ACTA N.º 37-2024

 

 

Sesión ordinaria celebrada por el Tribunal Supremo de Elecciones a las once horas y cinco minutos del dos de abril de dos mil veinticuatro, con asistencia de la señora Magistrada Eugenia María Zamora Chavarría –quien preside–, del señor Magistrado Max Alberto Esquivel Faerron, de la señora Magistrada Zetty María Bou Valverde, del señor Magistrado Luis Diego Brenes Villalobos y de la señora Magistrada Mary Anne Mannix Arnold. Asiste también el señor Luis Guillermo Chinchilla Mora, Secretario General del Tribunal Supremo de Elecciones.

 

ARTÍCULO PRIMERO. APROBACIÓN DEL ORDEN DEL DÍA Y DE ACTAS ANTERIORES.

A) Se tiene por leído y aprobado el orden del día de la presente sesión ordinaria.

B) Se incorpora al orden del día el siguiente asunto:

•        Consulta de resolución de traslado de plazas entre unidades administrativas.

C) Se tienen por leídas y aprobadas las minutas de la sesión ordinaria n.° 34-2024 y de las extraordinarias n.° 35-2024 y n.° 36-2024, esta última a excepción de las señoras Magistradas Zamora Chavarría y Bou Valverde, quienes no participaron de dicha sesión.

ARTÍCULO SEGUNDO. ASUNTOS DE ADMINISTRACIÓN DE PERSONAL.

A) Encargo de funciones de la señora Jefa del Departamento de Comunicaciones y Relaciones Públicas. Del señor Luis Guillermo Chinchilla Mora, Secretario General de este Tribunal, se conoce oficio n.° STSE-0735-2024 del 22 de marzo de 2024, mediante el cual literalmente manifiesta:

"En atención a lo solicitado por la respectiva jefatura y previo análisis de los requisitos y condiciones, me permito proponer el encargo de funciones de la señora Andrea Fauaz Hirsch, Jefa del Departamento de Comunicaciones y Relaciones Públicas, en la señora Ana María Jiménez Rodríguez, Jefa de la Oficina de Comunicación, el día 5 de abril de 2024 y del 29 de abril al 3 de mayo de 2024.

Quedo atento a lo que a bien estime disponer el Tribunal.".

Se dispone: Aprobar el encargo de funciones conforme se solicita. ACUERDO FIRME.

B) Consulta de resolución de traslado definitivo de plaza. Del señor Luis Antonio Bolaños Bolaños, Director General del Registro Civil, se conoce resolución n.° DGRA-0124-2024 de las trece horas y veinte minutos del veintidós de marzo de dos mil veinticuatro, mediante la cual literalmente manifiesta:

"Considerándolo oportuno para una mejor atención de las necesidades del servicio público, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 15 y 16 de la Ley de Salarios y Régimen de Méritos del Tribunal Supremo de Elecciones y Registro Civil y 39 de su respectivo reglamento, se dispone a efectuar el traslado definitivo que se detalla a continuación:

 

Consúltese al Superior.".

Se dispone: Aprobar. ACUERDO FIRME.

C) Consulta de resolución de traslado de plazas entre unidades administrativas. Del señor Luis Guillermo Chinchilla Mora, Secretario General de este Tribunal, se conoce en consulta resolución oficio n.° 0021-STSE-2024 de las ocho horas del primero de abril de dos mil veinticuatro, mediante la cual literalmente manifiesta:

"El suscrito Luis Guillermo Chinchilla Mora, Secretario General del Tribunal Supremo de Elecciones, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 15 y 16 de la Ley de Salarios y Régimen de Méritos del Tribunal Supremo de Elecciones y Registro Civil y 37 de su respectivo reglamento, lo solicitado por las respectivas jefaturas y considerándolo oportuno para un mejor servicio público, dispongo efectuar las siguientes permutas de las plazas de Oficinista 1, Asistente Administrativo 1, que se indican y a partir de la firmeza del acuerdo del Tribunal Supremo de Elecciones que así lo apruebe hasta que regrese la persona propietaria:

1.      De la plaza n.° 86301, ocupada por la funcionaria Argerie Rodríguez Montoya, de la Contraloría Electoral al Departamento de Proveeduría.

2.      De la plaza n.° 86902, ocupada por la funcionaria María Niguethe Zavaleta González, del Departamento de Proveeduría a la Contraloría Electoral.".

Se dispone: 1.- Incorporar al orden del día. 2.- Aprobar. ACUERDO FIRME.

ARTÍCULO TERCERO. ASUNTOS DE COMISIONES Y COMITÉS INSTITUCIONALES.

A) Informe de Labores 2023 y Plan de Trabajo 2024 de la Comisión Nacional de Ética y Valores. Del señor Alexander Mena Arce, Coordinador de la Comisión de Ética y Valores, se conoce correo electrónico del 21 de marzo de 2024, mediante el cual remite Informe de Labores correspondiente al periodo 2023 y el Plan de Trabajo del año 2024, en concordancia con el Reglamento de Funcionamiento de la Comisión de Ética y Valores del TSE y los lineamientos estipulados por la Comisión Nacional de Ética y Valores.

Se dispone: Tener por rendido el informe y el plan que se conocen. Hágase de conocimiento de las direcciones generales institucionales, así como de la Auditoría Interna. ACUERDO FIRME.

B) Comunicación de designaciones en el Comité Institucional de Selección y Eliminación de Documentos. De la señora Katia Zamora Guzmán, Presidenta del Comité Institucional de Selección y Eliminación de Documentos, se conoce oficio n.° CSED-009-2024 del 22 de marzo de 2024, mediante el cual transcribe el acuerdo tomado en el artículo cuarto, de la sesión 02-2024, celebrada el 28 de febrero de 2024 por ese Comité, en el cual se le designa como presidenta del Comité y al representante del Departamento Legal, como secretario, por el periodo anual respectivo, a partir del 1.° de marzo de 2024.

Se dispone: Tener por comunicadas las designaciones hechas, augurando éxitos en sus funciones a los funcionarios indicados. ACUERDO FIRME.

ARTÍCULO CUARTO. ASUNTOS DEL REGISTRO CIVIL.

A) Autorización para firmar certificaciones del Departamento Civil. Del señor Luis Antonio Bolaños Bolaños, Director General del Registro Civil, se conoce oficio n.° DGRC-0271-2024 del 22 de marzo de 2024, mediante el cual literalmente manifiesta:

"De conformidad a lo establecido en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Elecciones y del Registro Civil, respetuosamente elevo a conocimiento de las señoras Magistradas y señores Magistrados del Tribunal Supremo de Elecciones, la solicitud de autorización para firmar certificaciones del Departamento de Civil que detallo a continuación:

 

Con la finalidad de no desmejorar el servicio al público, muy respetuosamente solicito conceder la autorización requerida.".

Se dispone: De conformidad con lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 110 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Elecciones y del Registro Civil, se autoriza a los referidos funcionarios para que firmen certificaciones y constancias del Departamento Civil, a partir de la respectiva publicación en el Diario Oficial. Para esos efectos regístrense las firmas y los sellos que utilizarán. ACUERDO FIRME.

ARTÍCULO QUINTO. ASUNTOS INTERNOS DIVERSOS.

A) Propuesta de Reglamento del Archivo Central. Del señor Jefferson Vargas Salas, Director Ejecutivo a. i., se conoce oficio n.° DE-3414-2023 del 11 de diciembre de 2023, mediante el cual literalmente manifiesta:

"En oficio n.° STSE-2569-2023 de fecha 19 de octubre de 2023, se dio por rendido el criterio de la Auditoría Interna emitido en memorial n.° AI-0332-2023 de fecha 13 de octubre de 2023 sobre la aprobación de la prórroga solicitada por el Archivo Central en documento n.° AC-0102-2023 de fecha 10 de octubre de 2023, para la atención de la Advertencia ADV-06-2021 “sobre aspectos de control interno detectados sobre la Gestión Documental en el TSE”, puntualmente, lo que implica la elaboración de un proyecto de reglamento para el Archivo Central que se cita textualmente:

“Referente a las mejoras que se estimen pertinentes, al Reglamento del Archivo Central del TSE”.

Ahora bien, para el cumplimiento de esta acción de mejora, se propusieron varias actividades siendo que la que nos ocupa es la siguiente: 10 “Remitir a la Secretaría General del TSE el proyecto de reglamento del AC.”, por tal motivo, en procura de su cumplimiento, el Archivo Central remitió lo pertinente en oficio n.° AC-0119-2023 de fecha 11 de diciembre de 2023. En consecuencia, para conocimiento y lo que bien estime el Superior, se hace entrega de la propuesta mencionada.".

Se dispone: Para su estudio e informe, pase al Departamento Legal. ACUERDO FIRME.

B) Remisión de informes especiales n.° IES-01-2024-B, IES-02-2024 e IES-03-2024. Del señor Franklin Mora González, Auditor Interno, se conoce oficio n.° AI-103-2024 del 15 de marzo de 2024, mediante el cual remite los informes especiales n.° IES-01-2024-B, IES-02-2024 e IES-03-2024, relativos a las acciones realizadas por el Tribunal Supremo de Elecciones y sus diferentes dependencias, en materia de gestión de recurso humano.

