N.° 10274-E3-2023.-TRIBUNAL
SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las dieciséis horas con diez
minutos del catorce de diciembre de dos mil veintitrés.
Recurso de apelación electoral formulado por el partido
Aquí Costa Rica Manda en contra de la resolución n.° PIC-3288-M-2023 de las 09:24 horas del 16
de noviembre de 2023, dictada por la Dirección General del Registro
Electoral y Financiamiento de Partidos Políticos.
RESULTANDO
1.-
Por resolución n.° PIC-3288-M-2023 de las 09:24
horas del 16 de noviembre de 2023, la Dirección General del
Registro Electoral y Financiamiento de Partidos Políticos (en lo sucesivo “la
Dirección”), rechazó la inscripción de las nóminas de las candidaturas para
concejalías de distrito propietarias y suplentes de los distritos Guápiles,
Jiménez, Rita, Roxana y La Colonia, del cantón Pococí, provincia Limón, propuestas
por el PACRM. La Dirección estimó que las nóminas presentadas por la agrupación
política no cumplían con el principio de paridad horizontal, dado que las
encabezaban cuatro hombres y dos mujeres, con lo cual existía “una diferencia de más de uno en proporción de sexos
con cantidad de distritos propuestos”. Esta resolución fue
notificada el sábado 18 de noviembre de 2023 (folios 119, 121 y 122).
2.-
Por memorial de fecha 23 de noviembre de
2023, el señor Federico Cruz Saravanja, presidente, y la señora Rosalía Cubero
Pérez, secretaria general, esos dos cargos del Comité Ejecutivo Superior del
PACRM, interpusieron los recursos de revocatoria con apelación en subsidio en
contra de la resolución n.° PIC-3288-M-2023 (folios 3 al 20).
3.-
Por resolución n.° PIC-4304-M-2023 de las 14:49
horas del 7 de diciembre de 2023, la Dirección desestimó el recurso de
revocatoria formulados por el PACRM. Asimismo, por considerar que había sido
formulado en tiempo y cumpliendo las formalidades dispuestas en el Código
Electoral, en ese mismo acto la Dirección admitió el recurso de apelación
planteados contra esa resolución para que fuera conocido por el Tribunal
Supremo de Elecciones (folios 21 a 30).
4.-
En resolución de las 13:00 horas del 12 de
diciembre de 2023, el expediente fue turnado a la Magistrada Mary Anne Mannix
Arnold (folio 122).
5.-
En el procedimiento se ha observado las
prescripciones de ley.
Redacta la Magistrada Mannix Arnold; y,
CONSIDERANDO
I.-
Objeto
del recurso de apelación electoral. El PACRM impugna la
resolución n.° PIC-3288-M-2023, mediante la cual la Dirección rechazó las
candidaturas a concejalías de 6 distritos del cantón Pococí, provincia Limón presentadas
para su inscripción por parte de esa agrupación, al estimar que el PACRM no
cumplió la obligación de encabezar paritariamente sus nóminas de candidaturas,
debido a que 4 distritos fueron encabezados con candidatos del sexo masculino (propietarios
y suplentes) y 2 con candidatas del sexo femenino (propietarias y suplentes).
El PACRM considera que ese rechazo es injustificado debido a que ellos
realizaron los esfuerzos necesarios para conseguir que sus listas de
candidaturas a concejalías en los distritos de Pococí fueran encabezadas de
manera paritaria. El PACRM solicitó que se declarara con lugar el recurso de
apelación electoral y se ordenara la inscripción de sus nóminas de
candidaturas.
II.-
Admisibilidad
del recurso. El régimen de impugnaciones previsto en los
ordinales 240 y siguientes del Código Electoral permite a los partidos
políticos, incluidos aquellos en proceso de formación, presentar recursos de
apelación ante esta Autoridad Electoral contra la decisión que, en materia
electoral, adopte un funcionario o dependencia del Tribunal, -artículo 240.e)
del Código Electoral-.
Con
fundamento en lo expuesto, tratándose de una impugnación planteada, de manera
conjunta, por el señor Federico Cruz Saravanja y la señora Rosalía Cubero
Pérez, presidente y secretaria general respectivamente del PACRM, contra la
citada resolución n.° PIC-3288-M-2023, dictada por la Dirección, resulta
pertinente que este Tribunal se pronuncie sobre el fondo de la impugnación, pues
el recurso fue interpuesto en tiempo y forma, como lo ordenan los numerales 241
y 245 del Código Electoral, ya que esa resolución fueron notificadas vía correo
electrónico y fueron impugnadas oportunamente (folios 3 al 20 y 119).
En
consecuencia, el Tribunal Supremo de Elecciones procede a analizar por el fondo
esa apelación electoral.
III.-
Hechos
probados. El Tribunal Supremo de Elecciones prohíja los
hechos que la Dirección tuvo por probados en la resolución n.° PIC-4304-M-2023
de las 14:49 horas del 7 de diciembre de 2023 (folios 22 y 23).
IV.-
Hechos
no probados. Por ser relevante
para la decisión, el Tribunal Supremo de Elecciones prohíja el único hecho que
la Dirección tuvo como no probado.
V.-
Sobre la obligación de
implementar la paridad horizontal en las candidaturas a concejalías. El Tribunal Supremo de
Elecciones ya había dispuesto, en el año 2019, que era indispensable la
aplicación e implementación de la paridad horizontal en las candidaturas a los
cargos de concejalías propietarias y suplentes. En efecto, en la resolución n.°
1724-E8-2019 de las 15:00 horas del 27 de febrero de 2019, es decir, desde hace
casi 5 años, el Tribunal Supremo de Elecciones precisó las reglas que regirían
para la aplicación de la paridad horizontal. En este sentido, tratándose de las
concejalías en un cantón, en esa resolución interpretativa se dispuso que:
Este
Tribunal, expuso en su oportunidad, las razones que dieron sustento al criterio
que circunscribió la aplicación del sistema de paridad y alternancia a cada
nómina de candidaturas a cargos de elección popular, individualmente
considerada (paridad vertical).
No obstante,
a la luz de los elementos objetivos y ponderables
con que cuenta en este momento, del entorno socio-político
imperante, de las especiales
características de nuestro sistema electoral y de la necesaria
progresividad del derecho de igualdad, es posible verificar que la implementación del sistema de paridad y
alternancia, tal y como se está aplicando, no garantiza eficientemente la participación de la mujer para aspirar a los cargos públicos plurinominales citados, como debe
serlo por mandato en los
instrumentos normativos citados.
En efecto, la evidencia demuestra que la
desigualdad es un fenómeno que no cesa y los partidos
políticos insisten en impulsar los encabezamientos femeninos -con mayor
frecuencia- para los cargos de suplencia o en aquellos cuyo ejercicio sea
gratuito relegándolas a papeles residuales, a
pesar de que en todos los cargos (no solo en esos) se requiere la participación, contribución y visión de
ambos sexos.
Ello demanda -en esta materia-
replantear la postura sobre la obligatoriedad en la implementación del
componente horizontal del principio de
paridad al entender que -en respeto
a los principios y valores asumidos por el Estado costarricense- la paridad solo puede materializarse con su aplicación
extensiva al encabezamiento de
las nóminas de candidaturas a cargos plurinominales de elección
popular a nivel municipal (paridad horizontal, transversal o de
territorialidad); en específico a las nóminas para regidurías, concejalías de
distrito y concejalías municipales de distrito.
La
reversión parcial del criterio anterior está orientada a evitar que la desaplicación o distorsión de los
objetivos rectores torne estéril la medida adoptada mediante el vaciamiento de su núcleo esencial (a
falta de compromiso partidario para proponer mujeres en el
encabezamiento de las listas, en forma igualitaria), haciendo nugatorios el
espíritu, fines y objetivos trazados por el ordenamiento jurídico integral.
Ello
contribuye, además, a proporcionar coherencia al sistema electoral desde una
perspectiva integral toda vez que concede el mismo tratamiento a la totalidad
de las nóminas a cargos plurinominales (tanto a nivel provincial como local),
situándolas bajo los mismos parámetros e idénticas reglas en cuanto a la
aplicación del principio de paridad se refiere (en concordancia con lo
dispuesto en la resolución n.° 3603-E8-2016,
de previa cita, en lo relativo a las listas de candidaturas a diputaciones).
Se
entiende claro está, que la justificación para extender el componente
horizontal a las postulaciones a nivel municipal no reside en que esas nóminas
estén destinadas a competir por espacios o escaños en la integración de un
mismo órgano (como ocurre en el caso de los aspirantes a escaños legislativos)
toda vez que las circunscripciones locales son independientes entre sí y ello
descarta que exista destino o conexidad entre ellas. La motivación para hacerlo extensivo al ámbito
local surge -más bien- de la necesidad de producir un equilibrio y ampliar los márgenes de acceso de las mujeres a la representación en
puestos decisivos en ese ámbito (ONU MUJERES, “Paridad de Género: Política e instituciones.
Hacia una democracia paritaria”, n.° 3, 2017).
Lo así dispuesto implica, en palabras sencillas, que los partidos
políticos deberán orientar sus actuaciones hacia la promoción e inclusión de
mujeres en el primer lugar (encabezamiento) de las nóminas -en forma
igualitaria- a fin de que ese posicionamiento permita facilitar y potenciar la
probabilidad real de ser electas y acceder a tales
unidades de decisión, todo en punto a enriquecer la democracia.
En ese orden
de ideas, se modifica
parcialmente la jurisprudencia de este Tribunal y se interpretan oficiosamente los artículos 2, 52 incisos ñ) y o) y 148 del Código Electoral, en
el sentido de que la paridad de las nóminas de candidatos a los puestos de regidurías
propietarias, concejalías de distrito propietarias y concejalías municipales de
distrito propietarias no solo obliga a
los partidos a integrar cada una de esas listas con un 50% de cada sexo
(colocados en forma alterna), sino también a que esa proporción se respete en
los encabezamientos de las listas del mismo género pertenecientes a una misma
circunscripción territorial.
La
paridad así entendida puede contribuir a restablecer el equilibrio en el
ejercicio de los derechos fundamentales en juego y garantizar el principio de
igualdad reconocido en nuestra Constitución Política y en los instrumentos
internacionales en vigor.
Bajo ese escenario, la paridad deberá
verificarse de la siguiente manera: a)
entre los encabezamientos de las diferentes nóminas para regidores propietarios
(correspondientes a una misma provincia); b)
entre los primeros lugares de las diferentes nóminas para concejales de
distrito (pertenecientes a un mismo cantón); y, c) entre los encabezamientos de las diferentes nóminas para
concejales municipales de distrito (pertenecientes a un mismo cantón).
A fin de proporcionar simetría en la presentación de las
fórmulas, el sexo que encabece las nóminas suplentes deberá ser el mismo
de aquel que figure en el primer lugar de las respectivas listas propietarias;
ello contribuirá, además, a impedir que los encabezamientos suplentes registren
desequilibrios paritarios. Cabe señalar que lo anterior difiere del criterio
vertido por este Tribunal en la resolución n.° 5584-E8-2013, cuyas consideraciones respondían al marco de otro
escenario y diferente coyuntura. (Los pasajes destacados vienen del original).
En esa misma resolución el Tribunal Supremo de
Elecciones incluso difirió la aplicación de la paridad horizontal en los cargos
de concejalías, indicando que esta no sería exigible en la elección municipal
de 2020, pero sí para los presentes comicios de 2024. Ciertamente ahí se
aclaró:
En consecuencia, se dispone que la
implementación del criterio de paridad horizontal (en los términos citados) y
la consecuencia establecida en el considerando IV de esta resolución (que
impone el reacomodo de las nóminas ante el incumplimiento) no será aplicable
para el proceso de inscripción de candidaturas correspondiente a las elecciones
de 2020, sino hasta los comicios municipales del año 2024.
