ACTA N.º 92-2022

 

Sesión extraordinaria celebrada por el Tribunal Supremo de Elecciones a las catorce horas del veintiséis de setiembre de dos mil veintidós, con asistencia de las señoras Magistradas Eugenia María Zamora Chavarría –quien preside– y Zetty María Bou Valverde y el señor Magistrado Fernando del Castillo Riggioni.

 

ARTÍCULO PRIMERO. ASUNTOS EXTERNOS.

A) Consulta legislativa del proyecto de ley “Reducción del plazo entre la primera y segunda ronda electoral. reforma del artículo 138 de la Constitución Política”, expediente número 21.067. Del señor Edel Reales Noboa, Director a. i. del Departamento Secretaría del Despacho del Directorio de la Asamblea Legislativa, se conoce nuevamente oficio n.° AL-DSDI-OFI-0087-2022 del 14 de setiembre de 2022, recibido el mismo día en la Secretaría General de este Tribunal, mediante el cual literalmente manifiesta:

"De conformidad con las disposiciones del Reglamento de la Asamblea Legislativa, se consulta el texto actualizado sobre el EXPEDIENTE LEGISLATIVO N° 21.067 REDUCCIÓN DEL PLAZO ENTRE LA PRIMERA Y SEGUNDA RONDA ELECTORAL. REFORMA DEL ARTÍCULO 138 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA, que se adjunta.

De conformidad con el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, el plazo estipulado para referirse al proyecto es de ocho días hábiles contados a partir de la fecha de recibo del presente oficio; de no recibirse respuesta de la persona o el ente consultado, se asumirá que no existe objeción por el asunto […]".

Se dispone: Contestar la consulta formulada, en los siguientes términos:

I.- Consideraciones preliminares. El ordinal 97 de la Carta Fundamental dispone en forma preceptiva que, tratándose de la “discusión y aprobación de proyectos de ley relativos a la materia electoral”, la Asamblea Legislativa deberá consultar al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) su criterio en torno a la iniciativa formulada y que, para apartarse de esa opinión, “se necesitará el voto de las dos terceras partes del total de sus miembros”. Sin embargo, en los seis meses previos y cuatro posteriores a una elección popular, solo se podrán convertir en ley aquellas iniciativas en las que este Tribunal estuviere de acuerdo.

Sobre esa línea y en lo que respecta a reformas parciales a la Constitución Política, la Sala Constitucional, en la sentencia n.° 6548-2018 de las 12:04 horas del 24 de abril de 2018, fue enfática en señalar que el referido numeral 97 era plenamente aplicable, por lo que el Parlamento, actuando como Poder Reformador, debía -también en estos casos- hacer la consulta preceptiva a esta Autoridad Electoral.

Como parte del desarrollo normativo de la disposición constitucional de repetida cita, el inciso n) del artículo 12 del Código Electoral establece, como función propia de esta Magistratura, evacuar las consultas que la Asamblea Legislativa realice al amparo de esa norma de orden constitucional.

A partir de la integración del ordenamiento jurídico conforme al Derecho de la Constitución y, concretamente, en punto a la interpretación de lo que debe considerarse “materia electoral”, este Órgano Constitucional ha entendido que los “actos relativos al sufragio” no solo comprenden los propios de la emisión del voto, sino todos aquellos descritos en la propia Constitución o en las leyes electorales y que, directa o indirectamente se relacionen con los procesos electorales, electivos o consultivos, cuya organización, dirección y vigilancia ha sido confiada a este Pleno, a partir de la armonización de los artículos 9, 99 y 102 de la Norma Suprema.

II.- Objeto del proyecto. La Asamblea Legislativa somete a consideración de este Tribunal un texto sustituto de la versión original del proyecto de reforma constitucional n.° 21.067, cuyo objeto es modificar el artículo 138 de la Constitución Política en aras de reducir el plazo entre la primera votación y la segunda ronda.

En su versión actual, la iniciativa establece que esa segunda votación se celebraría, en situaciones ordinarias, el primer domingo de marzo o, ante escenarios especiales y previa resolución fundada de esta Autoridad Electoral que justifique el cambio de fecha, el tercer domingo de ese mes (marzo).

 III.- Cuestiones previas de relevancia. Como parte de la tramitación del texto base de este proyecto, el entonces Magistrado Sobrado González, Presidente del TSE, y el señor Héctor Fernández Masís, Director General del Registro Electoral y Financiamiento de Partidos Políticos, comparecieron ante la comisión especial e indicaron que estaban de acuerdo con la propuesta, en tanto esta -en su formulación original- establecía que la segunda ronda se llevaría a cabo un mes después de que el TSE emitiera la resolución en la que se indicara que ninguno de los partidos participantes había alcanzado -en la primera votación-  el 40% de los votos válidamente emitidos, como umbral constitucional mínimo para tener por electa alguna de las fórmulas que contienden por la Presidencia de la República (ver acta de la comisión, sesión ordinaria n.° 2 del 24 de setiembre de 2019).

De hecho, este Pleno, en la sesión extraordinaria n.° 90-2019 del 23 de setiembre de 2019 y en respuesta a la consulta obligatoria prevista dentro del trámite legislativo, dispuso no objetar la versión inicial del proyecto n.° 21.067.

Importa recordar, además, que de esa redacción originaria proviene el proyecto de reforma constitucional n.° 19.116 que, en su momento, recibió dictamen afirmativo unánime y que, pese a ello, fue archivado. También en ese expediente, los citados funcionarios manifestaron su conformidad con que se modificara el texto político fundamental con el fin de que se estableciera un lapso menor entre la primera y la segunda ronda; eso sí, siempre en la lógica de que el plazo sería de un mes luego de que este Órgano Electoral emitiera la resolución en la que se convocaba a la ciudadanía a la segunda ronda del evento comicial.

En ese proyecto (el n.° 19.116) no se confirió audiencia formal a este Tribunal como colegiado, pues, como se indicó, solo comparecieron el otrora Presidente Sobrado y el Director General del Registro Electoral, por lo que la Sala Constitucional, en la opinión vertida en la respectiva consulta preceptiva, consideró que había un vicio de procedimiento que debía enmendarse, aunque este Pleno, en la sesión n.° 40-2018 del 10 de abril de 2018 y ante una prevención de los jueces constitucionales (emitida como diligencia previa a evacuar la mencionada consulta), precisó que respaldaba las manifestaciones de los referidos funcionarios.

Según la resolución de la Sala Constitucional n.° 2018-006548, no basta con que uno de los miembros de este órgano haya mostrado su conformidad -en una audiencia- con la lege ferenda, para que se entienda que no se objeta: las comparecencias orales a los órganos legislativos no sustituyen la consulta formal que debe hacer la Asamblea Legislativa a este Pleno.

Esta fue la razón que llevó a que se decidiera abandonar la tramitación el proyecto n.° 19.116 y a volver a presentar la iniciativa, pero bajo este expediente n.° 21.067, cuya redacción inicial, como se expuso, ya fue objeto de análisis por parte de esta Magistratura. Sin embargo, el cambio introducido en el texto -vía moción de fondo- merece una evaluación pormenorizada ya que, como se expondrá en el siguiente apartado, la versión actual, de aprobarse, provocaría una afectación de garantías esenciales de la pureza del sufragio. 

En suma, este Tribunal, al menos desde hace un lustro, se ha mostrado en favor de acortar los plazos entre la primera y la segunda ronda, con el fin de que “el presidente electo tenga más tiempo para conformar su equipo de gobierno” y que se propicie “una disminución de los gastos de campaña”; no obstante, esa reducción de plazos no puede disminuir “las garantías que ofrece nuestro sistema de escrutinio, ni la vigencia de los medios de impugnación que el ordenamiento ofrece a los actores políticos, como tampoco [puede afectar] la eficaz organización de una segunda ronda electoral.” (artículo único de la sesión extraordinaria n.° 90-2019, celebrada por este Órgano Constitucional el 23 de setiembre de 2019).       

IV.- Sobre el fondo del proyecto de reforma constitucional objeto de consulta. En su versión actual, la iniciativa pretende que la segunda votación de un proceso electoral nacional se lleve a cabo, de ser necesaria, el primer domingo de marzo; en situaciones excepcionales, esa fecha podría variarse, por intermedio de una resolución fundada de este Tribunal, para que los comicios entre las dos fórmulas presidenciales más votadas en primera ronda se celebren el tercer domingo de marzo.

Este Tribunal, insistentemente, ha hecho ver que resulta materialmente imposible organizar una segunda ronda en un mes calendario después de que se lleve a cabo la primera votación. Esta posición no lo es solamente por razones logísticas sino, fundamentalmente, porque se desmejorarían los estándares democráticos y de pureza del sufragio que colocan al país en los primeros lugares de transparencia electoral y de confiabilidad de resultados. El pretender adelantar cuatro semanas la elección de quien, en una segunda votación, resultará electo en la Presidencia de la República puede provocar una desmejora sustancial de los sistemas político y electoral.

