las Papeletas (Decreto n.° 9-2010), instrumento que dispone, en
relación con el principio de paridad, cuanto sigue:
Artículo
4.- Deberes de los partidos políticos. Para la inscripción de
candidaturas los partidos políticos deberán cumplir con las siguientes
obligaciones:
[…]
h.-
Definir, en un instrumento jurídico interno partidario (reforma estatutaria,
reglamento o directriz, entre otros), el mecanismo para asegurar el
cumplimiento de la paridad horizontal en los cargos municipales uninominales
y plurinominales. Ese mecanismo deberá ser discutido y aprobado por la
respectiva asamblea superior y apegarse a los criterios establecidos en las
resoluciones del Tribunal Supremo de Elecciones números 1330-E8-2023,
2910-E7-2023 y 2928-E8-2023. La forma fijar los encabezamientos y el sexo
de estos deberán ser acordados y divulgados antes de convocarse el proceso
electivo interno, sin que puedan ser modificados, una vez que se hayan
convocado las justas internas.
Sobre
la base de esa ordenación, la jurisprudencia electoral ha afirmado, de modo
consistente, el especial compromiso que ha asumido este Órgano Electoral con el
cumplimiento del principio de paridad horizontal, ello en el entendido de que
solo con su realización efectiva es que se posibilita, de hecho, la vigencia de
los postulados democráticos en Costa Rica. Así, las resoluciones n.°
3603-E8-2016 de las 10:00 horas del 23 de mayo de 2016 y n.° 1724-E8-2019 de
las 15:00 horas del 27 de febrero de 2019 constituyen sendos parteaguas en la
búsqueda por alcanzar mejores grados de efectividad en el resguardo del derecho
humano a la participación política de la mujer en condiciones de igualdad.
Específicamente en relación con la paridad horizontal (que se verifica, en materia de
encabezamientos de las candidaturas partidarias, apreciadas en su conjunto,
según el universo de postulaciones que decida presentar cada partido para
cargos de la misma naturaleza), la Sala Constitucional de la Corte Suprema de
Justicia, se ha pronunciado en las sentencias n.° 2015-16070 y 2023-02951 y ha
considerado obligatorio el cumplimiento efectivo de ese principio rector en la
actividad política costarricense. En concreto, la sentencia n.° 2023-02951 de las 10:15 horas del 8 de febrero de
2023, contiene, entre otros aspectos, la valoración realizada por el tribunal
constitucional, desde el Derecho Internacional de los Derechos Humanos y el
Derecho de la Constitución, acerca de la obligatoriedad de implementar de inmediato
la paridad horizontal en el marco de los cargos de elección popular de carácter
plurinominal, tales como las concejalías.
En esa
oportunidad, la magistratura constitucional consideró, a la luz de los
razonamientos oportunamente expuestos, que este Tribunal es el único órgano
constitucional encargado de fiscalizar que las agrupaciones políticas
costarricenses resguarden, en debida forma, los derechos fundamentales de la
ciudadanía, entre los que se cuenta, con especial preponderancia, el de “[…]
facilitar el acceso de las mujeres a los puestos de elección popular […]”;
para ello, el tribunal constitucional confirmó la vigencia del principio de
paridad horizontal en el ordenamiento jurídico nacional, de manera tal que
sostuvo que existe una “[…] obligación para los partidos políticos de
aplicar la regla de paridad horizontal en los encabezamientos de todas las
nóminas de candidaturas de elección popular”.
La referida sentencia, retomó el criterio
expresado en la sentencia n.° 2015-16070
de
las 11:30 horas de 14 de octubre de 2015, y en particular lo que de los
considerandos relevantes se transcribe:
Es verdad que hasta aquí, podrían expresarse algunas dudas sobre si la
fórmula textual incluye o no la denominada paridad horizontal, es decir un
mandato de posición que imponga la paridad (mitad varones y mitad mujeres) en
los encabezamientos. En este punto si bien es valioso acudir a las actas
legislativas para desentrañar si los legisladores tuvieron o no en cuenta este
mecanismo, antes de ello debe tenerse como infructuosa la interpretación
sistemática del ordenamiento, que permite aclarar posibles dudas acudiendo al
resto de normas jurídicas.- Para el caso concreto, resulta, en efecto,
innecesario acudir a las actas legislativas en busca de intenciones
legislativas porque el mismo texto del Código Electoral disipa cualquier duda,
como se aprecia de la lectura de los incisos “ñ” y “o” del artículo 52 que
exigen que los estatutos de los partidos dispongan: “ñ) Las normas sobre el
respeto a la equidad por género tanto en la estructura partidaria como en las
papeletas de elección popular” y “o) Los mecanismos que aseguren los principios
de igualdad, no discriminación y paridad en la estructura partidaria, así
como en la totalidad y en cada una de las nóminas de elección popular, y el
mecanismo de alternancia de hombres y mujeres en las nóminas de elección.” Se ha subrayado la última parte de este texto, con el fin de
destacar lo que para esta Sala constituye una expresión formal e indudable del
alcance que debe darse a la paridad en las nóminas de elección, sin que exista
oscuridad alguna en la expresión normativa plasmada en los textos legales, que
haga necesarias ulteriores indagaciones para desentrañar el alcance del
mandato. De tal manera, la Sala no encuentra ningún motivo para abandonar el
texto expreso de estas normas en las que se recoge de manera suficientemente
explícita y clara la obligación de los partidos de “asegurar” la paridad en
tres ámbitos, a saber: primero “en la estructura partidaria”; segundo, “en la
totalidad de las nóminas de elección popular”;
tercero en “cada una de las nóminas de elección popular”, como bien se
extrae del uso de la conjunción “y” que nos orienta a entender la existencia de
tales ámbitos regulados, como se acaba de indicar. Al final, esta misma norma obliga, de manera paralela, a los
partidos a asegurar una forma especial de paridad, imponiendo “el mecanismo de
alternancia de hombres y mujeres en las nóminas de elección”. Por último, el Código Electoral en su artículo 148 recoge también
mandatos para la conformación de las nóminas y se repite de nuevo el concepto
de que debe existir tanto paridad como alternabilidad.: “Todas las nóminas de elección popular y las nóminas a cargos en
órganos de dirección y representación política estarán integradas en forma
paritaria y alterna. En el primer lugar de cada una de las nóminas de elección popular por provincia, cantón y distrito
será́ definido por el partido político”
Este último texto, con su oración final en donde otorga al partido la
posibilidad de definir el primer lugar de cada una de las nóminas de elección
popular, tampoco puede leerse de forma asistemática y aislada del contexto que
recién se ha explicado, con lo cual ha de entenderse que las decisiones del
partido, incluida aquella sobre el primer lugar de las papeletas –en tanto que
acto basado en el estatuto y regulado por éste último instrumento jurídico-
solo puede tomarse de acuerdo con lo que dispongan las normas estatutarias
internas en cuanto a necesaria paridad en la totalidad de las nóminas, tal y
como lo ordena en el artículo 52 inciso
"o" y el propio artículo 148 en su primera parte.