Se dispone: Para su estudio e informe, el cual habrá de rendirse dentro del plazo de diez días hábiles, pase a la Dirección Ejecutiva. ACUERDO FIRME.

C) Remisión de informe especial n.° IES-04-2024. Del señor Franklin Mora González, Auditor Interno, se conoce oficio n.° AI-103-2024 del 15 de marzo de 2024, mediante el cual remite informe especial n.° IES-01-2024-A, entre otros, relativo a las acciones realizadas por el Tribunal Supremo de Elecciones y sus diferentes dependencias, en materia de gestión de recurso humano.

Se dispone: Para que se realice la respectiva indagación preliminar, pase a la Inspección Electoral; en consecuencia, no ha lugar a la medida cautelar solicitada, hasta tanto se informe por parte de la Inspección Electoral lo correspondiente. ACUERDO FIRME.

D) Informe sobre desafiliación de la Asociación Solidarista de empleados del Tribunal Supremo de Elecciones y traslado de administración de cesantía y saldos acumulados hasta la actualidad. Del señor Vinicio Mora Mora, Subjefe del Departamento Legal, se conoce oficio n.° DL-106-2024 del 20 de marzo de 2024, mediante el cual, según lo ordenado en el acuerdo adoptado en el artículo segundo de la sesión ordinaria n.º 27-2024, celebrada el 7 de marzo de 2024, rinde Informe sobre la solicitud de desafiliación de la Asociación Solidarista de Empleados del Tribunal Supremo de Elecciones y el traslado de la administración de la cesantía y saldos acumulados de funcionaria y, con fundamento en una serie de consideraciones, literalmente concluye y recomienda:

"III. Conclusiones

Con base en lo señalado, este despacho arriba a las siguientes conclusiones:

1.- Toda persona asociada podrá solicitar su desafiliación ante la Junta Directiva de la ASOTSE, siendo que la Constitución Política estipula la imposibilidad de obligar a los ciudadanos a pertenecer a alguna asociación.

2.- La administración del fondo por auxilio de cesantía puede ejercerlo las Asociaciones Solidaristas o las Cooperativas autorizadas, de conformidad con la Ley de Asociaciones Solidaristas (Ley n.° 6970) y el inciso ch) del numeral 23 de la Ley de Regulación de la Actividad de Intermediación Financiera de las Organizaciones Cooperativas (Ley n.° 7391). Por lo tanto, resulta jurídicamente procedente la eventual autorización del traslado de la administración del fondo por auxilio de cesantía a una cooperativa o entidad autorizada, cuando sea esa la voluntad del asociado.

3.- La autorización del traslado a otra entidad distinta a ASOTSE, de los saldos acumulados por concepto de auxilio de cesantía (generados desde la fecha de afiliación hasta el momento en que renuncie a pertenecer a la asociación), resulta contrario a lo señalado en el numeral 21 de la Ley de Asociaciones Solidaristas (Ley n.° 6970) y el criterio sostenido por la Procuraduría General de la República, debido a que no se contempla el supuesto de un traslado del acumulado del aporte patronal de cesantía de una asociación solidarista a otra entidad, por ende, lo que podría trasladarse es el aporte patronal a futuro, quedando el fondo acumulado por ese concepto bajo la custodia y administración de la ASOTSE, el cual continuará generando dividendos que deberán ser cancelados en el momento correspondiente al peticionante.".

Se dispone: Tener por rendido el informe, el cual se acoge. Hágase de conocimiento de la funcionaria gestionante. ACUERDO FIRME.

E) Atención de criterio de solicitud de prórroga de recomendaciones de informe de control interno. Del señor Franklin Mora González, Auditor Interno, se conoce oficio n.° AI-115-2024 del 22 de marzo de 2024, mediante el cual, según lo ordenado en el acuerdo adoptado en el artículo cuarto de la sesión ordinaria n.º 26-2024, celebrada el 5 de marzo de 2024, rinde criterio sobre la solicitud de la Dirección Ejecutiva de prorrogar el plazo establecido para la implementación de la recomendación n.° 4.5 del informe de control interno n.° IES-03-2023.

Se dispone: Tener por rendido el informe. Hágase del conocimiento de la Dirección Ejecutiva. ACUERDO FIRME.

F) Proyecto de decreto relativo a la modificación al Reglamento Autónomo de Servicios del TSE. Del señor Vinicio Mora Mora, Subjefe del Departamento Legal, se conoce nuevamente oficio n. ° DL-73-2023 del 20 de febrero de 2023, recibido el mismo día en la Secretaría General de este Tribunal, mediante el cual, según lo ordenado en el acuerdo adoptado en el artículo tercero de la sesión ordinaria n.º 82-2022, celebrada el 25 de agosto de 2022, remite proyecto de decreto relativo a la modificación al Reglamento Autónomo de Servicios del TSE, de conformidad con lo concluido y recomendado en el oficio n. ° DL-140-2019.

Del señor Vinicio Mora Mora, Subjefe del Departamento Legal, se conoce conjuntamente oficio n. ° DL-328-2023 del 9 de agosto de 2023, recibido el mismo día en la Secretaría General de este Tribunal, mediante el cual, en atención a lo dispuesto en el acuerdo adoptado en el artículo segundo de la sesión ordinaria n.º 39-2023, celebrada el 4 de mayo de 2023, rinde criterio sobre lo informado por las señoras Hirlanny Ortiz Campos, Jefa del Departamento de Recursos Humanos, Katia Zamora Guzmán, Jefa del Archivo Central, y Laura Vanessa Quesada Ramírez, Jefa de la Sección de Archivo del Registro Civil y representante del Comité Institucional de Selección y Eliminación de Documentos a la propuesta de reforma de los artículos 56 y 80 del Reglamento Autónomo de Servicios del Tribunal Supremo de Elecciones y del Registro Civil vigente y, con fundamento en una serie de consideraciones, literalmente concluye:

"IV.   Conclusión

Conforme lo expuesto, este Departamento reitera el criterio emitido en el oficio n.° DL-140-2019 del 19 de marzo de 2019, el cual sugiere reformar el Reglamento Autónomo de Servicios de nuestra institución, a efecto de que se implemente, formalmente, la posibilidad de suprimir los registros de sanciones disciplinarias en los prontuarios personales de los servidores de la institución, luego de un plazo prudencial que eventualmente determine el propio Tribunal Supremo de Elecciones, propuesta que fue traslada por este despacho al Tribunal mediante oficio  n. ° DL-0073-2023 del 20 de febrero de 2023.".

Se dispone: Aprobar la modificación reglamentaria en los términos indicados por el Departamento Legal y con las modificaciones que se dirán a continuación. En consecuencia, emítase el respectivo decreto de conformidad con el siguiente texto:

"XXXX-2024

EL TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES

CONSIDERANDO

1- Que el Tribunal Supremo de Elecciones goza de potestad reglamentaria de conformidad con el artículo 12 inciso ñ) del Código Electoral y en uso de esa facultad legal le corresponde actuar como jerarca administrativo del Registro Civil y demás organismos electorales y en ese carácter, dictar sus reglamentos autónomos de organización y servicio.

2- Que la institución adolece de un marco regulatorio y normativo que siente las bases sobre las cuales las personas servidoras tengan la prerrogativa de solicitar la eliminación de información que conste en sus expedientes personales o prontuarios y en su criterio les sea lesiva a sus intereses o bien les afecte de algún modo.

3.- Que el artículo 11 del Reglamento a la Ley 8968, Ley de Protección de la Persona frente al Tratamiento de sus Datos Personales, delimita la aplicación del derecho al olvido, el cual establece que la conservación de los datos personales que puedan afectar a su titular, no deberá exceder el plazo diez años desde la fecha de ocurrencia de los hechos registrados, salvo disposición normativa especial que establezca otro plazo o porque ante acuerdo de las partes se haya establecido un plazo menor.

POR TANTO

DECRETA

La siguiente            

REFORMA AL ARTÍCULO 56 DEL REGLAMENTO AUTÓNOMO DE SERVICIOS DEL TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES Y REGISTRO CIVIL.

ARTÍCULO 1- Se reforman los artículos 56 y 80 del Reglamento Autónomo de Servicios del Tribunal Supremo de Elecciones y Registro Civil, cuyos textos dirán:

Artículo 56.- Las sanciones se impondrán por escrito y una copia constará en el expediente personal respectivo. Se llevará un registro de sanciones, que servirá de base respecto de sanciones posteriores. Las suspensiones se entienden sin goce de salario.

El registro de las sanciones de apercibimiento y amonestación escrita de la persona funcionaria se conservará, para todos los efectos, en el prontuario. Sin embargo, el Departamento de Recursos Humanos, a instancia de la persona funcionaria interesada, anotará la cancelación de la sanción, por el transcurso de cuatro años desde la firmeza de su imposición.