El representante de este Tribunal, en sus comparecencias ante las comisiones especiales de los expedientes números 19.116 y 21.067, reiteró que una reforma que previera el ballotage para el primer domingo de marzo era un despropósito por sus efectos nocivos sobre la organización electoral y sobre la posibilidad de dotar al proceso de los blindajes que fueron diseñados por el constituyente originario para evitar el falseamiento de la voluntad popular.

En la audiencia del 24 de setiembre de 2019 (cuya acta consta en el expediente de esta iniciativa), el expresidente Sobrado González subrayó que “cuando se estaba formulando esta iniciativa [referido justamente al texto base de este proyecto], hace dos o tres años, se advirtió de que no era posible reducirlo a un mes; y que por lo menos tendríamos que considerar ese mes a partir de la declaratoria oficial de resultados; justamente para prever resultados ajustados, entre otros. (…) Para efectos de todos los actores logísticos, de la organización de las elecciones, siempre tenemos prevista una fase eventual del proceso, decidir si se achica o no sé chica (sic), es una valoración política, de discrecionalidad parlamentaria, eso sí; el achicamiento tiene un límite, para no generar un colapso en el proceso electoral, y ese mínimo perdón ese máximo de achicamiento, está en los términos señalados en el proyecto que se estudia [o sea, que el mes se cuente desde la resolución que convoca a segunda ronda].”.

No puede perderse de vista que, en el proceso electoral, hay garantías permanentes, otras que son previas a los comicios, unas más que tienen lugar el día de las votaciones y, finalmente, otras relacionadas con la etapa posterior a que los ciudadanos concurrieron a las urnas. La articulación entre todas ellas y su cumplimiento permite asegurar resultados diáfanos y que la fórmula ganadora es la que, indubitablemente, eligió -en consciencia y libertad- la ciudadanía.

A) Imposibilidad de que las juntas cantonales intervengan en la segunda votación. La existencia de Organismos Electorales constitucionales con competencias definidas y un ejercicio de funciones neutral (independientemente de si su integración es partidaria o no) es una de las garantías permanentes del sufragio. El sistema costarricense cuenta con, al menos, cinco organismos protagónicos en la organización del proceso electoral: el TSE, el Registro Civil, el Registro Electoral, las juntas cantonales y las juntas receptoras de votos (estas dos últimas aglutinadas en la denominación “juntas electorales”, según el lenguaje constitucional).

La Autoridad Electoral de Costa Rica tiene un diseño único en la región en tanto confluyen en ella todas las funciones típicas del Estado (administrativa, cuasilegislativa y jurisdiccional), a las cuales se le suma una que es exclusiva y excluyente: la electoral. Este Pleno tiene facultades de Administración Pública en tanto nombra sus funcionarios, emite reglamentos internos de funcionamiento, entre otros; además, es el intérprete de las normas constitucionales y legales vinculadas al sufragio (numerales 121.1 y 102.3 de la Constitución Política) y ejerce como órgano jurisdiccional especializado (artículos constitucionales 99, 100, 101 y 102 y título V del Código Electoral). Por su integración, es un órgano permanente, independiente, especializado e imparcial encargado de organizar, vigilar y dirigir los actos relativos al sufragio (ordinal 9 de la Norma Fundamental).

Por su parte, el Registro Civil, como organismo adscrito al TSE, es el responsable de la conformación del padrón electoral que, valga decir, se actualiza diariamente y está en constante auditoría (artículos 93, 95.2 y 104 de la norma fundamental). Esas características de la lista de electores son, a su vez, otra de las garantías permanentes de transparencia.

El Registro Electoral, creado en el Código Electoral de 2009 (ley n.° 8765), integra el registro de partidos políticos y el departamento de financiamiento de las agrupaciones políticas; además, gestiona los procesos administrativo-electorales necesarios para organizar los comicios a través de programas específicos como los de acreditación de fiscales, inscripción de candidaturas, impresión de papeletas, empaque de material, distribución y recolección de los enseres, asesores electorales, equiparación de condiciones para el ejercicio del voto, entre otros.

Ahora bien, las Juntas Electorales, como los anteriormente citados tres organismos, desempeñan sus funciones -como se indicó- de manera neutral, pero se encuentran, a diferencia de aquellos, integradas partidariamente. Cada agrupación en contienda tiene derecho a inscribir miembros ante las juntas cantonales y receptoras de votos, en aras de que sus correligionarios velen por el correcto discurrir de las diversas etapas del proceso y principalmente del adecuado ejercicio del voto el día de la elección.

Si se pretendiera hacer la segunda ronda un mes exacto después de la primera votación se tendría que sacrificar parte importante de la intervención de las juntas cantonales en esa fase eventual del proceso, aspecto con el que este Tribunal está totalmente en desacuerdo. La ley electoral señala que el material debe estar en poder de las juntas cantonales -a más tardar- quince días antes del domingo en el que se celebren los comicios, para que luego de la revisión a su cargo, los sacos con la documentación electoral sean entregados a las juntas receptoras de votos con al menos ocho días naturales de antelación a las votaciones (artículo 158 del Código Electoral).

Al celebrarse la primera ronda, el primer domingo de febrero, e iniciarse la fase de escrutinio el martes inmediato siguiente a ese día, resulta materialmente imposible que las referidas juntas cantonales reciban el material y organicen las sesiones públicas de revisión de la documentación electoral por parte de las juntas receptoras de votos.

El escrutinio definitivo toma, en escenarios donde el resultado no es estrecho, en promedio cinco días, por lo que este terminaría en la segunda semana de febrero, momento para el cual, como se vio con el cambio propuesto, ya el nuevo material debería de estarse entregando en las juntas cantonales; sin embargo, ello se torna imposible habida cuenta de que la impresión de las papeletas de segunda ronda, de acuerdo con la experiencia de este año 2022, demora aproximadamente entre 8 y 9 días y el empaque del material 2 días adicionales (este año la impresión de paletas para la segunda votación inició el 23 de febrero y culminó el 3 de marzo). En total, se requeriría de, al menos, 10 días para poder iniciar la distribución del material, plazo que se cuenta, si no se presentan demandas de nulidad, a partir del cuarto día posterior a aquel en el que el TSE realiza la última sesión de escrutinio. Antes de ese momento, sería un inadecuado adelanto de criterio (que podría percibirse como un acto de parcialidad) el que la Magistratura Electoral ordenara imprimir las papeletas con las dos fuerzas políticas que, según el conteo de las juntas receptoras, tienen más votos, en tanto ese resultado que se divulga la noche de los comicios, como ha insistido este Pleno en varios momentos, es preliminar. Esas particularidades del cronograma electoral costarricense hacen que los tiempos que presupone el proyecto sean imposibles de cumplir si no se sacrifica la intervención de actores fundamentales como las repetidamente citadas juntas cantonales.

Para una mayor claridad tómese de ejemplo el calendario de febrero de 2026 en el escenario propuesto:

 

Nota: según la legislación actual, el material electoral debe entregarse 15 días antes de la elección a las juntas cantonales, lo cual sería imposible con la reforma propuesta, ya que, como se puede observar, la distribución podría iniciar apenas 4 días antes de que se celebre la segunda ronda, según la fecha propuesta por el proyecto en consulta (primer domingo de marzo).

 

Como puede apreciarse, no se sombrean los días domingo en tanto no es usual que se escrute ni que, cuando corresponde, se impriman papeletas esos días; empero, si se laborara en jornadas extraordinarias y se trabajara tales días, lo cierto es que ni aún de esa forma se lograría repartir el material a las juntas cantonales quince días antes de la segunda ronda. Tampoco existiría la posibilidad de realizar la sesión pública de revisión del material ante las juntas receptoras de votos, por lo que se pierde la oportunidad de verificar, días antes de la votación, que el material esté completo y que no falte ningún enser para que los ciudadanos puedan sufragar adecuadamente. Actualmente, luego de esa sesión se informa al TSE que todo está completo o que, en su defecto, faltó algún documento o material, para que este sea enviado de forma inmediata y no haya problemas el día de la votación.

Sobre esa línea, también es dable pensar que los tiempos de cada fase reseñada en el calendario anterior se podrían acortar con trabajo de equipos humanos por turnos para lograr producción durante veinticuatro horas continuas; sin embargo, esa aparente solución obvia que la institución cuenta con una planilla específica que debe atender varias tareas. La mayoría de los funcionarios que laboran en el escrutinio tienen confiadas, entre otras, labores de empaque, de distribución y algunos son asesores electorales, por lo que al finalizar tal etapa (el escrutinio) rápidamente deben incorporarse a otra para prestar servicios en alguno de los otros procesos en marcha, por lo que trabajar en jornadas extendidas podría restar su productividad por agotamiento y, en todo caso, habría un aumento en el rubro de pago de horas extras que se reflejaría en el monto que se presupueste en la respectiva partida de remuneraciones, lo cual encarece el proceso y podría enfrentarse a obstáculos de aprobación en el propio Congreso por límites normativos como la regla fiscal. Incluso si ese escollo económico se superara no pueden obviarse los límites a las jornadas ordinarias y extraordinarias de trabajo que la propia Constitución Política prevé como garantías sociales de los funcionarios, como el activo más valioso con el que cuenta este Tribunal.       