El dimensionamiento (en esos términos) procura, con base en el principio de
razonabilidad, que la implementación de tan importante medida no se vea
frustrada por graves dislocaciones que, a la postre, comprometan su finalidad o
desnaturalicen su propósito. Así, las agrupaciones y sus correligionarios
tendrán un margen razonable para la reingeniería que el nuevo criterio demanda
y un espacio necesario para que el próximo proceso electoral (del año 2020) se
traduzca en una tasación de las variables -positivas o negativas- que el
mecanismo adoptado por ellos pueda producir en la práctica, sin que se vea
comprometida -de manera inmediata- su participación política total o parcial y,
sobre todo, el derecho de
participación de las bases locales.
Con ello, se busca promover la
introducción del “criterio de paridad horizontal” (para las nóminas citadas)
sin afectar el principio de participación ni vulnerar la libre
autodeterminación de los partidos políticos. (El destacado corresponde al
original).
Ahora bien, ese dimensionamiento, que posponía
por 4 años la obligatoriedad de presentar listas de candidaturas a concejalías
encabezadas por sexo de forma paritaria dentro de cada cantón, fue declarado
inconstitucional por la Sala Constitucional en su sentencia n.° 2023-002951 de
las 10:15 horas del 8 de febrero de 2023, debido a que ese Tribunal estimó que
desde 2010 los partidos políticos conocían que estaban obligados a presentar
encabezamientos paritarios por sexo en sus nóminas de candidaturas (o paridad
horizontal) a cargos plurinominales, con lo cual, demorar la obligatoriedad de
esa medida fue juzgado contrario al Derecho de la Constitución. En efecto, en
la sentencia aludida, la Sala Constitucional expuso:
V.6.- INCONSTITUCIONALIDAD DEL DIMENSIONAMIENTO DE
LA IMPLEMENTACIÓN DEL CRITERIO DE PARIDAD HORIZONTAL EN LOS PUESTOS MUNICIPALES
PLURINOMINALES. La Sala verifica la inconstitucionalidad del
considerando V de la Resolución N° 1724-E8-2019 de las 15 horas de 27 de
febrero de 2019, por determinarse que el dimensionamiento efectuado
contraviene la normativa nacional y contravencional.
El artículo 121, inciso 1), de la Constitución
Política, explica que parte de las atribuciones de la Asamblea Legislativa es:
“1) Dictar las leyes, reformarlas, derogarlas y
darles interpretación auténtica, salvo lo dicho en el capítulo referente al
Tribunal Supremo de Elecciones”.
Nótese, que el Constituyente expresamente dispuso
que el Tribunal Supremo de Elecciones tiene como función el interpretar en
forma exclusiva y obligatoria las disposiciones constitucionales y legales
referentes a la materia electoral, según lo indicado en el artículo 102, inciso
3), de la Constitución Política.
No obstante lo anterior, dicha interpretación
auténtica no es irrestricta sino que debe validarse cuando la norma es ambigua
u oscura, lo que explicó en la Sentencia N° 2021-07442 de las 13:20 horas de 14
de abril de 2021 del Tribunal Constitucional en donde se expuso lo siguiente:
“V.- De conformidad con el inciso 1) del Artículo
121 de la Constitución Política, una de las atribuciones de la Asamblea
Legislativa es la de interpretar de forma auténtica las leyes que dicta. En ese
sentido, para que, en efecto, se trate de una interpretación auténtica, debe
cumplir ciertos requisitos, sea que la ley interpretada contenga algún grado
de ambigüedad o de oscuridad, que dé lugar a más de una
interpretación. La interpretación auténtica tiene la finalidad de aclarar algún
concepto ambiguo de una ley, a fin de darle el correcto sentido o
interpretación, de acuerdo con la voluntad del legislador a la hora de
dictar la ley interpretada. Sin embargo, no debe agregar contenido a la
norma interpretada, ni establecer nuevas disposiciones que excedan lo dispuesto
en la ley a interpretar. De lo contrario, si no se interpreta y en su
lugar se reforma el sentido original de la ley o si se crea una nueva
disposición, se estaría en presencia de un exceso en el ejercicio de la
atribución conferida y, por ende, una violación al Derecho de la Constitución
(véanse en igual sentido las sentencias números 2005-08424, de las 18:19 horas
del 28 de junio de 2005 y 2016018735 de las 09:50 horas del 21 de diciembre de
2016)”.
De manera, que las interpretaciones auténticas
deben estar debidamente motivadas y deben ser necesarias para evitar
confusiones o alteren el espíritu de la norma. De la simple lectura del
Transitorio II del Código Electoral, se comprueba que el legislador dispuso la
obligación de los partidos políticos de renovar sus estructuras a efectos de
cumplir los principios de paridad y alternancia de género de forma posterior a
las elecciones del año 2010. Al corroborarse que dicha norma claramente ordena
a las agrupaciones políticas el ejecutar las modificaciones pertinentes para
eliminar la discriminación de la mujer y desigualdades en puestos de elección
popular, sin distinguir entre encabezamientos de las nóminas de candidaturas a
cargos municipales uninominales o plurinominales, resulta ilegítimo e
irracional que diez años después, no se haya cumplido con la esa normativa, y
menos aún que el Tribunal Supremo de Elecciones emita un pronunciamiento donde
se modifique un transitorio que altera o retrase la ejecución del mandato
legal. El dimensionamiento en el tiempo de la vigencia de la norma resulta
inconstitucional. Por lo anterior, lo procedente es declarar con lugar la
acción en este extremo y anular el dimensionamiento de la implementación
del criterio de paridad horizontal en puestos municipales plurinominales de la
Resolución N° 1724-E8-2019 de las 15 horas de 27 de febrero de 2019 del
Tribunal Supremo de Elecciones. (El destacado viene del original).
Es evidente, a partir de ese extracto, que
-para las elecciones municipales de 2024- el Tribunal Supremo de Elecciones
debía definir las reglas para operativizar la paridad horizontal, pues la
sentencia constitucional transcrita así lo obligaba, donde concluyó que
consideraba que la paridad horizontal era obligatoria desde 2010.
Con base en ese panorama, el Tribunal Supremo
de Elecciones emitió las reglas correspondientes para este proceso electoral
las cuales fueron contempladas en la resolución n.° 1330-E8-2023 de las 14:00 horas del 6 de marzo de 2023.
Estas luego fueron matizadas en la resolución n.° 2910-E7-2023 de las
09:10 horas del 28 de abril de 2023 y, finalmente, se plasmaron en el
Reglamento para la inscripción de candidaturas y sorteo de la posición de los
partidos políticos en las papeletas (en lo sucesivo “el Reglamento”), de
acuerdo con la última reforma practicada a través del decreto del Tribunal
Supremo de Elecciones n.° 4-2023, con rige a partir de su publicación;
publicado en La Gaceta n.° 104 de 12 de junio de 2023. De conformidad con las
reglas que ahí se dispusieron, tratándose de las candidaturas a concejalías,
los partidos políticos estaban obligados a “cumplir con el principio [de
paridad horizontal] en las nóminas propietarias pertenecientes a una misma
circunscripción territorial (provincia, cantón). El sexo que encabece las nóminas
suplentes de los puestos plurinominales será el mismo de aquel que figure en el
primer lugar de las respectivas nóminas propietarias.” (artículo 5 del
Reglamento). Adicionalmente, según el artículo 5 bis del mismo Reglamento “La
inobservancia a las pautas sobre paridad horizontal será sancionada con la no
inscripción de las nóminas presentadas.”, y , en todo caso, el propio
Reglamento advertía que las excepciones que este mismo contemplaba para no
presentar las nóminas cumpliendo la paridad horizontal no podían utilizarse
como un instrumento para burlar ese principio, pues ello habilitaba al Tribunal
Supremo de Elecciones para rechazar “todas las nóminas del
mismo tipo de cargo que no cumplan, en la evaluación global, con la paridad
horizontal al momento de la presentación.” (artículo 5 bis del Reglamento,
el destacado se suple).
VI.-
Sobre el principio de paridad
horizontal y su efectiva regulación normativa. En
el marco de la discusión jurídico-política nacional, el derecho fundamental a
la participación electoral efectiva de las mujeres asume una trascendencia
innegable en tiempos recientes por, entre otras razones, los adeudos que la
sociedad costarricense ha mantenido, tradicionalmente, con la población
femenina en ese ámbito.
Como movimiento que consolida las aspiraciones
sociales por lograr un mayor y más profundo involucramiento de las mujeres en
la política, el Código Electoral de 2009 (ley n.° 8765), aprobado para superar
la normativa legal de 1952, fijó, como mecanismo de aseguramiento para alcanzar
ese cometido, el imperativo de que las agrupaciones políticas, con interés en
concurrir a un proceso electoral, solamente puedan presentar al electorado
nóminas de personas aspirantes a cargos de elección popular en condición paritaria
y alterna.
Así, entre otros, los artículos 2, 52.ñ), 52.o)
y 148 de la referida ley materializan esa obligación de las agrupaciones
políticas por construir nóminas paritarias y alternas, obligación que deriva de
un innegable interés público.
Los indicados numerales del Código Electoral
preceptúan cuanto sigue:
“Artículo 2.- Principios de
participación política por género. La participación política de hombres y
mujeres es un derecho humano reconocido en una sociedad democrática,
representativa, participativa e inclusiva, al amparo de los principios de
igualdad y no discriminación.
La participación se regirá por el
principio de paridad que implica que todas las delegaciones, las nóminas y los
demás órganos pares estarán integrados por un cincuenta por ciento (50%) de mujeres
y un cincuenta por ciento (50%) de hombres, y en delegaciones, nóminas u
órganos impares la diferencia entre el total de hombres y mujeres no podrá ser
superior a uno.
Todas las nóminas de elección
utilizarán el mecanismo de alternancia por sexo (mujer-hombre u hombre-mujer),
en forma tal que dos personas del mismo sexo no puedan estar en forma
consecutiva en la nómina.
Artículo 52.- Estatuto de los partidos
políticos. El estatuto de los partidos constituye su ordenamiento fundamental
interno y deberá contener al menos lo siguiente:
[…]
ñ) Las normas sobre el respeto a la equidad
por género tanto en la estructura partidaria como en las papeletas de elección
popular.
o) Los mecanismos que aseguren los
principios de igualdad, no discriminación y paridad en la estructura
partidaria, así como en la totalidad y en cada una de las nóminas de elección
popular, y el mecanismo de alternancia de hombres y mujeres en las nóminas de
elección.
Artículo 148.- Inscripción de candidaturas. Todas
las nóminas de elección popular y las nóminas a cargos en órganos de dirección
y representación política estarán integradas en forma paritaria y alterna. En
el primer lugar de cada una de las nóminas de elección popular por provincia,
cantón y distrito será definido por el partido político.
[…]
La Dirección General del Registro
Electoral no inscribirá las nóminas de elección popular por provincia,
cantón y distrito de los partidos políticos que incumplan la participación
paritaria y alterna” (lo subrayado es suplido).
Por la necesidad de alcanzar mayor concreción,
la regulación transcrita fue desarrollada armónicamente por este Tribunal en el
ejercicio de su potestad reglamentaria (artículos 12.a) y 12.f) del Código
Electoral) en el Reglamento de Inscripción de Candidaturas y Sorteo de la
Posición de los Partidos Políticos en las Papeletas (Decreto n.° 9-2010),
instrumento que dispone, en relación con el principio de paridad, cuanto sigue:
Artículo 4.- Deberes de los
partidos políticos.