En lo que respecta a la sanción por suspensión, la anotación de cancelación se hará bajo los parámetros anteriores, siempre y cuando haya transcurrido un plazo de cuatro años a partir de la firmeza de su imposición.

Para tal efecto, el Departamento de Recursos Humanos, en conjunto con las dependencias institucionales que intervienen en ese tipo de procesos, definirán los métodos de eliminación que consideren pertinentes, según los archivos físicos o soportes electrónicos en los cuales se encuentre esa documentación.

Una vez practicada la anotación de cancelación, se eliminarán todos los efectos del respectivo antecedente.

Artículo 80.- El Departamento de Recursos Humanos llevará para cada persona funcionaria un expediente personal que contendrá los siguientes datos:

a) Estudios y títulos académicos.

b) Detalle sobre trabajos anteriores.

c) Historia sobre el trabajo realizado por el servidor.

d) Anotación sobre cumplimiento en el ejercicio de su cargo.

e) Anotación sobre las sanciones aplicadas, de acuerdo con los parámetros establecidos en el artículo 56 de este reglamento.

f) Cualquier otra anotación que se estime de interés.

ARTÍCULO 2.- Rige a partir de su publicación en el Diario Oficial.". ACUERDO FIRME.

ARTÍCULO SEXTO. ASUNTOS DE ORGANISMOS ELECTORALES INTERNACIONALES.

A) Invitación a observación electoral de las elecciones primarias del Partido Nuevo Progresista y el Partido Popular Democrático de Puerto Rico. De la señora Jessika Padilla Rivera, Presidenta de la Comisión Estatal de Elecciones, y del señor Walter Vélez Martínez, Contralor Electoral, ambos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, se conoce nota del 19 de marzo de 2024, mediante la cual literalmente manifiestan:

"Tenemos el agrado de dirigirnos a usted en nombre de la Comisión Estatal de Elecciones y de la Oficina del Contralor Electoral, instituciones comprometidas con la promoción de la transparencia y la democracia en Puerto Rico. El motivo de esta misiva es comunicarle que nuestro país estará llevando a cabo las elecciones relacionadas a las Primarias del Partido Nuevo Progresista y el Partido Popular Democrático, el 2 de junio de 2024.

En vista de lo anterior, se le extiende la más cordial invitación para que un (1) funcionario del organismo electoral que usted preside forme parte del Programa de Invitados Electorales Internacionales como miembro de la Unión Interamericana de Organismos Electorales (UNIORE), que se conformará con motivo de la elección antes mencionada.

En ese sentido, se informa que se estarán cubriendo los gastos relacionados al boleto aéreo en clase económica, alojamiento, traslado interno y alimentación durante el periodo comprendido del jueves, 30 de mayo al lunes, 3 de junio de 2024. A los efectos de coordinar los detalles logísticos necesarios, agradeceremos nos comunique en o antes del 27 de marzo de 2024, el nombre completo del funcionario designado, junto a su correo electrónico y copia del pasaporte.

Para cualquier consulta al respecto, pueden comunicarse con la Sra. Sheila Ortiz al correo electrónico […]. También pueden contactarnos a través de la Lcda. Amnerys Alvarado […] o la Lcda. Sarah Rodríguez al correo electrónico […].

Agradecemos de antemano su consideración y esperamos contar con su participación en este importante evento.".

Se dispone: Agradecer a la señora Padilla Rivera y al señor Vélez Martínez, la cordial invitación que cursan. Para atenderla se designa a la señora Magistrada de este Tribunal, Mary Anne Mannix Arnold.

De conformidad con lo establecido por este Tribunal en el inciso h) del artículo cuarto de la sesión ordinaria n.º 87-2008, celebrada el 2 de octubre de 2008, en relación con el viaje en cuestión se detalla lo siguiente:

 

ACUERDO FIRME.

La señora Magistrada Mannix Arnold se abstiene de votar este asunto.

ARTÍCULO SÉTIMO. ASUNTOS ELECTORALES.    

A) Consulta legislativa del proyecto de “Ley para unificar las Elecciones Nacionales y Municipales”, expediente N.º 23.229. De la señora Cinthya Díaz Briceño, Jefa de Área de Comisiones Legislativas II de la Asamblea Legislativa, se conoce oficio n.° AL-CE23949-0020-2024 del 21 de marzo de 2024, mediante el cual literalmente manifiesta:

"La COMISIÓN ESPECIAL DE REFORMAS AL SISTEMA POLÍTICO Y ELECTORAL DEL ESTADO, QUE TIENE POR OBJETO ESTUDIAR, ANALIZAR, PROPONER Y DICTAMINAR PROYECTOS DE LEY RELACIONADOS A LA ESTRUCTURA INSTITUCIONAL, AL SISTEMA POLÍTICO Y ELECTORAL COSTARRICENSE, ASÍ COMO LAS QUE CONSIDERE OPORTUNAS., en virtud del informe de consulta obligatoria del Departamento de Servicios Técnicos, ha dispuesto consultarles su criterio sobre el proyecto de ley “LEY PARA UNIFICAR LAS ELECCIONES NACIONALES Y MUNICIPALES”, expediente N.º 23.229, el cual se adjunta.

De conformidad con lo que se establece en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa se le agradece evacuar la consulta en el plazo de ocho días hábiles que vencen el 05 [sic] de abril de 2024 y, se ser posible, enviar el criterio en forma digital […].".

Se dispone: Contestar la consulta formulada, en los siguientes términos:

I.-Consideraciones preliminares. El ordinal 97 de la Carta Fundamental dispone en forma preceptiva que, tratándose de la “discusión y aprobación de proyectos de ley relativos a la materia electoral”, la Asamblea Legislativa deberá consultar al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) su criterio en torno a la iniciativa formulada y que, para apartarse de esa opinión, “se necesitará el voto de las dos terceras partes del total de sus miembros”. Sin embargo, en los seis meses previos y cuatro posteriores a una elección popular, solo se podrán convertir en ley aquellos proyectos en los que este Tribunal estuviere de acuerdo.

Como parte del desarrollo normativo de la disposición constitucional de cita, el inciso n) del artículo 12 del Código Electoral establece, como función propia de esta Autoridad Electoral, evacuar las consultas que la Asamblea Legislativa realice al amparo de esa norma de orden constitucional.

A partir de la integración del ordenamiento jurídico conforme al Derecho de la Constitución y, concretamente, en punto a la interpretación de lo que debe considerarse “materia electoral”, este Órgano Constitucional ha entendido que los “actos relativos al sufragio” no solo comprenden los propios de la emisión del voto, sino todos aquellos descritos en la propia Constitución o en las leyes electorales y que, directa o indirectamente se relacionen con los procesos electorales, electivos o consultivos, cuya organización, dirección y vigilancia ha sido confiada a este Pleno, a partir de la armonización de los artículos 9, 99 y 102 de la Norma Suprema.

II.- Objeto del proyecto. El proyecto de ley n.° 23.229, en esencia, aspira a modificar los artículos 14 del Código Municipal y 13 y 150 del Código Electoral. Puntualmente, se busca unificar los comicios locales con las elecciones nacionales, de forma tal que todas las autoridades de los gobiernos nacional y municipales se elijan, conjuntamente, el primer domingo de febrero cada cuatro años.

III.- Sobre el proyecto consultado. Este Tribunal, en su sesión ordinaria n.º 103-2022 del 27 de octubre de 2022, atendió la consulta legislativa que, en su momento, formuló la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos sobre este proyecto de ley n.º 23.229.

Por ello y al no observarse que el texto de la iniciativa haya sufrido algún cambio sustancial en relación con el documento acerca del cual ya esta Magistratura Electoral se pronunció, lo procedente es reproducir a los señores legisladores la respuesta que se brindó:

“En la historia costarricense, las elecciones municipales anteceden a los comicios nacionales; como provincia dependiente de la corona española, Costa Rica elegía representantes locales ante instancias deliberantes. En 1813, con fundamento en la Constitución de Cádiz, se seleccionó a las autoridades de los llamados Ayuntamientos, estructuras de mando que, con la Ley Fundamental de 1825, pasaron a denominarse municipalidades.

Con el advenimiento de la independencia, las nuevas configuraciones sociopolíticas y jurídicas generaron votaciones para elegir gobernantes nacionales, al tiempo que se mantuvieron las elecciones de las circunscripciones de menor escala, con la única interrupción que provocó la Ley de Bases y Garantías (1841), instrumento normativo que, para consolidar el “espíritu nacional”, eliminó las municipalidades. Sin embargo, aquellas instancias locales fueron restablecidas en la Constitución de 1847 y robustecidas con las Ordenanzas de 1867, reglas que perfilaron los gobiernos locales por casi una centuria (en 1970 se promulga un Código Municipal con preceptos que derogan el contenido de las citadas Ordenanzas).

Importa recordar que la separación de los comicios nacionales de los municipales se probó en tres procesos electorales previos al nacimiento de la Segunda República: reformas introducidas a la legislación en la década de 1920 llevaron a que, en 1928, 1930 y 1932, los costarricenses fueran a las urnas -en diciembre- a votar por quiénes serían los gobernantes locales.