XVII.- La Sala
comprende que el Tribunal Supremo de Elecciones ha hecho un esfuerzo
hermenéutico relevante para desentrañar lo que estima como el sentido propio de
la normativa aquí́ analizada porque entiende que existe en el texto legal
una falta de claridad respecto a la cuestión de si el respeto a la paridad en
los encabezamientos, en tanto que modalidad específica de la equidad de género,
quedó o no incluida como parte de las obligaciones de los partidos
políticos en el Código Electoral. Su conclusión es, con fundamento en las
discusiones de las Diputadas y Diputados de entonces, que esa figura
quedó expresamente excluida de la legislación actual.- No obstante,
para la Sala es ocioso echar mano del repaso de lo acontecido al seno de los
órganos encargados de adelantar el procedimiento legislativo porque el texto
finalmente aprobado apunta con una incuestionable claridad hacia una conclusión
diferente, a saber, que aun cuando pudo haberse discutido y acordado en algún
punto del proceso, la exclusión del mecanismo de paridad horizontal, lo cierto
es que las formulas textuales finalmente aprobadas no
solo omiten referirse explícitamente a tal exclusión, sino que -por el
contrario- al hablarse más bien de la paridad en general, e imponerle a los
partidos el respeto de la paridad en la totalidad de las nóminas y en cada una
de ellas, más bien se dejaron legislativamente recogidos e impuestos todos y
cualquier mecanismo específico de paridad, a fin de lograr la equidad de
género”.
XVIII.- De acuerdo con
lo que recién se ha expresado, procede acoger la acción planteada en cuanto
busca que se declare inconstitucional el criterio interpretativo establecido
jurisprudencialmente por parte del Tribunal Supremo de Elecciones y que excluye
el empleo del mecanismo de paridad en los encabezamientos (paridad horizontal)
del grupo de obligaciones que deben cumplir los partidos políticos en la
confección las nóminas de candidaturas a puestos de elección popular. Por
consecuencia, dicha interpretación jurisprudencial específica se deja sin valor
por ser, en sus efectos, contraria al principio de igualdad y a la equidad de
género que forman parte fundamental del ordenamiento constitucional y del
Derecho de la Constitución. Por ende, la Sala afirma que -conforme al tenor
literal y sistemático del Código Electoral- sí resulta exigido a los
partidos políticos el respeto de la paridad no solo a lo interno de cada nómina
sino a lo largo de todas las nóminas de elección popular, es decir la paridad
en los encabezamientos o paridad horizontal, por lo cual dichas
organizaciones deben tomar las acciones, acuerdos y procedimientos que juzguen
más apropiados (incluyendo por supuesto las posibles consultas al Tribunal
Supremo de Elecciones, como órgano competente) para dar cabal cumplimiento al mandato
legal que se origina especialmente en los artículos 2 y 52 incisos ñ) y
o) del recién citado cuerpo legal, según se ha explicado. (El subrayado y
destacado son del original).
Con el propósito de instrumentar la aplicación
del principio de paridad enunciado en los referidos cargos de elección popular,
tanto de carácter uninominal como plurinominal, este Tribunal, en ejercicio de
su competencia constitucional interpretativa, estableció, por disposición de su
sentencia n.° 1330-E8-2023 de las 14:00 horas del 6 de marzo de 2023, una serie
de reglas a cumplir por los partidos políticos para acatar la aludidas
decisiones de la Sala Constitucional, ello a partir de los comicios municipales
de febrero de 2024.
Ese ejercicio hermenéutico se fundamenta,
entre otros, en el imperativo que deriva del principio de seguridad jurídica y
que manda que, en el marco de un régimen democrático, es preciso que las reglas
sean claras y conocidas de previo. Lo único incierto en un proceso electoral
deben ser los resultados. Acerca de esa premisa, la citada resolución n.°
1330-E8-2023, expone que:
Este Órgano Constitucional Electoral tiene la
ineludible responsabilidad de garantizar que las reglas por aplicar en los
procesos electorales a su cargo así como en los internos partidarios de selección de
candidatos sean precisas y ciertas, esto es que estén fijadas de previo al
inicio de tan importantes dinámicas.
[…]
La existencia de un marco normativo
cierto, estatuido antes de que comiencen los comicios partidarios internos, es
una garantía cardinal de la pureza del sufragio que, además, operacionaliza el
Principio de Seguridad Jurídica. No debe olvidarse que, en democracia, lo
único incierto son los resultados, pues las reglas son conocidas por todos los
actores y estas, en tesis de principio, no variarán mientras se encuentre en
curso el proceso.
[…]
A las puertas de que los partidos
inicien la recepción de postulaciones de quienes quieren competir por la
nominación a un cargo municipal de elección popular, es forzoso que este Órgano
Constitucional emita directrices que permitan a esos interlocutores del
diálogo político conocer cómo se implementará la paridad horizontal y cuáles
serán sus obligaciones en la materia. Este Tribunal es consciente de que
esta interpretación oficiosa introduce variables sustanciales en la forma en
que los partidos políticos deberán organizar sus procesos internos de
designación de candidaturas de cara a los procesos municipales.
