TSE, 0472-E8-2008

N.º 472-E8-2008.- TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las siete horas cincuenta minutos del trece de febrero de dos mil ocho.

Consultas formuladas por los señores Carlos Merlo Castro y Juan Diego Quirós Delgado respecto de la participación de servidores judiciales como miembros de una junta receptora de votos y como auxiliares electorales.

RESULTANDO

1.- En memorial presentado vía fax ante la Secretaría de este Tribunal, el 2 de febrero de 2006, el señor Carlos Merlo Castro (cédula de identidad n.º 2-462-007), consulta a este Tribunal sobre la posibilidad de que servidores del Poder Judicial participen en los procesos electorales como miembros de Juntas Receptoras de Votos. Señala que su duda surge porque el artículo 88 del Código Electoral prohíbe a los funcionarios del Poder Judicial que administran justicia, entre otros funcionarios públicos, intervenir en procesos político electorales, mientras que los incisos 5 y 6 del artículo 9 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, amplía ésta prohibición a todos los funcionarios y empleados del Poder Judicial. Agrega el consultante que él no administra justicia ni en el ejercicio de su cargo porta armas. La consulta se motiva en que, según dice el señor Merlo Castro, recibió una notificación en la que se le indicaba que debía presentarse para ser juramentado a efecto de participar como miembro de una junta electoral pues, de lo contrario, sería conducido por la Fuerza Pública, motivo por el cual se juramentó. Continúa el consultante diciendo que, tras inquirir sobre su impedimento por ser empleado del Poder Judicial, se le informó que en su cargo de miembro de una junta receptora de votos, sería funcionario electoral, según lo dispuesto en el Código Electoral y el Manual para Miembros de las Juntas Receptoras de Votos. Además, le indicaron que no podía realizar ningún tipo de ostentación partidista en el desempeño de sus funciones, ni llevar distintivo de partido político alguno sino, solamente, el carné extendido por este Tribunal. Por esto último, a su juicio, el ser miembro de una junta receptora de votos no quebranta la prohibición de la Ley Orgánica del Poder Judicial (folios 2 y 3 del expediente).

2.- Mediante el artículo primero de la sesión extraordinaria n.º 14-2006, celebrada el 4 de febrero de 2006, este Tribunal acordó turnar la presente gestión (folio 1).

3.- Por medio de resolución de la Presidencia de este Tribunal, de las 13:50 horas del 9 de agosto del 2006 y en virtud que, conforme al artículo 100 de la Constitución Política, a partir del 5 de agosto de ese año cesó el nombramiento de los Magistrados Juan Antonio Casafont Odor y Ovelio Rodríguez Chaverri, quedando el Tribunal integrado únicamente por tres Magistrados Propietarios, se trasladó el presente expediente al Magistrado Luis Antonio Sobrado González, a quien por turno correspondía (folio 6).

4.- A través de correo electrónico recibido en la Secretaría de este Tribunal el 1 de setiembre de 2006, el señor Juan Diego Quirós Delgado (cédula 2-441-624) consulta si la prohibición del artículo 9 de la Ley Orgánica del Poder Judicial es impedimento para que los funcionarios judiciales funjan como auxiliares electorales (folio 9).

5.- En el artículo vigésimo primero de la sesión ordinaria n.º 162-2006, celebrada el 5 de setiembre del 2006, este Tribunal acordó turnar la presente gestión (folio 8).

6.- En la substanciación del proceso se han observado las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Sobrado González; y,

CONSIDERANDO

I.- Sobre la legitimación de los consultantes, la competencia de este Tribunal para interpretar la normativa electoral y la razón para atender ambas gestiones en conjunto: Sobre el tema de la legitimación para plantear consultas o solicitudes de interpretación como las que aquí interesan, debe considerarse la jurisprudencia de este Tribunal que, en resolución n.º 1197-E-2002 de las 11:30 horas del 5 de julio del 2002, determinó:

“El Tribunal Supremo de Elecciones es el órgano jurisdiccional encargado, constitucionalmente, de la interpretación “exclusiva y obligatoria” de las disposiciones que rigen la materia electoral. Precisamente, en aplicación del artículo 102 de la Constitución Política de la República, se reconoce en el numeral 19, inciso c), del Código Electoral, que este Tribunal tiene la función de interpretar, en la forma prescrita por el constituyente, la normativa vigente y relacionada con la cuestión electoral. La disposición legal citada se lee en los siguientes términos: “Tales interpretaciones podrán darse de oficio o a solicitud de los miembros del Comité Ejecutivo Superior de los partidos políticos inscritos” (el resaltado no corresponde al original).

Este Tribunal también ha dispuesto, reiteradamente, sobre el particular (véanse: resolución n.º 1748 de las 15:30 horas del 31 de agosto de 1999 y n.º 1863 de las 9:40 horas del 23 de setiembre de 1999) lo siguiente:

“Se colige de las anteriores disposiciones que, en nuestra legislación, solo los partidos políticos a través de su Comité Ejecutivo Superior, están legitimados para provocar una declaración interpretativa.

No obstante, el Tribunal Supremo de Elecciones puede percibir la exigencia de interpretar o integrar el ordenamiento electoral cuando sus disposiciones no sean claras o suficientes, cuando su entendimiento literal conduzca a la desaplicación o distorsión de sus principios rectores o a una contradicción con mandatos constitucionales o cuando las previsiones requieran de una posterior complementación práctica para que surtan efectos. Ante supuestos como estos, el Tribunal Supremo de Elecciones puede acudir a su potestad de interpretación oficiosa, contemplada en el artículo del Código Electoral arriba trascrito, cuando la necesidad de una mayor concreción del sentido normativo de las disposiciones favorezca la efectiva y eficiente organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio, que es la función que define constitucionalmente a este Tribunal (art. 99 de la Carta Política).”.