De otra parte, es importante hacer ver que la distribución del material es una fase que toma varios días, en tanto las rutas de reparto salen de las bodegas del Tribunal (sita cantón Desamparados) hacia todo el país; por ejemplo, la logística para entregar los sacos en las zonas indígenas debe contemplar un margen temporal holgado (las dificultades de acceso y el clima hacen que, en ocasiones, no se pueda ingresar con el helicóptero dispuesto para esos efectos en la fecha prevista). En similar sentido, no se podría llegar con el material a los consulados dispersos a lo largo de todo el orbe, ni al distrito Isla del Coco, limitaciones que, como se dirá, afectan el derecho humano de participación política de compatriotas costarricenses empadronados allende nuestras fronteras y en zonas alejadas de nuestro territorio. 

Hoy como nunca en la historia electoral costarricense es vital la participación de las juntas cantonales en los procesos electorales; por el comportamiento que han venido mostrando las agrupaciones políticas en lo que respecta a la acreditación de sus representantes, las juntas receptoras de votos ya no tienen la presencia partidaria deseada, tanto que muchas de las mesas funcionan el día de las votaciones solo con los auxiliares electorales reclutados por este Tribunal. Por ello, es vital conservar esa estructura intermedia que son las juntas cantonales, foros aún representativos de las fuerzas políticas y bastión de la ciudadanización que quiso el constituyente originario de los organismos electorales más inmediatos a la dinámica de votación: son los propios ciudadanos, en representación de los partidos, los que, en los días cercanos a los comicios, se hacen del material para custodiarlo y para recoger la voluntad electoral de sus pares.

Una de las claves de la seguridad del proceso electoral costarricense es que la quincena previa a las votaciones el material está distribuido y en manos de ciudadanos. Esa parte tan importante del diseño de nuestro sistema desaparecería si se aprobara la modificación pretendida en tanto, en el mejor de los casos, se tendría que entregar el material muy pocos días antes del ballotage en las juntas receptoras de votos y, como se insiste, a algunos sitios ni siquiera llegaría, lo cual afectaría el derecho humano al sufragio activo del que gozan todos los costarricenses mayores de dieciocho años, independientemente del lugar en donde se encuentren.   

En este punto debe remarcarse que el escenario representado en el calendario, colocado párrafos antes, es uno en el que no debe hacerse un recuento total de los votos y en el que no se presentan demandas de nulidad; en otras palabras, es un supuesto relativamente atípico en la realidad actual con múltiples partidos políticos en el que el cómputo definitivo de los resultados se puede hacer de manera relativamente célere. Pese a ello, como se puede observar, ni siquiera en esas condiciones es dable cumplir con la regla general de la lege ferenda, según la cual la segunda ronda debe hacerse el primer domingo de marzo.

En sentido estricto, la norma que se propone tiene nulas posibilidades de ser eficaz, puesto que este Tribunal se vería obligado siempre a echar mano de la excepción para que se ordene celebrar la segunda votación el tercer domingo de marzo; ese proceder desnaturaliza en sí mismo el citado carácter “excepcional” de la medida y llevaría a este Pleno a incurrir en una suerte de fraude de ley para obviar la regla del primer domingo de marzo, con tal de asegurar la votación para la tercera semana de ese mes. 

B) Incompatibilidad de la propuesta con el modelo de escrutinio definitivo que caracteriza al sistema costarricense. Costa Rica es el único Estado de la región que contempla, como una de las garantías posteriores a la votación, un escrutinio definitivo a cargo de los Magistrados Electorales en el que se revisa el material y la documentación electorales. En otras latitudes, tal fase del proceso se lleva a cabo únicamente con base en las actas que remiten las juntas receptoras a la Autoridad Electoral; incluso, en algunos países, la noche de la elección cada mesa -una vez confeccionada el acta de resultados- destruye las papeletas (tal es el caso panameño).

El artículo 102.7 de la Constitución Política señala que corresponde a este Tribunal el “Efectuar el escrutinio definitivo de los sufragios emitidos en las elecciones de Presidente y Vicepresidentes de la República…”, etapa del proceso que, hasta la promulgación del Código Electoral vigente, suponía un recuento total de los votos. Con la aprobación del citado cuerpo normativo, el formato de ese análisis minucioso varió, ya que el conteo que realizan las juntas receptoras de votos es definitivo (artículo 197) y por ende solo se recuentan las mesas en situaciones excepcionales como resultados electorales estrechos, cuando hay una demanda de nulidad admisible, cuando se extravíe el padrón registro o este no haya sido utilizado, cuando consten en ese padrón incidencias que ameriten la apertura de los sobres de las papeletas o cuando la mesa haya sido cerrada sin la suficiente fiscalización partidaria.

Dependiendo del supuesto de que se trate, el escrutinio definitivo incorpora el recuento de los votos de la totalidad de las juntas o de algunas de ellas; sin embargo, en dos de los últimos procesos electorales -en primera ronda- ha sido necesaria la revisión de todas las mesas y por ende el recuento de las papeletas por el ajustado margen entre la fórmula que reporta, en el conteo divulgado la noche de la elección, mayor número de votos y la que se coloca en segundo lugar, o por la estrecha diferencia entre esta última y el partido que, según los resultados provisionales, ocupa la tercera posición. Además, en los comicios en los que se presenta una diferencia amplia ha debido recontarse, en promedio, el 60% de las juntas por la insuficiente presencia partidaria al cierre de la jornada.

Adicionalmente, durante esta fase cualquier votante puede presentar demandas de nulidad dentro de los tres días siguientes a aquel en el que se celebró la sesión en la que se abrió el respectivo saco para su escrutinio, impugnaciones que, con base en su complejidad, pueden tardar varios días en ser resultas. Esas especificidades hacen que la calificación de la elección tarde varios días y, en contextos complejos (como lo fue en los procesos 2006, 2014 y 2022), semanas.

El constituyente consideró de gran relevancia que el Tribunal Supremo de Elecciones, antes de emitir la resolución de resultados definitivos, hiciera un examen cuidadoso de la documentación electoral, por lo que prescindir de esta fase, con tal de tratar de llevar a cabo la segunda ronda el primer domingo de marzo, desmerece una garantía fundamental y característica del sistema republicano costarricense.

En este punto, es relevante insistir sobre lo que, en su momento, hizo ver el exmagistrado presidente Sobrado González a la comisión especial que tramitó este expediente legislativo:

“Lo decía en el 2017, cuando fuimos convocados para externar nuestra opinión sobre el mismo proyecto de reforma constitucional, cuando se tramitaba bajo un expediente diferente; y antes de la respectiva consulta preceptiva de constitucionalidad.

En esa oportunidad mencionaba, que a diferencia de lo que ocurre en otros partidos, en Costa Rica, luego (sic) toda elección, hay un escrutinio que realiza directamente el Tribunal Supremo de Elecciones, a través de sus magistrados; porque el escrutinio, de hecho, en la junta receptora de votos, se entiende provisional.

Esto sin duda; es una garantía para los actores políticos, porque permite revisar el trabajo hecho en junta, y acreditar que sea fiel expresión de la voluntad popular.

Además de eso, dentro de los mecanismos de la justicia electoral, existe la figura de la demanda de nulidad, que le permite también a los actores políticos, combatir el reconocimiento y conteo de votos hecho en la junta. Estas garantías, suponen que para determinar si estamos en el supuesto de una segunda vuelta, no basta la transmisión preliminar de resultados que hacemos la noche en (sic) elección, sino que hay que esperar que concluya el escrutinio definitivo, y que los partidos, puedan agotar las facultades recursivas que le da el ordenamiento jurídico electoral, como resguardo de la pureza de las elecciones.

Hay otros países en donde el resultado de la transmisión de datos es santa palabra, donde, por tanto, lo que hace el organismo electoral es totalizar el resultado de las actas electorales, y eso permite que la realización de una segunda vuelta pueda ser inclusive más célere.

Creo que nuestro país, no puede a estas alturas, de desarrollo democrático, sacrificar esas garantías, para que el proceso sea finalmente aceptado por todos los actores en contienda.” (el resaltado no pertenece al original) (acta de la sesión ordinaria n.° 2 de la Comisión Especial del expediente n.° 21.067, celebrada el 24 de setiembre de 2019).

Este Órgano Constitucional hace suyas las palabras del exmagistrado Sobrado González en el entendido de que el sistema de escrutinio costarricense es una garantía del sufragio que, por su formato, impide en cualquier escenario (con resultados estrechos o sin ellos) poder llevar a la práctica la propuesta de que la segunda ronda electoral se celebre el primer domingo de marzo. La modificación en el sistema electoral, para que eso sea posible, supondría aligerar o desmejorar esta y varias de las etapas más delicadas del proceso y que mayor confianza dan a los costarricenses.

C) Afectación a los derechos humanos de los ciudadanos costarricenses que habitan en zonas alejadas del país y en el extranjero. Como se adelantó en los apartados anteriores, la logística de la distribución del material electoral implica tomar en cuenta que existen zonas en el país de difícil acceso y que deben entregarse de manera oportuna los paquetes en los consultados costarricenses en el extranjero.