Para la inscripción de candidaturas los partidos políticos deberán cumplir con
las siguientes obligaciones:
[…]
h.- Definir, en un instrumento
jurídico interno partidario (reforma estatutaria, reglamento o directriz, entre
otros), el mecanismo para asegurar el cumplimiento de la paridad horizontal
en los cargos municipales uninominales y plurinominales. Ese mecanismo
deberá ser discutido y aprobado por la respectiva asamblea superior y apegarse
a los criterios establecidos en las resoluciones del Tribunal Supremo de
Elecciones números 1330-E8-2023, 2910-E7-2023 y 2928-E8-2023. La forma
fijar los encabezamientos y el sexo de estos deberán ser acordados y divulgados
antes de convocarse el proceso electivo interno, sin que puedan ser
modificados, una vez que se hayan convocado las justas internas.
Sobre la base de esa ordenación, la
jurisprudencia electoral ha afirmado, de modo consistente, el especial
compromiso que ha asumido este Órgano Electoral con el cumplimiento del
principio de paridad horizontal, ello en el entendido de que solo con su realización
efectiva es que se posibilita, de hecho, la vigencia de los postulados
democráticos en Costa Rica. Así, las resoluciones n.° 3603-E8-2016 de las 10:00
horas del 23 de mayo de 2016 y n.° 1724-E8-2019 de las 15:00 horas del 27 de
febrero de 2019 constituyen sendos parteaguas en la búsqueda por alcanzar
mejores grados de efectividad en el resguardo del derecho humano a la
participación política de la mujer en condiciones de igualdad.
Específicamente
en relación con la paridad
horizontal (que se verifica, en materia de
encabezamientos de las candidaturas partidarias, apreciadas en su conjunto,
según el universo de postulaciones que decida presentar cada partido para
cargos de la misma naturaleza), la Sala Constitucional de la Corte Suprema de
Justicia, se ha pronunciado en las sentencias n.° 2015-16070 y 2023-02951 y ha
considerado obligatorio el cumplimiento efectivo de ese principio rector en la
actividad política costarricense. En concreto, la sentencia n.° 2023-02951
de las 10:15 horas del 8 de febrero de 2023, contiene, entre otros aspectos, la
valoración realizada por el tribunal constitucional, desde el Derecho
Internacional de los Derechos Humanos y el Derecho de la Constitución, acerca
de la obligatoriedad de implementar de inmediato la paridad horizontal en el
marco de los cargos de elección popular de carácter plurinominal, tales como
las concejalías.
En esa oportunidad, la magistratura
constitucional consideró, a la luz de los razonamientos oportunamente
expuestos, que este Tribunal es el único órgano constitucional encargado de
fiscalizar que las agrupaciones políticas costarricenses resguarden, en debida
forma, los derechos fundamentales de la ciudadanía, entre los que se cuenta,
con especial preponderancia, el de “[…] facilitar el acceso de las mujeres a
los puestos de elección popular […]”; para ello, el tribunal constitucional
confirmó la vigencia del principio de paridad horizontal en el ordenamiento
jurídico nacional, de manera tal que sostuvo que existe una “[…] obligación
para los partidos políticos de aplicar la regla de paridad horizontal en los
encabezamientos de todas las nóminas de candidaturas de elección popular”.
La referida sentencia, retomó el criterio expresado en la sentencia n.° 2015-16070 de las 11:30 horas de 14 de octubre de
2015, y en particular lo que de los considerandos relevantes se transcribe:
Es verdad que hasta aquí, podrían expresarse algunas dudas sobre si
la fórmula textual incluye o no la denominada paridad horizontal, es decir un
mandato de posición que imponga la paridad (mitad varones y mitad mujeres) en
los encabezamientos. En este punto si bien es valioso acudir a las actas
legislativas para desentrañar si los legisladores tuvieron o no en cuenta este
mecanismo, antes de ello debe tenerse como infructuosa la interpretación
sistemática del ordenamiento, que permite aclarar posibles dudas acudiendo al
resto de normas jurídicas.- Para el caso concreto, resulta, en efecto,
innecesario acudir a las actas legislativas en busca de intenciones
legislativas porque el mismo texto del Código Electoral disipa cualquier duda,
como se aprecia de la lectura de los incisos “ñ” y “o” del artículo 52 que
exigen que los estatutos de los partidos dispongan: “ñ) Las normas sobre el
respeto a la equidad por género tanto en la estructura partidaria como en las
papeletas de elección popular” y “o) Los mecanismos que aseguren los principios
de igualdad, no discriminación y paridad en la estructura partidaria, así
como en la totalidad y en cada una de las nóminas de elección popular, y el
mecanismo de alternancia de hombres y mujeres en las nóminas de elección.”
Se ha subrayado la última parte de este texto, con el fin de destacar lo que
para esta Sala constituye una expresión formal e indudable del alcance que debe
darse a la paridad en las nóminas de elección, sin que exista oscuridad alguna
en la expresión normativa plasmada en los textos legales, que haga necesarias
ulteriores indagaciones para desentrañar el alcance del mandato. De tal
manera, la Sala no encuentra ningún motivo para abandonar el texto expreso de
estas normas en las que se recoge de manera suficientemente explícita y clara
la obligación de los partidos de “asegurar” la paridad en tres ámbitos, a
saber: primero “en la estructura partidaria”; segundo, “en la totalidad de las
nóminas de elección popular”; tercero en “cada una de las nóminas de elección
popular”, como bien se extrae del uso de la conjunción “y” que nos orienta
a entender la existencia de tales ámbitos regulados, como se acaba de indicar.
Al final, esta misma norma obliga, de manera paralela, a los partidos a
asegurar una forma especial de paridad, imponiendo “el mecanismo de alternancia
de hombres y mujeres en las nóminas de elección”. Por último, el Código
Electoral en su artículo 148 recoge también mandatos para la conformación de
las nóminas y se repite de nuevo el concepto de que debe existir tanto paridad
como alternabilidad.: “Todas las nóminas de elección popular y las nóminas
a cargos en órganos de dirección y representación política estarán integradas
en forma paritaria y alterna. En el primer lugar de cada una de las nóminas de
elección popular por provincia, cantón y distrito será́ definido por
el partido político” Este último texto, con su oración final en donde
otorga al partido la posibilidad de definir el primer lugar de cada una de las
nóminas de elección popular, tampoco puede leerse de forma asistemática y
aislada del contexto que recién se ha explicado, con lo cual ha de
entenderse que las decisiones del partido, incluida aquella sobre el primer
lugar de las papeletas –en tanto que acto basado en el estatuto y regulado por
éste último instrumento jurídico- solo puede tomarse de acuerdo con lo que
dispongan las normas estatutarias internas en cuanto a necesaria paridad en la
totalidad de las nóminas, tal y como lo ordena en el artículo 52 inciso
"o" y el propio artículo 148 en su primera parte.
XVII.- La Sala comprende que el Tribunal Supremo de Elecciones ha
hecho un esfuerzo hermenéutico relevante para desentrañar lo que estima como el
sentido propio de la normativa aquí́ analizada porque entiende que existe
en el texto legal una falta de claridad respecto a la cuestión de si el respeto
a la paridad en los encabezamientos, en tanto que modalidad específica de la
equidad de género, quedó o no incluida como parte de las obligaciones de
los partidos políticos en el Código Electoral. Su conclusión es, con fundamento
en las discusiones de las Diputadas y Diputados de entonces, que esa figura
quedó expresamente excluida de la legislación actual.- No obstante,
para la Sala es ocioso echar mano del repaso de lo acontecido al seno de los
órganos encargados de adelantar el procedimiento legislativo porque el texto
finalmente aprobado apunta con una incuestionable claridad hacia una conclusión
diferente, a saber, que aun cuando pudo haberse discutido y acordado en algún
punto del proceso, la exclusión del mecanismo de paridad horizontal, lo cierto
es que las formulas textuales finalmente aprobadas no solo omiten referirse
explícitamente a tal exclusión, sino que -por el contrario- al hablarse más
bien de la paridad en general, e imponerle a los partidos el respeto de la
paridad en la totalidad de las nóminas y en cada una de ellas, más bien se
dejaron legislativamente recogidos e impuestos todos y cualquier mecanismo
específico de paridad, a fin de lograr la equidad de género”.
XVIII.- De acuerdo con lo que recién se ha expresado, procede acoger
la acción planteada en cuanto busca que se declare inconstitucional el criterio
interpretativo establecido jurisprudencialmente por parte del Tribunal Supremo
de Elecciones y que excluye el empleo del mecanismo de paridad en los
encabezamientos (paridad horizontal) del grupo de obligaciones que deben
cumplir los partidos políticos en la confección las nóminas de candidaturas a
puestos de elección popular. Por consecuencia, dicha interpretación
jurisprudencial específica se deja sin valor por ser, en sus efectos, contraria
al principio de igualdad y a la equidad de género que forman parte fundamental
del ordenamiento constitucional y del Derecho de la Constitución. Por ende, la
Sala afirma que -conforme al tenor literal y sistemático del Código Electoral- sí
resulta exigido a los partidos políticos el respeto de la paridad no solo a lo
interno de cada nómina sino a lo largo de todas las nóminas de elección
popular, es decir la paridad en los encabezamientos o paridad horizontal,
por lo cual dichas organizaciones deben tomar las acciones, acuerdos y
procedimientos que juzguen más apropiados (incluyendo por supuesto las posibles
consultas al Tribunal Supremo de Elecciones, como órgano competente) para dar
cabal cumplimiento al mandato legal que se origina especialmente en los
artículos 2 y 52 incisos ñ) y o) del recién citado cuerpo legal, según se
ha explicado. (El subrayado y destacado son del original).
Con el propósito de instrumentar la aplicación del principio de paridad
enunciado en los referidos cargos de elección popular, tanto de carácter
uninominal como plurinominal, este Tribunal, en ejercicio de su competencia
constitucional interpretativa, estableció, por disposición de su sentencia n.°
1330-E8-2023 de las 14:00 horas del 6 de marzo de 2023, una serie de reglas a
cumplir por los partidos políticos para acatar la aludidas decisiones de la
Sala Constitucional, ello a partir de los comicios municipales de febrero de
2024.
Ese ejercicio hermenéutico se fundamenta, entre otros, en el imperativo
que deriva del principio de seguridad jurídica y que manda que, en el marco de
un régimen democrático, es preciso que las reglas sean claras y conocidas de
previo y lo único incierto en un proceso electoral deben ser los resultados.
Acerca de esa premisa, la citada resolución n.° 1330-E8-2023, expone que:
[…]
La
existencia de un marco normativo cierto, estatuido antes de que comiencen los
comicios partidarios internos, es una garantía cardinal de la pureza del
sufragio que, además, operacionaliza el Principio de Seguridad Jurídica. No
debe olvidarse que, en democracia, lo único incierto son los resultados, pues
las reglas son conocidas por todos los actores y estas, en tesis de principio,
no variarán mientras se encuentre en curso el proceso.
[…]
A
las puertas de que los partidos inicien la recepción de postulaciones de
quienes quieren competir por la nominación a un cargo municipal de elección
popular, es forzoso que este Órgano Constitucional emita directrices que
permitan a esos interlocutores del diálogo político conocer cómo se
implementará la paridad horizontal y cuáles serán sus obligaciones en la
materia. Este Tribunal es consciente de que esta interpretación oficiosa
introduce variables sustanciales en la forma en que los partidos políticos
deberán organizar sus procesos internos de designación de candidaturas de cara
a los procesos municipales.
Respecto de las reglas que ordenan la paridad horizontal, la indicada
sentencia n.° 1330-E8-2023 estableció pautas relevantes (considerando VI,
incisos 1 a 9), entre las que destacó cuatro de especial consideración para la
discusión suscitada a propósito de los recursos conocidos en autos.