Respecto de las reglas que ordenan la paridad
horizontal, la indicada sentencia n.° 1330-E8-2023 estableció pautas relevantes
(considerando VI, incisos 1 a 9), entre las que destacó cuatro de especial
consideración para la discusión suscitada a propósito de los recursos conocidos
en autos.
Así, el Órgano Electoral estableció, en primer lugar, que el principio de paridad horizontal -es
decir, en los encabezamientos de las nóminas-, tratándose de las concejalías, “se
tiene que cumplir en las nóminas propietarias pertenecientes a una misma
circunscripción territorial (provincia, cantón)” (artículo 5 del
Reglamento), disposición que debía cumplirse en “B) Cargos plurinominales:
1.- La paridad horizontal se debe cumplir en las postulaciones, no así en el
momento de declarar la elección” (parte dispositiva de la resolución
n.° 1330-E8-2023, acápite B.1.); en segundo lugar, la
resolución comentada señaló que las agrupaciones políticas “no están
obligadas a presentar candidaturas en todas las circunscripciones, ni en todos
los tipos de cargos de la escala territorial en la que están inscritos.”
(parte dispositiva de la resolución n.° 1330-E8-2023, acápite B.3.); en tercer lugar, el Tribunal dispuso que la “La paridad
horizontal […] se evaluará por provincia y cantón.” (parte
dispositiva de la resolución n.° 1330-E8-2023, acápite B.4.); finalmente, en cuarto lugar, el Tribunal reglamentó que la “inobservancia
a las pautas sobre paridad horizontal será sancionada con la no inscripción de
las nóminas presentadas” (artículo 5bis del Reglamento).
De los textos transcritos, y como conclusión que se
apunta en la propia resolución, se obtiene que, por ejemplo, un partido
político (independientemente de su escala) que desee postular candidaturas a
concejalías en el respectivo cantón -decisión que es facultativa-, debe
asegurarse de cumplir el referido principio de paridad horizontal por cantón,
de manera tal que todos los encabezamientos de acuerdo con el sexo sean
paritarios (en caso de participación con número par de candidaturas) o que la
diferencia entre uno y otro sexo no sea mayor a un encabezamiento (de acuerdo
con participación impar), aspecto que se verificará al evaluar las solicitudes
de inscripción finalmente presentadas. En este sentido, en la resolución n.°
1330-E8-2023 se ejemplificó:
Para mayor claridad, se tomará como ejemplo un partido provincial que
presente candidaturas a […] regidurías en seis cantones que conforman una
provincia. […]
[…] el citado tipo de paridad, en las nóminas de las regidurías,
se cumplirá cuando 3 de las listas que presente la agrupación consignen, en el
primer lugar, a una mujer y las otras 3 papeletas incorporen, en la primera
posición, a un hombre.
De
igual manera, la sentencia en comentario indica que, para evitar el rechazo de
la totalidad de las nóminas presentadas, en el eventual caso de incumplimiento
del principio de paridad horizontal en los términos planteados, los partidos
políticos contaban con la alternativa jurídica de designar personas candidatas
sustitutas (del mismo sexo que el de las propietarias) que, eventualmente,
pudieran asumir la postulación por el partido político en la circunscripción y
cargo correspondientes.
Tales
reglas fueron debidamente comunicadas, entre otras, a todas las agrupaciones
políticas inscritas y a la Administración Electoral, en su condición de
autoridad legalmente facultada para su aplicación. Además, fueron incluidas en
el Reglamento.
A
tenor de esa resolución n.° 1330-E8-2023 y ante una consulta formulada por un
representante partidario, posteriormente este Tribunal emitió un criterio que
también resulta de importancia para el análisis de las apelaciones electorales
tramitadas en el presente expediente. Así, la resolución n.° 2910-E7-2023 de
las 9:10 horas del 28 de abril de 2023, luego de reafirmar la necesidad de que
las reglas para la aplicación de la paridad horizontal sean establecidas de
forma precisa y cierta previo al arranque de los trámites partidarios de
selección de candidaturas, analizó el eventual caso que podría enfrentar una
agrupación que no consiga, en una o en varias circunscripciones, recibir
postulaciones de personas del sexo que corresponda -según el encabezamiento
previamente definido por ella misma- interesadas en asumir la postulación de
que se trate. Ante ello, indicó este Tribunal, podría producirse un “desbalance
y ponerse en riesgo la posterior recepción de la totalidad de las candidaturas
que el partido pretenda proponer para competir por ese tipo de puestos”.
Dada
esa eventual consecuencia perniciosa, de cara a la participación política del
partido político y, especialmente, de las personas candidatas que sí lograron
su nominación interna de acuerdo con los encabezamientos fijados por la
agrupación para dar cumplimiento al principio de paridad horizontal, esta
Magistratura estableció excepcionalmente que, en caso de no postularse ninguna
persona del sexo que corresponda al encabezamiento fijado, en el cargo y
circunscripción respectivos, no puede responsabilizarse a la agrupación
política por esa inopia, de ahí que no proceda el rechazo de todas las nóminas
que no cumplen el principio de paridad horizontal en su conjunto.
Para
que los partidos políticos pudieran evitar esa situación, la resolución
comentada establece posibles alternativas de acción a las que podrían recurrir:
a) se habilita a la asamblea superior partidaria para realizar, de
manera directa, las designaciones faltantes si, al concluir el plazo para
la recepción de postulaciones, no se ha presentado ninguna candidatura de
una persona militante del sexo determinado para encabezar la nómina. Para
ello, podrá designar a una persona militante, del sexo definido para el
encabezamiento, se insiste, “[…] que cumpla con los requisitos legales y
partidarios previstos para el cargo por el que se realizará la nominación
[…]”; b) en caso de no presentarse ninguna persona interesada de
acuerdo con el inciso anterior, la propia asamblea superior podrá
“[…] designar a alguien que, sin reunir los requisitos partidarios, sí
cumpla con los requisitos legales y sea del sexo preestablecido en la fijación
de encabezamientos […]; y, c) en caso de persistir el
desinterés de personas militantes -con o sin requisitos partidarios- en
relación con la candidatura vacante, el partido político podrá presentar sus
nóminas a inscripción, ante la Administración Electoral, “[…] aunque
no se haya logrado la paridad horizontal […]”.