Es con base en la potestad de interpretación oficiosa de este Tribunal, que se atienden los extremos consultados. Se estima pertinente emitir la siguiente interpretación y resolver ambas consultas en la misma resolución, en aras de evitar confusiones respecto de la participación de funcionarios judiciales en actividades electorales ajenas a cualquier forma de vinculación partidaria. Esto en vista de que, desde la promulgación de las normas sobre las que se pide aclaración, han surgido tres figuras nuevas en los procesos electorales costarricenses; a saber: la figura del auxiliar electoral, la del miembro de junta receptora de votos no designado por partido político (de aplicación extraordinaria y ya derogada) y la del delegado del Tribunal a cargo de la mesa de votación en los procesos consultivos.

II.- Sobre las prohibiciones a los servidores judiciales de participar en actividades político electorales más allá de la emisión del voto: En nuestra legislación hay dos normas que, de manera genérica, prohíben a servidores del Poder Judicial participar en actividades político electorales más allá de la emisión del sufragio, y un artículo que, por reenvío, expresamente impide que estos servidores públicos se inscriban como miembros de juntas receptoras de votos. Si bien los tres artículos, en este particular, se inspiran en el mismo valor constitucional de imparcialidad política en la prestación del servicio público justicia, son distintos. Esto amerita su revisión individual y posterior análisis comparativo.

1- El artículo 88 del Código Electoral (Ley N°. 1536 de 10 de diciembre de 1952, publicado en La Gaceta No. 10 de 14 de enero de 1953), en lo que interesa, dice:

“… los Magistrados y funcionarios del Poder Judicial que administren justicia, … no podrán participar en las actividades de los partidos políticos, asistir a clubes ni reuniones de carácter político, utilizar la autoridad o influencia de sus cargos en beneficio de los partidos políticos, colocar divisas en sus viviendas o vehículos ni hacer ostentación partidista de cualquier otro género.

…

En materia electoral, los funcionarios incluidos en los párrafos segundo y tercero de este artículo, únicamente podrán ejercer su derecho de emitir el voto el día de las elecciones, en la forma y condiciones establecidas en este Código.” (el resaltado no corresponde al original).

Además de la prohibición relativa, contenida en el párrafo primero del artículo 88 para todos los funcionarios públicos, esta norma, respecto de los servidores judiciales establece, para los funcionarios del Poder Judicial que administren justicia, una prohibición absoluta de inmiscuirse en actividades político partidarias. De este modo, hace diferencia entre los servidores judiciales: aquellos que administran justicia, tienen prohibición absoluta; los empleados y funcionarios judiciales que no administran justicia, por la letra de éste artículo, sólo tendrían la prohibición relativa del párrafo primero. Por último, en el párrafo cuarto, a los que tienen prohibición absoluta les reafirma su impedimento, precisando que su única participación permitida, en materia electoral, es la emisión del voto; fórmula legislativa que es acogida por otros cuerpos normativos.

2- El artículo 14 inciso a) del Código Electoral, señala:

“No podrán ser miembros de los organismos electorales:

a) Los funcionarios y empleados a que se refiere el párrafo segundo del artículo 88, salvo los Magistrados y funcionarios del Tribunal Supremo de Elecciones y el Registro Civil;”.

Este artículo es la conclusión lógica de la lectura armónica del parcialmente trascrito numeral 88 del Código Electoral y el artículo 49 del mismo cuerpo normativo, según el cual las juntas receptoras de votos se integran con electores propuestos por cada uno de los partidos con candidaturas inscritas. Si los funcionarios del Poder Judicial incluidos en el párrafo segundo del artículo 88 del Código Electoral, esto es, los funcionarios judiciales que administran justicia, no pueden vincularse de ninguna forma con los partidos políticos y las juntas receptoras de votos se integran con electores delegados por los partidos, se sigue, lógicamente, que estos funcionarios del Poder Judicial no podrían ser miembros de juntas receptoras de votos.

Debe advertirse, finalmente, que la relación de estos tres artículos del Código Electoral, 88, 49 y 14 inciso a), no impiden a todos los servidores judiciales desempeñarse como miembros de las juntas receptoras de votos, sino únicamente a los funcionarios judiciales que administren justicia, y que tal prohibición encuentra su única explicación en la lógica propia del Código, que pone en manos de los partidos políticos la proposición de los electores que integran las juntas receptoras de votos.

3- El artículo 9, incisos 5) y 6) de la Ley Orgánica del Poder Judicial (N°. 7333 del 5 de mayo de 1993, publicada en Alcance N°. 24 de la Gaceta N°. 124 del 1 de julio de 1993), establece:

“Se prohíbe a todos los funcionarios y empleados del Poder Judicial:

…

5.- Cualquier participación en procesos políticos electorales, salvo la emisión de su voto en elecciones generales.

6.- Tomar parte activa en reuniones, manifestaciones y otros actos de carácter político electoral o partidista, aunque sean permitidos a los demás ciudadanos.” (El resaltado no corresponde al original).

Conforme se aprecia, esta norma es una adaptación, a lo interno de la Ley Orgánica del Poder Judicial, del artículo 88 del Código Electoral, con la diferencia de que amplía la cobertura de la prohibición. Es decir, el impedimento establecido por los comentados artículos del Código Electoral, para los funcionarios judiciales que administran justicia, lo extiende -por norma de posterior promulgación- a los funcionarios que no administran justicia y, en general, a los empleados de ese Poder de la República. Ampliación que, además de marcar la diferencia entre lo dispuesto por el Código Electoral y por la Ley Orgánica del Poder Judicial, ha sido sobradamente analizada por la jurisprudencia, tanto de la Sala Constitucional (voto N.° 2883-96, de las 17:00 horas del 13 de junio de 1996), como de esta Autoridad Electoral (resolución N.° 1833-E-2002, de las 15:30 horas del 8 de octubre del 2002). No existiendo razón para variar el criterio sostenido en la jurisprudencia referida, resulta ocioso detenerse en este punto.

