N.º 420-E8-2013.- TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las diez horas cuarenta minutos del veinticuatro de enero de dos mil trece.
Consulta formulada por el señor JOSE MANUEL ECHANDI MEZA, en su condición de miembro de la Junta Directiva de Correos de Costa Rica S.A., respecto de las limitaciones de participación político-electoral que le resultan aplicables.
RESULTANDO
“1) Si poseo alguna prohibición, limitación o restricción para participar en la Política Nacional, en el ejercicio de todos mis derechos cómo ciudadano costarricense?
2) En caso poseer alguna prohibición, limitación o restricción, solicito se me indique a partir de cuándo procede? y adicionalmente si debo o no renunciar a mis labores como miembro de la Junta Directiva indicada, y en caso proceder en qué momento debo presentar la renuncia a mi cargo, en caso de aspirar a ser elegido como Presidente, Vicepresidente o Diputado de la República de Costa Rica?”.
A fin de sustentar su gestión, el interesado informa las condiciones de su nombramiento y de la participación política pretendida en los siguientes términos:
“B) Condiciones de mi nombramiento:
Que fui nombrado por el término de cuatro años tal y como lo establece la Ley de Correos en su artículo sétimo, mediante acuerdo número 014-MP de fecha diez de agosto del año 2010, suscrito por doña Laura Chinchilla Miranda en su condición de Presidenta de la República y por el señor Marco Vargas Díaz, en su condición de Ministro de la Presidencia. Cabe aclarar que los nombramientos de los miembros de la Junta Directiva de la sociedad anónima que constituye Correos de Costa Rica es únicamente potestad del Ministro de la Presidencia y la señora Presidenta, a diferencia de los miembros de las Juntas Directivas de las instituciones autónomas cuyo nombramiento recae en el Consejo de Gobierno.
C) Condiciones de mi participación política.
Que la participación política que pretendo ejercer como ciudadano costarricense en el pleno ejercicio de mis derechos constitucionales, es fuera de las horas en las cuales desempeño mis labores como Directivo y al margen de las potestades de dicho cargo.”.
Redacta el Magistrado Esquivel Faerron; y,
CONSIDERANDO
I.- Admisibilidad de la gestión consultiva: El artículo 102 inciso 3) de la Constitución Política concede al Tribunal Supremo de Elecciones la potestad de interpretar, en forma exclusiva y obligatoria, las disposiciones constitucionales y legales referidas a la materia electoral.
A nivel legal el desarrollo del mandato constitucional preceptúa en el inciso d) del numeral 12 del Código Electoral, en lo conducente:
Al TSE le corresponde, además de las atribuciones que le confieren la Constitución, este Código y demás leyes, lo siguiente: (…)
(…) d) Emitir opinión consultiva a solicitud del comité ejecutivo superior de cualquiera de los partidos políticos inscritos o de los jerarcas de los entes públicos que tengan un interés legítimo en la materia electoral. Cualquier particular también podrá solicitar una opinión consultiva, pero en este caso quedará a criterio del Tribunal evacuarla, si lo considera necesario para la correcta orientación del proceso electoral y actividades afines. Cuando el Tribunal lo estime pertinente, dispondrá la publicación de la resolución respectiva.”.
Conforme a la normativa expuesta, este Tribunal se permite responder a la consulta formulada por el señor Echandi Meza.
II.- Sobre el régimen de prohibición de parcialidad y participación política de los empleados y funcionarios públicos. Como preámbulo al estudio y para una adecuada comprensión y análisis del presente asunto, resulta indispensable retomar lo dispuesto en el artículo 146 del Código Electoral vigente que dispone:
“ARTÍCULO 146.- Prohibición para empleados y funcionarios públicos
Prohíbese a los empleados públicos dedicarse a trabajos o discusiones de carácter político-electoral, durante las horas laborales y usar su cargo para beneficiar a un partido político. Los jefes inmediatos de dichos empleados serán los responsables de vigilar el cumplimiento de esta disposición.
Quienes ejerzan la Presidencia o las Vicepresidencias de la República, los ministros(as) y viceministros(as), y los miembros activos o las miembros activas del servicio exterior, el contralor o la contralora y subcontralor o subcontralora generales de la República, el (la) defensor(a) y el (la) defensor(a) adjunto(a) de los habitantes, el (la) procurador(a) general y el (la) procurador(a) general adjunto(a), quienes ejerzan la presidencia ejecutiva, o sean miembros(as) de las juntas directivas, directores ejecutivos, gerentes y subgerentes de las instituciones autónomas y todo ente público estatal, los(as) oficiales mayores de los ministerios, los(as) miembros (as) de la autoridad de policía, los(as) agentes del Organismo de Investigación Judicial (OIJ), los magistrados(as) y toda persona empleada del TSE, los magistrados y funcionarios(as) del Poder Judicial que administren justicia, y quienes tengan prohibición en virtud de otras leyes, no podrán participar en las actividades de los partidos políticos, asistir a clubes ni reuniones de carácter político, utilizar la autoridad o influencia de sus cargos en beneficio de los partidos políticos, colocar divisas en sus viviendas o vehículos, ni hacer ostentación partidista de cualquier otro género.