En
relación con esas alternativas de acción, tanto la resolución n.° 2910-E7-2023
citada, como el Reglamento, hacen hincapié en el hecho de que, por su
naturaleza, son excepcionales, de manera que los partidos políticos no
pueden echar mano de tales procedimientos con el fin de incumplir los que se
encuentran previstos en sus normas internas para la selección de candidaturas,
de un lado, ni para obviar la paridad horizontal, de otro. Por esa
razón, en el citado criterio y en Reglamento se señaló que la consecuencia de
un incumplimiento intencional, respecto de los mandatos señalados en la
resolución n.° 1330-E8-2023, sería el rechazo de todas las nóminas que no
observen, en su evaluación global, la paridad horizontal según su
regulación normativa.
Sobre
ese particular, el citado voto n.° 2910-E7-2023 dispone, de manera literal,
que:
Este
Pleno entiende que las anteriores reglas son excepcionales y no pueden ser
utilizadas para incumplir los procedimientos partidarios internos de selección
de candidaturas ni para obviar la paridad horizontal.
Por ello, cualquier militante estará legitimado para presentar un recurso de
amparo electoral si la agrupación, de manera arbitraria, se niega a inscribir
su precandidatura con tal de que no existan opciones y así poder designar
directamente a alguien específico en el encabezamiento de la nómina.
De
determinarse que un partido político intencionalmente ha realizado actos para
incumplir con los mandatos de la resolución n.° 1330-E8-2023 y, con ello,
tratar de hacer una postulación no paritaria adrede, se rechazarán todas las
nóminas -del mismo tipo de cargo- que no cumplan, en la evaluación global, con
la paridad horizontal al momento de la presentación.”
(El subrayado es suplido).
En ese
mismo sentido, el párrafo final del artículo 5 bis del Reglamento estipula que:
Estas
disposiciones son excepcionales y no pueden ser utilizadas para incumplir los
procedimientos partidarios internos de selección de candidaturas ni para obviar
la paridad horizontal. De determinarse que un partido político intencionalmente
ha realizado actos para incumplir adrede con el citado principio, se rechazarán
todas las nóminas del mismo tipo de cargo que no cumplan, en la evaluación
global, con la paridad horizontal al momento de la presentación.
Por
tanto, desde la definición de las reglas que permiten instrumentar la paridad
horizontal, en los puestos de carácter plurinominal, se estableció que los
postulados de ese principio son de acatamiento obligatorio y su incumplimiento,
por ende, solo sería admisible ante circunstancias altamente excepcionales.
VII.-
Sobre los principios de igualdad y calendarización electoral.
A criterio de este Tribunal, los principios de igualdad y calendarización
electoral también resultan, por su contenido y efectos, de innegable
importancia para la discusión y decisión de los recursos de apelación bajo
estudio.
En
relación con el principio de igualdad, el parámetro constitucional lo
recoge en el artículo 33 del texto fundamental y su aplicación por parte de
este Tribunal, en el ejercicio de sus potestades públicas, se motiva en la
necesidad de dispensar un trato igualitario a los partidos políticos inmersos
en una contienda político-electoral; a ese respecto, importa recordar que,
además del pluralismo político y el respeto a las minorías que deben regir en
democracia, los poderes públicos, de acuerdo con el numeral 4 de la Ley General
de Administración Pública, se encuentran sujetos al principio de legalidad y,
por ello, deben asegurar la igualdad en el trato de sus destinatarios, usuarios
y beneficiarios (resolución n.° 5078-E1-2013 de las 11:15 horas del 22 de
noviembre de 2013).
En ese
sentido, no extraña que la jurisprudencia de este Tribunal haya considerado
reiteradamente que la aplicación del principio de igualdad de cara a todas las
agrupaciones políticas intervinientes en los torneos electorales es conocida,
de manera formal, como la equidad en la contienda. Esta constituye una
guía de acción transversal que debe asegurarse, en todo momento, durante las
diferentes etapas que integran un proceso electoral.
Ese
mismo acervo jurisprudencial que ha construido este Órgano Electoral en la
materia, le ha llevado a identificar aspectos puntuales en los que el
ordenamiento jurídico materializa ese postulado de equidad en la contienda,
entre otras, en cuanto a: a) el acceso igualitario que debe garantizarse
a las agrupaciones, con candidaturas inscritas, en los debates
político-electorales que organicen los sujetos públicos (ver resoluciones n.°
0051-E1-2014, 7450-E8-2017 y 835-E1-2020); b) el derecho que asiste a
todos los partidos políticos a interponer recursos de amparo, también, en el
curso de una actividad comicial (ver resolución n.° 3558-E1-2017); c) el
reparto equitativo del financiamiento anticipado entre todas las agrupaciones
(ver resolución n.° 7450-E8-2017); d) el principio de neutralidad de las
autoridades gubernativas, previsto en el artículo 95 de la Constitución
Política, como mecanismo de evitación al favorecimiento o la afectación
particulares a un partido político (ver resolución n.° 7450-E8-2017); y, e)
la proscripción del trato discriminatorio en el otorgamiento de permisos para
el uso de inmuebles públicos a efectos de que los partidos lleven a cabo sus
asambleas (ver resoluciones n.° 3558-E1-2017 y n.° 7450-E8-2017).
Refiriéndose al tema que nos ocupa, la equidad en la contienda
respecto de la aplicación del principio de paridad horizontal -que, valga
recordar, deriva justamente del principio de igualdad- ha sido proyectada en la
jurisprudencia electoral desde la necesidad de que, en su implementación y
observancia, a todas las agrupaciones políticas se les dispense un trato
igualitario; a ese respecto, la ya referida premisa en clave democrática,
de “reglas claras y resultados inciertos”, supone, en este ámbito, una
guía que busca garantizar que la totalidad de las agrupaciones intervinientes
en los procesos electorales presente nóminas paritarias horizontalmente a
partir de idéntica regulación normativa.