Lo que sí resulta de interés para el tema que este Tribunal se propone aclarar, cual es la participación de funcionarios judiciales en actividades electorales ajenas a toda forma de vinculación partidaria, es señalar la evidente relación entre estos incisos del artículo 9 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y el artículo 88 del Código Electoral, incluso en su aspecto redaccional. Más allá de las diferencias dichas entre ambos artículos, éstos responden al principio democrático de la imparcialidad política en la prestación del servicio público justicia. Esto permite colegir que el interés del legislador en el numeral de la Ley Orgánica del Poder Judicial fue evitar, ya no solo a los funcionarios que administran justicia, sino a todos los servidores del Poder Judicial, el inmiscuirse en actividades de los partidos políticos, a fin de impedir que relaciones o intereses de corte partidario afecten la absoluta imparcialidad con la que debe brindarse el servicio público justicia.

Entonces, la normativa revisada es clara en el sentido que los servidores del Poder Judicial, administren o no justicia, no pueden participar en las actividades de los partidos políticos ni manifestar su simpatía por ellos. Queda, no obstante, la duda de si es posible la participación de los servidores judiciales, administren o no justicia, en actividades electorales que no impliquen forma alguna de vinculación partidaria. Tema sobre el que no hay claridad, ya que en los últimos procesos electorales costarricenses han surgido modalidades de participación apartidarias, sobre las que no se ha definido la cuestión y, aún respecto de una modalidad de larga data, cual es la membresía al Cuerpo Nacional de Delegados, ha habido criterios divergentes.

Conforme se dijo en el considerando primero de la presente resolución, ésta es la motivación para clarificar, oficiosamente, el tema e interpretar las normas referidas en relación con el particular. Previo a esto, conviene echar un vistazo a lo dicho, sobre el particular, tanto por este Tribunal, como por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia y por el Consejo Superior del Poder Judicial, así como considerar la naturaleza de los nuevos esquemas de participación electoral no partidistas, abiertos a los ciudadanos en los últimos años.

III.- Sobre la jurisprudencia de este Tribunal, de la Sala Constitucional y del Consejo Superior del Poder Judicial respecto de la colaboración de los servidores judiciales, en los procesos electorales, a través de formas de participación no partidarias: Este Tribunal, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia y el Consejo Superior del Poder Judicial se han pronunciado respecto de la colaboración de servidores con prohibición de participar en actividades político-electorales, en los procesos electorales, a través de esquemas de participación apartidarios. El punto ha sido resuelto en sentido divergente por este Tribunal, por un lado, y por la Sala Constitucional y el Consejo Superior del Poder Judicial, por el otro: el primero entiende habilitados a los servidores dichos para incorporarse al Cuerpo Nacional de Delegados, mientras que los segundos mantienen criterio negativo respecto de esa posible incorporación, así como en lo que atañe a los cargos de auxiliar electoral y miembro de mesa no designado por partido político.

a) Jurisprudencia del Tribunal Supremo de Elecciones: La prohibición establecida en el artículo 88 del Código Electoral no sólo ha sido acogida por la Ley Orgánica del Poder Judicial sino también por la Ley General de Control Interno (N°. 8292 de 31 de julio del 2002, publicado en La Gaceta N°. 169 de 4 de setiembre del 2002), artículo 34 inciso d), para los funcionarios de las auditorias internas. Este Tribunal, en resolución n.º 1958-E-2005 de las 9:10 horas del 19 de agosto de 2005, resolvió una consulta que, por tratarse de funcionarios con prohibición de participar en actividades político-electorales que deseaban colaborar en el proceso electoral bajo un esquema de participación apartidista es -no obstante no abordar lo correspondiente a los servidores judiciales- análoga al tema de la presente resolución. Entonces, este Colegiado dijo:

“A partir de la normativa jurídica que regula a los miembros del Cuerpo de Delegados y entendiendo que éstos se integran al régimen previsto para los funcionarios electorales, resulta incuestionable el ejercicio de la más amplia neutralidad política, habida cuenta que se trata de ciudadanos cuyo quehacer funcionarial por su propia naturaleza, queda segregado de toda pertenencia y participación relativa a los partidos políticos, en tanto se abocan a acatar las directrices giradas en forma exclusiva y prevalente por parte de este Tribunal, tendientes a la organización, vigilancia y dirección de las elecciones nacionales.

Véase entonces, que el impedimento señalado por el artículo 34 inciso d) ibídem es un efecto reflejo de la limitación contenida en el precitado artículo 88 del Código Electoral y del régimen jurídico atinente al Cuerpo de Delegados. Bajo esta inteligencia, como bien concluye el Coordinador de Programas Electorales, para los funcionarios que laboran en la Auditoria del Banco Crédito Agrícola de Cartago y los Delegados de este Tribunal, se decretan idénticas prohibiciones, efectos y limitaciones legales en materia político-electoral, por lo que no existe traba o barrera para que éstos últimos puedan participar como Delegados.

En adición a lo expuesto, téngase presente que el cargo de Delegado del Tribunal y las funciones aparejadas, no constituyen en sí mismas, forma alguna de participación en “actividades político-electorales”. Al efecto, ha sido criterio reiterado de este Tribunal, que la prohibición concerniente a estas actividades atañe a toda forma de intervención en “la política” o en “el quehacer político”, entendida a partir de conductas de acción u omisión que denoten la clara intención de beneficiar determinada tendencia o partido político, reflejadas en lo que el párrafo segundo del ordinal 88 ibídem determina como: “participar en las actividades de los partidos políticos, asistir a clubes … reuniones de carácter político, utilizar la autoridad o influencia de sus cargos en beneficio de los partidos políticos, colocar divisas en sus viviendas o vehículos … hacer ostentación partidista de cualquier género”. En cambio, los delegados actúan como funcionarios electorales y, en consecuencia, en una perspectiva de absoluta neutralidad política.” (el resaltado es del original).