Ese diseño fue variado para retomar el modelo unificado de los comicios por la baja participación electoral (el abstencionismo alcanzó, aproximadamente, el 60% del padrón electoral), inasistencia a la cita con las urnas que algunos historiadores han atribuido a: 1) inexistencia de la figura de alcalde como funcionario de elección popular; 2) los recursos tanto para sufragar gastos de campaña como para ofrecer cargos en el aparato estatal se concentraban en la elección presidencial; y, 3) los ciudadanos tenían una cultura proclive a gestionar sus dificultades cotidianas ante las instituciones del gobierno nacional, en tanto las municipalidades no tenían las suficientes atribuciones competenciales ni el músculo burocrático necesario para solucionar esas problemáticas (ver artículo de prensa de Iván Molina “Elecciones municipales pasadas y próximas”, 26 de octubre de 2015).

Esas particularidades, como es sabido, en la actualidad se han superado, en tanto la alcaldía pasó a ser un cargo de elección popular (2002), el Código Electoral –desde de 2009– prevé el financiamiento público para los partidos por participar en comicios locales (ordinal 91) y el constituyente estableció un claro mandato de transferencia de competencias y dotación de recursos en favor del régimen municipal (ver redacción actual del artículo 170 constitucional introducida por la ley n.° 8106 del 3 de junio de 2001). Tales variaciones apuntan decididamente a una consolidación del régimen municipal que se ve favorecida por comicios independientes.

Los promoventes, en la exposición de motivos, aluden como una de las principales motivaciones para reunificar los procesos electorales que el abstencionismo en las justas locales supera el 60%, argumento que, como se indicó, fue el utilizado en el siglo anterior con idéntico fin. No obstante, las condiciones socio-jurídicas actuales hacen que el volver a un esquema de elecciones conjuntas sea contrario al desarrollo republicano que ha alcanzado Costa Rica como la democracia más longeva de América Latina.

Este Pleno, desde hace más de veinte años, ha abogado porque la elección de las autoridades locales se haga en una fecha diferenciada a aquella en la que se celebren los comicios para elegir a las autoridades del gobierno nacional. En el proyecto de reforma integral al Código Electoral (presentado por este Tribunal a la Asamblea Legislativa en 2001), particularmente en el artículo 122, se preveía que la votación por alcaldes, regidores, síndicos y concejales se celebrara el primer domingo de febrero del año siguiente a la elección de Presidente y Vicepresidentes de la República, y de Diputados a la Asamblea Legislativa.

Varias son las razones que justifican tal separación, siendo una de las primordiales el dotar de la importancia merecida a las municipalidades como estructuras públicas de descentralización territorial revestidas de una especial autonomía, según lo dispone la Constitución Política (numeral 170). De hecho, la Presidencia de este Órgano Constitucional, en oficio n.° 3362-TSE-2006 del 25 de mayo de 2006, hacía ver al entonces diputado José Manuel Echandi Meza que:

“… este Tribunal ha estado siempre de acuerdo en trasladar las elecciones municipales en su conjunto para una fecha distinta de las presidenciales y diputadiles, por cuanto hemos compartido el criterio de que es una forma de darle un mayor realce a estos comicios, ya que los electores podrán poner toda su atención en las personas que se están postulando para ocupar esos cargos. Sin duda, el sistema de efectuar estas elecciones en conjunto con las de Presidente y Diputados, estas últimas son las que acaparan la atención en detrimento de las primeras.  Desde todo punto de vista, las elecciones municipales a medio período tendrían el efecto directo de centralizar el interés de los electores en los puestos a elegir en los distintos cantones y distritos del país.”.

Otro punto importante por el que las elecciones nacionales y locales deben estar separadas es la complejidad que representa para el elector el tener que decidir, en consciencia, cuál es la opción partidaria de su preferencia en no menos de cinco papeletas distintas. En efecto, si se diera la unificación que pretende el proyecto, al elector se le presentarían boletas para elegir: a) Presidente y Vicepresidentes de la República; b) Diputados a la Asamblea Legislativa; c) regidores; d) alcaldes y vicealcaldes; e) síndicos y concejales de distrito; y, f) intendente y viceintendente, en algunos distritos.

En ese escenario debe tomarse en consideración la gran oferta electoral a la que se enfrentaría el ciudadano: a hoy, existen 145 agrupaciones políticas inscritas (91 de las cuales lo son a escala cantonal), por lo que es dable concluir que, en algunos cantones, los electores recibirán papeletas con más de treinta opciones partidarias posibles que, a su vez, están vinculadas con un número de candidatos no inferior a tres por fórmula. Esa numerosa oferta dificulta el voto informado y las posibilidades reales de que los ciudadanos conozcan, a profundidad, el perfil de quienes se postulan a los cargos y sus planes de gestión, contexto que puede llevar al voto arrastre y que es, en todo caso, contrario al principio de lealtad con el elector, el cual -entre otros de sus alcances- obliga a que las condiciones para el ejercicio del voto, como manifestación de voluntad, favorezcan el orden, la transparencia, la paz social y, sobre todo, potencien una decisión libre e informada. Esas posibilidades de un sufragio meditado y con base en una reflexión profunda de las líneas programáticas y de acción que ofrecen los contendientes se torna altamente difícil si se da una unificación de las elecciones.

Sobre esa línea, esta Magistratura, en la sesión n.° 88-2007 del 18 de setiembre de 2007, ante una consulta del señor Gilberto Jeréz Rojas, en ese entonces Presidente de la Comisión Especial de Asuntos Municipales y Desarrollo Local Participativo e integrante de la subcomisión encargada de analizar el proyecto de ley de “Reformas del Código Municipal y del Código Electoral para unificar las elecciones de las autoridades municipales y realizarlas en medio periodo”, precisó:

“Este Tribunal ha manifestado a diversas comisiones legislativas su criterio favorable a unificar las elecciones municipales en la mitad del período presidencial. En nuestros oficios Nº.2441 del 12 de julio de 2000, Nº. 2365-2003 del 5 de agosto de 2003, Nº.3362-2006 del 25 de mayo de 2006, y 3252-2007 del 16 de julio de 2007, se señalan algunas ventajas de dicha medida, tales como: se simplificarían los procesos electorales al separar los de carácter nacional (presidencial y legislativo) de los de alcance local (alcaldes, regidores, síndicos municipales y concejales de distrito), los electores contarían con un medio indirecto de control político a la mitad del período presidencial, se evitaría el recargo de actividad electoral con comicios separados en el tiempo y, además, las agrupaciones políticas tendrían mayores incentivos para elaborar programas de carácter local.

Adicionalmente, se evitaría el denominado "voto arrastre", o efecto psicológico que incide en las preferencias del elector cuando se realizan simultáneamente unas elecciones percibidas como principales (en este caso, presidenciales y legislativas) sobre las secundarias (regidores). De esa manera, el elector podría concentrarse en decidir su voto a nivel local con base en las consideraciones propias de cada comunidad, lo cual redundaría en una profundización del ejercicio democrático.”.

En criterio de este Órgano, la unificación a la que aspira la lege ferenda supondría una violación al derecho ciudadano de un voto informado que, directamente, incide -de manera negativa- en la libre determinación del votante.

De otra parte, el proyecto resulta inconstitucional –por sus efectos– al profundizar la inequidad en la contienda que es ya característica del régimen de financiamiento de los partidos políticos en Costa Rica. La iniciativa únicamente se centra en la variación de la fecha de los comicios municipales, dejando incólume el marco normativo con el que se regulan aspectos medulares como los relacionados con el financiamiento de las campañas para contender por puestos locales.

Según el diseño actual (el cual se mantendría invariable en tanto los legisladores no hacen una propuesta de reforma en este aspecto), los partidos cantonales no tendrían la posibilidad de recurrir a financiamiento adelantado ni a emitir certificados de cesión, reservándose tales instrumentos a las agrupaciones inscritas a escala nacional y provincial. Si ya los citados certificados son, como los ha calificado este Tribunal desde hace casi tres lustros, un mecanismo perverso de financiamiento partidario, sus efectos perniciosos se verían agravados.

De unificarse las elecciones, tales vías de financiamiento no solo generarían una inequidad entre partidos que sí pueden echar mano de ellas (como está ocurriendo), sino que existirían agrupaciones que ni siquiera tendrían la posibilidad jurídica de ponerlos a circular (para la venta entre personas físicas nacionales, como medio de pago a medios de comunicación o como garantías ante entidades del sistema bancario nacional), imposibilidad de origen que produce una diferenciación odiosa entre plataformas políticas que se encuentran en la misma contienda.

