N.° 157-E8-2014.- TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las doce horas veinte minutos del dieciséis de enero de dos mil catorce.
Opinión consultiva formulada por Álvaro Fidel Rescia Barahona, Auditor Interno de la Municipalidad de Desamparados, sobre varios aspectos relativos a signos externos de los partidos políticos en las instalaciones municipales.
RESULTANDO
1.- Por escrito presentado el 19 de noviembre de 2013, el señor Álvaro Fidel Rescia Barahona, Auditor interno de la Municipalidad de Desamparados, consulta sobre varios tópicos relacionados con la portación y colocación de signos externos de los partidos políticos en las instalaciones de esa Municipalidad.
2.- En el procedimiento no se notan defectos que causen nulidad o indefensión.
Redacta la Magistrada Zamora Chavarría, y;
CONSIDERANDO
I.- Admisibilidad de la opinión consultiva: El artículo 12.d) del Código Electoral habilita al Tribunal Supremo de Elecciones a emitir opiniones consultivas a pedido de cualquier particular cuando, a criterio de este Órgano, resulte necesaria para la correcta orientación del proceso electoral.
En este caso, la temática consultada es atendible porque trata de colocación y portación de signos externos de los partidos políticos en las instalaciones de la Municipalidad de Desamparados, por funcionarios municipales, lo que resulta relevante en la actual campaña política.
II.- Examen de fondo: Son varias las interrogantes que plantea el señor Rescia Barahona, las cuales serán abordadas en el orden en que fueron formuladas.
“1) Es permitido que los funcionarios municipales, alcaldes, vicealcaldes, personal de confianza, incluyendo los asistentes de las fracciones políticas, ingresen a las instalaciones municipales en sus vehículos propios, e incluso permanezcan estacionados durante la jornada laboral, los cuales tienen pegado material de propaganda política – electoral, tales como: banderas, afiches, calcomanías, etc.”.
Conviene citar, en primer término, lo que estipula el artículo 146 del Código Electoral, aplicable a la temática consultada:
“ARTÍCULO 146.- Prohibición para empleados y funcionarios públicos
Prohíbese a los empleados públicos dedicarse a trabajos o discusiones de carácter político-electoral, durante las horas laborales y usar su cargo para beneficiar a un partido político. Los jefes inmediatos de dichos empleados serán los responsables de vigilar el cumplimiento de esta disposición.
Quienes ejerzan la Presidencia o las Vicepresidencias de la República, los ministros(as) y viceministros(as), y los miembros activos o las miembros activas del servicio exterior, el contralor o la contralora y subcontralor o subcontralora generales de la República, el (la) defensor(a) y el (la) defensor(a) adjunto(a) de los habitantes, el (la) procurador(a) general y el (la) procurador(a) general adjunto(a), quienes ejerzan la presidencia ejecutiva, o sean miembros(as) de las juntas directivas, directores ejecutivos, gerentes y subgerentes de las instituciones autónomas y todo ente público estatal, los(as) oficiales mayores de los ministerios, los(as) miembros (as) de la autoridad de policía, los(as) agentes del Organismo de Investigación Judicial (OIJ), los magistrados(as) y toda persona empleada del TSE, los magistrados y funcionarios(as) del Poder Judicial que administren justicia, y quienes tengan prohibición en virtud de otras leyes, no podrán participar en las actividades de los partidos políticos, asistir a clubes ni reuniones de carácter político, utilizar la autoridad o influencia de sus cargos en beneficio de los partidos políticos, colocar divisas en sus viviendas o vehículos, ni hacer ostentación partidista de cualquier otro género.
En materia electoral, las personas funcionarias incluidas en el párrafo segundo de este artículo, únicamente podrán ejercer el derecho a emitir su voto el día de las elecciones en la forma y las condiciones establecidas en este Código.
El TSE podrá ordenar la destitución e imponer inhabilitación para ejercer cargos públicos por un período de dos a cuatro años, a los funcionarios citados, cuando sus actos contravengan las prohibiciones contempladas en este artículo.”.