Para lograr que el material electoral llegue a las zonas indígenas, como alta Talamanca, es necesario coordinar con la Fuerza Pública para hacer el ingreso al sitio vía helicóptero, incursión que, en no pocas ocasiones, demora más de lo esperado ante la imposibilidad de despegue o aterrizaje por mal tiempo o por la velocidad de los vientos; en similar sentido, el servicio de transporte para la tula que viaja a la Isla del Coco demora poco más de una semana en el trayecto.

Por otra parte, la profundización democrática que implicó el reconocimiento del derecho a sufragar que tienen los ciudadanos costarricenses en el extranjero, impone a la administración electoral el deber de hacer llegar a los diferentes consulados costarricenses el material, para que nuestros compatriotas puedan emitir su voto. Ese envío se hace, comúnmente, por intermedio de servicios contratados de mensajería (courier), cuyos proveedores tienen tiempos preestablecidos de entrega a los cuales debe sujetarse la institución como contratante; una remisión más expedita, en ciertas rutas, es posible contra un pago más elevado (tarifa diferenciada al alza a cambio de rapidez), pero en otros trayectos no hay forma de aligerar el proceso.

 Esas particularidades, sumadas al tiempo promedio que se tarda en preparar los sacos con los enseres electorales (según se vio en el acápite A.), imposibilita que, para el primer domingo de marzo, se pueda llegar a los citados lugares de difícil acceso del país con las papeletas y demás documentación electoral. Incluso, en una eventual reforma legal habría que prescindir del voto en el extranjero para las segundas rondas, retroceso en los alcances del derecho de participación política que sería inconvencional y contrario el principio de progresividad y no regresión en materia de derechos humanos. 

Como se pudo constatar en el calendario consignado en el apartado A., de aprobarse la reforma se contaría con cinco días para hacer la distribución del material electoral, lapso que es insuficiente para dotar a las juntas receptoras de zonas remotas y del extranjero del material electoral, lo que se convierte -en la práctica- en una negación de los derechos políticos a un grupo de ciudadanos, con lo cual este Pleno no puede estar de acuerdo. 

D) Inadecuada delegación en la Autoridad Electoral de la decisión de cuándo, en situaciones excepcionales, se llevaría a cabo la segunda ronda. El proyecto señala que, en casos excepcionales, este Tribunal -en resolución fundada- podrá disponer que la segunda ronda se lleve a cabo el tercer domingo de marzo; empero, el ejercicio de esa atribución, en ciertos escenarios, podría poner en duda la imparcialidad de este Órgano y conculca uno de los fines del Derecho.

Uno de los principios generales del Derecho Electoral es la seguridad jurídica; en esta materia se ha sostenido -como una máxima- que lo único incierto son los resultados, pues las reglas están fijadas desde el inicio de la contienda. En esa lógica, el constituyente estableció dos fechas fijas para las votaciones de un proceso electoral: primer domingo de febrero y, de ser necesario, el primer domingo de abril.

Luego de un proceso de votación, en el que ninguno de los partidos alcanzó el 40% de los votos válidamente emitidos, inicia una fase de negociaciones y una nueva etapa de la campaña en la que las fuerzas políticas más votadas buscan el favor del electorado; la regla de experiencia dicta que a alguna de las tendencias le será más beneficioso que los segundos comicios se celebren cuanto antes, mientras que a la otra agrupación le puede ser más favorable que la votación se demore. El colocar al árbitro del proceso en la decisión de si la ciudadanía concurre a las urnas dos semanas después de lo que la regla que se pretende aprobar manda, es llevarlo al escenario donde podría ser objeto de cuestionamientos y críticas, al podérsele achacar que está manteniendo o alargando el período de campaña para que un determinado candidato gane adeptos, mientras el otro los pierde.

Ciertamente, la iniciativa obliga a que tal determinación se tome en un acto motivado; no obstante, no se incluyen los parámetros para ello y la fórmula “resolución debidamente fundamentada” es indeterminada: no es dable parametrizar cuándo se entiende que la decisión tiene los suficientes elementos para considerarse sustentada y cuándo, por el contrario, es arbitraria.

Podría pensarse que ese mismo problema presenta la fórmula del texto base y que, pese a ello, este Tribunal estuvo de acuerdo con ella; sin embargo, en el enunciado original según el cual la segunda ronda sería “el domingo posterior a un mes después de que el Tribunal Supremo de Elecciones haga la declaratoria oficial” sí establece parámetros objetivos que permiten anticipar cuándo se llevará a cabo el acto comicial. El TSE debe hacer sesiones continuas de escrutinio y debe atender las demandas de nulidad en el menor tiempo posible, luego de lo cual no puede demorar la emisión de la resolución de resultados definitivos.

La prensa, los partidos políticos y la ciudadanía en general son fiscalizadores de que ninguna de esas etapas se demore injustificadamente o se atrase adrede con tal de alargar el plazo del ballotage; ese control, sumado al “principio de calendarización electoral” (el proceso electoral entendido como una serie concatenada de etapas que deben realizarse en orden y en plazos específicos), dan seguridad acerca de que el momento en el que el Colegio Electoral volverá a las urnas no está librado a un decisionismo irrestricto de esta Magistratura.

En suma, la regla de celebración de la segunda ronda que se propone (primer domingo de marzo), es de imposible cumplimiento y pone en riesgo garantías del sufragio y, por su parte, el proceder excepcional de llamar al electorado el tercer domingo de ese mes afecta la seguridad jurídica y genera un riesgo de duda para con la Autoridad Electoral, elemento que mina la confianza de la ciudadanía en el sistema.

V.- Sugerencia para enmendar el proyecto. Este Pleno es consciente del interés de los diversos grupos políticos para acortar el plazo entre la primera y la segunda ronda con base, entre otras razones, en que el nuevo gobierno requiere de tiempo para conformar su gabinete, dado que ahora las sesiones extraordinarias de la Asamblea Legislativa inician en mayo (por lo que el nuevo Poder Ejecutivo requiere construir su agenda) y por el eventual ahorro monetario en que se podría incurrir.

En relación con ese último punto, es importante aclarar que, como se hizo ver a la comisión especial, “el recorte del tiempo entre las dos rondas, no tiene o no tendría, según nuestras proyecciones, ninguna incidencia significativa en el costo de la elección…” (acta n.° 2 del 24 de setiembre de 2019); de hecho, algunos rubros podrían incrementarse, como aquellos relacionados con el pago de horas extra o contrataciones más onerosas para poder cumplir con las tareas en un menor lapso.

Ahora bien, en cuanto a un posible ahorro para las agrupaciones políticas o para el erario en el rubro de contribución del Estado (conocida como deuda política), si bien podría darse una disminución del gasto, lo cierto es que esa reducción dependerá del comportamiento de los propios partidos y no de la norma que pretende variarse. El monto máximo del dinero público al que tienen derecho cada una de las plataformas políticas se fija según el caudal de votos de la primera ronda, aunque las fuerzas que pasan a la segunda votación tienen un lapso ampliado para seguir comprando bienes o servicios que luego pueden presentar -para reembolso- en sus liquidaciones; si los dos partidos concernidos en el ballotage se enfocan en generar más gasto en menos tiempo (lo cual es posible) no habría ningún ahorro real, pero si estos deciden hacer menos erogaciones por ser una campaña más corta entonces sí habría una baja en el costo para esos actores políticos.   

Esas implicaciones fueron resumidas a la comisión especial por el entonces representante de esta Magistratura, quien en su comparecencia manifestó:

“… recordemos que el monto máximo que cada partido tiene derecho, luego de su participación en las elecciones; se determina de manera irrebatible con la primera ronda.

Esto es, una segunda ronda, no significa para los partidos en disputa, un aumento de la contribución del Estado; lo único que sí les permite, es que los gastos generados durante la segunda ronda son aplicables para justificar el reembolso, de ese máximo.

En otras palabras, la bolsa económica que reciben los partidos que avanzan a segunda ronda, no se ve aumentado (sic) por el fenómeno de la segunda ronda.

Tendrán la oportunidad de incurrir en más gastos, que permitan eventualmente justificarlos, y alcanzar el máximo; pero el máximo no se mueve.” (acta de la sesión ordinaria n.° 2 de la Comisión Especial del expediente n.° 21.067, celebrada el 24 de setiembre de 2019).

Sin perjuicio de lo anterior, las tres motivaciones esgrimidas por los promoventes (reseñadas al inicio de este apartado) son razonables, por lo que este Tribunal respetuosamente hace ver a las señoras y los señores legisladores que la fórmula posible que, a su vez, compatibiliza con el régimen de garantías de la pureza del sufragio es la revista en el texto base de esta iniciativa. La norma en su versión original permitiría, en escenarios en los que no procede un recuento total de los votos y en los que no hay alta conflictividad postelectoral, adelantar el ballotage en, aproximadamente, dos semanas.

La estructuración de nuestro sistema electoral, en especial el particular sistema de escrutinio (único en la región), hace que este Tribunal, en todo caso, considere que el modelo actualmente vigente es el más adecuado.