Las misiones internacionales de observación electoral, en múltiples ocasiones, han indicado que uno de los puntos débiles de nuestro sistema electoral es el financiamiento de partidos políticos; puntualmente, la Organización de Estados Americanos, en los informes de sus grupos de veeduría (incluido el informe preliminar de la primera ronda de los comicios de 2022), ha cuestionado los efectos inequitativos que producen los referidos certificados al hacer depender de los ejercicios de medición de intención de voto gran parte del acceso a recursos para las campañas. Esa situación lleva a visibilizar solo a las agrupaciones políticas consolidadas en detrimento de las nuevas fuerzas o de los partidos de menor tamaño, como lo son los cantonales (sobre este tema, se recomienda ver, por ejemplo, el informe presentado a la Asamblea General de la OEA por la Misión de Observación Electoral que presenció los comicios de 2018).

Este Tribunal en múltiples foros ha indicado que, en la práctica, las entidades financieras –como uno de los principales agentes receptores de este tipo de certificados de cesión– establecen el valor del documento según el comportamiento que, de cara al evento electoral respectivo, muestren las encuestas. Esa aceptación condicionada, al igual que el precio por pagar fijado a partir de esos instrumentos de medición aleatoria, representa un evidente elemento distorsionador de la equidad en la contienda: resulta claro que, a partir de una expectativa en la votación, los partidos políticos que se sitúan en los niveles altos de las encuestas tienen una facilidad mayor de colocar sus certificados de cesión, contrario a otras agrupaciones que, por emergentes o pequeñas, encuentran coto en sus aspiraciones de encontrar una forma de financiamiento.

Los bonos acrecientan las desigualdades entre las agrupaciones políticas y tornan inequitativa la contienda, características contrarias a la filosofía democrática que, como debe insistirse, se tornan más dramáticas si, en un mismo evento, unos actores políticos tienen posibilidad de utilizarlos mientras otros ni siquiera podrían valorar su uso.

En similar sentido, las agrupaciones de escala nacional y provincial podrían, previa caución, acceder a dineros públicos adelantados, mientras que las agrupaciones cantonales tendrían vedada esa fuente de financiamiento, generándose, también en este escenario, una diferenciación odiosa entre diversas fuerzas políticas en contienda. Al no variarse ningún artículo del capítulo VI del título III del Código Electoral, el proyecto unifica las elecciones manteniendo un régimen de financiamiento partidario bifurcado: reglas para los partidos que contienden por puestos del gobierno nacional y preceptos para las plataformas que solo participan por cargos locales, con el agravante de que los partidos de escalas superiores sí tendrían recursos para respaldar su oferta cantonal (provenientes de las citadas fuentes de financiamiento que se dan durante la fase de campaña), mientras que las agrupaciones de menor escala (cantonales) deben aguardar al resultado de las votaciones para intentar un reembolso posterior de sus gastos.

Esa omisión en el tratamiento de otros aspectos, más allá de la fecha en la que se celebrarían los comicios, hace que el supuesto “ahorro” del que se parte en la exposición de motivos no se produzca en los términos que se infiere. Si bien se llevaría a cabo una única votación, lo cierto es que la contribución estatal para el financiamiento de los partidos políticos sería la misma: 0.19% del PIB del año trasanterior a la elección general (salvo que los legisladores, como ha sido usual, disminuyan el citado porcentaje), del cual se tomaría, como ocurre hoy, un 0.03% para el financiamiento público a los partidos que participen en las contiendas por cargos locales (dineros que se asignarían con las pautas de reembolso). En lugar de segregarse el aporte público a los partidos en dos momentos del ciclo cuatrienal (0.16% en la elección nacional y 0.03% en los comicios municipales), este se repartiría, luego del único evento comicial, contra la liquidación de gastos que presente cada una de las fuerzas políticas; puesto de otro modo, el unificar los comicios no disminuye, per se, el porcentaje de la llamada deuda política.

En cuanto al eventual “ahorro” en los rubros asociados a la organización y a la administración del proceso comicial como tal, debe tenerse en cuenta que el porcentaje puede no ser tan significativo como se piensa: al tener más papeletas por las que sufragar, el elector podría demorar más tiempo en el recinto de votación, lo que obligaría a repensar en la cantidad máxima de ciudadanos por junta, esto a su vez llevaría a un aumento en el número de esos organismos electorales y a un crecimiento de los costos asociados a estos. 

Al concentrarse los comicios no es que desaparezcan los tipos de puestos por elegir, de forma tal que la cantidad y variantes de papeletas por imprimir serán las mismas que se reproducen hoy con comicios separados, no pudiéndose generar tampoco una disminución en las erogaciones por este concepto. De hecho, podría ocurrir que se tengan que contratar servicios de imprenta adicionales o en jornadas 24/7, pues el lapso para tener listo el material electoral se mantiene invariable: la Administración Electoral tendría desde finales de octubre del año preelectoral hasta la primera quincena de enero del año de las votaciones para revisar la documentación de las postulaciones, inscribir las candidaturas, elaborar los artes de las papeletas (de concejales, por ejemplo, es un diseño por cada uno de los más de cuatrocientos noventa distritos administrativos), imprimir las boletas de votación (una de cada tipo por elector), preparar y empacar el resto de enseres, entre otros importantes aspectos logísticos.

Esas diligencias se hacen, en la actualidad, contemplando dos tipos de elección en los comicios nacionales (Presidencia y Diputaciones) y tres -o a lo sumo cuatro- tipos de elección en las justas municipales (alcaldías, regidurías, sindicaturas y concejalías de distrito y, en algunos pocos distritos, intendencias), segregación que permite cumplir con los tiempos previstos constitucional y legalmente.

En lo que respecta a esa valoración acerca del costo de las elecciones municipales como justificante de la reforma, este Tribunal estima que la organización y celebración de elecciones no puede tomarse como un gasto; en una democracia consolidada como la nuestra, los comicios resultan ser una inversión natural y característica de una vida republicana sana que, en simultáneo, revitaliza el carácter ciudadano y participativo del gobierno.

Este Órgano Constitucional respeta -pero no comparte- la afirmación de la iniciativa según la cual “Además de más dinero para tales elecciones [referido a los comicios municipales independientes], también implica obligaciones y gastos extraordinarios para el TSE.” (página 3 de la exposición de motivos).

Costa Rica se ha caracterizado por tener uno de los costos por voto más bajos de la región, al punto de que, para atender los comicios locales, se presupuestan aproximadamente cuatro mil quinientos millones de colones, lo cual representa cerca del 0.04% del presupuesto de la República, monto realmente modesto si se le compara con los réditos democráticos que trae consigo un proceso municipal autónomo en el que se dan lo que este Tribunal, desde julio del año 2000, entiende como ventajas:

“Establecer las elecciones municipales a medio período, supondría una serie de ventajas para todos los actores involucrados en el proceso electoral, a saber: a. Los electores acudirían a un proceso más simple, por cuanto se separaría la elección de carácter nacional (presidencial y de diputados), de la elección de alcance local (alcaldes, regidores, síndicos municipales y concejales de distrito).  b. Asimismo, los electores contarían con un medio indirecto de control político, a la mitad del período presidencial. c. Se evita el recargo de actividad electoral distribuyéndola en comicios convenientemente separados en el tiempo.  d.  Las agrupaciones políticas tienen mayor oportunidad de enfocar sus campañas en programas de carácter nacional y local, según el caso.” (artículo quinto de la sesión ordinaria n.° 54-2000 del 11 de julio del 2000).   

En este punto es relevante hacer ver que este Pleno, pese a que ha reconocido que “la pertinencia de celebrarlas [referido a las elecciones locales] en conjunto con los comicios nacionales -por razones fundamentalmente económicas-, o bien de manera separada -para no restar relevancia a las elecciones municipales-, es un asunto de decisión política que queda a criterio de los señores diputados”, se ha manifestado siempre en favor de que las autoridades de los diversos cantones y distritos se elijan en votaciones específicas (por ejemplo, ver el inciso j. del artículo segundo de la sesión ordinaria n.° 81-2003 del 5 de agosto de 2003).

La autonomía constitucional prevista para los órganos de gobierno que integran esos representantes está mejor servida con eventos comiciales enfocados en planes de acción y discusiones que involucren únicamente lo local y en los que la ciudadanía pueda informarse, a cabalidad, de las propuestas programáticas de los partidos en contienda.

En el pasado, este Tribunal atendió consultas legislativas en las que, como ahora lo hace el proyecto en examen, la respectiva iniciativa pretendía modificar el ordenamiento jurídico para conjuntar -en una sola jornada de votación- la selección de todas las autoridades de elección popular. Uno de esos expedientes fue el n.° 15.088, denominado “Reformas al Código Municipal y al Código Electoral para realizar las elecciones nacionales de alcaldes, síndicos y miembros de los concejos de distrito de forma concomitante con las elecciones nacionales”.

En esa oportunidad, este Colegiado hacía ver al Poder Legislativo la imposibilidad logística de llevar a cabo el evento electoral masivo, si no se hacían ajustes en procedimientos y etapas clave de los comicios. En la respuesta dada a la citada iniciativa, se reconoció que “ello implicaría un aumento en el número de papeletas y de candidaturas a inscribir, por lo que el plazo de poco más de dos meses que el Código Electoral dispone para la realización de esos procesos, resultarían insuficientes.”.