En materia electoral, las personas funcionarias incluidas en el párrafo segundo de este artículo, únicamente podrán ejercer el derecho a emitir su voto el día de las elecciones en la forma y las condiciones establecidas en este Código.
El TSE podrá ordenar la destitución e imponer inhabilitación para ejercer cargos públicos por un período de dos a cuatro años, a los funcionarios citados, cuando sus actos contravengan las prohibiciones contempladas en este artículo.” (el subrayado no pertenece al original).
Según el diseño normativo elaborado por el legislador, la norma contempla prohibiciones o restricciones de diferente grado. Así, el primer grupo de funcionarios, contenido en el párrafo inicial, tiene vedado favorecer con sus cargos a un partido político o dedicarse, en sus horas laborales, a trabajos o discusiones partidarias. El segundo grupo, está compuesto por funcionarios que, en razón de la naturaleza de su cargo o jerarquía, están sujetos a una restricción más rigurosa y se consideró necesario proscribirles, expresamente, toda forma de participación político partidaria salvo la emisión del voto de modo tal que sus derechos políticos quedan entonces reducidos al ejercicio del sufragio el día de las elecciones (ver, en ese sentido, resoluciones n.° 1927-E8-2008 de las 10:05 horas del 05 de mayo de 2009 y n.º 4875-E8-2010 de las 12:00 horas del 13 julio de 2010).
En forma reiterada la jurisprudencia electoral ha destacado la relevancia del derecho de participación política dentro de la configuración democrática del Estado costarricense, lo que conlleva que la interpretación de las normas que restrinjan este derecho debe observar el principio de in dubio pro participación. Bajo esa premisa, se ha entendido que no resulta admisible ampliar los cargos sujetos a la prohibición contenida en el párrafo segundo del artículo 146 mediante analogía, sino que la interpretación debe ser restrictiva atendiendo a que el listado de cargos es numerus clausus, salvo restricción especial establecida por otra ley específica.
III. Sobre el fondo. En la especie, la consulta es presentada mediante dos interrogantes; sin embargo, el segundo cuestionamiento está integrado por dos partes que exigen respuesta independiente. Por ende, para mayor claridad, la opinión será vertida en tres segmentos, tal como se verá infra:
Para la determinación del tipo de prohibición que, en materia electoral, le resulta aplicable a un miembro de la Junta Directiva de “Correos de Costa Rica S.A.” durante su ejercicio y de cara a postularse como candidato a cargos de elección popular, resulta indispensable –como preámbulo- revisar la naturaleza jurídica de la entidad.
En resolución n° 458-E-2007 del 21 de febrero de 2007 este Tribunal se pronunció sobre el particular e indicó:
“2) Naturaleza jurídica de la empresa Correos de Costa Rica S.A.: La ley n.º 7768 de 20 de abril de 1998 denominada “Ley de Correos” (en adelante la ley), que transformó la Dirección Nacional de Comunicaciones en la empresa Correos de Costa Rica S.A., establece, en su artículo 2, que dicha empresa “será el correo oficial de la República y asumirá las obligaciones y los derechos inherentes a este carácter. Su naturaleza será de sociedad anónima; su patrimonio y capital social le pertenecen íntegramente al Estado (…)”.
En igual sentido, el artículo 2 del Reglamento a dicha ley (decreto ejecutivo n.º 27238-G publicado en el Alcance n.º 54-A a La Gaceta n.º 165 de 25 de agosto de 1998) señala, en lo conducente, que: “Correos de Costa Rica, es una Empresa que desarrolla una actividad de interés público, para lo cual tendrá como naturaleza jurídica la de una sociedad anónima (…) El patrimonio, lo constituirá el patrimonio de la antigua Dirección Nacional de Comunicaciones, todos los bienes que le traspase el Estado por medio de su notaría y los que adquiera en el futuro de acuerdo con lo que establece su ley de creación. La forma de administración y fiscalización será la establecida por la Ley de Correos y el Código de Comercio. Para su operación deberá estarse a lo dispuesto en las normas aplicables de la Ley de Correos, el Código de Comercio y demás disposiciones del ordenamiento jurídico. En virtud de lo anterior y siendo el Estado Costarricense el propietario absoluto de su patrimonio y capital social, gozará de la exoneración de impuestos, tasas, sobretasas, derechos de inscripción y cualquier otro rubro tributario que se requiera para la constitución de la Empresa…”.