Como se aprecia, los servidores municipales con funciones administrativas, así como los alcaldes, vicealcaldes, personal de confianza y asistentes de las fracciones políticas, no están incluidos dentro de la lista taxativa que detalla el párrafo segundo del artículo 146 del Código Electoral. Por ende, la prohibición que les rige es la del párrafo primero de ese numeral, en concordancia con el artículo 148 inciso f) del Código Municipal, que no les permite, durante los procesos electorales, “ejercer actividad política partidaria en el desempeño de sus funciones y durante la jornada laboral; así como violar las normas de neutralidad que estatuye el Código Electoral.”.
Sobre el caso bajo examen es oportuno mencionar que, por resolución n.° 1549-E6-2011 de las 11:55 horas del 21 de marzo de 2011, este Tribunal enfatizó que, “en estricta lógica, la acción de colocar divisas en vehículos particulares, que es una de las conductas prohibidas a los funcionarios tutelados por la restricción absoluta, no le resulta aplicable a un alcalde pues, por su condición, no se encuentra regido por esa prohibición.”.
En este precedente jurisprudencial se afirmó que, el hecho de que el vehículo particular de un alcalde municipal porte signos externos de un partido político y que este funcionario se traslade en su vehículo particular y lo estacione en la vía pública, frente a su centro de trabajo, no constituye participación político electoral durante horas laborales. Entender lo contrario, como se afirmó en ese momento, “resultaría un razonamiento desproporcionado ya que, en el contexto de la prohibición política genérica que alcanza a los alcaldes municipales, esa conducta no tiene los alcances suficientes para configurar, de manera presuntiva, la falta denunciada.”.
El pronunciamiento de cita resulta aplicable, en consecuencia, a los vicealcaldes, personal de confianza y asistentes de las fracciones políticas, los cuales pueden trasladarse en sus vehículos particulares portando signos externos de los partidos políticos y, además, estacionar sus vehículos en calle pública, frente a sus centros de trabajo, sin que trasgredan las normas de neutralidad político-electoral que les son aplicables.
La misma posibilidad tienen esos funcionarios en la hipótesis de que el parqueo vehicular sea institucional toda vez que, la restricción genérica de interés, no alcanza a prohibirles, durante el tiempo en que cumplan con la respectiva jornada laboral, el aparcamiento de sus automotores en esos espacios, aunque porten signos externos de los partidos políticos (ver, en sentido similar, la resolución de este Tribunal n.° 4712-E6-2013 de las 11:30 horas del 24 de octubre de 2013).
“2) Pueden los funcionarios municipales, alcaldes, vicealcaldes, personal de confianza, incluyendo los asistentes de las fracciones políticas, portar dentro de las instalaciones municipales, signos de propaganda política- electoral, tales como: banderas, pines, camisetas, calcomanías, pulseras, etc.”.
Por resolución n.° 714-E6-2008 de las 14:30 horas del 22 de febrero de 2008, este Colegiado Electoral, al analizar también el caso de un alcalde municipal, afirmó que la participación de este funcionario en actividades propagandísticas, en cuenta la exhibición de signos externos en su vestimenta, únicamente se encuentra limitada por la jornada laboral y por la restricción de utilización del cargo para beneficio de algún partido político.
Del anterior pronunciamiento puede colegirse que, al igual que los alcaldes, los servidores municipales con funciones administrativas, los vicealcaldes, el personal de confianza y los asistentes de las fracciones políticas, a quienes les aplica la restricción contenida en el párrafo primero del numeral 146 del Código Electoral, no pueden exhibir dentro de las instalaciones municipales signos externos como banderas, emblemas, pines, camisetas, banderines, viseras, calcomanías, gorras, pulseras, posters o similares cuando se encuentren en horas laborales o en actividades de carácter oficial. Obviamente, en tales condiciones, tampoco pueden portar propaganda político-electoral.
“3) Es factible que en las oficinas municipales, incluyendo las oficinas de las fracciones políticas y sindicatos, se pueda pegar material de propaganda política – electoral.”.