No en
vano las indicadas resoluciones n.° 1330-E8-2023 y n.° 2910-E7-2023 fueron
construidas de modo general y sin dirigirse sus criterios, puntualmente, a una
agrupación o a un determinado grupo de la universalidad de los partidos
inscritos ante este Tribunal y que participarán en los comicios municipales de
febrero de 2024. Esos mismos referentes fueron los que, a la postre,
permitieran receptar sus normas en el Reglamento.
A mayor abundamiento, en punto a la indicada paridad, en los términos
avanzados en el considerando anterior, la sentencia n.° 3069-E7-2023 de las
13:30 horas del 9 de mayo de 2023 expone el imperativo que ha representado,
para este Tribunal, aplicar las mismas reglas para aquellos partidos que se
encuentren en igualdad de condiciones (equidad formal); por ello, las
eventuales circunstancias de excepción, además de aceptarse únicamente para
temas puntuales, habrán de fundamentarse en aspectos objetivos que las
justifiquen (ver resolución de la Sala Constitucional n.° 3288-2021 de las
09:30 horas del 19 de febrero de 2021).
De
modo textual, el indicado voto de este Tribunal Electoral prescribe:
En
un registro de partidos políticos que supera las 145 agrupaciones debe
comprenderse que existen realidades distintas, pues no todas esas plataformas
se fundaron en el mismo momento ni tampoco tienen la misma estructura.
[…].
Esa
multiplicidad de realidades impide que, en ciertos temas, se pueda establecer
una regla aplicable a todas las fuerzas políticas, sin que ello signifique dar
una ventaja indebida en favor de algunos partidos o que se esté promoviendo un
trato inequitativo; según las particularidades de cada caso, habrá elementos
objetivos que justifiquen un tratamiento diferenciado. Eso sí, en aquellos
escenarios en los que los partidos estén en idénticas condiciones, esta
Magistratura -como lo ha hecho siempre- dará un trato absolutamente
igualitario. (El subrayado es suplido).
Por su
parte, respecto del principio de calendarización electoral, cabe señalar
que constituye uno de los presupuestos sobre los que se fundan, sin excepción,
todos los procesos electivos dado que, es sobre la base de su conformidad, que
se posibilita la sucesión de las distintas etapas que componen una actividad
procesal electoral -por ejemplo, de inscripción de candidaturas- a partir de su
oportuna preclusión en plazos rigurosos (generalmente perentorios y muy cortos)
(ver resoluciones n.° 193-E-2006 de las 10:20 horas del 17 de enero de 2006,
n.° 3180-E1-2006 de las 8:30 horas del 6 de octubre de 2006 y n.° 3603-E8-2016
de las 10:00 horas del 23 de mayo de 2016).
De ese
modo, la sentencia n.° 1018-E-2006 de las 12:30 horas del 6 de marzo de 2006
recoge, de manera sucinta, qué se entiende por tal principio:
Tal
rigurosidad, en el precepto jurídico de interés, se comprende a la luz del
principio de calendarización electoral que, como lo ha dicho el Tribunal en
innumerables oportunidades, advierte acerca de la concreción de los actos
electorales en forma expedita, sin dilaciones que arriesguen el apropiado
desarrollo de las distintas etapas que concatenadamente
informan el proceso electoral.
Más
recientemente, pero en estricta conformidad con esa línea de criterio, este
Tribunal ha precisado, en resolución n.° 0350-E3-2014 de las 15:20 horas del 30
de enero de 2014, que:
Este
Tribunal ha señalado, en casos similares que […] el proceso electoral se
encuentra regido por el principio de calendarización electoral, según el cual
los actos deben cumplirse en plazos rigurosos -generalmente perentorios y muy
cortos-, con el propósito de evitar dilaciones que pongan en riesgo el adecuado
desarrollo del proceso electoral.
Tal principio de calendarización, como
puede observarse de la indicada resolución n.° 1330-E8-2023, constituyó uno de
los puntos medulares de los considerados por este Tribunal para emitir las
reglas específicas que, a partir del comentado
voto n.° 002951-2023 de la Sala Constitucional, regirían la paridad horizontal en el marco del
proceso electoral municipal venidero.
En ese sentido, la
emisión de tales guías de acción atendieron, según se expuso, a la
reiterada necesidad de presentar a todas las agrupaciones políticas “reglas
claras” previo al inicio de sus procesos de elección de candidaturas;
pero, además, con el propósito de cumplir en tiempo con el interés superior en
juego, sea la realización misma de las elecciones.
VIII.- Sobre lo alegado por el PNG y lo decidido por la
DGRE en la resolución n.° PIC-4219-M-2023.
El recurso de apelación electoral objeta la resolución de la DGRE n.°
PIC-1736-M-2023 de las 10:01 horas del 2 de noviembre de 2023, acto por el cual
esa dependencia denegó la inscripción de la totalidad de las nóminas de
candidaturas del PNG a las concejalías propietarias y suplentes de los
distritos Pacayas y Capellades, cantón Alvarado, provincia Cartago.
El
rechazo ordenado en la resolución combatida se fundamentó en que las nóminas de
ambos distritos, en los términos en que fue solicitada su inscripción, fueron
encabezadas por personas del sexo masculino, cuando lo jurídicamente procedente
hubiese sido, en atención al principio de paridad horizontal, que en el primer
lugar de una figurara un hombre y en el de la otra una mujer.
