ACTA N.º 78-2019

Sesión extraordinaria celebrada por el Tribunal Supremo de Elecciones a las trece horas del catorce de agosto de dos mil diecinueve, con asistencia de los señores Magistrados Luis Antonio Sobrado González          –quien preside–, Eugenia María Zamora Chavarría, Max Alberto Esquivel Faerron, Luz de los Ángeles Retana Chinchilla y Luis Diego Brenes Villalobos.

ARTÍCULO PRIMERO. ASUNTOS DE ADMINISTRACIÓN DE PERSONAL.

A) Encargo de funciones de la jefatura del Departamento de Financiamiento de Partidos Políticos. Del señor Erick Adrián Guzmán Vargas, Secretario General de este Tribunal, se conoce oficio n.° STSE-1844-2019 del 13 de agosto de 2019, mediante el cual literalmente manifiesta:

"En atención a lo solicitado por la respectiva jefatura y previo análisis de los requisitos y condiciones, me permito proponer la aprobación del encargo de funciones que se detalla a continuación:

Quedo atento a lo que a bien estime disponer el Tribunal.".

Se dispone: 1.- Incorporar al orden del día. 2.- Aprobar el encargo de funciones conforme se solicita. ACUERDO FIRME.

B) Corrección de nombramiento interino en el Departamento de Programas Electorales. Del señor Erick Adrián Guzmán Vargas, Secretario General de este Tribunal, se conoce oficio n.° STSE-1845-2019 del 14 de agosto de 2019, mediante el cual literalmente manifiesta:

"En acuerdo del artículo segundo de la sesión ordinaria n.º 77-2019, celebrada el 13 de agosto de 2019, el Tribunal dispuso, entre otros, el nombramiento interino del señor Gerardo Esteban Fernández Sánchez, en el Departamento de Programas Electorales, sin embargo, por un error material, se fijó erróneamente la fecha de rige, siendo lo correcto como se describe a continuación, por lo que solicito respetuosamente su corrección:

Se dispone: Corregir conforme se solicita, en consecuencia, nombrar conforme se propone, con la observación según la cual eventuales prórrogas deben ser expresamente autorizadas por este Tribunal. ACUERDO FIRME.

C) Encargo de funciones del Coordinador de Servicios Regionales. Del señor Luis Antonio Bolaños Bolaños, Director General del Registro Civil, se conoce oficio n.° DGRC-0755-2019 del 14 de agosto de 2019, recibido el mismo día en la Secretaría General de este Tribunal, mediante el cual literalmente manifiesta:

"Con fundamento en lo dispuesto en nuestra ley de salarios, el Instructivo para el trámite de recargos de funciones y la circular número STSE-0030-2016 del 19 de julio del 2016, asimismo lo expuesto en los oficios que se dirá, respetuosamente someto a consideración de las señoras magistradas y señores magistrados del Tribunal Supremo de Elecciones, la solicitud de encargo de funciones que se detalla a continuación:

Con base en lo anterior, esta Dirección avala la recomendación, para que la señora Cortés Vega sustituya al señor Chavarría Vargas en el lapso indicado, si a bien lo tiene el Superior.".

Se dispone: Aprobar el encargo de funciones conforme se solicita. ACUERDO FIRME.

ARTÍCULO SEGUNDO. ASUNTOS EXTERNOS.

A) Consulta legislativa del proyecto de “Ley contra el acoso laboral en el sector público y privado”, expediente n.° 20.873. De la señora Ana Julia Araya Alfaro, Jefa de Área de Comisiones Legislativas II de la Asamblea Legislativa, se conoce oficio n.° AL-CPAS-442-2019 del 13 de agosto de 2019, recibido el mismo día –vía correo electrónico– en la Secretaría General de este Tribunal, mediante el cual literalmente manifiesta:

"La Comisión Permanente de Asuntos Sociales, ha dispuesto consultar su criterio sobre el texto sustitutivo aprobado del proyecto de Ley, Expediente N° 20.873, “LEY CONTRA EL ACOSO LABORAL EN EL SECTOR PÚBLICO Y PRIVADO”, el cual me permito copiar de forma adjunta.