VI.- Conclusión. Por lo expuesto, este Tribunal Supremo de Elecciones objeta, en los términos y con los alcances del artículo 97 de la Constitución Política, el proyecto de reforma constitucional que se tramita en el expediente legislativo n.° 21.067. En su formulación actual, la iniciativa afecta negativamente garantías previstas en el ordenamiento jurídico para asegurar la pureza del sufragio y derechos fundamentales de algunos ciudadanos que podrían verse excluidos del derecho de elegir. Esta objeción se levantaría si se modifica el proyecto para que se retome el texto base. ACUERDO FIRME.

B) Consulta legislativa del proyecto de “Ley para el fortalecimiento del reconteo electoral”, expediente número 23.201. De la señora Daniela Agüero Bermúdez, Jefa de Área de Comisiones Legislativas VII del Departamento de Comisiones Legislativas de la Asamblea Legislativa, se conoce oficio n.° AL-CPAJUR-0255-2022 del 13 de setiembre de 2022, recibido el mismo día en la Secretaría General de este Tribunal, mediante el cual literalmente manifiesta:

"La Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos, en virtud del informe del Departamento de Servicios Técnicos, ha dispuesto realizar consulta obligatoria a su representada sobre el Texto Base del proyecto de ley, “LEY PARA EL FORTALECIMIENTO DEL RECONTEO ELECTORAL”, Expediente N° 23.201, el cual se adjunta.

De conformidad con lo que establece el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, se le agradece evacuar la consulta en el plazo de ocho días que vencen el 26 de setiembre en curso y, de ser posible, enviar el criterio de forma digital […]".

Se dispone: Contestar la consulta formulada, en los siguientes términos:

I.- Consideraciones preliminares. El ordinal 97 de la Carta Fundamental dispone en forma preceptiva que, tratándose de la “discusión y aprobación de proyectos de ley relativos a la materia electoral”, la Asamblea Legislativa deberá consultar al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) su criterio en torno a la iniciativa formulada y que, para apartarse de esa opinión, “se necesitará el voto de las dos terceras partes del total de sus miembros”. Sin embargo, en los seis meses previos y cuatro posteriores a una elección popular, solo se podrán convertir en ley aquellos proyectos en los que este Tribunal estuviere de acuerdo.

Como parte del desarrollo normativo de la disposición constitucional de cita, el inciso n) del artículo 12 del Código Electoral establece, como función propia de esta Autoridad Electoral, evacuar las consultas que la Asamblea Legislativa realice al amparo de esa norma de orden constitucional.

A partir de la integración del ordenamiento jurídico conforme al Derecho de la Constitución y, concretamente, acerca de la interpretación de lo que debe considerarse “materia electoral”, este Órgano Constitucional ha entendido que los “actos relativos al sufragio” no solo comprenden los propios de la emisión del voto, sino todos aquellos descritos en la propia Constitución o en las leyes electorales y que, directa o indirectamente se relacionen con los procesos electorales, electivos o consultivos, cuya organización, dirección y vigilancia ha sido confiada a este Pleno, a partir de la armonización de los artículos 9, 99 y 102 de la Norma Suprema.

II.- Objeto del proyecto. El proyecto de ley n.° 23.201 aspira a modificar el artículo 197 del Código Electoral (Ley n.° 8765). Puntualmente, se pretenden introducir los supuestos en los que el escrutinio definitivo -a cargo de este Tribunal- debe incluir un recuento total de votos.

III.- Sobre el proyecto de ley objeto de consulta. Costa Rica es el único Estado de la región que contempla, como una de las garantías posteriores a la votación, un escrutinio definitivo a cargo de los Magistrados Electorales en el que se revisa el material y la documentación. En otras latitudes, tal fase del proceso se lleva a cabo únicamente con base en las actas que remiten las juntas receptoras a la Autoridad Electoral; incluso, en algunos países, la noche de la elección cada mesa -una vez confeccionada el acta de resultados- destruye las papeletas (tal es el caso panameño).

El artículo 102.7 de la Constitución Política señala que corresponde a este Tribunal el “Efectuar el escrutinio definitivo de los sufragios emitidos en las elecciones de Presidente y Vicepresidentes de la República, Diputados a la Asamblea Legislativa, miembros de las Municipalidades y Representantes a Asambleas Constituyentes…”, etapa del proceso que, hasta la promulgación del Código Electoral vigente, suponía un recuento total de los votos. Con la aprobación del citado cuerpo normativo, el formato de ese análisis minucioso varió, ya que el conteo que realizan las juntas receptoras de votos es “definitivo” (artículo 197) y por ende solo se recuentan las mesas en situaciones excepcionales.

Esa variación en el esquema de escrutinio, como se hizo ver en la sentencia n.° 5721-E8-2009 de las 11:00 horas del 18 de diciembre de 2009, era (y sigue siendo) absolutamente necesaria y razonable. En concreto, en el citado precedente se indicó:

“La eliminación del mandato legal (contenido en el Código de 1952), en virtud del cual el escrutinio definitivo, a cargo de este Tribunal, debía incluir un recuento general de los votos, se justifica por dos razones íntimamente relacionadas con el paso del tiempo: lo distintas que son las realidades de aquél entonces con las de ahora y la necesaria evolución que, en cultura democrática, se impone en la actualidad.

En primer lugar, la realidad normada ha cambiado ostensiblemente. Si el paso del tiempo y la democrática alternabilidad en el poder, sanaron la fractura nacional ocasionada en la guerra civil de 1948, el desarrollo de las tecnologías de la información y el avance de las comunicaciones en el mundo moderno, transparentan, dichosamente, las faenas electorales e imponen otras exigencias (como lo es la pronta definición de los resultados electorales).

Los mecanismos de control, en función de la pureza del sufragio, también son hoy mayores. Por ejemplo, en 1952, cuando se diseñó el derogado esquema de escrutinio, las papeletas para la elección presidencial, diputadil y municipal, eran del mismo color y se depositaban en la misma urna. Papeletas de colores diferenciados según el tipo de elección de que se trate y urnas independientes para depositarlas, son sólo dos de las muchas previsiones que, en resguardo de la pureza del sufragio, se han implementado a lo largo de los años. Medidas de seguridad que, desde luego, no fueron tenidas en cuenta al momento de prescribir la legislación anterior que los Magistrados electorales repitieran el conteo realizado por las juntas receptoras de votos.

Otro tanto similar, en lo que atañe a la comparación entre la realidad de 1952 y la del siglo XXI, podría señalarse respecto del aumento del padrón electoral. Nótese que, a pesar de su crecimiento sostenido durante sesenta años (por razones demográficas obvias), se han mantenido, tanto los plazos para la finalización de los escrutinios, como la cantidad de Magistrados electorales a su cargo. Este desajuste entre normatividad y realidad, amenazaría elementos sensibles del proceso electoral, de no ser por la oportuna modificación del sistema de escrutinio, expresada en el numeral 197 del Código.”.

El padrón electoral de 1953 estaba conformado por poco menos de 295.000 ciudadanos y las fuerzas en contienda, tanto a nivel nacional como provincial, no llegaban, para ese entonces, a una decena. Hoy la lista de electores está integrada por más de 3.5 millones de personas y las agrupaciones inscritas en las citadas escalas superan las 50, razones que, entre otras, evidencian porqué el recuento debe ser una situación excepcional.

En esa lógica, desde la citada sentencia y de manera consistente en los respectivos reglamentos de las elecciones de 2010 a la fecha (se promulga uno por evento comicial), este Pleno prevé cuáles son esos escenarios excepcionales en los que se procederá al recuento total o de algunas juntas receptoras de votos, durante la fase de escrutinio.

La iniciativa legislativa, en los incisos a., b., c., d. y e. que se pretenden incorporar al numeral 197 del Código Electoral, recoge los supuestos en los que esta Magistratura ha considerado imprescindible el recuento, por lo que sobre esos extremos no hay mayor observación. En esos puntos, los legisladores básicamente buscan positivizar preceptos jurisprudenciales y reglamentarios que han sido desarrollados y aplicados por este Órgano Constitucional desde 2010.

Ahora bien, la novedad de la lege ferenda es que se crean nuevos motivos de recuento (incisos f. a h.) con base en experiencias puntuales que se han vivido en procesos electorales específicos. Sin embargo, antes de evaluar la legitimidad y la corrección técnica de esos enunciados normativos que se promueven con la reforma, es importante destacar que existen diferencias sustanciales entre una elección para cargos uninominales y comicios relacionados con puestos plurinominales, pues una confusión entre ambos tipos puede llevar a una inadecuada regulación de los escenarios de recuento.

En un mismo evento comicial es lo común que se presenten diversos tipos de papeletas y, con ello, también varias elecciones. En Costa Rica, históricamente, cada convocatoria a las urnas implica -al menos- dos decisiones independientes; por ejemplo, si se toma como referente las elecciones nacionales, cada ciudadano tendrá la posibilidad de seleccionar la opción partidaria de su preferencia para los cargos de Presidente y Vicepresidentes de la República y, además, debe decidir por la fórmula política que considere idónea para llevar representantes a la Asamblea Legislativa.