Como
principal argumento recursivo, la representación de la agrupación política
señala que de hecho correspondía inscribir, en el primer lugar de la nómina de
concejalías del distrito Capellades, a una mujer (la señora María Elena Víquez
Méndez, cédula de identidad n.° 3-0239-0950, en la lista propietaria y la
señora Josseline Andrea Umaña Torres, cédula de
identidad n.° 3-0532-0223, en la lista suplente); sin embargo, por un “error
material”, se solicitó la inscripción de una nómina encabezada por una persona
del sexo masculino (el señor Orlando Solano Solano,
cédula de identidad n.° 3-0206-0159, en la lista propietaria y el señor Roberto
del Carmen Umaña Solano, cédula de identidad n.° 3-0347-0009, en la lista
suplente).
En
relación con ese punto en concreto, el PNG alegó que, por decisión de una
supuesta asamblea cantonal de Alvarado, provincia Cartago -respecto de la cual
no se indica fecha, pero, aparentemente, fue realizada después del 5 de
setiembre de 2023- se decidió modificar los encabezamientos de las nóminas de
los distritos Pacayas y Capellades a efectos de que el primer lugar de una de esas
listas fuera ocupado por una mujer y el de la otra por un hombre, de ahí que,
según indica la representación partidaria, sí se cumpliría con el principio de
paridad horizontal; empero, al momento de requerir la inscripción de esas
postulaciones ante la DGRE, vía formulario n.° 17387-2023 del 17 de octubre de
2023, ocurrió un error al invertir el orden de las personas candidatas en la
nómina de las concejalías del distrito Capellades.
Al
rechazar el recurso de revocatoria interpuesto por el señor Mena Díaz, en su
resolución n.° PIC-4219-M-2023 de las 12:24 horas del 24 de noviembre de 2023,
la DGRE analizó esos argumentos y concluyó, sobre la base de los registros que
se encuentran a su disposición, que la asamblea superior del partido político (celebrada
el 5 de setiembre de 2023) decidió encabezar las nóminas de las concejalías de
los distritos Pacayas y Capellades con personas del sexo masculino, criterio
que fue materializado por la asamblea cantonal de Alvarado (celebrada el 10 de
setiembre de 2023) con la designación de candidatos varones en los primeros
puestos de las listas propietaria y suplente de ambas circunscripciones; en esa
misma línea, la Asamblea Nacional del PNG (celebrada el 24 de setiembre de 2023)
ratificó esas designaciones, las cuales fueron puestas en conocimiento de la
Administración Electoral a través de la solicitud digital de inscripción
cursada.
A
propósito de lo argumentado por el señor Mena Díaz, la DGRE expresó, en la
citada resolución n.° PIC-4219-M-2023, que a la par del incumplimiento de tales
nóminas respecto del principio de paridad horizontal, se constatan dos
problemas que obligan a rechazar la objeción del PNG: primero, que la asamblea
cantonal de Alvarado que supuestamente acordó subsanar los encabezamientos de
la listas de los distritos Pacayas y Capellades, fijando uno para un hombre y
otro para una mujer, no consta en los registros que al efecto lleva la DGRE, de
ahí que no se pueda verificar a ciencia cierta que ese acto partidario se
hubiere llevado a cabo ni, mucho menos, que hubiere adoptado tal determinación.
En
según lugar, la DGRE explicó que, de acuerdo con el artículo 4 inciso h) del “Reglamento
para la Inscripción de Candidaturas y Sorteo de la Posición de los Partidos
Políticos en las Papeletas” y la resolución de este Tribunal n.° 1330-E7-2023
de las 14:00 horas del 6 de marzo de 2023, una asamblea inferior de un partido
político -como es el caso de la asamblea cantonal de Alvarado del PNG- no
cuenta con la competencia para discutir y aprobar lo relativo a los
encabezamientos de sus nóminas de candidatos a cargos de elección popular, dado
que esa es una tarea de resorte exclusivo de las asambleas superiores
partidarias y que deberá ser llevada a cabo previo a la convocatoria de la
asamblea en que se designan las candidaturas.
Sobre
esa base, la DGRE concluye que:
(…)
el PNG indica que en el recurso presentado que (sic) en asamblea cantonal,
acordó que, del total de los dos distritos del cantón [Pacayas y Capellades],
uno estaría encabezado por una persona del género masculino y el otro por una
persona del género femenino, para cumplir con la paridad horizontal, aun y
cuando no se tiene ningún registro de dicho acuerdo partidario lo cierto es que
la nómina designada, ratificada y presentada en el formulario para su debida
inscripción, nunca cumplió con el principio de paridad horizontal y en caso de
que así hubiese sido, si este Organismo Electoral aprobara lo que indicó el
partido de cita se estaría violentando el principio de seguridad jurídica e
inderogabilidad singular del Reglamento [para la Inscripción de Candidaturas y
Sorteo de la Posición de los Partidos Políticos en las Papeletas], lo que
implicaría un vicio en el proceso electoral interno del partido” (lo incluido
entre corchetes es suplido) (folio 65 vuelto).
De ese
modo, apunta la DGRE, la agrupación política designó a las personas candidatas
en los distritos Pacayas y Capellades sin que los encabezamientos hubiesen sido
debidamente aprobados, esto por cuanto, se insiste, en los términos en que
fueron fijados por la Asamblea Nacional del 5 de setiembre del año en curso no
se cumplía el principio de paridad horizontal.
Por
último, la Administración Electoral estimó improcedente la pretensión del señor
Mena Díaz de inscribir la nómina de concejalías del distrito Capellades
encabezada por las señoras Víquez Méndez y Umaña Torres en las listas
propietaria y suplente, respectivamente, por cuanto no fue esa la composición
designada por la asamblea cantonal de Alvarado del 10 de setiembre de 2023 y
ratificada, posteriormente, por la asamblea superior del PNG el 24 de los
mismos mes y año.
IX.- Sobre el caso concreto. Sobre
la base de los argumentos ofrecidos por la DGRE y el PNG, este Tribunal
concluye que la decisión contenida en la resolución n.° PIC-1736-M-2023 de las
10:01 horas del 2 de noviembre de 2023 fue dictada conforme a derecho y, como
tal, debe mantenerse incólume.