Así, el Órgano Electoral estableció, en primer lugar, que el principio de paridad horizontal -es
decir, en los encabezamientos de las nóminas-, tratándose de las concejalías, “se
tiene que cumplir en las nóminas propietarias pertenecientes a una misma
circunscripción territorial (provincia, cantón)” (artículo 5 del
Reglamento), disposición que debía cumplirse en “B) Cargos plurinominales:
1.- La paridad horizontal se debe cumplir en las postulaciones, no así en el
momento de declarar la elección” (parte dispositiva de la resolución n.°
1330-E8-2023, acápite B.1.); en segundo lugar, la
resolución comentada señaló que las agrupaciones políticas “no están
obligadas a presentar candidaturas en todas las circunscripciones, ni en todos
los tipos de cargos de la escala territorial en la que están inscritos.”
(parte dispositiva de la resolución n.° 1330-E8-2023, acápite B.3.); en tercer lugar, el Tribunal dispuso que la “La paridad
horizontal […] se evaluará por provincia y cantón.” (parte
dispositiva de la resolución n.° 1330-E8-2023, acápite B.4.); finalmente, en cuarto lugar, el
Tribunal reglamentó que la “inobservancia a las pautas sobre paridad
horizontal será sancionada con la no inscripción de las nóminas presentadas”
(artículo 5bis del Reglamento).
De los textos
transcritos, y como conclusión que se apunta en la propia resolución, se
obtiene que, por ejemplo, un partido político (independientemente de su escala)
que desee postular candidaturas a concejalías en el respectivo cantón -decisión
que es facultativa-, debe asegurarse de cumplir el referido principio de
paridad horizontal por cantón, de manera tal que todos los encabezamientos de
acuerdo con el sexo sean paritarios (en caso de participación con número par de
candidaturas) o que la diferencia entre uno y otro sexo no sea mayor a un
encabezamiento (de acuerdo con participación impar), aspecto que se verificará
al evaluar las solicitudes de inscripción finalmente presentadas. En este
sentido, en la resolución n.° 1330-E8-2023 se ejemplificó:
Para mayor claridad, se tomará como
ejemplo un partido provincial que presente candidaturas a […] regidurías en
seis cantones que conforman una provincia. […]
[…] el citado tipo de paridad, en
las nóminas de las regidurías, se cumplirá cuando 3 de las listas que
presente la agrupación consignen, en el primer lugar, a una mujer y las otras 3
papeletas incorporen, en la primera posición, a un hombre.
De igual manera, la sentencia en comentario
indica que, para evitar el rechazo de la totalidad de las nóminas presentadas,
en el eventual caso de incumplimiento del principio de paridad horizontal en
los términos planteados, los partidos políticos contaban con la alternativa
jurídica de designar personas candidatas sustitutas (del mismo sexo que el de
las propietarias) que, eventualmente, pudieran asumir la postulación por el
partido político en la circunscripción y cargo correspondientes.
Tales reglas fueron debidamente comunicadas,
entre otras, a todas las agrupaciones políticas inscritas y a la Administración
Electoral, en su condición de autoridad legalmente facultada para su
aplicación. Además, fueron incluidas en el Reglamento.
A tenor de esa resolución n.° 1330-E8-2023 y
ante una consulta formulada por un representante partidario, posteriormente
este Tribunal emitió un criterio que también resulta de importancia para el
análisis de las apelaciones electorales tramitadas en el presente expediente.
Así, la resolución n.° 2910-E7-2023 de las 9:10 horas del 28 de abril de 2023,
luego de reafirmar la necesidad de que las reglas para la aplicación de la
paridad horizontal sean establecidas de forma precisa y cierta previo al arranque
de los trámites partidarios de selección de candidaturas, analizó el eventual
caso que podría enfrentar una agrupación que no consiga, en una o en varias
circunscripciones, recibir postulaciones de personas del sexo que corresponda
-según el encabezamiento previamente definido por ella misma- interesadas en
asumir la postulación de que se trate. Ante ello, indicó este Tribunal, podría
producirse un “desbalance y ponerse en riesgo la posterior recepción de la
totalidad de las candidaturas que el partido pretenda proponer para competir
por ese tipo de puestos”.
Dada esa eventual consecuencia perniciosa, de
cara a la participación política del partido político y, especialmente, de las
personas candidatas que sí lograron su nominación interna de acuerdo con los
encabezamientos fijados por la agrupación para dar cumplimiento al principio de
paridad horizontal, esta Magistratura estableció que excepcionalmente, en caso
de no postularse ninguna persona del sexo que corresponda al encabezamiento
fijado, en el cargo y circunscripción respectivos, no puede responsabilizarse a
la agrupación política por esa inopia, de ahí que no proceda el rechazo de
todas las nóminas que no cumplen el principio de paridad horizontal en su
conjunto.
Para que los partidos políticos pudieran evitar
esa situación, la resolución comentada establece posibles alternativas de
acción a las que podrían recurrir: a) se habilita a la asamblea
superior partidaria para realizar, de manera directa, las designaciones
faltantes si, al concluir el plazo para la recepción de postulaciones, no
se ha presentado ninguna candidatura de una persona militante del sexo
determinado para encabezar la nómina. Para ello, podrá designar a una
persona militante, del sexo definido para el encabezamiento, se insiste, “[…] que
cumpla con los requisitos legales y partidarios previstos para el cargo por el
que se realizará la nominación […]”; b) en caso de no
presentarse ninguna persona interesada de acuerdo con el inciso anterior,
la propia asamblea superior podrá “[…] designar a alguien que, sin
reunir los requisitos partidarios, sí cumpla con los requisitos legales y sea
del sexo preestablecido en la fijación de encabezamientos […]; y, c)
en caso de persistir el desinterés de personas militantes -con o sin
requisitos partidarios- en relación con la candidatura vacante, el partido
político podrá presentar sus nóminas a inscripción, ante la Administración
Electoral, “[…] aunque no se haya logrado la paridad horizontal
[…]”.
En relación con esas alternativas de acción,
tanto la resolución n.° 2910-E7-2023 citada, como el Reglamento, hacen hincapié
en el hecho de que, por su naturaleza, son excepcionales, de manera que los
partidos políticos no pueden echar mano de tales procedimientos con el fin de
incumplir los que se encuentran previstos en sus normas internas para la
selección de candidaturas, de un lado, ni para obviar la paridad horizontal, de
otro. Por esa razón, en el citado criterio y en Reglamento se señaló que la
consecuencia de un incumplimiento intencional, respecto de los mandatos
señalados en la resolución n.° 1330-E8-2023, sería el rechazo de todas las
nóminas que no observen, en su evaluación global, la paridad horizontal según
su regulación normativa.
Sobre ese particular, el citado voto n.°
2910-E7-2023 dispone, de manera literal, que:
Este Pleno entiende que las
anteriores reglas son excepcionales y no pueden ser utilizadas para incumplir
los procedimientos partidarios internos de selección de candidaturas ni para
obviar la paridad horizontal.
Por ello, cualquier militante estará legitimado para presentar un recurso de
amparo electoral si la agrupación, de manera arbitraria, se niega a inscribir
su precandidatura con tal de que no existan opciones y así poder designar
directamente a alguien específico en el encabezamiento de la nómina.
De determinarse que un partido
político intencionalmente ha realizado actos para incumplir con los mandatos de
la resolución n.° 1330-E8-2023 y, con ello, tratar de hacer una postulación no
paritaria adrede, se rechazarán todas las nóminas -del mismo tipo de cargo- que
no cumplan, en la evaluación global, con la paridad horizontal al momento de la
presentación.”
(El subrayado es suplido).
En ese mismo sentido, el párrafo final del
artículo 5 bis del Reglamento estipula que:
Estas disposiciones son
excepcionales y no pueden ser utilizadas para incumplir los procedimientos
partidarios internos de selección de candidaturas ni para obviar la paridad
horizontal. De determinarse que un partido político intencionalmente ha
realizado actos para incumplir adrede con el citado principio, se rechazarán
todas las nóminas del mismo tipo de cargo que no cumplan, en la evaluación
global, con la paridad horizontal al momento de la presentación.
Por tanto, desde la definición de las reglas
que permiten instrumentar la paridad horizontal, en los puestos de carácter
plurinominal, se estableció que los postulados de ese principio son de
acatamiento obligatorio y su incumplimiento, por ende, solo sería admisible
ante circunstancias altamente excepcionales.
VII.-
Sobre los principios de
igualdad y calendarización electoral. A criterio de este Tribunal, los principios
de igualdad y calendarización electoral también resultan, por su contenido y
efectos, de innegable importancia para la discusión y decisión de los recursos
de apelación bajo estudio.
En relación con el principio de igualdad, el
parámetro constitucional lo recoge en el artículo 33 del texto fundamental y su
aplicación por parte de este Tribunal, en el ejercicio de sus potestades
públicas, se motiva en la necesidad de dispensar un trato igualitario a los
partidos políticos inmersos en una contienda político-electoral; a ese
respecto, importa recordar que, además del pluralismo político y el respeto a
las minorías que deben regir en democracia, los poderes públicos, de acuerdo
con el numeral 4 de la Ley General de Administración Pública, se encuentran
sujetos al principio de legalidad y, por ello, deben asegurar la igualdad en el
trato de sus destinatarios, usuarios y beneficiarios (resolución n.°
5078-E1-2013 de las 11:15 horas del 22 de noviembre de 2013).
En ese sentido, no extraña que la
jurisprudencia de este Tribunal haya considerado reiteradamente que la
aplicación del principio de igualdad de cara a todas las agrupaciones políticas
intervinientes en los torneos electorales es conocida, de manera formal, como
la equidad en la contienda. Esta constituye una guía de acción transversal que
debe asegurarse, en todo momento, durante las diferentes etapas que integran un
proceso electoral.
Ese mismo acervo jurisprudencial que ha
construido este Órgano Electoral en la materia, le ha llevado a identificar
aspectos puntuales en los que el ordenamiento jurídico materializa ese
postulado de equidad en la contienda, entre otras, en cuanto a: a) el
acceso igualitario que debe garantizarse a las agrupaciones, con candidaturas
inscritas, en los debates político-electorales que organicen los sujetos
públicos (ver resoluciones n.° 0051-E1-2014, 7450-E8-2017 y 835-E1-2020); b)
el derecho que asiste a todos los partidos políticos a interponer recursos de
amparo, también, en el curso de una actividad comicial (ver resolución n.°
3558-E1-2017); c) el reparto equitativo del financiamiento anticipado
entre todas las agrupaciones (ver resolución n.° 7450-E8-2017); d) el
principio de neutralidad de las autoridades gubernativas, previsto en el
artículo 95 de la Constitución Política, como mecanismo de evitación al
favorecimiento o la afectación particulares a un partido político (ver
resolución n.° 7450-E8-2017); y, e) la proscripción del trato
discriminatorio en el otorgamiento de permisos para el uso de inmuebles
públicos a efectos de que los partidos lleven a cabo sus asambleas (ver
resoluciones n.° 3558-E1-2017 y n.° 7450-E8-2017).
Refiriéndose al tema que nos
ocupa, la equidad en la contienda respecto de la aplicación del principio de
paridad horizontal -que, valga recordar, deriva justamente del principio de
igualdad- ha sido proyectada en la jurisprudencia electoral desde la necesidad
de que, en su implementación y observancia, a todas las agrupaciones políticas
se les dispense un trato igualitario; a ese respecto, la ya referida premisa en
clave democrática, de “reglas claras y resultados inciertos”, supone, en
este ámbito, una guía que busca garantizar que la totalidad de las agrupaciones
intervinientes en los procesos electorales presente nóminas paritarias horizontalmente
a partir de idéntica regulación normativa.