Acerca de la naturaleza jurídica de Correos de Costa Rica, la Procuraduría General de la República, en el dictamen n.º C-279-98 del 21 de diciembre de 1998, señaló en lo que interesa: (…) Dicho ente tiene el carácter de empresa pública, tal y como se le calificaba expresamente en nuestro dictamen nº C-129-98, organizada como una sociedad anónima mercantil cuyo patrimonio y capital pertenecen íntegramente al Estado, para prestar el servicio de correo oficial de la República (art. 2º). (…)
De la forma expuesta es claro que Correos de Costa Rica, si bien jurídicamente está organizado como un ente de derecho privado (sociedad anónima), tiene el carácter de empresa pública pues su existencia obedece a la prestación de un servicio de interés público de primer orden, en beneficio de la comunidad (servicio postal y de comunicación) y es de capital estatal.” (el subrayado no pertenece al original).
En dictamen C-155-2008, de reciente data, la Procuraduría General de la República reafirmó esa categorización, señalando:
“1- Naturaleza Jurídica de Correos de Costa Rica S.A (…) la Procuraduría General en anteriores pronunciamientos se ha dado a la tarea de analizar la naturaleza jurídica de Correos de Costa Rica S.A., y ha llegado a concluir que ésta es una empresa pública organizada como sociedad anónima, sometida a lo que se ha llamado “un régimen mixto”, lo cual consiste en que para su funcionamiento, se rige por las reglas de Derecho Privado, pero, al ser el Estado propietario del patrimonio y del capital social, transmite a la persona jurídica la naturaleza pública (…) Esta posición ha sido reiterada por esta Procuraduría en diversas oportunidades, así en los dictámenes C-128-98 del 2 de julio de 1998, C-279-98 del 21 de diciembre de 1998 y C-182-2000, entre otros, se ha indicado que Correos de Costa Rica S.A. es una empresa pública, independientemente de su personalidad jurídica y del régimen que la rige.” (el subrayado no pertenece al original).
De conformidad con lo expuesto importa determinar las limitaciones de participación político-electoral atinentes a los miembros de la junta directiva de una empresa pública, de conformidad con el artículo 146 del Código Electoral, de previa cita.
Sobre el particular, este Colegiado ha ido definiendo los cargos que deben entenderse comprendidos dentro del párrafo segundo del artículo 146 del Código Electoral y mediante resolución n.° 0762-E8-2010 de las 16:40 horas del 06 de febrero de 2010, señaló:
“(…) es criterio de este Tribunal que, al establecer el legislador la prohibición absoluta de participación político-electoral para los integrantes de las juntas directivas, gerentes y subgerentes de las instituciones autónomas y todo ente público estatal consideró, concretamente, el modelo de organización previsto para las instituciones o empresas que conforman la Administración Descentralizada (instituciones autónomas, semiautónomas o empresas del Estado, entre otras).“ (el subrayado no pertenece al original).
Posteriormente, en resolución n.° 4875-E8-2010 de las 12:00 horas del 13 de julio de 2010 y como producto del conocimiento de una gestión similar en torno a la Editorial Costa Rica (empresa pública del estado) este Colegiado determinó que los miembros de su consejo directivo (Junta Directiva) están sujetos a la prohibición absoluta que se regula en el párrafo segundo del numeral 146 y, por ende, tienen proscrita toda forma de participación política, salvo la emisión del voto.
Por lo expuesto, tomando como premisa inicial que la empresa Correos de Costa Rica S.A. es una empresa pública, según fue analizado anteriormente, los miembros de su Junta Directiva están sujetos a la prohibición absoluta señalada. Por ende, sus derechos políticos quedan entonces reducidos al ejercicio del sufragio el día de las elecciones.
Tomando como parámetro que el interesado señala que fue nombrado por el término de cuatro años (mediante acuerdo número 014-MP de fecha 10 de agosto del año 2010), este Tribunal entiende que debe ajustarse a las prohibiciones señaladas a partir de la vigencia de su nombramiento y hasta la finalización del período respectivo.