Tratándose de la renovación de autoridades locales, cada cuatrienio los electores tienen el derecho y el deber de sufragar en tres papeletas distintas: a) alcaldes y vicealcaldes; b) regidores (propietarios y suplentes); y, c) síndicos y concejales de distrito. Además, en distritos específicos del país se presenta una cuarta boleta: la nómina para elegir intendente y viceintendente. Importa señalar que, tratándose de la elección de autoridades distritales, si bien hay una única papeleta, lo cierto es que el ciudadano sufraga por dos tipos de puesto independientes: sindicatura y concejalías.

Cada proceso electoral supone una multiplicidad de selecciones que debe hacer el elector, pudiéndose diferenciar cada una de esas opciones no solo por la papeleta sino, de mayor relevancia, por el tipo de puesto en disputa. Cada perfil de cargo se corresponde con una fórmula electoral que permitirá determinar cuáles son los partidos (y por ende los candidatos) ganadores de las plazas.

Cuando un cargo es único en una circunscripción, es lo propio que la forma de determinar cuál es la agrupación victoriosa sea la aplicación de una fórmula mayoritaria; en otras palabras, la tendencia con mayor número de votos será la adjudicataria de la plaza. De otra parte, cuando existen –en disputa– varios cargos de la misma clase (como lo son aquellos que integran órganos colegiados como el Poder Legislativo o los concejos municipales), el ordenamiento prevé la aplicación de fórmulas proporcionales para que, al momento de declarar los ganadores, los partidos políticos lleven a los puestos de gobierno tantos representantes como caudal electoral tuvieron. Contrario a lo que ocurre con los puestos únicos, la dinámica plurinominal parte de que existen, en los órganos de gobierno, varios diputados, regidores, concejales y, donde corresponda, concejales municipales de distrito. En sus respectivas instancias, cada uno de los miembros tiene los mismos derechos y obligaciones, lo que permite asegurar que son funcionarios de igual jerarquía; esa característica justifica el citado sistema proporcional de elección: la cantidad de personas electas por agrupación depende de la cantidad de votos recibidos por esa tendencia en los comicios y la relación que, ese caudal electoral, tenga con el total de sufragios válidamente emitidos.

Esos rasgos distintivos de cada uno de los perfiles de puesto llevan a que las razones para el recuento, también, deban ser tratadas de forma diferenciada, regulación diversa que no se da en la iniciativa legislativa.

La causal basada en resultados ajustados solo ha sido aplicada a los comicios nacionales (puntualmente lo relativo a la papeleta Presidencial) en tanto, como se expuso, su sistema de elección es por mayoría relativa y está sujeta a un umbral porcentual mínimo de apoyo ciudadano. Al estar previsto constitucionalmente que la fórmula ganadora es la que tenga mayor caudal de votación o que las dos papeletas más votadas serán las que pasen a una eventual segura ronda, es posible, con los datos preliminares comunicados por las juntas receptoras la noche de la elección, determinar si hay o no un margen estrecho entre las diversas fuerzas en contienda. Al ser una mera constatación de cantidades (para establelecer cuáles opciones son las mayoritarias), no es necesario adelantar la aplicación de fórmula electoral alguna para saber si el supuesto de recuento se configura o no.

Con los mensajes de transmisión de datos se puede verificar, según una proyección certera, si algún partido sobrepasa el 40% de los votos válidamente emitidos y si entre esa opción y su inmediata posterior o siguiente hay una diferencia de sufragios inferior al 2% o, si ninguna de las nóminas está por llegar al citado mínimo, si la distancia de apoyo para la segunda y la tercera opciones en respaldo ciudadano es inferior a ese porcentaje para conocer quiénes –eventualmente– irán a segunda ronda. En ese sentido, no puede obviarse que, según las estadísticas de los comicios nacionales de 2010, 2014, 2018 y 2022, entre las cifras de votos válidos reportadas al final de la jornada de votación y las cantidades definitivas obtenidas del escrutinio, la disparidad en los números no sobrepasa -en promedio- el 0.5%.

Ese tipo de proyecciones no es dable realizarlas en aquellas elecciones que utilizan el sistema proporcional para determinar quiénes ocuparán los cargos en tipos de elección plurinominales, pues para ello habría que aplicar, por adelantado, la fórmula electoral y establecer una asignación “provisional” de escaños legislativos o municipales, según corresponda, situación que desnaturaliza el escrutinio mismo como etapa del proceso en la que se valida la actuación de las juntas receptoras de votos y de la que se obtienen los datos finales de la elección.

Los procedimientos aritméticos previstos en la fórmula descrita por el legislador en los numerales 203 a 205 del Código Electoral impiden saber, únicamente con base en los votos a favor de cada agrupación, si hay un resultado estrecho o si la plaza le pertenecerá a uno u otro partido. Esa dificultad para, con base en cifras provisorias, determinar si el margen entre las fuerzas en competencia es mínimo puede evidenciarse en el escenario de la provincia Guanacaste que justamente sugieren los promoventes en la exposición de motivos de la iniciativa.

De acuerdo con el escrutinio definitivo, los resultados finales en la citada circunscripción fueron, según se consignaron en la resolución n.° 1555-E11-2022, los siguientes:

Como puede apreciarse, solo una de las agrupaciones políticas (PLN) superó la cifra del cociente y lo hizo en un exceso que no lo sobrepasó más de una vez, por lo que solo fue posible repartir un escaño por tal cifra repartidora. Al quedar tres plazas disponibles, deben entrar, en un segundo momento y además de la fuerza política que obtuvo el diputado por cociente, todos los partidos que superaron la barrera del subcociente; esas plataformas se acomodan de mayor a menor según su caudal de votación (en el caso del PLN su posición en el circuito de repartición está dada por la cantidad de votos que se obtenga de restar -a los sufragios totales que obtuvo- el equivalente a un cociente, pues eligió un representante en la primera fase de repartición).

Al establecerse ese orden se determinó que, de forma decreciente, la prioridad de asignación era: PUSC, PPSD y PLN, debiéndose adjudicar una plaza a cada una de esas fuerzas políticas, en tanto en esta fase de distribución por resto mayor (como la denomina la legislación) el número de votos obtenidos solo sirve para saber cuál es la posición que ocupará el partido en el circuito de entrega de escaños, pero no para realizar algún cálculo aritmético (como sí ocurre en el primer momento: cuando se reparte por cociente). 

En la exposición de motivos se indica que “En el período electoral del 2022, la asignación de la cuarta curul correspondiente a la provincia de Guanacaste se dio por una diferencia de apenas dos votos entre un partido político y otro.”. Esta afirmación es incorrecta; lo correcto es precisar que el PPSD superó el subcociente por dos sufragios, aspecto que le permitió ingresar en el circuito de repartición por resto mayor. Empero, véase que, entre los partidos que ingresaron en ese segundo momento de asignación, las diferencias entre los caudales electorales no es menor a 6.000 votos.

En suma, para saber cómo se asignarían las cuatro curules de la provincia Guanacaste, no bastaba con ver los resultados de cada partido (información de las dos primeras columnas de la tabla insertada párrafos atrás), sino que era ineludible aplicar la fórmula electoral. Esta particularidad hace que sea imposible replicar, para construir una causal de reconteo en el escrutinio de diputados, el razonamiento que se sigue para la papeleta Presidencial, en la que, como se insiste, el sistema de elección es mayoritario y, por ende, basta con ver los caudales de votación de cada agrupación.

La imposibilidad de aplicar las lógicas de un tipo de elección al otro queda evidenciada además en la inaplicabilidad del enunciado normativo que se propone para atender la situación que, según los motivos de la propuesta, constituye la fuente material de aquella. El inciso f. prescribe que se deberá hacer un recuento cuando “la totalización del cómputo hecho por las juntas receptoras de votos (…) arroje una diferencia de mil votos o menos, entre la lista de un partido político y otro que determine la asignación de una diputación a la Asamblea Legislativa.”; no obstante, como se vio, en la elección de 2022 no existió una diferencia menor a 1.000 votos entre ninguno de los partidos que obtuvieron curules correspondientes a la provincia Guanacaste: entre el PLN, el PUSC y el PPSD hay una diferencia de aproximadamente 12.000 y 6.000 votos, respectivamente, según el cómputo de votos válidos recibidos.

La “totalización del cómputo hecho por las juntas receptoras de votos” (nomenclatura que utiliza el proyecto) es insuficiente para saber si se presentará o no un resultado ajustado en la asignación de escaños legislativos y además, por el sistema de elección proporcional, hay una multiplicidad de escenarios que no dependen de la diferencia de votos entre uno y otro partido en sentido estricto (como se desprende del caso de Guanacaste), por lo que la norma propuesta presenta deficiencias técnicas y, desde su concepción, tiene limitaciones que la llevarían a ser ineficaz si se aprobara.