No en vano las indicadas resoluciones n.°
1330-E8-2023 y n.° 2910-E7-2023 fueron construidas de modo general y sin
dirigirse sus criterios, puntualmente, a una agrupación o a un determinado
grupo de la universalidad de los partidos inscritos ante este Tribunal y que
participarán en los comicios municipales de febrero de 2024. Esos mismos
referentes fueron los que, a la postre, permitieran receptar sus normas en el
Reglamento.
A mayor abundamiento, en punto
a la indicada paridad, en los términos avanzados en el considerando anterior,
la sentencia n.° 3069-E7-2023 de las 13:30 horas del 9 de mayo de 2023 expone
el imperativo que ha representado, para este Tribunal, aplicar las mismas
reglas para aquellos partidos que se encuentren en igualdad de condiciones
(equidad formal); por ello, las eventuales circunstancias de excepción, además
de aceptarse únicamente para temas puntuales, habrán de fundamentarse en
aspectos objetivos que las justifiquen (ver resolución de la Sala
Constitucional n.° 3288-2021 de las 09:30 horas del 19 de febrero de 2021).
De modo textual, el indicado voto de este
Tribunal Electoral prescribe:
En un registro de partidos
políticos que supera las 145 agrupaciones debe comprenderse que existen
realidades distintas, pues no todas esas plataformas se fundaron en el mismo
momento ni tampoco tienen la misma estructura.
[…].
Esa multiplicidad de realidades
impide que, en ciertos temas, se pueda establecer una regla aplicable a todas
las fuerzas políticas, sin que ello signifique dar una ventaja indebida en
favor de algunos partidos o que se esté promoviendo un trato inequitativo;
según las particularidades de cada caso, habrá elementos objetivos que
justifiquen un tratamiento diferenciado. Eso sí, en aquellos escenarios en
los que los partidos estén en idénticas condiciones, esta Magistratura -como lo
ha hecho siempre- dará un trato absolutamente igualitario. (El subrayado es
suplido).
Por su parte, respecto del principio de
calendarización electoral, cabe señalar que constituye uno de los
presupuestos sobre los que se fundan, sin excepción, todos los procesos
electivos dado que, es sobre la base de su conformidad, que se posibilita la
sucesión de las distintas etapas que componen una actividad procesal electoral
-por ejemplo, de inscripción de candidaturas- a partir de su oportuna
preclusión en plazos rigurosos (generalmente perentorios y muy cortos) (ver
resoluciones n.° 193-E-2006 de las 10:20 horas del 17 de enero de 2006, n.°
3180-E1-2006 de las 8:30 horas del 6 de octubre de 2006 y n.° 3603-E8-2016 de
las 10:00 horas del 23 de mayo de 2016).
De ese modo, la sentencia n.° 1018-E-2006 de
las 12:30 horas del 6 de marzo de 2006 recoge, de manera sucinta, qué se
entiende por tal principio:
Tal rigurosidad, en el precepto
jurídico de interés, se comprende a la luz del principio de calendarización
electoral que, como lo ha dicho el Tribunal en innumerables oportunidades,
advierte acerca de la concreción de los actos electorales en forma expedita,
sin dilaciones que arriesguen el apropiado desarrollo de las distintas etapas
que concatenadamente informan el proceso electoral.
Más recientemente, pero en estricta conformidad
con esa línea de criterio, este Tribunal ha precisado, en resolución n.°
0350-E3-2014 de las 15:20 horas del 30 de enero de 2014, que:
Este Tribunal ha señalado, en casos
similares que […] el proceso electoral se encuentra regido por el principio de
calendarización electoral, según el cual los actos deben cumplirse en plazos
rigurosos -generalmente perentorios y muy cortos-, con el propósito de evitar
dilaciones que pongan en riesgo el adecuado desarrollo del proceso electoral.
Tal
principio de calendarización, como puede observarse de la indicada resolución
n.° 1330-E8-2023, constituyó uno de los puntos medulares de los considerados
por este Tribunal para emitir las reglas específicas que, a partir del comentado voto n.° 002951-2023 de la Sala Constitucional, regirían la paridad horizontal en el marco del proceso electoral municipal
venidero.
En
ese sentido, la emisión de tales guías de acción atendieron, según se expuso, a
la reiterada necesidad de presentar a todas las agrupaciones políticas “reglas
claras” previo al inicio de sus procesos de elección de candidaturas; pero, además, con el
propósito de cumplir en tiempo con el interés superior en juego, sea la
realización misma de las elecciones.
VIII.-
Sobre
el caso concreto. En este asunto ha quedado acreditado que
el PACRM presentó, en el cantón Pococí, provincia Limón, candidaturas a concejalías
6 distritos, 4 de ellos fueron encabezados por concejales propietarios hombres
(Guápiles, Rita, Cariari y La Colonia) y 2 por mujeres (Jiménez y Roxana). De esta manera, ha habido un claro
incumplimiento, desde el punto de vista aritmético, del principio de paridad
horizontal, pues la diferencia en la cantidad de hombres y mujeres en los
encabezamientos de las candidaturas a concejalías en los distintos distritos
del cantón Pococí, al ser un número impar, no podía ser superior a uno, tal y
como lo exigían las resoluciones n.° 1724-E8-2019, 1330-E8-2023 y el
Reglamento, y cabe recordar que la evaluación de la paridad horizontal en el
caso de las concejalías, se hacía a partir de los encabezamientos por sexo en
las candidaturas que finalmente se presentaran en un determinado cantón. Es
decir, la propia agrupación política, siguiendo el principio de autorregulación
partidaria, y en una decisión política y discrecional por excelencia, podía,
por ejemplo y en el caso concreto, presentar candidaturas en únicamente en 5 distritos:
2 encabezados por mujer y 3 encabezados por hombre. De esa forma, el propio
partido, y no terceros, habría decidido el respeto paritario de los
encabezamientos en las postulaciones.
Ahora
bien, dado que es evidente que en la postulación de candidaturas a las concejalías
en el cantón Pococí el PACRM no presentó nóminas cumpliendo los deberes que
impone la paridad horizontal, queda únicamente revisar si esa agrupación
efectuó todos los esfuerzos necesarios para presentar sus nóminas encabezadas
en forma paritaria.
Es
importante recordar que el Tribunal Supremo de Elecciones había dispuesto que
era posible que un partido presentara -y así se inscribieran- sus nóminas,
aunque los sexos en los encabezamientos no cumplieran el principio de paridad
horizontal, siempre y cuando la agrupación fuera capaz de acreditar: a)
que la imposibilidad de presentar los encabezamientos de forma paritaria
obedece a la desidia de la militancia, b) que había hecho todos los
esfuerzos necesarios para conseguir que esos encabezamientos fueran presentados
paritariamente, y c) que demostrara que esos esfuerzos se habían
extendido incluso hasta la propia realización de la asamblea superior encargada
de las ratificaciones de candidaturas.
En la
resolución n.° 2910-E7-2023 el Tribunal Supremo de Elecciones abordó la
cuestión y señaló en lo que interesa:
Como
puede observarse, surge una relación tensionada entre la participación
igualitaria por sexo (junto con los mecanismos para obligar su cumplimiento) y
el derecho humano al sufragio pasivo de un grupo de personas ciudadanas que han
acreditado los requisitos legales y partidarios para poder ser nominadas
(artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos), por lo que
debe hacerse una ponderación que, sin hacer nugatorio el referido principio de
igualdad por sexo, favorezca la participación de las personas afiliadas a las
diversas plataformas políticas.
Cuando
un partido define el sexo del encabezamiento de una fórmula o lista no tiene la
absoluta certeza de que, en la fase de recepción de precandidaturas, soliciten
su inscripción personas de ese sexo, por lo que, en el eventual escenario de
que no se presente ningún correligionario con interés de ser postulado, no
puede responsabilizarse a la agrupación con la no aceptación del resto de la
oferta electoral que ha construido.
En
ese tipo de circunstancias, este Tribunal entiende que se está en una situación
equiparable a la que ocurre cuando las asambleas o los órganos consultivos
cantonales omiten o no se reúnen para realizar una postulación de candidaturas,
supuesto en el que la jurisprudencia electoral ha entendido que se habilita a
la asamblea superior para realizar, de manera directa, esas designaciones
(entre otras, ver las sentencias números 4418-E8-2015 y 5607-E8-2015).
Por
integración analógica de la normativa (artículo 12 del Código Civil), se
establece que la regla expuesta es aplicable cuando, al cerrar el período de
recepción de postulaciones para contender por una candidatura a lo interno de
un partido, no se presenta ninguna persona militante que sea del sexo que,
según la determinación política de la asamblea superior, debe encabezar la
nómina […].
En
el acto partidario que se conozca de la ratificación de las candidaturas, la
asamblea superior queda habilitada para designar directamente a una persona
correligionaria, del sexo que corresponda, que cumpla con los requisitos
partidarios y legales previstos para el cargo por el que se realizará la
nominación. Subsidiariamente, la agrupación podrá, en esa asamblea, designar a
alguien que, sin reunir los requisitos partidarios, sí cumpla con los
requisitos legales y sea del sexo preestablecido en la fijación de
encabezamientos.
De
persistir la imposibilidad de lograr el encabezamiento según el sexo definido
previamente -por el desinterés de las personas militantes de aceptar la
postulación- el partido podrá presentar sus nóminas, aunque no se haya logrado
la paridad horizontal. (El destacado se suple).
En
este caso en concreto, el Tribunal tiene por acreditado que el PACRM no cumplió
esas tres condiciones, debido a que no se ha demostrado que esa agrupación
política llevara adelante todos los esfuerzos para conseguir que sus nóminas de
candidaturas fueran encabezadas de forma paritaria.
Por el
contrario, los elementos de juicio que constan dentro del expediente permiten
concluir que el PACRM no ejecutó todos los esfuerzos para cumplir las
reglas de la paridad horizontal dispuestas por el Tribunal Supremo de
Elecciones para la contienda electoral a celebrarse el próximo 4 de febrero de
2024. En efecto, esa conclusión es posible desprenderla de diversos elementos
de juicio.
En
primer lugar, en la asamblea cantonal de Pococí, celebrada el 24 de setiembre
de 2023, en la cual se escogieron las candidaturas a cargos municipales, se
omitió la designación de candidaturas por el distrito Colorado, cuya nómina
a concejalías debía ser encabezada por una mujer de acuerdo con la definición
efectuada por el PACRM. En este caso, ese órgano partidario realizó
nombramientos en seis de los siete distritos del cantón y dejó de nombrar
cargos en el distrito Colorado. Al respecto, ni en los documentos aportados por
el PACRM ni en el informe rendido por el delegado se aprecia la razón o el motivo
por el cual se omitió realizar esas designaciones, pese a que la mayoría de las
nominaciones para los cargos se realizó en
ausencia (folios 101 a 106). Es decir, no existe evidencia de que la agrupación
política, en este caso su órgano cantonal, enfrentara dificultades para
designar mujeres que encabezaran la nómina de concejalías en ese territorio. Esta
omisión o decisión de la asamblea cantonal, que posteriormente fue conocida en
la Asamblea Nacional del 30 de setiembre de 2023, no fue advertida ni corregida
por su órgano superior, teniendo la competencia para ello.