Como se ve, este Tribunal fue claro en precisar que prohibiciones como la establecida en la Ley General de Control Interno, son reflejo de la prescrita por el artículo 88 del Código Electoral y que cuando ésta (y, en consecuencia, sus resonancias en otros cuerpos normativos) veda la participación político electoral para determinados funcionarios a lo que refiere, con esa terminología, es a toda forma de participación en los procesos electorales que entrañe alguna forma de vinculación partidaria.

b) Jurisprudencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: La Sala Constitucional, en el voto n.° 2883-96, del 13 de junio de 1996, señaló que la prohibición de comentario impedía a los servidores judiciales cualquier forma de participación en los procesos electorales más allá de la emisión del voto, incluso aquellas formas ajenas a toda vinculación partidaria:

“… considera la Sala que quien desee ser delegado del TSE debe entre otros, ser de notoria imparcialidad política y estar dispuesto a asumir de manera cabal todas las funciones intrínsecas al cargo de delegado. A su vez, los servidores judiciales están obligados a mantener una actitud imparcial. La imparcialidad que se exige al servidor judicial es una imparcialidad total, general. En cambio en el caso de los delegados del TSE, lo que se exige es la imparcialidad en materia política. Si bien a ambos se les exige la imparcialidad política, el ejercicio de las funciones de delegado obliga a éste a asistir -aunque en actitud de vigilancia imparcial- a reuniones, mítines, actos y manifestaciones de los partidos políticos, lo que en la práctica conlleva el efecto contrario que persiguen las limitaciones impuestas por las normas y acuerdos aquí impugnadas, es decir, mantener a los servidores judiciales alejados de la "contaminación" que generan las actividades político-partidistas, evitando de este modo la creación de vínculos incluso psicológicos en los servidores judiciales, que pongan en peligro su imparcialidad en el desempeño de las funciones judiciales. En consecuencia, si lo que se persigue mediante las limitaciones impugnadas, es alejar al servidor judicial del influjo de los procesos político-partidistas, tal finalidad se vería obstaculizada o disminuida, si se permitiera a los servidores judiciales asistir a las actividades de los partidos políticos, aunque sea en calidad de meros observadores o como delegados del TSE, porque el acercamiento que se pretende evitar, se produciría de todos modos.“.

Así, para la Sala Constitucional la imparcialidad que se le exige a los servidores judiciales es de una especie distinta de la que se demanda a los funcionarios electorales, ya que busca preservar a aquellos de las “contaminaciones de la política”, fruto del contacto con las actividades electorales y no sólo de las afiliaciones partidarias. Añade la Sala Constitucional que el juez vería disminuida la independencia de su cargo si, asumiendo responsabilidades de miembro del Cuerpo Nacional de Delegados, quedara sujeto al deber de obediencia para con estos organismos electorales:

“… los jueces deben ser, además de imparciales, independientes. El juez debe evitar contraer vínculos que le resten su independencia, pues como ya se dijo, éste únicamente está sujeto a la Constitución y a la ley (ordenamiento jurídico). Esta sujeción exclusiva a la ley que caracteriza a los jueces, es la que garantiza su libertad en relación con cualquier otro vínculo jurídico del cual derive su obligación de obedecer órdenes de otro sujeto, en el ejercicio del cargo. Sin embargo, los delegados del TSE deben guardar obediencia y disponibilidad total a lo que disponga y ordene el Tribunal Supremo de Elecciones, aquí debe incluirse todo tipo de aspectos, incluyendo la jornada de trabajo, etc. A su vez, los servidores judiciales sin excepción, tienen una jornada laboral que cumplir dentro de un horario establecido. Entonces, un sujeto que pretenda laborar para el Poder Judicial y a la vez, servir como delegado ad-honorem del Tribunal Supremo de Elecciones, en alguna o en varias ocasiones podría verse en la disyuntiva de cumplir con su relación laboral en el Poder Judicial o colaborar como delegado del Tribunal Supremo de Elecciones -cumpliendo sus funciones a cabalidad, ejecutando todas las instrucciones que éste le dicte-. Aunque las elecciones generales se realizan cada cuatro años, debe tenerse presente que el proceso electoral apareja la realización de toda una serie de actos ordenados por etapas, que se realizan a lo largo del tiempo. Además ha de considerarse que el servicio público justicia debe prestarse ininterrumpidamente. Por todo esto, es que aunque se pretenda colaborar en horas fuera de la jornada de trabajo judicial, en alguna ocasión podría suscitarse una superposición de jornadas, con la consecuente imposibilidad material de todo ser humano, de estar en dos lugares al mismo tiempo, ésto eventualmente repercutiría en la prestación del servicio público justicia o en el proceso electoral o eventualmente en ambas, lo que desde ningún punto de vista se puede aceptar, ya que la función pública merece protección.”.

Finalmente, la Sala Constitucional esgrime la trascendencia de las funciones judicial y electoral en un Estado de Derecho, como razón para que un mismo sujeto no esté comprometido con ambas:

“… estamos ante dos materias de trascendental importancia para el Estado costarricense, a saber: la administración de justicia y el proceso político electoral democrático. De manera que, las personas que laboran para el Poder Judicial o de alguna forma sirvan al Tribunal Supremo de Elecciones, tienen que cumplir de manera cabal los deberes y funciones de su cargo, evitando situaciones en las que el cumplimiento de un deber -como delegado del TSE- comprometa el cumplimiento de otro deber -atender el servicio justicia y no participación en actividades de política electoral de los servidores judiciales-, y ya vimos que ambas tareas son sagradas y no admiten excepción.“.