Lo expuesto hasta este punto resulta igualmente aplicable al inciso h. del proyecto, en tanto la elección de regidores también está sujeta a un sistema proporcional de asignación de puestos que no puede equipararse al sistema mayoritario para fines de crear causales de recuento. El precepto normativo que pretende introducirse con la aprobación de tal acápite presenta los mismos problemas de diseño que los señalados para el inciso f.

Ahora bien, en lo que respecta al inciso g. (recuento por resultados estrechos en la elección de alcaldes) el proyecto igualmente presenta incorrecciones técnicas.

Como se hizo ver al inicio de este apartado, los alcaldes se eligen bajo el sistema mayoritario, lo que, en tesis de principio, habilitaría a usar, en ese tipo de elección, los mismos supuestos de recuento que los reglados para la fórmula Presidencial; sin embargo, la propuesta no toma en cuenta otras variables sociopolíticas que diferencian a las elecciones locales de las nacionales.

En primera instancia, este Tribunal ha descartado expresamente que el supuesto de resultados estrechos deba aplicarse a la elección de alcaldes en tanto esta no genera la crispación social generalizada que sí la generan los comicios generales; piénsese, por ejemplo, en los procesos Presidenciales de 1966 y de 2006, en los que la corta diferencia entre las dos fuerzas con mayor apoyo fue muy pequeña, situación que mantuvo al país en vilo y durante el escrutinio con recuento total –como estaba legalmente previsto antes de la vigencia del Código Electoral de 2009– realizado por esta Autoridad Electoral como garantía de que el resultado final era fiel reflejo de la voluntad popular. El Sistema de escrutinio cambió luego de 2009, pero no se han disminuido las garantías electorales durante esa fase esencial para la transición democrática.

En la resolución n.° 6599-E8-2010 de las 15:30 horas del 1.° de noviembre de 2010, este Pleno consideró que:

“En principio, los supuestos de excepción fijados en su oportunidad por este Tribunal, salvo el último que se refiere exclusivamente a resultados ajustados obtenidos en primera vuelta presidencial, resultan aplicables a todos los procesos electorales (electivos y consultivos). (…) Este supuesto, como se ha indicado, no resulta aplicable para los comicios municipales, toda vez que el recuento general de votos se visualizó únicamente en un escenario de resultados ajustados en la elección presidencial, por su repercusión nacional.”.

Esa variable de la cultura política costarricense y del comportamiento de la ciudadanía no es tomada en consideración en el proyecto de ley, como tampoco la diferenciación entre los tipos de circunscripciones que involucran la elección Presidencial y los comicios locales.

Cuando se convoca a la ciudadanía para que elija a quién ocupará la Primera Magistratura del Estado, la circunscripción es nacional; el funcionario por designar ejercerá autoridad sobre todo el territorio, al ser la cabeza del Poder Ejecutivo. En ese tanto, es oportuno fijar, con base en el Derecho Comparado, qué margen porcentual de diferencia entre las dos opciones más votadas se considera estrecho: bajo esa cifra y por las repercusiones de la elección en el país, es previsible que se den afectaciones a “la paz social” y al “clima de serenidad nacional”, en los términos desarrollados en la resolución n.° 5721-E8-2009.

La ventaja de puntualizar el citado margen en términos relativos es que permite atender variables como el crecimiento del padrón, tomar en cuenta el abstencionismo y, de gran relevancia, atender particularidades como el tamaño de la circunscripción (nacional).

En la lege ferenda se establece que se entenderá diferencia estrecha si, a partir de la totalización del cómputo hecho por las juntas receptoras de votos, entre la fórmula más votada y la que ocupa el segundo lugar hay quinientos votos o menos, cifra nominal que no está respaldada por ningún criterio técnico ni de especificidad sociopolítica de los colegios electorales cantonales. De hecho, el uso de una cantidad absoluta equipara, erróneamente, circunscripciones con poblaciones distintas y con índices de participación diferentes, desconociéndose, como lo ha insistido esta Autoridad Electoral, que cada elección cantonal es un proceso comicial en sí mismo.

Para una mayor claridad acerca de esa imposibilidad de dar un tratamiento homogéneo a territorios distintos, tómese como ejemplo la siguiente comparativa de resultados de las elecciones municipales de 2020 en cuatro de los cantones de la provincia Alajuela.

 

 

 

En el cantón Alajuela, el total de votos válidamente emitidos fue de 62.044, mientras que en San Mateo se contabilizaron 3.185 sufragios de ese tipo, lo que quiere decir que 500 votos (diferencia que propone el proyecto para el recuento) en la primera de las circunscripciones representa el 8.3% y en el otro cantón (San Mateo) casi el doble: el 15.7%. Sobre esa línea es importante apuntar que la diferencia entre la agrupación ganadora de la Alcaldía en el cantón cabecera de provincia tuvo alrededor de 7.000 votos más que su contrincante más cercana, mientras que en San Mateo la distancia entre el partido ganador y el que le siguió en apoyo ciudadano fue de 340 sufragios, aunque, en ninguna de las dos localidades, hubo crispación social por el resultado.

Corolario de lo expuesto es que resulta técnicamente inadecuado fijar un número específico de sufragios para obligar el recuento total en este tipo de elecciones, pues 500 votos no significan lo mismo en cantones con mayor cantidad de electores y más altos índices de participación que en sitios en los que el padrón local es más modesto o en los que hay porcentajes bajos de participación. En localidades como San Mateo el recuento sería probablemente la regla, aunque la disputa por el puesto ejecutivo de mayor jerarquía de la circunscripción no presente mayor alteración entre los pobladores, mientras que en cantones grandes -como las cabeceras de provincia- la regla de experiencia indica que no habría necesidad de revisar todos los votos.

Esos efectos, producto de la inadecuada homogenización de tratamiento entre circunscripciones con especificidades propias, resultan ser contrarios a la lógica con la que se plantea el proyecto, convirtiéndolo en incoherente en sí mismo. Ciertamente, en elecciones uninominales, el legislador puede incorporar supuestos de recuento con base en los resultados provisionales que reportan las mesas la noche de la elección; sin embargo, tales motivos para cambiar el esquema ordinario de escrutinio deben tomar en consideración variables propias de cada uno de los cantones, cuidado que no se tiene si se utiliza un referente único y nominal para todas las circunscripciones.

La uniformidad de tratamiento en este campo desnaturaliza la razón de ser misma de la descentralización territorial prevista por el constituyente que, valga decir, se ha ido consolidando -a través del tiempo- en normas como las de transferencia de competencias y, de gran envergadura, en las que provocaron la separación de los comicios municipales de las elecciones nacionales. Tomar en cuenta las particularidades de los territorios es a lo que aspira un régimen municipal robusto, hoja de ruta constitucional de la que se aparta la propuesta.

Por último, este Órgano Constitucional considera relevante señalar, respetuosamente, que no comparte el enunciado que se hace en la exposición de motivos del proyecto, según la cual el formato actual de escrutinio ha provocado que “diferentes agrupaciones políticas se [hayan] visto perjudicadas en distintos períodos electorales”. Los informes de veeduría internacional y la propia ciudadanía se han manifestado consistentemente en favor de la labor de este Tribunal y han reconocido que los resultados electorales son confiables y reflejan fielmente la voluntad popular.

IV.- Conclusión.  Por lo expuesto, este Tribunal Supremo de Elecciones, en los términos y con los alcances del artículo 97 constitucional, objeta el proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo n.° 23.201. ACUERDO FIRME.

C) Consulta legislativa del proyecto de ley “Creación del cantón Paquera, Cantón XIV de la Provincia de Puntarenas”, expediente número 23.055. De la señora Nancy Vílchez Obando, Jefa de Área de Comisiones Legislativas V del Departamento de Comisiones Legislativas de la Asamblea Legislativa, se conoce nuevamente oficio n.° AL-CE23120-0029-2022 del 16 de setiembre de 2022, recibido el mismo día en la Secretaría General de este Tribunal, mediante el cual literalmente manifiesta:

"La Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Económicos, en virtud del informe de consulta obligatoria del Departamento de Servicios Técnicos, ha dispuesto consultarles su criterio sobre el proyecto de Ley Expediente N.° 23.055 “CREACIÓN DEL CANTÓN PAQUERA, CANTÓN XIV DE LA PROVINCIA DE PUNTARENAS”, el cual se adjunta.

De conformidad con lo que establece el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa se le agradece evacuar la consulta en el plazo de ocho días hábiles que vence el 29 de septiembre y, de ser posible, enviar el criterio de forma digital […]".

Se dispone: Contestar la consulta formulada, en los siguientes términos:

I.- Consideraciones preliminares. El ordinal 97 de la Carta Fundamental dispone en forma preceptiva que, tratándose de la “discusión y aprobación de proyectos de ley relativos a la materia electoral”, la Asamblea Legislativa deberá consultar al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) su criterio en torno a la iniciativa formulada y que, para apartarse de esa opinión, “se necesitará el voto de las dos terceras partes del total de sus miembros”. Sin embargo, en los seis meses previos y cuatro posteriores a una elección popular, solo se podrán convertir en ley aquellos proyectos en los que este Tribunal estuviere de acuerdo.