En
segundo lugar, tampoco existen elementos que permitan determinar que en esa Asamblea
Nacional se abrieron espacios para subsanar el error cometido por la Asamblea
Cantonal de Pococí. La Dirección en la resolución n.° PIC-4304-M-2023 de las 14:49
horas del 7 de diciembre de 2023, en la cual la Dirección afirmó que no fue
posible acreditar ese hecho:
[…] resulta
conveniente indicar que, no fue posible en el momento procesal oportuno -sea
cuando se conocieron los formularios digitales-, verificar si el partido abrió
la posibilidad de que sus afiliados pudieran presentar sus candidaturas en cada
uno de los cantones aludidos, ya que tal y como consta tanto en el informe de
los delegados fiscalizadores de este Tribunal como en el acta aportada por el
partido político de la asamblea superior celebrada el 30 de setiembre de dos
mil veintitrés, no existe constancia de que se abriera un espacio dentro de
dicho acto partidario, en el cual el partido político permitiera que dichas
postulaciones fueran presentadas […].
A
partir de lo anterior, es posible determinar de manera indubitable que el PACRM
no realizó todos los esfuerzos para presentar sus nóminas encabezadas
paritariamente y, adicionalmente, que, en la asamblea nacional del 30 de
septiembre de 2023, celebrada con el fin de ratificar las candidaturas, no
abrió el espacio para que se postularan las candidaturas necesarias con el
fin de cumplir las reglas dispuestas para la paridad horizontal de cara a la
elección municipal de 2024.
Consecuentemente,
el PACRM tuvo a su disposición un conjunto de herramientas para cumplir
satisfactoriamente las reglas sobre la paridad horizontal para cargos
plurinominales (concretamente para concejalías en el cantón Pococí) dispuestas
por el Tribunal Supremo de Elecciones para la elección municipal del 4 de
febrero de 2024 y cuyo incumplimiento, como se advirtió desde la propia
resolución n.° 1330-E8-2023, acarreaba el rechazo de las candidaturas
presentadas a concejalías propuestas en un cantón por la agrupación respectiva.
Sin embargo, a pesar de ello, el PACRM presentó sus listas de candidaturas sin
cumplir las disposiciones relativas a la paridad horizontal. Por ello, el
rechazo de las candidaturas a las concejalías del cantón Pococí dispuesto por
la Dirección en la resolución indicada en el resultando 1 de esta sentencia,
por el incumplimiento de la paridad horizontal, se encuentra debidamente
apegado al ordenamiento jurídico.
IX.-
Conclusión.
Por las razones expuestas, se impone la desestimatoria del recurso de apelación
electoral formulado. La Magistrada Zamora Chavarría y el Magistrado Esquivel
Faerron salvan el voto y declaran con lugar el recurso.
POR
TANTO
Se declara sin
lugar el recurso de apelación electoral interpuesto por el partido Aquí Costa
Rica Manda contra la resolución n.° PIC-3288-M-2023 de las 09:24 horas del 16
de noviembre de 2023, dictada por la Dirección
General del Registro Electoral y Financiamiento de Partidos Políticos. La magistrada Zamora
Chavarría y el magistrado Esquivel Faerron salvan el voto y declaran con lugar
el recurso. Notifíquese al PACRM, a la Dirección General de Registro Electoral
y Financiamiento de Partidos Políticos y a su Departamento de Registro de
Partidos Políticos.
Eugenia María Zamora Chavarría
Max Alberto Esquivel Faerron
Zetty María Bou Valverde
Luis Diego Brenes Villalobos
Mary Anne Mannix Arnold
VOTO SALVADO DE LA MAGISTRADA ZAMORA CHAVARRIA Y DEL
MAGISTRADO ESQUIVEL FAERRON
La Magistrada y el
Magistrado que suscriben salvamos el voto y declaramos con lugar el
recurso de apelación electoral interpuesto en el presente caso contra la
resolución de la Dirección General de Registro Electoral y Financiamiento de
Partidos Políticos (DGRE) n.° PIC-3288-M-2023
de las 09:24 horas del 16 de noviembre de 2023, dictada en el marco del proceso
de inscripción de candidaturas del partido Aquí Costa Rica Manda (PACRM).
A esa decisión se arriba
como resultado de un análisis objetivo, integral y riguroso de los
argumentos expuestos y de las piezas incorporadas al presente legajo y al
expediente partidario, a la luz de la lectura sistemática y
armoniosa del ordenamiento jurídico y de los pronunciamientos que, sobre esta
sensible materia, ha dictado el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE), lo que
impone separarse de los razonamientos
efectuados en el voto de mayoría.
Entendemos que, entre las delicadas funciones
que integran el catálogo de competencias reservadas al TSE (en forma exclusiva y obligatoria), sobresalen y destacan por su
relevancia, impacto y alcance, las de interpretar las disposiciones del
ordenamiento jurídico electoral y procurar que su aplicación (a casos
concretos) no conduzca a una distorsión de sus principios rectores, a un vaciamiento de su núcleo esencial o a una contradicción con mandatos
constitucionales o convencionales.
Esa ha sido la hoja
de ruta que ha inspirado la labor del TSE en su función de juez electoral.
Bajo esa
orientación, el ejercicio efectivo de los derechos político-electorales de la
mujer y su efectiva incorporación a las funciones públicas (con el fin
de superar la brecha de desigualdad persistente entre ambos sexos), han sido dos temas a los que el TSE les ha
concedido la mayor relevancia y ese
compromiso serio y responsable ha
incidido, de manera determinante, en el aumento de su participación
político-electoral y en el acceso a la toma de decisiones del más alto
nivel.
Por ello, las
disposiciones atinentes a esa materia (en especial, aquellas relacionadas con
las medidas destinadas a potenciar ese resultado) han sido objeto de análisis,
interpretación y reinterpretación -incluso de manera oficiosa- con el fin de
facilitar el cumplimiento de sus objetivos medulares en punto a procurar que su implementación no se vea frustrada por graves dislocaciones
que, a la postre, comprometan su finalidad o desnaturalicen su propósito; menos
aún que, como efecto colateral, se vea comprometido el derecho de participación político-electoral
(en sus vertientes activa y pasiva).
Era esperable que
lo dispuesto por la Sala Constitucional en el voto n.° 2023-002951 de las 10:15 horas del 08 de febrero de 2023 (emitido a pocas
semanas de que los partidos políticos iniciaren sus dinámicas comiciales
internas y
tan solo un año antes de la celebración de las elecciones municipales),
introdujera una variable sustancial y
compleja -con características muy especiales- a ese proceso ya que, por su
naturaleza, la implementación de la paridad horizontal en todas las nóminas de
candidaturas (plurinominales y uninominales) demandaría una reingeniería normativa,
jurisprudencial e, incluso, tecnológica, que necesariamente habría de
entrecruzarse con los plazos rigurosos -generalmente perentorios y muy cortos- del cronograma electoral.
Por ello, al juez electoral le correspondió
-desde entonces- la impostergable y muy delicada tarea de instrumentalizar u
operativizar esa medida e ir perfilando a través de ejercicios hermenéuticos (a
solicitud de los partidos políticos o de oficio) algunos de los escenarios
intrincados que podrían presentarse como producto de su puesta en escena, así
como la solución más razonable.
En la búsqueda de esa precisión, el TSE
definió que la paridad horizontal se evaluaría globalmente con
base en el sexo de quien fuere postulado en el encabezamiento o en el puesto
titular de las nóminas (según se tratare de plurinominales o uninominales,
respectivamente); con vista en la escala de la agrupación correspondiente; y, a
partir de las listas efectivamente presentadas para su inscripción, por citar
solo algunas disposiciones (ver resolución n.° 1330-E8-2023 de las 14:00 horas del 06 de marzo de 2023).
Más tarde, en la resolución n.° 2910-E7-2023
de las 09:10 horas del 28 de abril de 2023, el TSE analizó -a petición de un
partido político- las reglas que gobernarían en caso de que la paridad horizontal se viere comprometida por el desinterés de los
correligionarios en postularse en ciertas comunidades (inopia), produciendo
desbalances de sexo entre los encabezamientos predeterminados.
En esta última sentencia entendió que, en virtud de que las agrupaciones
no están habilitadas para variar el sexo de los encabezamientos
predeterminados, la exclusión total de la oferta partidaria sería una
desproporcionada sanción que, en sí misma, atentaría contra el principio pro
participación y, de mayor relevancia, contra los derechos humanos
político-electorales de los hombres y mujeres que integraban las papeletas de
los territorios que sí formalizaron candidaturas.
Valoró
que los postulantes a cargos de elección popular a lo interno de un partido
político (pertenecientes a determinadas circunscripciones) podrían enfrentarse
a una verdadera encrucijada cuando, “al
cerrar el período de recepción de postulaciones” para la contienda partidaria
interna”, los correligionarios de otros territorios (con los que
comparten la paridad horizontal) no tuvieren interés en
postularse, produciendo un vaciamiento individual (de algunas
circunscripciones) que, por su naturaleza, pondría en riesgo el balance global
de los encabezamientos por sexo aprobados -previamente- por la asamblea
superior.
Razonó que ese supuesto sería equiparable a aquel en el
que las asambleas cantonales omiten o
no se reúnen para realizar una postulación; en cuyo caso, la asamblea superior
quedaría facultada para realizar las nominaciones directamente en procura de
solventar los vacíos citados, entendiendo eso sí, a partir de una lectura
reposada de las dinámicas partidarias que, aún con la aplicación de ese
remedio, podría ocurrir que el desinterés de las personas
militantes en aceptar postulaciones permaneciere inalterable en determinados
territorios, caso en el cual, el partido podría prescindir de aquellas nóminas en las que no
se logró designar en el primer lugar una persona del sexo definido previamente y presentar -a inscripción- aquellas
en las que sí materializó candidaturas, aunque
no hubiere logrado la paridad horizontal entre estas.
A esa conclusión arribó a la luz de lo dispuesto en el artículo 23 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, en aplicación del principio pro participación y del derecho humano al sufragio
pasivo que acompañaría a las ciudadanas y ciudadanos que sí hubieren acreditado
los requisitos legales y partidarios para ser nominadas.
Los extremos abordados en esa resolución fueron replicados en el artículo 5 bis del “Reglamento para
la inscripción de candidaturas y sorteo de la posición de los partidos
políticos en las papeletas”, en los siguientes términos:
“Artículo
5 bis.- Consecuencia de presentar las nóminas
de candidatos sin paridad horizontal. La inobservancia a las
pautas sobre paridad horizontal será sancionada con la no inscripción de las
nóminas presentadas.
Sin perjuicio de lo anterior, se
establecen las siguientes condiciones:
• Si, al cerrar el período de
recepción de postulaciones para contender por una candidatura a lo interno de
un partido, no se presenta ninguna persona militante que sea del sexo que,
según la determinación política de la asamblea superior, debe encabezar la
nómina u ocupar el cargo titular de la fórmula, esa autoridad partidaria máxima
queda habilitada para designar directamente a una persona
correligionaria, del sexo que corresponda, que cumpla con los requisitos
partidarios y legales previstos para el cargo por el que se realizará la
nominación.
• La agrupación podrá, en esa
asamblea y ante la inopia de personas militantes interesadas que cumplan con
los requisitos internos y legales, designar a alguien que, sin reunir las
exigencias partidarias, sí cumpla con los requisitos legales y sea del sexo
preestablecido en la fijación de encabezamientos.
• De persistir la imposibilidad de
lograr el encabezamiento, por el desinterés de las personas militantes de
aceptar la postulación, el partido podrá presentar sus nóminas,
prescindiendo de aquellas en las que no se logró designar en el primer lugar
una persona del sexo definido previamente, aunque no se haya logrado la paridad
horizontal. (…)
Estas disposiciones son
excepcionales y no pueden ser utilizadas para incumplir los procedimientos
partidarios internos de selección de candidaturas ni para obviar la paridad
horizontal. De determinarse que un partido político intencionalmente ha realizado
actos para incumplir adrede con el citado principio, se rechazarán todas las
nóminas del mismo tipo de cargo que no cumplan, en la evaluación global, con la
paridad horizontal al momento de la presentación.” (el subrayado es propio).