Cabe indicar que los requisitos para ser presidente o vicepresidente de la República se encuentran previstos en el artículo 131 de la Constitución Política y los impedimentos se encuentran expresamente previstos en el artículo 132 de la misma norma fundamental. Por su parte, los requisitos para ser diputado se encuentran dispuestos en el artículo 108 y los impedimentos en el artículo 109 de ese mismo cuerpo de normas. Los ordinales citados señalan en lo que interesa:
“Artículo 108.- Para ser diputado se requiere:
1) Ser ciudadano en ejercicio;
2) Ser costarricense por nacimiento, o por naturalización con diez años de residencia en el país después de haber obtenido la nacionalidad;
3) Haber cumplido veintiún años de edad.”.
“Artículo 109.- No pueden ser elegidos Diputados, ni inscritos como candidatos para esa función:
1) El Presidente de la República o quien lo sustituya en el ejercicio de la Presidencia al tiempo de la elección;
2) Los Ministros de Gobierno;
3) Los Magistrados propietarios de la Corte Suprema de Justicia;
4) Los Magistrados propietarios y suplentes del Tribunal Supremo de Elecciones, y el Director del Registro Civil;
5) Los militares en servicio activo;
6) Los que ejerzan jurisdicción, autoridad civil o de policía, extensiva a una provincia;
7) Los gerentes de las instituciones autónomas;
8) Los parientes de quien ejerza la Presidencia de la República, hasta el segundo grado de consanguinidad o afinidad, inclusive.
Estas incompatibilidades afectarán a quienes desempeñen los cargos indicados dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección.”.
“Artículo 131.- Para ser Presidente o Vicepresidente de la República se requiere:
“Artículo 132.-No podrá ser elegido Presidente ni Vicepresidente:
1) El que hubiera servido a la Presidencia en cualquier lapso dentro de los ocho años anteriores al período para cuyo ejercicio se verificare la elección, ni el Vicepresidente o quien lo sustituya, que la hubiere servido durante la mayor parte de cualquiera de los períodos que comprenden los expresados ocho años.
2) El Vicepresidente que hubiera conservado esa calidad en los doce meses anteriores a la elección, y quien en su lugar hubiera ejercido la Presidencia por cualquier lapso dentro de ese término;
3) El que sea por consanguinidad o afinidad ascendiente, descendiente, o hermano de quien ocupe la Presidencia de la República al efectuarse la elección o del que la hubiera desempeñado en cualquier lapso dentro de los seis meses anteriores a esa fecha;
4) El que haya sido Ministro de Gobierno durante los doce meses anteriores a la fecha de la elección;
5) Los Magistrados propietarios de la Corte Suprema de Justicia, los Magistrados propietarios y suplentes del Tribunal Supremo de Elecciones, el Director del Registro Civil, los directores o gerentes de las instituciones autónomas, el Contralor y Subcontralor Generales de la República.
Esta incompatibilidad comprenderá a las personas que hubieran desempeñado los cargos indicados dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección.”.
Como se aprecia del análisis de los requisitos e impedimentos relacionados, ninguno de ellos obliga a los miembros de las juntas directivas de los “entes públicos estatales” (en general) ni a los de las empresas públicas (en concreto) a renunciar a su función para postularse a esos cargos.
No obstante, tomando como premisa que los miembros de la Junta Directiva de Correos de Costa Rica están sujetos a la prohibición absoluta señalada en el artículo 146 del Código Electoral y que sus derechos políticos quedan reducidos al ejercicio del sufragio el día de las elecciones, siendo la postulación a un cargo de elección popular un acto de participación político-partidario por excelencia, ello comporta un acto de beligerancia política plenamente sancionable en su caso (ver en igual sentido resolución n.° 4817-E8-2009). La misma consecuencia tendría ejecutar cualquier otro de los actos político-electorales previstos en el ordinal 146 citado.
POR TANTO
Se evacua la consulta formulada en el siguiente sentido: a) el cargo de miembro de la Junta Directiva de Correos de Costa Rica S.A. está sujeto a la prohibición absoluta que se regula en el párrafo segundo del numeral 146 del Código Electoral y, por ende, tiene proscrita -a partir de su nombramiento- toda forma de participación político partidaria, salvo la emisión del voto y; b) los miembros de la Junta Directiva de Correos de Costa Rica S.A. no están en la obligación de renunciar a su cargo para postularse como candidatos a presidente, vicepresidente o diputados; no obstante, tomando como premisa que están sujetos a la prohibición absoluta señalada y que sus derechos políticos quedan reducidos al ejercicio del sufragio el día de las elecciones, siendo la postulación a un cargo de elección popular un acto de participación político-partidario por excelencia, ello comporta un acto de beligerancia política plenamente sancionable en su caso. Notifíquese al gestionante.
Luis Antonio Sobrado González
Eugenia María Zamora Chavarría Max Alberto Esquivel Faerron