El abordaje de la pregunta se hará en dos partes: a) la prohibición de colocar propaganda política o signos externos en las oficinas administrativas de la Municipalidad; b) la posibilidad de colocar signos externos en las oficinas de las fracciones políticas de la Municipalidad.
a) Impedimento para colocar propaganda política o signos externos en las oficinas administrativas municipales, incluyendo la oficina del sindicato: El artículo 94 del Código de marras establece que la propaganda electoral es “la acción de los partidos políticos para preparar y difundir sus ideas, opiniones, programas de gobierno y biografías de sus candidatos a puestos de elección popular por los medios que estimen convenientes.”.
A partir de esa definición normativa, como lo interpretó esta Autoridad Electoral, un elemento esencial de la propaganda política es la intencionalidad del mensaje para influir en la opinión del electorado y que este adopte un comportamiento electoral favorable a los intereses de determinada agrupación política, denotándose, para ello, “las características particulares del discurso propagandístico, a saber, la intención de crear, transformar o confirmar opiniones a favor de ideas y creencias, a efecto de incidir en la ideología o creencia política de la persona.” (resolución n.° 0978-E8-2009 de las 11:45 horas del 19 de febrero de 2009).
Tratándose de bienes de dominio público, el párrafo tercero del artículo 136 del Código Electoral, de aplicación a la consulta, prohíbe la colocación de propaganda electoral en las vías o lugares públicos y en el mobiliario urbano, lo que incluye los edificios estatales y municipales.
Conforme a esa prohibición legal, por resolución n.° 8612-E8-2012 de las 15:10 horas del 12 de diciembre de 2012, esta Magistratura Electoral, a modo de ejemplo, le recordó a los partidos políticos que la utilización de establecimientos estatales y municipales para llevar a cabo sus asambleas partidarias no puede tener un carácter proselitista.
En el caso concreto, a la luz del artículo 136 del Código Electoral y del correcto sentido de los pronunciamientos electorales sobre la materia, no es permitido colocar propaganda político-electoral en los exteriores de la Municipalidad, ni en las oficinas administrativas, pasillos, puertas, ventanas o espacios comunes o de libre tránsito de la Municipalidad, incluidas las oficinas de los sindicatos. La infracción a esta disposición legal es castigada según lo que prescriben los artículos 289 inciso a) y 302 del Código Electoral, sin perjuicio de las investigaciones que, por participación política prohibida, procedan en contra de aquellos funcionarios municipales que incurran en esas conductas anómalas.
Tampoco es permitida en esos lugares la colocación de signos externos
dado que constituyen objetos de identificación partidaria. A juicio de esta Magistratura Electoral, el carácter restrictivo del numeral 136 ibidem, que dimana de la garantía de imparcialidad destacada en el artículo 95 inciso 3) de la Constitución Política, debe entenderse en su sentido más amplio, por lo que la propaganda política, para este asunto, también abarca cualquier marca, símbolo, insignia o imagen que represente o identifique a un partido político.
b) Permisibilidad para exhibir signos externos en las oficinas de fracción política: La prohibición normativa general señalada encuentra su excepción tratándose de las oficinas de fracción política de la Municipalidad.
Naturalmente, los regidores de cada Municipio representan a las distintas fuerzas políticas de un cantón, lo que caracteriza su labor como eminentemente política. Sobre el particular, en la resolución n.° 4389-E1-2010 de las 08:35 horas del 15 de junio de 2010, este Tribunal apuntó:
“Evidentemente, el hecho de que existan fracciones políticas en los distintos municipios obedece a que los regidores electos, sean propietarios o suplentes, son propuestos por los partidos políticos y, en ese sentido, además de llevar adelante la gestión local y la acción comunal que les demanda el cargo, son afines a las propuestas políticas y representan, de alguna forma, los postulados ideológicos de los partidos en las distintas Corporaciones Municipales siendo que ese rol, indudablemente, influye en las decisiones que adopta la Administración Municipal.”.