El presente caso involucra el examen de la paridad horizontal y las consecuencias de su
incumplimiento en el escenario propio de la fase de inscripción de candidaturas.
En el expediente ha sido acreditado que,
mediante resolución n.° PIC-3288-M-2023 (folios
121 y 122), la
DGRE rechazó las nóminas presentadas por el PACRM para las concejalías de distrito propietarias y suplentes de seis (6) distritos del cantón Pococí, provincia
Limón, encabezadas -en su puesto titular- por cuatro (4) hombres (distritos Guápiles, Rita, Cariari y
La Colonia) y dos (2)
mujeres (distritos Jiménez y Roxana). Para fundamentar esa decisión, consideró que
el partido citado incumplió -injustificadamente- las reglas atinentes a la
paridad horizontal en la evaluación global que, para tales cargos, se realiza a
nivel cantonal.
Los recurrentes sostienen -en esencia- que el
rechazo de la totalidad de esas nóminas es inatendible y vulnera el derecho
fundamental de participación política (folios 3 a 20).
Como sustento señalan que la situación
experimentada por su agrupación es asimilable al supuesto de hecho contemplado
en la resolución n.° 2910-E7-2023 y en el ordinal 5 bis (de previa cita)
ya que, a pesar de los esfuerzos partidarios desplegados, un total de catorce
(14) cantones no recibieron postulación alguna (inopia), situación que se trató
de enmendar en la Asamblea Nacional celebrada el 30 de setiembre de 2023, pese a
lo cual y por razones no intencionales, la diferencia entre el encabezamiento
de los sexos no pudo ser suprimida.
Estima que la medida impuesta genera que todas
esas postulaciones se vean privadas de su participación político-electoral,
reduciendo la posibilidad de que más mujeres aspiren a esos cargos que es el
fundamento esencial de la paridad.
En la resolución n.° PIC-4304-M-2023 de las 14:49 horas del 07 de
diciembre de 2023 (folios 21 a 30), la DGRE desestimó el recurso de revocatoria interpuesto
contra la resolución
n.° PIC-3288-M-2023. Como sustento, descartó que el eximente
establecido en la resolución n.°
2910-E7-2023 resulte aplicable a ese
partido porque, en criterio de esa dependencia, no existe evidencia de que haya
agotado los esfuerzos para enmendar la disparidad de encabezamientos
(aperturando, al menos, un espacio durante la Asamblea Nacional citada para
recibir las postulaciones de los cantones omisos). A ello suma que la
agrupación no explicó “dentro del momento procesal oportuno”
las razones que le impidieron compensar la presentación dispar y, en su
criterio, la justificación presentada como adjunto a su impugnación es
insuficiente.
Somos
del criterio que, la revisión integral de las piezas incorporadas al
legajo y de aquellas que integran el expediente partidario, no permiten arribar a las conclusiones que, según la
DGRE, motivaron el rechazo que se impugna, por las siguientes razones:
A) Sobre la aplicación de la excepción reconocida en la resolución n.° 2910-E7-2023 y en el ordinal 5 bis del
Reglamento para la inscripción de candidaturas y sorteo
de la posición de los partidos políticos en las papeletas”.
En nuestro criterio, de la resolución n.° 2910-E7-2023 y
del ordinal 5 bis,
transcritos supra, no se desprende -ni aún en forma presunta- que se
haya previsto el cumplimiento de un “requisito” de justificación (como el
pretendido por la DGRE) para examinar si un partido político puede -o no- ser objeto de la excepción ahí contemplada;
menos aún, que hubiere un plazo perentorio para formular una gestión en esos
términos si del mismo expediente partidario se podría obtener la información
suficiente para tener por acreditado que la agrupación sí cumplió con los
esfuerzos partidarios exigidos en las disposiciones jurisprudencial y
reglamentaria citadas.
Los
principios involucrados en esta sensible materia exigen ponderar y privilegiar
los bienes jurídicos tutelados frente a las “formas”, lo que demanda considerar
que la presunta ausencia de una gestión (planteada por el partido) con ese
objetivo no podría ser razón suficiente para descartar la aplicación de la
excepción citada a dicha agrupación, toda vez que no existe ningún
procedimiento reglado que así lo haya impuesto como parte de las reglas claras
que deben regir las contiendas.
En efecto, el TSE ha precisado que las reglas por
aplicar en los procesos electorales deben haber sido estatuidas antes de que
comience la contienda electoral, con el fin de dotar de seguridad jurídica a
los comicios y garantizar el precepto democrático que rige en todo proceso
electoral, según el cual deben existir, de previo a las votaciones, “reglas claras, resultados inciertos”.
En todo caso, basta con
examinar los documentos relacionados con la Asamblea Nacional citada (en la que
se escogieron las candidaturas de interés) para verificar que, desde su
convocatoria, el partido concedió y procuró un espacio general y efectivo para
la recepción de nominaciones que serían discutidas y votadas en ese acto
partidario.
En la autorización de
fiscalización a esa actividad (cuya
copia se custodia en el expediente de la agrupación) el Departamento de
Registro de Partidos Políticos (DRPP) revisó la procedencia de esa actividad
y dio cuenta de que la convocatoria y agenda correspondientes incorporaron
puntos específicos con ese fin (que son de relevancia para este estudio),
en los siguientes términos:
“Agenda.
(…) 8.-Recepción de propuestas de las
Nóminas a “Puestos de Elección Municipal Febrero 2024” de cada uno de los cantones donde no se
llevó a cabo la asamblea cantonal electiva correspondiente, y donde a un
llevándose no hubo acuerdo entre los participantes para elegir a los candidatos
de cada cantón en diferentes puestos que serán propuestos al Electorado en
Elección Municipal 2024, y que por lo tanto, la Asamblea Superior, como máxima
autoridad se encuentra facultada para efectuar los nombramientos respectivos y
someterlos a votación secreta en la Asamblea Nacional, todo con base en el
principio de autodeterminación del Partido.
9.-Se
informa a los Asambleístas las propuestas de los cantones con papeletas que No
pudieron llevar a cabo sus asambleas cantonales electivas y o bien los cantones
que aun celebrando su asamblea cantonal electivas, no hubo acuerdo entre los
participantes para elegir a los candidatos de cada cantón en diferentes puestos
que serán propuestos al Electorado en Elección Municipal 2024, para proceder
con su aprobación y ratificación.
10.-Periodo
de votación secreta y conteo de las boletas de votos.
11.-Anuncio
de los resultados de la votación, conforme al punto 8 y 9 de la presente
agenda.”.
De
esa información se desprende que las reglas definidas por el PACRM para ese
evento comicial interno fueron claras y establecidas con anticipación y los
delegados nacionales que asistirían a ese evento (pertenecientes a todas las
provincias y legitimados para encausar eventuales nominaciones) tuvieron
noticia de que la Asamblea Nacional estaría conociendo propuestas para los
cantones donde no se llevó a cabo la asamblea cantonal electiva o
que carecieron de acuerdo entre sus participantes.
El
informe de los funcionarios electorales que fiscalizaron esa actividad, así
como el acta certificada que registró sus incidencias (folios 31 a 46 y 110 a
118), dan cuenta de que los puntos 8 a 11 sí fueron abordados (en forma
conjunta) y que, en ese espacio, las candidaturas presentadas (para
algunas circunscripciones) fueron objeto de votación individualizada y
detallada, lo que permitiría tener por satisfachos los requerimientos
establecidos en la
resolución n.° 2910-E7-2023 y en el ordinal 5 bis, antes citados.
Ninguno
de esos documentos registra evidencia tangible que permita inferir que alguno de esos puntos haya sido inobservado total o
parcialmente durante esa asamblea o que algún asistente hubiere informado a las autoridades partidarias o a los funcionarios electorales sobre la existencia de alguna irregularidad
en ese sentido; menos aún, que se hubiere rechazado alguna candidatura en
concreto.
A
partir de lo expuesto, se entiende que las actuaciones partidarias
efectuadas en esa Asamblea Nacional tendrían el alcance para satisfacer los
requerimientos establecidos por el TSE en esas disposiciones; de ahí que no existirían razones válidas y
contundentes para descartar la aplicación de la excepción ahí establecida al caso concreto del PACRM, al punto de
imponer el rechazo ad portas de todas
sus nóminas de candidaturas a las concejalías de los distritos del cantón
Pococí (Guápiles,
Rita, Cariari, La Colonia, Jiménez y Roxana) con sustento en esa consideración; menos aún, para impedir el examen individual de cada una de
las postulaciones presentadas, tal como lo consideró la DGRE.
Además, no consta
en el expediente una voluntad conteste en el proceder partidario tendiente a
incumplir con las reglas de paridad establecidas ya que la Asamblea Nacional
definió y aprobó los encabezamientos paritarios de previo a la contienda
electoral y las designaciones correspondientes se ajustaron fielmente a esos
lineamientos en tanto eligieron a personas del sexo previamente escogido para
cada territorio.
Así las cosas, lo procedente es acoger el
recurso de apelación en cuanto a este extremo, tener por justificada la
disparidad que se reprocha a esa agrupación y permitir el examen individual -de
legalidad- de todas las nóminas en cuestión.
B) Sobre la improcedencia del rechazo aplicado por la
DGRE a la totalidad de las nóminas de candidaturas presentadas por el PACRM
para las concejalías propietarias y suplentes de los distritos del cantón
Pococí.
No
obstante lo expuesto en el punto anterior, consideramos oportuno e
impostergable señalar que, aún si la disparidad de encabezamientos en las
nóminas citadas no pudiere ser excusada (lo que ha sido descartado en el
acápite anterior), el rechazo total de la oferta partidaria presentada por el PACRM para los distritos del cantón Pococí: Guápiles, Rita, Cariari, La Colonia, Jiménez y
Roxana (en los
términos dispuestos por la DGRE) sería una desproporcionada
consecuencia que, en sí misma, atentaría contra el principio pro participación y, de mayor
relevancia, contra los derechos humanos político-electorales de las mujeres que
integran las
nóminas perjudicadas.
Como resultado
de la aplicación de esa consecuencia, no solo se ha visto comprometido el examen
de legalidad individual de la candidatura de las once (11) mujeres que aparecen encabezando las nóminas para concejalías
propietarias, sino también de las once (11)
que ocupan las nominaciones a la suplencia (ver folios 74 y 75).
Nótese que si el objetivo de la sentencia de la Sala Constitucional (al extender la paridad horizontal a todas las
nóminas) era promover la mayor
participación de mujeres en los comicios municipales que se avecinan, la
sanción aplicada por la DGRE produce, por su naturaleza, el efecto contrario.
La medida
adoptada en esos términos riñe con lo dispuesto en el artículo 1.° de la Convención sobre la Eliminación de todas las formas
de Discriminación contra la Mujer (CEDAW, por sus siglas en inglés) y en el
ordinal 148 párrafo final del Código Electoral, además de que no supera el
“test de proporcionalidad” en los términos desarrollados por la Corte
Interamericana de Derechos Humanos (por sus siglas, CIDH) y por la Sala
Constitucional.
En efecto, el artículo 1.° de la CEDAW es
una regla específica que, además de tener una jerarquía normativa igual a la de
otros instrumentos jurídicos de Derecho Internacional, tiene una vocación de
permanencia en el tiempo. Esa norma, que resulta de plena aplicación para el
presente caso, no solo proscribe las acciones que menoscaben o anulen el
reconocimiento, goce o ejercicio de los derechos de las mujeres sino que, de
gran relevancia, objeta toda aquella conducta institucionalizada que por su
resultado impida el disfrute de las prerrogativas ciudadanas sobre la base
de la igualdad.