Así, tres son las razones que da la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, para considerar impedidos a los servidores judiciales de colaborar en los procesos electorales mediante formas de participación apartidista: 1- La imparcialidad de los funcionarios y empleados judiciales, más absoluta que la de los electorales, exige de aquéllos no sólo distancia respecto de las militancias partidarias sino también resguardos especiales de la “contaminación” que las actividades electorales generan en los ciudadanos; 2- la independencia del juez se vería aminorada en tanto, al desempeñar este tipo de función electoral, quedaría sujeto al deber de obediencia para con este Tribunal; 3- la trascendencia de las funciones electoral y judicial para un Estado Democrático de Derecho, como el nuestro, hacen desaconsejable que un mismo ciudadano asuma ambas, aunque sea temporalmente.

c) Pronunciamientos del Consejo Superior del Poder Judicial: Ante múltiples gestiones de servidores judiciales que desean colaborar con este Tribunal en los procesos electorales, mediante esquemas de participación apartidista, el Consejo Superior del Poder Judicial se ha pronunciado respecto al tema. En todas las ocasiones la respuesta ha sido negativa. Por ejemplo, en atención a la consulta de un funcionario judicial que deseaba ser auxiliar electoral de estos Organismos Electorales, para las elecciones municipales de diciembre de 2006, el Consejo Superior del Poder Judicial dispuso, en el artículo LXII del Acta n.º 090-06, del 28 de noviembre de 2006, lo siguiente:

“Por mayoría, se acordó: Aclarar al señor Villegas Barrantes, que conforme ha dispuesto este Consejo sobre el tema, a tenor de lo establecido en el inciso 5 del artículo 9 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, los servidores judiciales tienen prohibición para participar en procesos políticos electorales, salvo la emisión de su voto en elecciones generales.

Por su parte el licenciado Martínez votó por mantener su voto, en el sentido de que considera que si el servidor se va a desempeñar como delegado del Tribunal Supremo de Elecciones, no tendría impedimento para autorizarlo, ya que en su criterio esa labor constituye un deber cívico, que no está sujeto a las provisiones del artículo 9, inciso 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.”.

Ante otra gestión, en la que el funcionario pretendía autorización para responder al llamado que hiciera este Tribunal a los ciudadanos, para colaborar como miembros de mesa no propuestos por partido político, en las elecciones nacionales de febrero de 2006, el Consejo Superior del Poder Judicial, en el artículo XLVII del Acta n.º 059-06 del 10 del agosto de 2006, acordó:

“Comunicar a los señores Núñez Montes de Oca y Mora Quirós que como se trata de miembros de mesa, que en principio son representantes de los partidos políticos, a tenor de lo establecido en el inciso 5 del artículo 9 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, tienen prohibición para participar en procesos políticos electorales, salvo la emisión de su voto en elecciones generales.”.

Conforme se aprecia, el Consejo Superior del Poder Judicial sostiene que el impedimento en cuestión no desaparece para los servidores judiciales aún y cuando la participación electoral a la que aspiren sea no partidaria. Esto por dos razones: porque la literalidad de la norma proscribe toda forma de participación político electoral más allá de la emisión del sufragio y porque esa participación, ajena a toda vinculación partidaria, es ejercida, “en principio”, por representantes de los partidos políticos.

IV.- Sobre las nuevas figuras del proceso electoral costarricense: La modernización logística y la ampliación de los espacios de participación que han experimentado los procesos electorales costarricenses, junto con la dificultad creciente de los partidos políticos para aportar la cantidad de militantes requeridos para atender las tareas que, dentro de la jornada electoral, les encomienda el Código Electoral, ha sido el contexto en el que este Tribunal, en atención a su mandato constitucional de garantizar la libre y recta emisión del sufragio, ha creado dos nuevas figuras o esquemas de participación electoral apartidarias: el auxiliar electoral y, ya absorbido por éste, el miembro de junta receptora de votos reclutado por el propio Tribunal Supremo de Elecciones; a ellos se añade la figura del delegado de este Tribunal a cargo de la mesa de votación en los procesos de referéndum, creada por la Ley sobre Regulación del Referéndum (Nº. 8492 del 23 de febrero del 2006, publicado en La Gaceta Nº. 67 del 4 de abril del 2006). Cabe entonces revisar las características de cada figura, a efecto de dilucidar si su desempeño compromete la imparcialidad político-electoral que deben observar los funcionarios públicos con prohibición absoluta, como, entre otros, son los servidores judiciales.

a) El auxiliar electoral: El auxiliar electoral nació como una figura de apoyo técnico para las juntas receptoras de votos, al que puedan acudir sus miembros en caso de presentarse alguna duda durante el desarrollo de la jornada electoral. Sus funciones se rigen por el Reglamento de Auxiliares Electorales (Decreto Nº. 16-2001, del 8 de noviembre de 2001, publicado en La Gaceta Nº. 222 del 19 de noviembre de 2001). En su sentido primero, el auxiliar electoral no es un miembro de la junta receptora de votos ni puede participar en las decisiones que ésta tome; su labor discurre entre la asesoría y la facilitación de un ambiente propicio, que facilite el desempeño de las funciones encomendadas a dichos organismos electorales.

Mediante resolución nº 2712-E-2006, de las 13:40 horas del 7 de setiembre de 2006, este Tribunal indicó, sobre el origen de la figura del auxiliar electoral, lo siguiente:

“Este Tribunal, en las elecciones nacionales de febrero del 2002, con el propósito de brindar mejores condiciones para el ejercicio del sufragio, utilizó por primera vez la figura del Auxiliar Electoral, cuya función primordial se definió en el artículo 1 del Reglamento de Auxiliares Electorales al establecerse que los miembros de este cuerpo auxiliar del Tribunal eran “funcionarios encargados de asesorar a los miembros de las juntas receptoras de votos y supervisar y facilitar el desempeño de las funciones encomendadas a éstas ...”.

Como ejercicio de su competencia constitucional de organizar, de manera exclusiva e independiente, los actos relativos al sufragio, este Colegiado es el que convoca a la ciudadanía para que se inscriba como auxiliar electoral (artículo 2 del Reglamento de Auxiliares Electorales). Siendo esta Autoridad, revestida de la más alta imparcialidad política, la que establece los procesos de reclutamiento de los auxiliares electorales y en tanto los ciudadanos que se designen deben observar idéntica imparcialidad durante su nombramiento, es evidente la naturaleza neutral y totalmente ajena a cualquier afiliación partidaria de los auxiliares electorales.