Por lo anterior y, a diferencia de las oficinas administrativas o espacios comunes de la Municipalidad, sí es permitido colocar signos externos de los partidos políticos en las oficinas de fracción política debido a que estas constituyen los espacios propicios para perfilar y coordinar, internamente, la estrategia y acción política de las agrupaciones representadas en la Municipalidad.
Esa identificación partidaria, no obstante, no autoriza a los regidores a convertir estas oficinas en una especie de “mini clubes” políticos, de tal forma que se presten para la acción proselitista o se destinen para la agitación política. No es lo mismo, en ese sentido, expresar una afiliación o simpatía partidaria mediante la sola exposición de signos externos que ejecutar acciones propagandísticas o actividades proselitistas en favor de una estructura partidaria y en aras de reafirmar o incrementar su caudal eleccionario.
Más aún, cualquier acción que exceda la sola colocación de signos externos (elementos distintivos de los partidos) en las oficinas de fracción podría desencadenar conductas políticas beligerantes en la Municipalidad, como lo son las discusiones políticas impropias en horas laborales o la utilización de recursos públicos en beneficio de los partidos políticos.
“4) Es permitido el ingreso a las instalaciones municipales de regidores y síndicos en sus vehículos propios, los cuales tienen pegado material de propaganda política – electoral, tales como: banderas, afiches, calcomanías, etc.”.
La respuesta a la primera interrogante de esta consulta resulta aplicable al caso de los síndicos y regidores municipales que, bajo esa óptica, no tienen impedimento de trasladarse en sus vehículos particulares portando en ellos signos externos de los partidos políticos. Tampoco tienen prohibición de estacionar sus vehículos con signos externos en calle pública, frente a sus centros de trabajo, o en el propio parqueo municipal.
“5) En las curules de las fracciones políticas que se tienen en el salón de sesiones del concejo municipal se puede pegar material de propaganda política – electoral.”.
El cargo de regidor es afín a las vinculaciones partidarias (ver, a modo de ejemplo, la resolución n.° 5624-E6-2010 de las 9:10 horas del 24 de agosto de 2010 y el artículo 49 del Código Municipal en cuanto a la integración de las comisiones municipales); por ende, las curules de estos funcionarios también son espacios naturales de identificación partidaria en los cuales sí es dable adherir signos externos como calcomanías o insignias.
“6) Dentro de las instalaciones municipales pueden los regidores y síndicos portar signos de propaganda política-electoral, tales como: banderas, pines, camisetas, calcomanías, pulseras, etc.”.
Los síndicos municipales, al igual que los regidores, no son empleados municipales porque no están comprendidos dentro de un régimen salarial y de horario. Tampoco están afectos a ninguna de las restricciones del numeral 146 del Código Electoral, por lo que pueden mostrar sus simpatías partidarias en sus vestimentas mediante signos externos como pines, camisetas, calcomanías o pulseras, y participar en asuntos político-electorales dado que sus actividades también están vinculadas a los partidos políticos.
Esa libertad para mostrar su afiliación partidaria la tienen los regidores y síndicos en todo momento y sin restricción de oficina o espacio común de la Municipalidad, a diferencia del alcalde o de los restantes empleados o funcionarios municipales.
En el fallo n.° 4686-E6-2012 de las 13:15 horas del 21 de enero de 2012 se precisó, sin embargo, que las libertades de los regidores en la materia no pueden confundirse con autorizaciones expresas que les permitan burlar el principio esencial de neutralidad político-electoral consagrado en los artículos 95.3 y 102.5 de la Constitución Política.
Bajo ese señalamiento, estos funcionarios no pueden inducir situaciones objetivas de beligerancia mediante la portación de insignias o banderas, la remisión de propaganda política a los empleados municipales o la utilización de recursos públicos para difundir mensajes políticos que podrían propiciar discusiones político-partidistas en la Municipalidad.