Esa
premisa se sostiene sobre la base de que la denegatoria de las dos nóminas de
concejalías de distrito del cantón Alvarado presentadas por el PNG fueron
encabezadas por personas del mismo sexo (hombres) y no se aprecia un “error
material”, como lo alega el partido, al digitarse los nombres de quienes
encabezaban la lista de propietarios y suplentes en el distrito Capellades.
En
efecto, consta que la asamblea cantonal de Alvarado, celebrada el 10 de
setiembre de 2023, nominó en el distrito Capellades al señor Orlando Solano Solano, como primer concejal propietario (folio 39), que la
Asamblea Nacional celebrada el 24 de setiembre de 2023 ratificó, entre otras,
esa designación y que en el formulario correspondiente se digitó el nombre del
señor Solano Solano, por lo que el argumento de un
“error material” no encuentra sustento probatorio alguno.
Por
otro lado, la subsanación de los encabezamientos que procura el PNG en el
cantón Alvarado, concretamente, la de modificar el encabezamiento en el
distrito Capellades, resulta improcedente, toda vez que fue un aspecto que
debió aprobarlo la Asamblea Nacional previo a que convocara a su órgano
cantonal para realizar las nominaciones, no como lo pretende el PNG en este
caso, aduciendo que fue subsanado por la asamblea cantonal en una sesión que,
por un lado, no consta en los registros de la DGRE su celebración y, por otro,
que si se hubiese celebrado, ese órgano cantonal carecía de competencias para
realizar esa modificación, por ser un acto de absoluta competencia del máximo
órgano del PNG sea, su Asamblea Nacional.
X.- Conclusión. Así las cosas, al verificarse que el PNG, en
la presentación de sus nóminas de concejalías del cantón Alvarado, inobservó el
mandato de paridad horizontal en las indicadas circunscripciones, debe
rechazarse el recurso de apelación electoral del señor Sergio Mena Díaz,
presidente del Comité Ejecutivo Superior del PNG, contra la resolución de la
DGRE n.° PIC-1736-M-2023 de las 10:01 horas del 2 de
noviembre de 2023.
POR
TANTO
Se declara sin lugar el
recurso de apelación electoral interpuesto por el partido Nueva Generación
contra la resolución n.° PIC-1736-M-2023 de las
10:01 horas del 2 de noviembre de 2023. La magistrada Zamora
Chavarría y el magistrado Esquivel Faerron salvan el voto y declaran con lugar
el recurso. Notifíquese al partido Nueva Generación, a la Dirección General del
Registro Electoral y Financiamiento de Partidos Políticos y a su Departamento
de Registro de Partidos Políticos.
Eugenia María Zamora Chavarría
Max Alberto Esquivel Faerron
Zetty María Bou Valverde
Luis Diego Brenes Villalobos
Mary Anne Mannix Arnold
VOTO SALVADO DE LA MAGISTRADA ZAMORA CHAVARRIA Y DEL
MAGISTRADO ESQUIVEL FAERRON
La Magistrada y el
Magistrado que suscriben salvamos el voto y declaramos con
lugar el recurso de apelación electoral interpuesto contra la resolución de la
Dirección General de Registro Electoral y Financiamiento de Partidos Políticos
(DGRE) n.° PIC-1736-M-2023 de las 10:01 horas del 02 de noviembre de 2023,
dictada en el marco del proceso de inscripción de candidaturas del partido
Nueva Generación (PNG).
A esa decisión se arriba
como resultado de un análisis objetivo, integral y riguroso de los
argumentos expuestos y de las piezas incorporadas al presente legajo y al
expediente partidario, a la luz de la lectura sistemática y
armoniosa del ordenamiento jurídico y de los pronunciamientos que, sobre esta
sensible materia, ha dictado el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE), lo que
impone separarse de los razonamientos
efectuados en el voto de mayoría.
Entendemos que, entre las delicadas funciones
que integran el catálogo de competencias reservadas al TSE (en forma exclusiva y obligatoria), sobresalen y destacan por su
relevancia, impacto y alcance, las de interpretar las disposiciones del
ordenamiento jurídico electoral y procurar que su aplicación (a casos
concretos) no conduzca a una distorsión de sus principios rectores, a un vaciamiento de su núcleo esencial o a una contradicción con mandatos
constitucionales o convencionales.
Bajo esa
orientación, el ejercicio efectivo de los derechos político-electorales de la
mujer y su efectiva incorporación a las funciones públicas (con el fin
de superar la brecha de desigualdad persistente entre ambos sexos), han sido dos temas a los que el TSE les ha
concedido la mayor relevancia y ese
compromiso serio y responsable ha
incidido, de manera determinante, en el aumento de su participación
político-electoral y en el acceso a la toma de decisiones del más alto
nivel.
Por ello, las
disposiciones atinentes a esa materia (en especial, aquellas relacionadas con
las medidas destinadas a potenciar ese resultado) han sido objeto de análisis,
interpretación y reinterpretación -incluso de manera oficiosa- con el fin de
facilitar el cumplimiento de sus objetivos medulares en punto a procurar que su implementación no se vea frustrada por graves dislocaciones
que, a la postre, comprometan su finalidad o desnaturalicen su propósito.
Era esperable que
lo dispuesto por la Sala Constitucional en el voto n.° 2023-002951 de las 10:15 horas del 08 de febrero de 2023 (emitido a pocas semanas de que
los partidos políticos iniciaren sus dinámicas comiciales internas y tan solo un año antes de la celebración
de las elecciones municipales), introdujera una variable sustancial y compleja -con características muy especiales- a
ese proceso ya que, por su naturaleza, la implementación de la paridad
horizontal en todas las nóminas de candidaturas (plurinominales y uninominales)
demandaría una reingeniería normativa, jurisprudencial e, incluso, tecnológica,
que necesariamente habría de entrecruzarse con los plazos rigurosos -generalmente perentorios
y muy cortos- del cronograma electoral.