Como parte del desarrollo normativo de la disposición constitucional de cita, el inciso n) del artículo 12 del Código Electoral establece, como función propia de esta Autoridad Electoral, evacuar las consultas que la Asamblea Legislativa realice al amparo de esa norma de orden constitucional.

A partir de la integración del ordenamiento jurídico conforme al Derecho de la Constitución y, concretamente, en punto a la interpretación de lo que debe considerarse “materia electoral”, este Órgano Constitucional ha entendido que los “actos relativos al sufragio” no solo comprenden los propios de la emisión del voto, sino todos aquellos descritos en la propia Constitución o en las leyes electorales y que, directa o indirectamente se relacionen con los procesos electorales, electivos o consultivos, cuya organización, dirección y vigilancia ha sido confiada a este Pleno, a partir de la armonización de los artículos 9, 99 y 102 de la Norma Suprema.

II.- Objeto del proyecto. El proyecto de ley n.° 23.055 aspira a crear el cantón n.º XIV (denominado “Paquera”) de la provincia Puntarenas; puntualmente, se pretende cambiar la naturaleza del distrito Paquera para que, en adelante, sea un cantón más dentro de la división administrativo-territorial.  

III.- Sobre el proyecto de ley objeto de consulta. La Constitución Política señala que la creación de nuevos cantones es una atribución de la Asamblea Legislativa (numeral 168), la cual debe ser ejercida según las pautas del capítulo III de la Ley sobre División Territorial Administrativa (ley n.º 4366). Ese cuerpo normativo señala cuáles son los requisitos para que se cree un nuevo cantón y puntualiza el procedimiento para hacerlo.

De acuerdo con lo anterior, la temática del proyecto está, por regla de principio, librada a la discrecionalidad legislativa; no obstante, por las razones que se expondrán, este Tribunal considera que el proyecto tiene vicios que obligan a objetarlo.

Los legisladores promoventes, de manera acertada, establecen que las primeras elecciones municipales del cantón Paquera habrán de llevarse a cabo con el ciclo electoral ordinario de comicios locales, esto es en febrero de 2024. Sin embargo, la propia lege ferenda reconoce que, si el cantonato no ocurre antes de que se declare invariable la División Territorial Administrativa de la República con ocasión de las citadas votaciones, la designación de las autoridades de la circunscripción cantonal que se pretende erigir se hará “hasta el siguiente ciclo electoral municipal” (artículo 7 del proyecto), sea, hasta en febrero de 2028.

De acuerdo con el artículo 1 de la ley n.° 6068 y lo dispuesto por este Tribunal en la resolución n.° 1883-E-2001 de las 9:15 horas del 7 de setiembre de 2001, el próximo 3 de diciembre de 2022 es el último día para que se puedan aprobar modificaciones a la división territorial administrativa del país que pretendan surtir efectos en las elecciones municipales de 2024. En otros términos, para que una nueva circunscripción pueda elegir representantes en el citado evento comicial, su constitución tiene que darse antes de los catorce meses previos a tales votaciones.

Pese a lo expuesto y a que, como se indicó, el numeral 7 del proyecto regula adecuadamente las consecuencias de crear un cantón fuera de los límites temporales establecidos por el ordenamiento jurídico para ello, lo cierto es que, en el artículo 10 y en el transitorio I, se hace un dimensionamiento incorrecto.

En la primera de esas normas se establece que si el cantonato se da durante el lapso de invariabilidad de la citada División Territorial, entonces los efectos de la ley quedan diferidos hasta “el día hábil siguiente a la celebración de las próximas elecciones nacionales (…) o, en su defecto, el día hábil siguiente a la celebración de las próximas elecciones para designar autoridades municipales.”; sin embargo, esa condición suspensiva es imprecisa, ya que la posibilidad de que el nuevo cantón tenga la estructura de gobierno necesaria para funcionar se daría hasta mayo de 2028 (se insiste, si no se crea antes de diciembre próximo).

Cuando se estableció el cantón Río Cuarto (ley n.° 9440), este Pleno resolvió que, pese a que la ley de fundación se promulgó el 20 de mayo de 2017 y se publicó en La Gaceta n.° 69 del 20 de abril de 2018, su eficacia, en lo que a la elección de sus autoridades concernía, estaba supeditada a los resultados que se obtuvieran en las elecciones municipales de febrero de 2020 y a que los nuevos representantes asumieran sus cargos (sentencia n.° 2645-E8-2018 de las 14:30 horas del 10 de mayo de 2018).

Desde esa perspectiva, si el proyecto de ley en consulta se aprueba luego del 4 de diciembre de 2024, a tenor de lo que establece el artículo 10 de la propuesta, se entendería que, para efectos administrativos y de otra índole, Paquera tendría el carácter de cantón a partir del 5 de febrero de 2024, pero, para fines políticos y de gobierno, mantendría su condición de concejo municipal de distrito, pues no tendría autoridades cantonales sino hasta pasados los comicios de 2028.

Esa particularidad hace que, en las elecciones de 2024, este Tribunal convoque a los electores del territorio a elegir intendencia, viceintendencia, sindicaturas (propietaria y suplente) y concejalías municipales de distrito, personas que se encargarán de gobernar la circunscripción con facultades de autoridades distritales, tal y como corresponde al perfil de esos cargos. Los intereses de los vecinos de Paquera -en lo que a la adscripción cantonal respecta- seguirían transitoriamente a cargo de la Municipalidad de Puntarenas: hasta febrero de 2028 se elegirían a los funcionarios municipales que integrarán el gobierno municipal del nuevo cantón.

Sobre esa línea, la norma transitoria es incorrecta al señalar que “los actuales concejales, intendente y viceintendente del Concejo Municipal de Distrito de Paquera” tomarán las decisiones para “continuar administrando los intereses y servicios locales del cantón de Paquera.”. Por la naturaleza de su cargo, a un representante distrital no pueden atribuírsele facultades de autoridad cantonal, en tanto ello supondría una extralimitación de la ley que, a su vez, iría en detrimento del mandato popular conferido por el respectivo Colegio Electoral.

La norma transitoria, como se encuentra redactada, obligaría a asumir y a cumplir exigencias que no existían al momento de la postulación y posterior elección, en tanto las personas sometieron sus nombres al electorado para ser mandatarios distritales y recibieron el apoyo ciudadano justamente para desempeñar esas tareas y a esa escala.

Adicionalmente, al referir el precepto en comentario a que “los actuales” gobernantes distritales mantendrán la administración del nuevo cantón, podría darse -en la práctica- un escenario contrario a los derechos humanos de carácter político electoral.

Al realizarse las postulaciones para ocupar los cargos municipales que se disputaron en febrero de 2020, las personas interesadas sometieron su nombre a consideración del electorado teniendo en cuenta que llevarían a cabo funciones públicas en pro del desarrollo de comunidades que, para ese entonces, integraban un distrito y que, de resultar electas, lo serían por un cuatrienio (2020-2024). Si la ley se aprobara pasado el 4 de diciembre de este año y antes del 30 de abril de 2023, una aplicación literal de la norma transitoria llevaría a entender que los funcionarios “actuales” tendrán un mandato prorrogado hasta 2028, duplicándose el tiempo ordinario de gobierno, situación a todas luces irregular.

El supuesto del transitorio solo sería aplicable si la ley se promulga luego de mayo de 2024, en tanto las autoridades distritales que se hayan elegido en febrero de ese año, como se vio, mantendrán sus puestos y competencia hasta 2028, momento en el que se podrán elegir –ahora sí– representantes para el nuevo cantón Paquera.

Debe insistirse que, si la Asamblea Legislativa convierte al distrito Paquera en un cantón después de que se ha declarado invariable de División Administrativa Territorial (en los términos de la referida ley n.° 6068), esta Autoridad Electoral convocará a elecciones en esa circunscripción como un distrito más de la provincia Puntarenas y en ese tanto, para fines políticos y de gobierno, durante el período 2024-2028 funcionará como lo ha venido haciendo hasta el momento: con un concejo municipal de distrito y una intendencia, como órganos con autonomía funcional propia, adscritos a la Municipalidad de Puntarenas (artículo 1 de la ley n.° 8173, Ley General de Concejos Municipales de Distrito).

IV.- Conclusión.  Por lo expuesto, este Tribunal objeta, en los términos y con los alcances del artículo 97 de la Constitución Política, el proyecto de ley n.º 23.055. ACUERDO FIRME.

ARTÍCULO SEGUNDO. ASUNTOS DE ADMINISTRACIÓN DE PERSONAL.

A) Sustitución por vacaciones de la señora Magistrada Zetty María Bou Valverde. La señora Magistrada Bou Valverde solicita verbalmente se le conceda vacaciones el día 27 de setiembre de 2022.

Sale del salón de sesiones la señora Magistrada Bou Valverde.

Se dispone: Aprobar conforme se solicita. Para sustituirla, previo sorteo de rigor, se designa al señor Magistrado suplente Luis Diego Brenes Villalobos. ACUERDO FIRME.

Reingresa al salón de sesiones la señora Magistrada Bou Valverde.

A las quince horas terminó la sesión.