En consecuencia, los legisladores tenían que tomar en consideración que “sería prácticamente imposible para el Tribunal realizar el escrutinio manual de las papeletas de todas las elecciones dentro de los plazos establecidos” y que “para evitar una situación crítica se requeriría adicionar a este proyecto” reformas complementarias (ver acta n.° 81-2003 del 5 de agosto de 2003).

Dentro de esos imprescindibles componentes que deben acompañar una reforma que aspire a la unificación de las votaciones se mencionaron, en 2003, las siguientes:

“Establecer que los partidos políticos deberán presentar las nóminas de candidatos dos meses antes del día de la convocatoria, para que haya tiempo de hacer la precalificación correspondiente. (…)

Tal y como se propuso en el Proyecto de Código Electoral presentado por este Tribunal a la Asamblea Legislativa en enero del 2001, sería necesario disponer que, al menos para las elecciones municipales, el conteo realizado por las juntas receptoras de votos sea definitivo, y que únicamente en caso de apelación por parte de algún fiscal o miembro de la respectiva mesa el Tribunal deba realizar su escrutinio manual.”.

Como puede observarse, el proyecto que ahora se conoce (el n.° 23.229) contiene las mismas omisiones que aquel que se analizó hace casi dos décadas, pues solo pretende modificar dos artículos de la legislación electoral y uno de la normativa municipal, sin tomar en cuenta que debería repensarse el momento del cronograma electoral en el que se abre el proceso de recepción de candidaturas y que no podría concluirse en tiempo, con el modelo de escrutinio actual, con la revisión de la documentación y demás materiales de, al menos, cinco tipos diferentes de papeletas.

Este Tribunal tendría que escrutar las más de seis mil juntas receptoras de votos (número que podría acrecentarse por las razones expuestas párrafos atrás) en cinco ocasiones: papeletas presidencial, de diputaciones, de alcaldías, de regidurías y de sindicaturas y concejalías de distrito; además, en aquellos distritos donde la hubiera, también debería calificarse la elección de intendencia y viceintendencia.

De esa suerte, en 30 o 60 días, contados desde la votación, debería culminar el escrutinio de todos los tipos de papeletas (artículo 198 del Código Electoral), al tiempo que deberían estarse conociendo las eventuales demandas de nulidad y, de proceder, se debería estar preparando -en simultáneo- una segunda ronda Presidencial. Esa conjugación de particularidades hace que sea materialmente imposible, con las reglas actuales, operacionalizar lo pretendido por los promoventes.

Véase que desde inicios de este milenio se señaló a la Asamblea Legislativa la ineludible reforma al esquema de escrutinio si se quiere la unificación de los comicios locales con los nacionales, variación que impacta, como lo hizo ver esta Autoridad Electoral en una reciente contestación a un proyecto de reforma parcial a la Constitución Política, un blindaje esencial de la pureza del sufragio como se le considera al referido escrutinio (sobre este punto ver la respuesta brindada a la consulta sobre el texto sustitutivo del expediente legislativo n.° 21.067).

Costa Rica es el único Estado de la región que contempla, como una de las garantías posteriores a la votación, un escrutinio definitivo a cargo de los Magistrados Electorales en el que se revisa el material y la documentación electorales. En otras latitudes, tal fase del proceso se lleva a cabo únicamente con base en las actas que remiten las juntas receptoras a la Autoridad Electoral; incluso, en algunos países, la noche de la elección cada mesa -una vez confeccionada el acta de resultados- destruye las papeletas (tal es el caso de Panamá).

El artículo 102.7 de la Constitución Política señala que corresponde a este Tribunal el “Efectuar el escrutinio definitivo de los sufragios emitidos en las elecciones de Presidente y Vicepresidentes de la República, Diputados a la Asamblea Legislativa, miembros de las Municipalidades …”, etapa del proceso que, hasta la promulgación del Código Electoral vigente, suponía un recuento total de los votos. Con la aprobación del citado cuerpo normativo, el formato de ese análisis minucioso varió, ya que el conteo que realizan las juntas receptoras de votos es definitivo (artículo 197) y por ende solo se recuentan las mesas en situaciones excepcionales como resultados electorales estrechos en la elección Presidencial, cuando hay una demanda de nulidad admisible, cuando se extravíe el padrón registro o este no haya sido utilizado, cuando consten en ese padrón incidencias que ameriten la apertura de los sobres de las papeletas o cuando la mesa haya sido cerrada sin la suficiente fiscalización partidaria.

Dependiendo del supuesto de que se trate, el escrutinio definitivo incorpora el recuento de los votos de la totalidad de las juntas o de algunas de ellas; sin embargo, en dos de los últimos procesos electorales -en primera ronda Presidencial- ha sido necesaria la revisión de todas las mesas y por ende el recuento de las papeletas por el ajustado margen entre la fórmula que reporta, en el conteo divulgado la noche de la elección, mayor número de votos y la que se coloca en segundo lugar, o por la estrecha diferencia entre esta última y el partido que, según los resultados provisionales, ocupa la tercera posición. Además, en los comicios en los que se presenta una diferencia amplia ha debido recontarse, en promedio, el 60% de las juntas por la insuficiente presencia partidaria al cierre de la jornada.

Esa necesidad de recuento en un porcentaje elevado de las mesas (por falta de presencia partidaria al final de la votación) es aplicable en cada uno de los cinco tipos de papeletas, salvo que el legislador desee, como se sugirió en 2003, que el escrutinio de lo municipal solo implique una totalización de los resultados de las juntas, decisión política que iría en demérito, como se expuso, de uno de los elementos característicos de nuestro sistema electoral que más confianza genera en los resultados.

En un contexto en el que 145 agrupaciones políticas podrían inscribir candidaturas (más de cincuenta mil tratándose de la competencia por puestos en las municipalidades), donde el padrón electoral ha crecido exponencialmente hasta reportar -a la fecha- alrededor de 3.6 millones de votantes y en el cual no se han modificado los plazos para inscribir nóminas y para declarar las respectivas elecciones, no es posible organizar una mega elección en la que se vote por todos los cargos de los gobiernos nacional y locales.

Como lo ha señalado este Pleno en los años 2000, 2001, 2003, 2006, 2007 y 2008, una de las principales formas con las que se cumple con el ideal constitucional de consolidación de las municipalidades es que existan comicios locales separados de los nacionales, modelo que, además, potencia derechos ciudadanos como los de un voto informado.

No puede olvidarse que “En las postrimerías del siglo veinte se ha perfilado una política general del Estado encaminada a asignar mayores competencias y recursos a las municipalidades, como forma de potenciar el papel de la ciudadanía, mejorar la eficiencia estatal, acercar los servicios públicos a las comunidades, incrementar el control y la transparencia de la gestión pública, combatir la pobreza en las regiones más sensibles y disminuir la brecha entre gobernantes y gobernados. En síntesis, el fortalecimiento de los municipios se ha comprendido como un factor clave para la profundización democrática.” (resolución n.° 405-E8-2008 de las 7:20 horas del 8 de febrero de 2008). En esa lógica, unificar las elecciones municipales con los comicios nacionales no es una vía legislativa que permita fortalecer los gobiernos locales como aspiración constitucional.”.

Ahora bien, en el pasado reciente y como respuesta a un requerimiento de información formulado por la jefatura del Área Económica del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, este Pleno hizo ver que la unificación de las elecciones nacionales con los comicios municipales no representa un ahorro significativo de recursos públicos.

El realizar un solo evento electoral cada cuatro años solo evitaría la erogación de poco más de trescientos millones de colones, cifra bastante inferior a los miles de millones de colones que, según la exposición de motivos, se dejarían de utilizar.

Para comprender por qué el citado “ahorro” no sería de la magnitud que plantean las diputaciones promoventes, conviene reiterar las explicaciones dadas al mencionado reparto legislativo en el oficio n.° TSE-0489-2024 del 23 de febrero de 2024.

“La organización de procesos electorales es una delicada tarea que integra una multiplicidad de factores que trascienden lo económico, pero que condicionan lo monetario. La configuración del sistema de partidos, el comportamiento del electorado e incluso el contexto sociopolítico mundial (que, por ejemplo, repercute en la importación de insumos) impactan en cuánto dinero se requiere para garantizar los derechos humanos a elegir y ser electo (artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos).

Costa Rica es la democracia más longeva de Iberoamérica (75 años ininterrumpidos de transiciones pacíficas del poder) y, según el prestigioso índice de The Economist, es una de las 24 democracias plenas del mundo. Dentro de los más de 165 países evaluados, nos encontramos en la posición 17 y, si nos centramos en la región latinoamericana, somos la segunda nación más democrática de la región. Nos enorgullece tener una calificación de 9.58 en la categoría “proceso electoral y pluralismo”. 