Por ello, al juez electoral le correspondió
-desde entonces- la impostergable y muy delicada tarea de instrumentalizar u
operativizar esa medida e ir perfilando a través de ejercicios hermenéuticos (a
solicitud de los partidos políticos o de oficio) algunos de los escenarios
intrincados que podrían presentarse como producto de su puesta en escena, así
como la solución más razonable.
En la búsqueda de esa precisión el TSE definió,
entre otras reglas, que la paridad horizontal se evaluaría globalmente
con base en el sexo de quien fuere postulado en el encabezamiento o en el
puesto titular de las nóminas (según se tratare de plurinominales o
uninominales, respectivamente), con vista en la escala de la agrupación
correspondiente y a partir de las listas efectivamente presentadas para su
inscripción (ver resolución n.° 1330-E8-2023 de las 14:00 horas del 06 de marzo de 2023).
El presente caso involucra el examen de la paridad horizontal y las consecuencias de su
incumplimiento en el escenario propio de la fase de inscripción de candidaturas ante la DGRE.
En el expediente ha sido acreditado que, mediante
resolución n.° PIC-1736-M-2023, la DGRE rechazó las nóminas de candidaturas presentadas
por el PNG para las concejalías propietaria y suplente de los distritos Pacayas y Capellades del cantón Alvarado,
provincia Cartago. Para fundamentar
esa decisión, tuvo por demostrado que incumplen la paridad horizontal globalmente
considerada (que, para ese tipo de cargos se examina a nivel cantonal) ya que
los encabezamientos de ambas fórmulas recayeron en personas de un mismo sexo: “hombre”
(folio 59).
En el recurso de apelación interpuesto, el
impugnante sostiene que la agrupación incurrió en un “error material” al presentar el formulario
de inscripción de candidaturas a concejales para el distrito Capellades ya que
se incluyó un “hombre” (el señor Orlando Solano Solano) en el
encabezamiento de la fórmula y no a la señora María Elena Víquez Méndez, como
correspondía (folios 70 y 71).
Solicita aceptar esa enmienda, modificar el
encabezamiento de esa circunscripción en los términos planteados y admitir las
nóminas de candidaturas presentadas para ambos distritos.
Coincidimos
con la DGRE en que, de las piezas incorporadas al legajo y de aquellas
que integran el expediente partidario, no se desprende evidencia alguna que
sustente el planteamiento del recurrente. Por el contrario, es notorio que han
sido equívocos plenamente atribuibles a la agrupación
interesada los que propiciaron que las dos (2) nóminas
presentadas para esos cargos quedaran -en su evaluación global- encabezadas en
forma no paritaria (2 hombres y 0 mujeres), de ahí que no existirían razones válidas para
atender la pretensión del partido citado en punto a corregir o subsanar la disparidad
que se le endilga.
No
obstante lo expuesto consideramos que, aunque tal disparidad
no pueda ser excusada, el rechazo total de la oferta
partidaria presentada por esa agrupación
para las concejalías de ese cantón (en los términos dispuestos por la DGRE)
sería una consecuencia desproporcionada.
Nótese que si el objetivo de la sentencia de la Sala Constitucional (al extender la paridad horizontal a todas las
nóminas) era promover la mayor
participación de mujeres en los comicios municipales que se avecinan, la
sanción aplicada por la DGRE produce, por su naturaleza, el efecto contrario.
La medida
adoptada en esos términos riñe con lo dispuesto en el artículo 1.° de la Convención sobre la Eliminación de todas las formas
de Discriminación contra la Mujer, CEDAW (que proscribe toda aquella conducta institucionalizada que
por su resultado menoscabe o anule el ejercicio de los derechos de las
mujeres) y no supera el “Test de proporcionalidad”
desarrollado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (caso Castañeda Guzmán
vs. Estados Unidos Mexicanos), por
la Sala Constitucional (voto n.°
5374-03) y por el TSE en la resolución n.° 10149-E3-2023, de reciente data.
Es innegable que, en esta materia, se requiere la existencia de una
consecuencia que -por su naturaleza y alcance- se traduzca en una medida
sancionatoria (a nivel individual) y en un elemento disuasorio (para la
colectividad de partidos). Sin
embargo, en el caso analizado esa consecuencia involucra una restricción al
derecho de participación política de todas las personas que integran las
nóminas rechazadas, lo que conduce a una relación
tensionada entre el mecanismo para obligar el cumplimiento de esa medida (fin)
y el derecho humano al sufragio pasivo de ese grupo de personas y, en especial,
de las mujeres que resultaron victoriosas en los torneos partidarios internos y
que cumplirían, en tesis de principio, los requisitos legales para ser
nominadas a un cargo de elección popular (artículo 23 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos).
En ese
escenario, al operador del Derecho le asiste el deber de hacer una ponderación
que, sin hacer nugatorio el referido principio de igualdad por sexo asegure que, habiendo varios correctivos posibles, la
balanza se incline por aquél que sea el menos lesivo, para que los
objetivos sustanciales de la paridad horizontal no resulten burlados.
Somos del criterio que la
consecuencia más razonable era dimensionar la regla y aplicar el párrafo final
del artículo 148 (en armonía con el ordinal 48 que proscribe interpretaciones
que debiliten el papel constitucionalmente asignado a los partidos políticos)
de modo tal que, en aquellos casos en los que las nóminas no cumplan con la
paridad horizontal globalmente considerada, la Administración Electoral se
avoque (previo sorteo de rigor entre las nóminas encabezadas por el sexo en
demasía), a descartar la cantidad de aquellas que resulten necesarias para
obtener el balance.
En el presente caso, ello
representaría sortear las dos (2) nóminas de concejalías (ambas encabezadas
por hombres) y suprimir una (1) de ellas.
De esa forma, la aplicación del mecanismo de
paridad citado no conduciría al efecto adverso de impedir la postulación de seis
(6) mujeres en total (entre postulantes propietarias y suplentes)
sino únicamente algunas de ellas.
Eugenia María Zamora Chavarría Max Alberto Esquivel Faerron
Exp. n.º 471-2023
Apelación
electoral
Partido Nueva
Generación
C/ PIC-1736-M-2023
Alvarado
JLRS