Incluso, desde la resolución n.° 5624-E6-2010 de las 9:10 horas del 24 de agosto de 2010, este Tribunal se pronunció sobre el peligro y la inconveniencia de que los regidores se presenten en las diferentes oficinas municipales a conversar sobre temas político-electorales, que distribuyan en ellas objetos distintivos de los partidos políticos o que se presten para discusiones impropias en horas laborales. En esa oportunidad se expuso:
“Este Tribunal, no obstante lo expuesto, muestra su preocupación ante las actuaciones desplegadas por el señor (…) quien, de acuerdo con la prueba testimonial y documental que consta en el expediente, llevó al Departamento de Bienes Inmuebles varias papeletas muestra del proceso electoral municipal de diciembre 2006 con el fin de mostrar el lugar en que estaba ubicado el señor (…) como candidato a concejal suplente por el distrito primero del cantón (…). Con ello, no solo interrumpió de forma inaceptable e injustificada la labor de algunos funcionarios municipales, al sostener con ellos conversaciones innecesarias durante sus horas de trabajo sino que, más grave aún, expuso a los servidores aquí implicados a una indagatoria por el supuesto ilícito de parcialidad o beligerancia política que conlleva, en caso de culpabilidad, el despido del cargo y la inhabilitación para ejercer cargos públicos por, al menos, dos años. Ello sin perjuicio de los procedimientos disciplinarios internos que pudo haber ordenado la Corporación Municipal en contra de los funcionarios investigados.
A tenor de lo expuesto se espera del señor (…), quien funge como regidor propietario electo (…) en la Municipalidad (…) para el período 2010-2016, responsabilidad y cautela con el fin de evitar que tales comportamientos, que en nada fortalecen la buena marcha y prestigio que se espera de las Municipalidades, se reproduzcan a futuro.”.
En suma, por su afinidad al quehacer político, los regidores y síndicos pueden portar en sus vestimentas signos externos de los partidos políticos dentro de las oficinas de la Municipalidad, sin restricción alguna, pero no pueden distribuir en ellas propaganda político-electoral, ni realizar acciones propagandísticas que inciten a conductas ilegales de los empleados municipales o de los funcionarios políticos afectos a la restricción genérica del numeral 146 del Código Electoral, al punto de desencadenar o propiciar discusiones o trabajos político-electorales en sus tiempos de trabajo.
“7) Pueden ingresar a las instalaciones municipales los contribuyentes y público en general con signos y propaganda política – electoral, tales como: camisetas, pines, banderas, pulseras, etc.”.
La situación descrita en el acápite precedente es distinta para el caso de los ciudadanos que no ostentan la condición de funcionarios públicos y, por lo tanto, no están afectos a la neutralidad político-electoral.
El diseño electoral costarricense, a partir de la propia Constitución Política y el Derecho Internacional de los Derechos Humanos vigente en Costa Rica, garantiza a los ciudadanos amplios derechos y libertades de ostentación político-partidaria, únicamente restringidos por las situaciones que la propia Constitución o la ley determinen.
Así, bajo el principio pro libertatis, que sirve de asidero al Estado Democrático de Derecho, no cabe limitar el ámbito de derechos inherentes al ciudadano por parte del Estado, máxime que, para el caso, no existe norma alguna que proscriba esas libertades de ostentación partidaria, de tal suerte que los contribuyentes y público en general sí pueden ingresar a las instalaciones municipales portando signos externos de los partidos políticos.
“8) A la luz del espíritu al concepto del derecho a las vacaciones, que otorga el patrono a los empleados, es permitido que los empleados municipales, alcaldes, vicealcaldes, personal de confianza, incluyendo los asistentes de las fracciones políticas, estando en el disfrute de éstas, es permitido dedicarse a actividades políticas - electorales.”.
Por resolución n.° 2621-E6-2013 de las 15:45 horas del 27 de mayo de 2013, este Tribunal, ante denuncia por beligerancia política, reiteró que, en el caso de los alcaldes municipales, “sólo están afectos a la prohibición relativa de participación político-electoral, descrita ut supra, lo que se traduce en una amplia posibilidad para involucrarse en los procesos políticos partidarios siempre (sic) que respeten las limitaciones anotadas. De ello se colige que no incurren en esa falta electoral si su intervención política se verifica fuera de la jornada laboral, sea en vacaciones, días feriados o permisos (resoluciones n.° 1340-M-2006 de las 11:40 horas del 21 de abril de 2006 y n.° 1549-E6-2011 de las 11:55 horas del 21 de marzo de 2011).” (el resaltado corresponde al original).