En otros términos, establece que todo fenómeno que
traiga consigo, como consecuencia, una limitación al pleno goce de los derechos
humanos de las mujeres, debe ser objeto de enmienda.
Es innegable que -en esta materia- se hace necesario disponer de una
consecuencia que, por su naturaleza y alcance, se traduzca en una medida
sancionatoria (a nivel individual) y en un elemento realmente disuasorio para
los partidos políticos. Sin
embargo, en el caso analizado esa consecuencia se ha traducido en una
restricción al derecho de participación política de todas las personas que
integran las nóminas rechazadas, lo que conduce a una relación tensionada entre el mecanismo para obligar el cumplimiento
de esa medida (fin) y el derecho humano al sufragio pasivo de ese grupo
de personas y, en especial, de las mujeres que resultaron victoriosas en los
torneos partidarios internos y que cumplirían, en tesis de principio, con los
requisitos legales para ser nominadas a un cargo de elección popular (artículo
23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos).
En ese
escenario, al operador del Derecho le corresponde el deber de hacer una
ponderación que, sin hacer nugatorio el referido principio de igualdad por sexo
asegure que, habiendo varios
correctivos posibles, la balanza se incline por aquél que sea el menos lesivo,
para que los objetivos sustanciales de la paridad horizontal no
resulten burlados.
Dado que la ruta escogida por la DGRE era una de las potenciales consecuencias, es indispensable determinar si
resultaba necesaria, idónea y proporcional en sentido estricto para
cumplir con su objetivo.
Para ello resulta de utilidad acudir al “Test
de proporcionalidad” (desarrollado por la CIDH y por la Sala Constitucional)
que, como técnica o herramienta, resulta eficaz y objetiva para resolver conflictos
entre principios y derechos o para evaluar la constitucionalidad o
convencionalidad de una medida que pueda restringir derechos fundamentales,
como la analizada en el presente caso.
La CIDH, en el caso Castañeda
Gutman vs. Estados Unidos Mexicanos (6 de agosto de 2008), señaló, en lo
que interesa, que los derechos políticos no son absolutos, por lo que
pueden estar sujetos a limitaciones siempre que se observen los principios de
legalidad, necesidad y proporcionalidad en una sociedad democrática.
Por su parte, en la
sentencia n.°
5374-03 de las 14:36 horas del 20 de junio de 2003, la Sala Constitucional
acogió este parámetro y resaltó lo siguiente:
"La doctrina alemana hizo un aporte importante al tema de la
'razonabilidad' al lograr identificar, de una manera muy clara, sus
componentes: legitimidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido
estricto, ideas que desarrolla afirmando que '...La legitimidad se
refiere a que el objetivo pretendido con el acto o disposición impugnado no
debe estar, al menos, legalmente prohibido; la idoneidad indica que la medida
estatal cuestionada deber ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido;
la necesidad significa que entre varias medidas igualmente aptas para
alcanzar tal objetivo, debe la autoridad competente elegir aquella que afecte
lo menos posible la esfera jurídica de la persona; y la proporcionalidad en
sentido estricto dispone que aparte del requisito de que la norma sea apta y
necesaria, lo ordenado por ella no debe estar fuera de proporción con
respecto al objetivo pretendido, o sea, no le sea 'exigible' al individuo…'
(sentencia de esta Sala número 3933-98 de las nueve horas cincuenta y nueve
minutos del doce de junio de mil novecientos noventa y ocho). En el sentido del
criterio anteriormente expuesto, esta Sala ha venido aplicando la institución
en su jurisprudencia." Sentencia No. 5236-99. En el mismo sentido, véanse
las sentencias 2001-012953 del 18/12/2001; 2001-006678 del 11/07/2001;
2000-011013 del 13/12/2000; 2000-003445 del 26/04/2000; 2000-008744 del
04/10/2000 y 2001-008441 del 24/08/2001.” (el subrayado no pertenece al
original).
Ese criterio fue acogido
por el TSE en la resolución n.° 10149-E3-2023 de reciente data, en la
que consideró improcedente que un partido político soporte una consecuencia que
impacte la participación política de su oferta partidaria cuando la medida de
la que deriva esa consecuencia no supera el “test de proporcionalidad”. El
pronunciamiento citado señaló, en ese sentido, lo siguiente:
“A la luz de las particularidades del caso
concreto debe realizarse un juicio de ponderación para determinar si
la sanción consistente en la exclusión total de la oferta partidaria
para las sindicaturas sería una medida proporcionada en sí misma para
garantizar la participación igualitaria por sexo o si, por el contrario, sería
desproporcionada por vulnerar el principio pro participación y los derechos humanos político-electorales de
los hombres y mujeres que integran las papeletas de los otros territorios.
En cuanto al estudio de legitimidad es indiscutible que el objetivo pretendido con las
normas sobre paridad (lograr la participación de la mujer en igualdad de
oportunidades y la integración paritaria en las nóminas de candidaturas) es
conforme con el Derecho de la Constitución.
El test de proporcionalidad de las medidas adoptadas para el logro
de ese fin implica la aplicación de tres subprincipios: adecuación o
idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. Estos
subprincipios expresan el mandato de optimización de los derechos
fundamentales, según el cual son normas de principio que ordenan su
realización en la más alta medida. Es decir, debe procurarse la mayor
satisfacción del derecho de participación política y el derecho de
participación igualitaria por sexo.
La adecuación y la necesidad se
refieren a una optimización relativa a las posibilidades materiales.
El principio de adecuación o
idoneidad implica que se trate de una medida que busca, pese a afectar la
realización de otro principio o derecho fundamental (D1: derecho de
participación política), la promoción de otro principio o derecho fundamental
(D2: la participación política igualitaria). La definición de las reglas para
el cumplimiento de la paridad en la integración de las nóminas de candidatos
para las elecciones municipales 2024 resulta ser un mecanismo idóneo
para cumplir con ese fin. En virtud de que la exigencia de la paridad en las
nóminas presentadas por los partidos políticos conlleva la definición de reglas
internas partidarias para promover la participación de las mujeres en los
procesos internos, con el fin de cumplir con la integración de las nóminas
presentadas ante la autoridad electoral para inscripción. Es decir, busca
provocar un cambio estructural en la vida interna partidaria en pro de la
participación femenina.
El principio de necesidad
requiere elegir, de entre dos medios que promuevan el D2, el que intervenga
menos intensamente en el D1. La exigencia de la paridad en la presentación de
las nóminas partidarias (instrumentalizada en las normas aplicables descritas
en el considerando V) es un requisito ineludible para dar cumplimiento al
mandato del Juez Constitucional, es la única forma en que puede forzarse
la integración de las nóminas de candidaturas de elección popular a someter al
electorado en los comicios municipales del 2024 en forma paritaria. Es decir,
no existe otro medio para lograr el fin. De manera que al no poder evitarse los
costos o el sacrificio del derecho en juego (D2) corresponde efectuar la
ponderación de los derechos.
La ponderación es
manifestación del principio de proporcionalidad en sentido estricto, se
ocupa de la optimización relativa a las posibilidades jurídicas, responde a la
“ley de ponderación”, la cual dice: “Como alto sea el
grado de incumplimiento o perjuicio de un principio, tanto tiene que ser la
importancia de la realización del otro.”.
La doctrina alemana, seguida en
la jurisprudencia constitucional, identifica la descomposición de esta ley en
tres pasos. Primero, debe constatarse el grado de incumplimiento o perjuicio de
un principio. Segundo, la comprobación de la importancia de la realización del
principio contrario. Tercero, averiguarse si la importancia de la realización
del principio contrario justifica el perjuicio o incumplimiento del otro.
El test de proporcionalidad lleva a estudiar en el caso concreto la
proporcionalidad de la sanción aplicable (…).”.
En nuestro criterio, la
medida dispuesta por la DGRE en el presente caso, no supera esa evaluación.
En efecto, partiendo de que el
incumplimiento de la paridad horizontal debe estar vinculado con alguna
consecuencia para el partido político infractor, se entiende que una solución que produzca el rechazo de algunas nóminas de candidaturas
(como sanción) sí cumpliría con el objetivo de ser “necesaria” y poseer una
finalidad legítima; ello, porque históricamente los partidos han desatendido el
requerimiento de impulsar las candidaturas de mujeres en puestos elegibles, de
ahí que exista una necesidad social imperiosa y un
interés público imperativo que lo justifica.
Sin embargo, la decisión de rechazar la
totalidad de las nóminas (supresión extensiva) no supera el test de
“idoneidad” (medios y fines) ni de “proporcionalidad en sentido estricto”.
Aunque la consecuencia de la desinscripción
tiene el alcance para disuadir el incumplimiento, es incontrovertible que
existiendo -al menos- dos posibilidades de solución: 1) rechazar la totalidad de las listas; o, 2) aplicar el párrafo final del artículo 148 (norma de mayor rango)
y dejar por fuera sólo aquellas “que incumplan la participación
paritaria” (suprimiendo solo el
exceso
que genera el desequilibrio), la DGRE se
inclinó por la primera que, por su naturaleza, es la más lesiva y la que
más sacrifica los derechos comprometidos, incumpliendo con la obligación de
no tomar vías que, en lugar de beneficiarlas, perjudiquen a las mujeres.
Si además se observa que la decisión
adoptada produce la exclusión, en la puerta, de la candidatura de -al
menos- veintidós mujeres (22), cuando bien podrían suprimirse solo
algunas de ellas, se evidencia lo “desproporcionado” que resulta ese
rumbo.
A partir de todo lo expuesto,
la consecuencia más razonable es dimensionar la regla y aplicar el párrafo
final del artículo 148 (en armonía con el ordinal 48 que proscribe
interpretaciones que debiliten el papel constitucionalmente asignado a los
partidos políticos) de modo tal que, en aquellos casos en los que las nóminas
no cumplan con la paridad horizontal globalmente considerada, la Administración
Electoral se avoque (previo sorteo de rigor entre las nóminas encabezadas por
el sexo en demasía), a descartar la cantidad de aquellas que resulten
necesarias para obtener el balance.
En el presente caso, ello
habría representado sortear las cuatro (4) nóminas encabezadas por
hombres y suprimir una (1) de ellas para alcanzar la cifra de tres (3)
que, aritméticamente, no superaría -en más de una- a aquellas que inician con
mujeres (2).
Resulta irrazonable y desproporcionado que la
aplicación de una norma concebida para garantizar la participación política de
las mujeres finalice, ante el exceso de una nómina, con el efecto -adverso en
extremo- de impedir la postulación de decenas de mujeres (entre postulantes a
concejalías propietarias y suplentes) que, en tesis de principio, cumplirían
con las normas previstas para aspirar a esos cargos.
A ello se suma que esa decisión se extiende
e impacta las veinte (20) candidaturas de los hombres que también
integraban tales nóminas (entre propietarios y suplentes).
El análisis no admite otra
consecuencia y mal haría el juez, que en un Estado democrático está llamado a
realizar interpretaciones favorables a la tutela de derechos fundamentales, si
impusiera una lectura que constriñe las prerrogativas ciudadanas involucradas.
No es abundante señalar que,
en la realidad, los precandidatos y precandidatas realizan un enorme esfuerzo
para llevar a buen término una postulación a nivel intra partidario; de ahí que es esperable que una interpretación
como la adoptada por la DGRE, produzca -más bien- un desincentivo para la
intervención futura de las mujeres en política-electoral, lo que agravaría aún
más las consecuencias de esa decisión.
Eugenia María Zamora Chavarría Max Alberto Esquivel Faerron
Exp. n.° 524-2023
Recurso de apelación electoral
PACRM
C/ Res. n.° PIC-3288-M-2023
jlrs