La historia y los números lo confirman: el buen hacer en la planificación y la celebración de los comicios es, para utilizar la nomenclatura contable, un intangible que corresponde valorar cuando se evalúa cuánto dinero se destina a las elecciones. Ese valor inmaterial, derivado de la vocación republicana de las y los costarricenses, obliga a referirse a los recursos dedicados a operacionalizar las votaciones no como un gasto sino como una inversión.

El proceso de profundización democrática nos ha llevado a apostar por un ciclo electoral que divide la elección presidencial y diputadil de los comicios para las autoridades locales. En el proyecto de ley al que usted hace alusión se hace referencia a una “unificación” de esos dos eventos; sin embargo, pese a lo expuesto en la exposición de motivos, nunca se ha llevado a cabo la “mega elección” que se pretende.

En 2002 se eligió a las alcaldías (que debutaban como cargo de elección popular), a las sindicaturas y a las concejalías en diciembre del mismo año de los comicios presidenciales, esquema que se mantuvo para 2006 y 2010. Para la elección de 2016, se conjuntaron todos los cargos del gobierno local en un mismo proceso comicial que, desde entonces, se celebra dos años después de las votaciones para seleccionar a las personas que integrarán los órganos del gobierno nacional (fórmula presidencial y diputaciones). No se ha organizado antes un proceso en el que estén en disputa 6 o 7 tipos de cargos distintos (fórmula presidencial, diputaciones, regidurías, sindicaturas, concejalías, intendencias y concejalías municipales de distrito).

Esta aclaración es fundamental, pues explica por qué, como se verá más adelante, se hacen proyecciones, sin que pueda brindarse una cifra exacta de cuántos recursos requeriría esa elección unificada.

De previo a presentar detalles presupuestarios y de costos, importa resaltar que el modelo actual honra la filosofía constitucional de descentralización territorial del poder público (reforma al artículo 170 de la Constitución Política), ya que dota a las municipalidades de la importancia debida, como estructuras autónomas con comicios diferenciados.

1.- No hay ahorro en lo que respecta a la contribución del Estado a los partidos políticos solo por unificar las elecciones. Si bien se llevaría a cabo una única votación, lo cierto es que la contribución estatal para el financiamiento de los partidos políticos sería la misma: 0.19% del PIB del año tras anterior a la elección general, salvo que los legisladores, como ha sido usual, disminuyan el citado porcentaje; no obstante, ese rebajo no depende de la unificación, pues ya sucede de esa forma.

Del citado 0.19% (o del monto que defina el Poder Legislativo vía ley promulgada al efecto), se tomaría -como ocurre hoy- un 0.03% para el financiamiento público a los partidos que participen en las contiendas por cargos locales (dineros que se asignarían con las pautas de reembolso). Puesto de otro modo, en lugar de segregarse el aporte público a los partidos en dos momentos del ciclo cuatrienal (0.16% en la elección nacional y 0.03% en los comicios municipales), este se repartiría, luego del único evento comicial pretendido, contra la liquidación de gastos que presente cada una de las fuerzas políticas. En suma, el unificar los comicios no disminuye, per se, el porcentaje de la llamada deuda política.

2.- El alto costo en democracia y el comprometer elementos del sistema electoral que garantizan la pureza del sufragio no se corresponde con un ahorro económico significativo. Una conjetura apresurada es afirmar que la unificación de elecciones traerá consigo un importante ahorro de recursos públicos, puesto que podría pensarse que, al no haber comicios municipales diferenciados, el dinero utilizado para esas votaciones no se “gastaría”.

La elección municipal de 2020 tuvo un costo de ₡4.175.743.145 y la elección nacional de 2022, resuelta a dos vueltas, costó ₡6.984.869.183; entre ambos eventos el Estado invirtió ₡11.160.612.328. La evaluación superficial de un escenario en el que solo se tiene una “mega elección” podría hacer creer que, entonces, los casi ₡4.200 millones de los comicios municipales se estarían ahorrando; sin embargo, la complejidad organizativa de unas votaciones con 6 o 7 tipos de cargos distintos en disputa es tal que hay crecimiento en las varias partidas presupuestarias.

Las Direcciones Ejecutiva y General del Registro Electoral y de Financiamiento de Partidos Políticos, en su oficio n.° DGRE-0290-2024 SUSTITUIR del 9 de febrero de 2024, hacen una amplia explicación de cada uno de los rubros que se verían afectados -al alza- de aprobarse el proyecto de ley n.° 23.229. Esos detalles pueden consultarse en la referida misiva (la cual se adjunta), pero se considera fundamental subrayar cómo se incrementarían los costos en los siguientes aspectos.

·                       Aumento de juntas receptoras de votos (JRV). En la actualidad, una persona electora tiene 2 minutos para sufragar, sea tiene ese tiempo para emitir su voto cuando están en competencia dos o a lo sumo cuatro tipos de cargo. En un escenario de comicios unificados, las personas ciudadanas se enfrentarían a 6 o 7 papeletas distintas, lo cual obliga a aumentar el tiempo para votar. Un lapso mayor para el procedimiento de votación implica que haya que disminuir la cantidad de personas electoras por junta a aproximadamente 300.

En esa lógica, las proyecciones muestran que se requerirían, en promedio, 13.500 mesas; en otras palabras, deberán instalarse más del doble de las JRV que actualmente funcionan durante una jornada electoral.

Ese incremento repercute entre otros rubros relacionados con la cantidad de JRV en lo que debe presupuestarse para el pago de viáticos y alimentación de las personas auxiliares electorales. En casi el 70% de las mesas no se acreditan miembros partidarios (pese a que los partidos pueden usar los recursos de la contribución del Estado para retribuir esa función a sus correligionarios), por lo que el TSE debe reclutar a los citados agentes electorales.

Actualmente, se acreditan 27.000 auxiliares electorales, cifra que en un escenario de elecciones conjuntas aumentaría a 42.550, con un correlativo costo de ₡2.042.400.000 (más del doble de lo presupuestado para los comicios municipales de este 2024; se separaron ₡999.612.000 para esos efectos en esta elección).

Evidentemente, con más JRV se requerirán más materiales y suministros elevándose el costo de estos a prácticamente el doble (hoy este rubro representa ₡103.3 millones, pero podría llegar a ₡223.1 millones).

Un elemento central de la labor de las JRV es el padrón registro, cuya producción actual cuesta poco más de ₡49 millones de colones; sin embargo, en un panorama de 13.500 JRV, la inversión en producir este importante documento llegaría a los casi ₡106 millones.

·                       Impresión de papeletas.  Para los comicios municipales de 2024, se imprimieron casi 11 millones de papeletas (666 tipos distintos de arte); no obstante, en la unificación de las elecciones tendrían que producirse casi 18 millones de boletas de votación.

En las elecciones recién pasadas, solo un proveedor ofertó el servicio por lo complejo de las condiciones de la contratación: más de 10 millones de papeletas en tres semanas; ante ello, debe reflexionarse sobre la posibilidad de un escenario en el que no haya oferentes para producir las citadas boletas de votación.

En todo caso, partiendo de que se lograra esa contratación, los costos del servicio aumentarían en un 25%, en relación con los ₡1.470.383.516,60 que costó la producción de este año.

·                       Plataforma tecnológica para la transmisión de resultados. En el escenario actual, se transmiten -la noche de la elección- los resultados de dos tipos de elección distintos: papeletas presidencial y diputadil (comicios nacionales) o papeletas de alcaldía y de regidurías (elecciones municipales); empero, en un escenario unificado, esto debería modificarse para recibir, al menos, cuatro tipos de resultados. El ajuste de la plataforma informática para esos efectos costaría ₡100 millones adicionales.

·                       Recurso humano. La unificación de elecciones traería consigo la necesidad de contratar -de manera temporal- 150 personas adicionales a las que ya se reclutan para trabajar, como funcionarios institucionales, en el proceso electoral. El aumento en esa planilla temporal costaría más de ₡420 millones.

La necesaria revisión de las candidaturas en lapsos muy cortos, la supervisión de asambleas de renovación de estructuras y de designación de candidatos de más de 100 partidos durante el año previo a la elección y la imposibilidad de que, ante un escenario de segunda ronda, quienes se encuentran destacados en el Programa de Escrutinio pasen al Programa de Empaque y Distribución de Material Electoral son solo algunas de las razones que obligan al referido incremento en las contrataciones.

Adicionalmente, el tener que cumplir con la organización de la elección en los mismos plazos que se idearon en la década de 1940 (que se han replicado en las legislaciones posteriores y que no modifica el proyecto de ley) obliga a que, en un escenario de comicios conjuntos, deban presupuestarse ₡200 millones extra en jornada extraordinaria.

Existen otros rubros que crecerían y que, como se indicó, pueden verificarse a detalle en el oficio n.° DGRE-0290-2024 SUSTITUIR; no obstante, también debe prestarse atención a elementos que, por su importancia, son incuantificables.

Una elección unificada impediría que los resultados se conozcan a pocas horas de cerradas las urnas. El proceso de conteo en las JRV lo realizan las personas ciudadanas que integran las mesas, sin que este Tribunal tenga la posibilidad de incidir en el tiempo que demoran en ello.