En similar sentido se ha pronunciado esta Autoridad Electoral en casos generales de funcionarios a quienes les aplica la restricción genérica de participación político-electoral. Por ende, encontrándose de vacaciones, no son susceptibles de ser investigados por el ilícito de beligerancia política cuando se dediquen a actividades político-electorales (ver, entre otras, resoluciones n.° 0893-E6-2010, 1306-E6-2010, 1105-E6-2011, 4156-E6-2011 y 8394-E6-2011).
De acuerdo a lo expuesto les resulta permitido a los empleados municipales, alcaldes, vicealcaldes, personal de confianza y asistentes de las fracciones políticas dedicarse a trabajos o discusiones de carácter político-electoral cuando se encuentren en el disfrute de las vacaciones dado que, como se reitera, a estos funcionarios les aplica la restricción del primer nivel que detalla el numeral 146 del Código Electoral y no la restricción absoluta contemplada en el segundo párrafo de esa norma.
POR TANTO
Se evacua la opinión consultiva en los
siguientes términos: 1) Los
servidores municipales con tareas administrativas, así como los alcaldes,
vicealcaldes, personal de confianza, asistentes de las fracciones políticas,
regidores y síndicos sí
pueden ingresar a las instalaciones municipales en
vehículos particulares que porten signos externos de los partidos; también
pueden dejarlos estacionados durante su jornada laboral en calle pública o en
el propio parqueo municipal. 2) Los mencionados servidores municipales, los alcaldes, vicealcaldes,
personal de confianza y asistentes de las fracciones políticas no pueden exhibir signos externos como
banderas, pines, camisetas, calcomanías, pulseras o similares; tampoco portar
propaganda política dentro de las instalaciones municipales. 3) En las oficinas administrativas de la
Municipalidad, incluida la del Sindicato, en los pasillos, puertas, ventanas,
espacios comunes o de libre tránsito del Municipio no es permitido colocar propaganda
política o signos externos de los partidos políticos; sin embargo,
por excepción, sí se permite la adherencia o
exhibición de signos externos en las oficinas destinadas a las fracciones
políticas, bajo las condiciones señaladas en la respuesta a la pregunta
número tres de esta consulta. 4) Los regidores y síndicos sí pueden ingresar a las instalaciones municipales en vehículos
propios que porten signos externos de los partidos y dejarlos aparcados en
calle pública o en el parqueo institucional mientras sesionan o visitan las
instalaciones municipales. 5) En las curules que utilizan los regidores dentro del salón de
sesiones sí es permitido
adherir signos externos de los partidos políticos como calcomanías o
insignias. 6) Los regidores y
síndicos sí pueden exhibir
signos externos de los partidos políticos en cualquier oficina o lugar de la
Municipalidad pero no pueden
distribuir dentro de la Municipalidad signos partidarios ni propaganda
político electoral, según lo externado en la respuesta a la pregunta número
seis de esta consulta. 7) Los
ciudadanos o contribuyentes sí pueden ingresar a las instalaciones municipales con signos
externos de carácter político-electoral. 8)
Los empleados municipales, alcaldes, vicealcaldes,
personal de confianza y asistentes de las fracciones políticas sí pueden dedicarse a actividades
político-electorales cuando se encuentren de vacaciones.
Notifíquese.
Luis Antonio Sobrado González
Eugenia María Zamora Chavarría Max Alberto Esquivel Faerron
Marisol Castro Dobles Fernando del Castillo Riggioni
Opinión consultiva
Álvaro Fidel Rescia Barahona
Auditor interno, Municipalidad Desamparados
Utilización de signos externos en las instalaciones
JJGH/ayv.-