Finalmente, como se verá en el aparte siguiente, esta figura del auxiliar electoral absorbió la de miembro de junta receptora de votos no propuesto por partido político, de suerte que los auxiliares electorales puedan, no sólo asesorar a los miembros de mesa, sino también, en caso de ser necesario, integrarse a ella e incluso presidirla.

b) El miembro de junta receptora de votos no propuesto por partido político: Las juntas receptoras de votos constituyen organismos electorales encargados, grosso modo, de recibir y escrutar -provisionalmente- los votos de los ciudadanos en las elecciones nacionales y locales (artículos 11 y 39 del Código Electoral). Sus miembros deben ser propuestos por los partidos políticos (artículo 49 del Código Electoral) y cumplir una serie de requisitos al efecto establecidos. En ellos, además, no deben concurrir ninguno de los impedimentos señalados en el artículo 14 del Código Electoral; de particular interés para la materia que se aclara, el establecido en el inciso a):

“No podrán ser miembros de los organismos electorales:

a) Los funcionarios y empleados a que se refiere el párrafo segundo del artículo 88, salvo los Magistrados y funcionarios del Tribunal Supremo de Elecciones y el Registro Civil;”

Como se dijo, respecto de su integración, el artículo 49 del Código Electoral sanciona que las Juntas Receptoras de Votos estarán conformadas “por un elector delegado de cada uno de los partidos inscritos en escala nacional que participaren en la elección con candidaturas inscritas …”. A esto añade el legislador que, en el ejercicio de su cargo, “deberán actuar con absoluta imparcialidad y acatar solamente las instrucciones del Tribunal Supremo de Elecciones y las disposiciones legales que rigen la materia sin atender, en el ejercicio de sus funciones, a la circunstancia de que un partido político los haya propuesto.” (párrafo 2º del artículo 41 del Código citado).

A partir de lo anterior, se tiene que la participación del ciudadano como miembro de una junta electoral, si bien debe realizarse con total imparcialidad, solo puede servirse por postulación de uno de los partidos inscritos, lo cual, además de explicar el impedimento establecido en el inciso a) del artículo 14 para los funcionarios públicos con prohibición absoluta, ha dificultado en las últimas elecciones la debida integración de estos organismos, cuya importancia es cardinal para el efectivo ejercicio del sufragio. Esta es la razón por la que, previo a las elecciones nacionales de 2006, extraordinariamente se convocó a la ciudadanía para que electores, sin necesidad de ser acreditados por ningún partido político, integraran las juntas receptoras de votos (“Reglamento de integración extraordinaria e instalación de las Juntas Receptoras de Votos por el Tribunal Supremo de Elecciones”, Decreto Nº. 1-2006 del 26 de enero de 2006, publicado en La Gaceta Nº. 28 del 8 de febrero de 2006). Es decir, se trató de miembros de mesa inscritos por el propio Tribunal, sin vinculación alguna a ningún partido; esto es, con un grado de distanciamiento respecto de los partidos políticos mayor que el de los miembros de mesa delegados por los partidos, quienes, por ejemplo, a pesar del deber de servir su cargo con imparcialidad absoluta y sujeción exclusiva a este Tribunal, pueden portar distintivos alusivos a su particular militancia partidaria.

Esta figura, cuya única presencia lo fue en las elecciones nacionales de febrero de 2006, desapareció cuando este Tribunal, mediante Decreto N.º 9-2006, del 29 de agosto de 2006, publicado en La Gaceta N.º 172 del 7 de setiembre de 2006, adicionó dos párrafos al artículo primero del Reglamento de Auxiliares Electorales, para que estos “funcionarios auxiliares de Administración Electoral” pudieran, de ser necesario, asumir funciones de miembro de mesa e, incluso, de presidente de ésta. Es decir, la figura del auxiliar electoral absorbió a la de miembro de junta receptora de votos no propuesto por partido político. Consecuencia de esto, se derogó el referido “Reglamento de integración extraordinaria e instalación de las Juntas Receptoras de Votos por el Tribunal Supremo de Elecciones”. En la citada resolución nº 2712-E-2006, este Tribunal indicó:

“Para las elecciones municipales del 3 de diciembre del 2006, este Tribunal acordó implementar nuevamente la figura del “Auxiliar Electoral” bajo los mismos parámetros pero también para que, por excepción, desempeñe el cargo de miembro de la Junta Receptora de Votos, esto por la evidente dificultad que han enfrentado los partidos políticos para proponer la cantidad de miembros de mesa necesarios para la adecuada integración e instalación de las Juntas Receptoras de Votos y permitir de esa manera que éstas puedan funcionar normalmente. Es decir, la presencia de este funcionario auxiliar de la Administración Electoral en cada una de las distintas Juntas Receptoras de Votos, además de auxiliar a sus miembros en sus funciones, evitará que alguna de ellas deje de abrirse o de funcionar por ausencia de miembros propuestos por los partidos políticos.”.

Se trata de decisiones con las que este Tribunal atiende al imperativo constitucional de garantizarle a los costarricenses las condiciones requeridas para el ejercicio del sufragio y para la debida renovación periódica de las autoridades de elección popular.

c) El delegado del Tribunal Supremo de Elecciones a cargo de la mesa de votación en referendos: El artículo 23 de la Ley para la Regulación del Referéndum (Ley Nº. 8492 del 23 de febrero del 2006, publicado en La Gaceta Nº. 67 del 4 de abril del 2006) establece que en los referendos, a cargo de las juntas receptoras de votos y en vez de representantes de los partidos políticos, habrá delegados de este Tribunal. No se trata ni de los miembros del Cuerpo Nacional de Delegados ni de los auxiliares electorales cuya función primera, aún después de la reforma que les permite desempeñarse como miembros de mesa, es asesorar a las juntas receptoras de votos. Estos delegados son, más bien, ciudadanos reclutados y capacitados por el propio Tribunal, con la función básica de recibir el sufragio y de computarlo al final de la jornada electoral consultiva (artículo 7 del Reglamento para los Procesos de Referéndum).