Para la elección de 2022, los mensajes de transmisión con los resultados demoraron más de lo usual (como lo había advertido esta Magistratura meses antes de la votación) por la cantidad de opciones políticas que contendieron por la Presidencia (25). Si las JRV deberían escrutar 5 tipos de papeletas es esperable que tarden más en reportar cuál fue la votación para cada tipo de cargo. Esa espera, en ciertos contextos, podría aumentar la crispación social y generar momentos de inestabilidad política.

De otra parte, la inequidad en la contienda por las particularidades del modelo de financiamiento público costarricense se agravaría: los partidos cantonales competirían en condiciones aún más desventajosas frente a las agrupaciones provinciales y nacionales. Ese efecto podría ser calificado negativamente por las agencias de veeduría internacional (como ya lo han hecho) y provocar, frente a otras mediciones, que se retroceda en importantes categorías como la de “democracia plena” que se comentaba al inicio de esta misiva.

Otros costos asociados del cambio de paradigma de elecciones nacionales diferenciadas de las municipales fueron ampliamente expuestos en la respuesta dada por el TSE a la Asamblea Legislativa dentro del trámite del proyecto de ley. Esas razones y las expuestas en este documento hacen ver cómo la unificación de los comicios tiene mayores consecuencias adversas que efectos virtuosos.

El costo de una “mega elección” sería, aproximadamente, un 55% más de lo que ya se invierte en una elección nacional a dos rondas; o sea, el escenario unificado tendría un valor de ₡10.826.547.233,65. Puesto de otro modo, si hay un ahorro al conjuntar los eventos comiciales este sería de unos ₡330 millones, monto poco significativo si se le compara con los costos que tiene -para la institucionalidad y el sistema democrático- la iniciativa.”.

Esos 330 millones de colones son un monto bajo si se le compara con el alto costo para la democracia que traería consigo la unificación; en todo caso, esa cantidad es insuficiente para atender “otros temas fundamentales” del país. Según la exposición de motivos (que parte de la errada premisa de que no se utilizarán miles de millones de colones), el conjuntar los eventos comiciales permitirá más liquidez para atender derechos constitucionales y humanos; no obstante, esa aspiración no se podría materializar ante el tan modesto ahorro real.

De otra parte, la objeción a este proyecto de ley debe intensificarse en el contexto legislativo actual: la obligada sistematicidad de las reglas que rigen el proceso electoral hacen inviable que se unifiquen los comicios nacionales con los municipales y aumentar las causales de recuento de votos en el escrutinio definitivo (iniciativa 23.201), cuando, además, se quiere reducir el plazo entre la primera y la segunda ronda (expediente n.° 21.067 ya en Plenario).

Esas iniciativas son excluyentes entre sí, ya que su inserción conjunta en el ordenamiento jurídico produciría una asistematicidad que afectaría el normal discurrir de los procesos electorales y, más grave aún, menguaría las garantías efectivas de pureza del sufragio con las que hemos conseguido el honroso calificativo de “democracia plena”.

La aprobación de reformas que comprometen la organización exitosa de los comicios (por no tomar en consideración que deben variarse otros plazos asociados a ellas) o que llevan a escenarios extremos en los que la Administración Electoral se vería obligada a tomar medidas excepcionales con tal de asegurar la votación, podrían configurar una amenaza a la estabilidad institucional que, durante setenta y cinco años, ha asegurado ejemplares dinámicas electivas.

Este Tribunal Supremo de Elecciones, respetuosamente, invita a las señoras legisladoras y a los señores legisladores a que hagan una evaluación global de las iniciativas de reforma electoral; con esa visión panorámica del entramado normativo, pueden tomarse acertadamente decisiones que no causen una dislocación del sistema electoral.

Por último, debe hacerse ver que el tiempo transcurrido entre la presentación de la reforma y el momento en que se formula la consulta (que se atiende en este pronunciamiento) ha provocado que el transitorio único de la lege ferenda tenga un vicio de constitucionalidad. 

La jurisprudencia electoral ha precisado que no es legítimo que, vía reforma legislativa, se amplíen los mandatos de autoridades electas: las personas electoras deben conocer, desde la respectiva Convocatoria a Elecciones, cuál es el plazo durante el que servirán el cargo los representantes que elijan.

En una situación muy similar a la que se presentaría si se aprobara la unificación de repetida cita, este Tribunal señaló:

“El otro aspecto por aclarar es el efecto de la modificación de los artículos 14, 19 y 20 del Código Municipal sobre la duración del mandato de los funcionarios municipales electos en diciembre del 2006, es decir, la posibilidad de que se les extienda el mandato hasta el año 2012.

Este Tribunal, en razón de varias consultas legislativas formuladas por la Comisión Especial de Asuntos Municipales y Desarrollo Local Participativo sobre la posibilidad de unificar en un solo proceso la elección de los cargos municipales para que éstas se realicen a medio período (ver sesiones números 151-2006 del 3 de agosto del 2006, 62-2007 del 13 de julio del 2007 y 88-2007 del 18 de setiembre del 2007), si bien se pronunció anuente a ese cambio, hizo ver el inconveniente que, desde el punto de vista constitucional, podría provocar el hecho de alargar el mandato de los funcionarios municipales electos en diciembre del 2006.

Precisamente, en la sesión número 88-2007 del 18 de setiembre del 2007, se indicó cuanto sigue:

“La Sala Constitucional, en sentencias Nº 8888-01, de las 9:50 horas del treinta y uno de agosto de dos mil uno, y 11532-01 de las 14:49 horas del 7 de octubre del mismo año, señaló que no es posible prorrogar el período de nombramiento de los funcionarios de elección popular ya electos mediante una norma legal, sino que para ello se requiere de una norma de rango constitucional. Tal razonamiento es congruente con la necesidad de respetar el período por el cual el pueblo, a través del sufragio, previamente delegó autoridad sobre dichos representantes.  Por tal razón no se podrían alargar los nombramientos de los actuales regidores, cuya designación necesariamente concluirá en mayo del 2010, ni de los demás funcionarios municipales, electos en diciembre del 2006, cuyos períodos abarcan hasta enero de 2011.”  (el resaltado no es del original).

Asimismo, la Sala Constitucional en las resoluciones números 8888-01 de las 9:50 horas del 31 de agosto del 2001, y 11532-01 de las 14:49 horas del 7 de octubre del mismo año, al referirse a las consultas legislativas de constitucionalidad del proyecto “Reforma a los artículos 169 y 171 de la Constitución Política de Costa Rica”, también advirtió que no era posible ampliar el período de nombramiento de los funcionarios de elección popular ya electos. (…)

…. la reforma de los artículos 14, 19 y 20 del Código Municipal, no autoriza la posibilidad de que el mandato de los actuales funcionarios municipales pueda extenderse más de allá de cuatro años, sin que ello sea contrario al principio de soberanía popular.”.

Las autoridades municipales actuales concluirán sus mandatos, como se hizo ver en el Decreto de este Tribunal n.° 13-2023 (Decreto de Convocatoria Elecciones Municipales del 4 de febrero de 2024), el 30 de abril de 2028. Los representantes municipales que se elijan en febrero de ese año tendrían un mandato extendido hasta 2034, momento en el que se podría operacionalizar la reforma y celebrar el primer evento electoral unificado.

En consecuencia, el contenido actual del transitorio único de la propuesta debe variarse en los términos expuestos.

IV.- Conclusión. Una vez más, este Tribunal objeta, en los términos y con los alcances del artículo 97 constitucional, el proyecto de ley que se tramita en el expediente n.° 23.229. ACUERDO FIRME.

B) Consulta legislativa del proyecto de “Reforma al artículo 169 del Código Electoral”, expediente N° 23.591. De la señora Daniella Agüero Bermúdez, Jefa de Área de Comisiones Legislativas VII de la Asamblea Legislativa, se conoce oficio n.° AL-CPAJUR-1538-2024 del 22 de marzo de 2024, mediante el cual literalmente manifiesta:

"La Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos, en virtud de la moción aprobada el día 5 de marzo de 2024, en la sesión 41; ha dispuesto consultarle criterio a su representada sobre el Texto Base del proyecto de ley Expediente N° 23.591, “REFORMA AL ARTÍCULO 169 DEL CÓDIGO ELECTORAL”, el cual se adjunta.

De conformidad con lo que establece el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, se le agradece evacuar la consulta en el plazo de ocho días que vencen el 10 de abril de 2024 y, de ser posible, enviar el criterio de forma digital […].".

Se dispone: Para que se proponga el respectivo proyecto de respuesta –el cual habrá de rendirse a más tardar el 5 de abril de 2024– pase al señor Andrei Cambronero Torres, Jefe del Despacho de la Presidencia del TSE. Para su examen se fijan las 10:30 horas del 4 de abril de 2024. Tome nota el referido funcionario y la Secretaría General de este Tribunal que el plazo para responder la consulta planteada vence el 10 de abril de 2024. ACUERDO FIRME.

A las once horas y treinta y dos minutos terminó la sesión.