La total independencia de las figuras del auxiliar electoral y la extinta del miembro de junta receptora de votos reclutado directamente por este Tribunal, respecto de los partidos políticos, se refuerza, aún más, en esta figura propia de los procesos de referéndum, toda vez que en estos procesos electorales los partidos políticos ni pueden designar representantes ante las mesas de votación ni se encuentran en competencia por la elección de sus candidatos. El delegado del Tribunal Supremo de Elecciones a cargo de la junta receptora de votos en los referendos, es una figura creada legalmente, sin relación a partidos políticos y de reclutamiento exclusivo por parte de este Tribunal, bajo cuyas órdenes, por lo demás, sirve sus funciones.

V.- Sobre el fondo del asunto: Este Tribunal, en aras de aclarar equívocos y en relación con las consultas de los señores Merlo Castro y Quirós Delgado, procede a dilucidar si los servidores judiciales, aún los que imparten justicia, están habilitados para colaborar en los procesos electorales mediante esquemas de participación no partidarios. Varias son las razones que asisten a este Tribunal para arribar a la conclusión de que no hay impedimento alguno sobre el particular, a las que de seguido se hace referencia.

La lectura de las normas y el espíritu que las alienta, permiten colegir que la voluntad del legislador fue, como se precisó en el considerando segundo de la presente resolución, resguardar la imparcialidad política de los servidores judiciales, para impedir sesgos partidarios en la prestación del servicio público justicia. El artículo 88 del Código Electoral, en lo que interesa, dice:

“ … los Magistrados y funcionarios del Poder Judicial que administren justicia, … no podrán participar en las actividades de los partidos políticos, asistir a clubes ni reuniones de carácter político, utilizar la autoridad o influencia de sus cargos en beneficio de los partidos políticos, colocar divisas en sus viviendas o vehículos ni hacer ostentación partidista de cualquier otro género.

…

Como se ve, lo que el legislador redondea con la amplia frase “únicamente podrán ejercer su derecho a emitir el voto el día de las elecciones”, es una serie de actividades propias de los partidos políticos señaladas en el párrafo segundo, nada más. Luego, el artículo 9, incisos 5) y 6) de la Ley Orgánica del Poder Judicial, establece:

“Se prohíbe a todos los funcionarios y empleados del Poder Judicial:

…

5.- Cualquier participación en procesos políticos electorales, salvo la emisión de su voto en elecciones generales.

6.- Tomar parte activa en reuniones, manifestaciones y otros actos de carácter político electoral o partidista, aunque sean permitidos a los demás ciudadanos.” (el resaltado no corresponde al original).

En el caso de esta norma, además de ser, como se explicó en el considerando segundo de la presente resolución, un reflejo del artículo 88 del Código Electoral, es claro que “procesos políticos electorales” o “actos de carácter político electoral”, significan actividades partidistas, ya que: a) el inciso 5) utiliza una fórmula redaccional similar a la del párrafo cuarto del artículo 88; b) el inciso 6) ubica en relación de equivalencia “político electoral” con “partidista”; y c) la finalidad de la norma es impedir parcialidad partidaria en la función judicial.

Entonces, del análisis de nuestra legislación se concluye que “político electoral” refiere a actividades de los partidos políticos o, en general, a actos que impliquen afinidades partidarias. Esto es, solamente, lo que prohíben las normas bajo estudio; lectura congruente, además, con el espíritu del legislador, cuyo propósito fue, como se ha dicho, impedir sesgos partidarios en la prestación del servicio público justicia. Sería por cierto contradictorio que el legislador hubiera querido impedir a ciertos funcionarios públicos su participación en actividades electorales no partidarias, dado su alto contenido cívico, sentido democrático y carácter de servicio a la patria, preces que, lejos de “contaminar”, deben ser propias del servicio público y de los funcionarios que lo desempeñan.

De lo dicho se tiene que, por un lado, las actividades electorales prohibidas para los servidores judiciales son aquellas que entrañen vinculación partidaria y, por el otro, que las figuras de auxiliar electoral, delegado de este Tribunal a cargo de las juntas receptoras de votos en los referéndos y, sobre la que ya se pronunció esta Autoridad Electoral, el miembro del Cuerpo Nacional de Delegados (resolución n.º 1958-E-2005) no presentan, ni en su reclutamiento ni en su capacitación ni en el desempeño de sus funciones, vinculación alguna con los partidos políticos. Por el contrario, los ciudadanos que sirvan en estos cargos honorarios, deben observar idéntica imparcialidad, la más alta de nuestra legislación, a la de los funcionarios regulares de estos organismos electorales.

Considérese que, si participar en procesos electorales mediante formas apartidarias estuviera prohibido por el genérico “sólo podrán votar en las elecciones”, entonces la inclusión de los funcionarios de estos organismos electorales en el párrafo tercero del artículo 88 del Código Electoral y, por ende en la referencia genérica del párrafo cuarto, sería contradictoria con la salvedad que se hace de estos en el artículo 14 inciso a), numeral en el que se les habilita para ser miembros de una junta receptora de votos. Esta posibilidad se dejó abierta, no sólo porque todos los funcionarios del Tribunal Supremo de Elecciones y del Registro Civil son miembros, per se, de un organismo electoral, sino también porque el organizador de las elecciones, imparcial, puede disponer de sus funcionarios para que desempeñen una función -atender una mesa de votación- que por imperativo legal estaba reservada a los ciudadanos propuestos por los partidos políticos. Con los nuevos esquemas de colaboración en los procesos electorales, ajena a toda vinculación partidaria, los servidores judiciales pueden servir estos cargos en una calidad análoga, esencialmente igual a la de los funcionarios electorales que asumen funciones de miembros de juntas receptoras de votos sin que se comprometa, en lo más mínimo, su imparcialidad política.

La amplia frase acuñada por el legislador, según la cual los servidores judiciales únicamente pueden votar el día de las elecciones, no debe leerse con un literalismo rígido que inobserve las circunstancias históricas y las correspondencias sistémico-normativas que determinan su contenido. En efecto, la circunstancia histórica de que en Costa Rica no existiera forma de participar en los procesos electorales si no era a través de los partidos políticos (salvo en el Cuerpo Nacional de Delegados) y la consecuencia sistémica-normativa de que el Código Electoral estableciera que los ciudadanos que se desempeñaran como miembros de mesa debían ser propuestos por los partidos políticos, son la explicación de que la legislación nacional, en particular el Código Electoral y la Ley Orgánica del Poder Judicial, señalaran el ejercicio del sufragio activo como única participación de los servidores judiciales en procesos electorales.

Pero, como se dijo en el considerando cuarto, las nuevas figuras o esquemas de participación no partidarios del proceso electoral costarricense exigen el replanteamiento de la cuestión que la presente interpretación oficiosa realiza. Replanteamiento en el que, tratándose de una limitación del derecho fundamental de participación política, debe leerse a la luz de los principios pro homine y pro libertate, que exigen interpretar la prohibición en sentido restrictivo y del modo que más favorezca el ejercicio del derecho que limita. Así, no es dable entender que la colaboración de los servidores judiciales en los procesos electorales, a través de esquemas de participación no partidista, trasgreda el deber de imparcialidad política que resguardan las normas de comentario, pues el elemento partidario que acompañaba necesariamente la participación ciudadana en los procesos electorales, desaparece en estas nuevas figuras del proceso electoral costarricense. Como es lógico, desaparecido el elemento que justificaba el impedimento, éste desaparece también.

La solución aquí adoptada es congruente con la jurisprudencia de este Tribunal que, con ocasión de la reciente primer experiencia de un proceso electoral consultivo en Costa Rica, advirtió que la limitación a la participación política establecida en el párrafo segundo del artículo 88 del Código Electoral y por ende la de las normas reflejas, no aplicaba para los referéndos, dado que el elemento partidario, que motivaba la limitación del derecho fundamental, no estaba presente en este tipo de proceso consultivo. En ese sentido, la resolución n.º 1119-E-2007 de las 14:20 horas del 2007, indicó lo siguiente:

“Tal como se adelantó a la hora de analizar el sufragio en sus dos dimensiones (electiva y consultiva), en el proceso de consulta popular está ausente la intermediación de los partidos políticos. En efecto, contrario al sistema de democracia representativa, en donde se instalan las votaciones de tipo electivo y se genera una contienda político-electoral en la que convergen las distintas fuerzas políticas del país, las organizaciones político-partidarias no son protagonistas del proceso consultivo, puesto que no se está en presencia de la designación de autoridades y candidatos de los partidos políticos (artículo 98 constitucional).

… Vista la parcialidad o participación política de los servidores estatales como una infracción al deber de neutralidad política, conducta castigada por el eventual beneficio o, la intención de beneficiar a determinada tendencia o partido político, no existe en la Ley, de forma expresa, una regulación en este sentido. Aquellas de sus normas que comportan prohibiciones y sanciones (artículos 20 y 32), no contemplan nada respecto de la participación activa de los funcionarios públicos en el proceso de referéndum.

Tal parece que el legislador, para tal omisión, consideró que no se estaba ante un proceso edificado a partir de los partidos políticos, por lo que el principio de imparcialidad de las autoridades gubernativas, que consagra el artículo 95 inciso 3) de la Constitución Política, había de entenderse suficientemente garantizado con la prohibición que tienen el Poder Ejecutivo, las entidades autónomas, semiautónomas, empresas del Estado y demás órganos públicos de utilizar sus presupuestos para hacer campañas a favor o en contra de los textos o proyectos sometidos a la consulta (artículo 20 de la Ley), sin necesidad de restringir las discusiones o deliberaciones de los funcionarios públicos en torno al tema por consultar.”.

Bajo esta inteligencia, durante la campaña previa al referéndum no hubo restricciones para que los funcionarios públicos incluidos en el párrafo segundo del artículo 88 del Código Electoral, se involucraran en las actividades tanto de la Alianza Ciudadana por el Sí, como del Movimiento Patriótico por el No, o de manera independiente, ostentando su posición respecto del tema objeto de la consulta. La única restricción y elemento vigente de la limitación de participación política, era la prohibición de involucrarse en las actividades o estrategias que, con ocasión del referéndum, hicieran los partidos políticos. Esto demuestra, una vez más, que es el elemento partidario y no el electoral en sí mismo, del que quiere sustraerse a ciertos funcionarios públicos.

Por lo anterior, visto que la colaboración que se presta mediante las funciones de miembro del Cuerpo Nacional de Delegados, auxiliar electoral y delegado del Tribunal Supremo de Elecciones a cargo de las juntas receptoras de votos en los procesos de referéndum, no entraña vinculación partidaria alguna que pudiera comprometer el deber de imparcialidad con que se debe prestar el servicio público justicia, sino que, más bien, en el ejercicio de estos cargos se debe observar la más alta imparcialidad política que el ordenamiento costarricense prevé, cual es la de funcionario de estos organismos electorales, este Tribunal interpreta que los servidores judiciales, administren o no justicia, no están impedidos de colaborar en los procesos electorales en los cargos dichos.

POR TANTO

Este Tribunal interpreta que los servidores judiciales, impartan o no justicia, no están impedidos de colaborar en los procesos electorales desempeñando las funciones de miembro del Cuerpo Nacional de Delegados, auxiliar electoral y delegado del Tribunal Supremo de Elecciones a cargo de las juntas receptoras de votos en los procesos de referéndum. Comuníquese en la forma establecida en el inciso c) del artículo 19 del Código Electoral. Notifíquese.-

Luis Antonio Sobrado González

Eugenia María Zamora Chavarría Max Alberto Esquivel Faerron

Exp. n.º 052-R-2006 (S)

Consulta Electoral

Servidores judiciales

Junta Receptora de Votos y

Auxiliares Electorales

GRJ/er.-