Contará con ocho días hábiles para emitir la respuesta de conformidad con lo establecido por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa; que vencen el día 27 [sic] de agosto.

La Comisión ha dispuesto que, en caso de requerir una prórroga, nos lo haga saber respondiendo este correo, y en ese caso, contará con ocho días hábiles más, que vencerán el día 6 de setiembre. Esta será la única prórroga que esta comisión autorizará.

(…).".

Se dispone: Para que se proponga el respectivo proyecto de respuesta -el cual habrá de rendirse a más tardar el 21 de agosto de 2019- pase al señor Ronny Jiménez Padilla, Jefe a. i. del Departamento Legal. Tome nota el referido servidor y la Secretaría General de este Tribunal que el plazo para responder la consulta planteada vence el 26 de agosto de 2019. ACUERDO FIRME.

B) Consulta legislativa del proyecto de “Ley de pérdida de credencial de diputado”, expediente n.° 21.082. De la señora Daniella Agüero Bermúdez, Jefa de Área de Comisiones Legislativas VII de la Asamblea Legislativa, se conoce nuevamente oficio n.° AL-21240-OFI-0589-2019 del 6 de agosto de 2019, recibido el mismo día –vía correo electrónico– en la Secretaría General de este Tribunal, mediante el cual literalmente manifiesta:

"La Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos tiene para su estudio el proyecto: LEY DE PERDIDA CREDENCIAL DE DIPUTADO.

De acuerdo con lo que establece el Artículo 126 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, se procede a realizar la consulta obligatoria a la institución que usted representa. Adjunto texto base del expediente.

De conformidad con lo que establece el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, que indica: …” Si [sic] transcurridos ocho días hábiles no se recibiere respuesta a la consulta a que se refiere este artículo, se tendrá por entendido que el organismo consultado no tiene objeción que hacer al proyecto”...

(…).".

Se dispone: Contestar la consulta formulada, en los siguientes términos:

I.-Consideraciones preliminares. El ordinal 97 de la Carta Fundamental dispone, en forma preceptiva, que tratándose de la “discusión y aprobación de proyectos de ley relativos a la materia electoral”, la Asamblea Legislativa deberá consultar al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) su criterio en torno a la iniciativa formulada y que, para apartarse de esa opinión, “se necesitará el voto de las dos terceras partes del total de sus miembros”. Sin embargo, en los seis meses previos y cuatro posteriores a una elección popular, solo se podrán convertir en ley aquellos proyectos en los que este Tribunal estuviere de acuerdo.

Como parte del desarrollo normativo de la disposición constitucional de cita, el inciso n) del artículo 12 del Código Electoral establece, como función propia de esta Autoridad Electoral, evacuar las consultas que la Asamblea Legislativa realice al amparo de esa norma de orden constitucional.

A partir de la integración del ordenamiento jurídico conforme al Derecho de la Constitución y, concretamente, la interpretación de lo que debe considerarse “materia electoral”, este Órgano Constitucional ha entendido que los “actos relativos al sufragio” no solo comprenden los propios de la emisión del voto, sino todos aquellos descritos en la propia Constitución o en las leyes electorales y que, directa o indirectamente se relacionen con los procesos electivos o consultivos, cuya organización, dirección y vigilancia ha sido confiada a este Pleno, a partir de la armonización de los artículos 9, 99 y 102 de la Norma Suprema.

II.- Objeto del proyecto. El proyecto de ley n.° 21.082, en esencia, aspira a generar el marco legal que permitiría operacionalizar, mediante la indicación de un procedimiento y la enunciación de órganos competentes, la posibilidad de cancelar la credencial a un diputado a la Asamblea Legislativa por faltas al deber de probidad, según lo dispone el artículo 112 de la Constitución Política.

III.- Sobre el proyecto consultado. La Sala Constitucional, en sentencia n.º 2010-011352 de las 15:05 horas del 29 de junio de 2010, dispuso que la Asamblea Legislativa –actuando como poder constituyente derivado– debía incorporar, en el texto político fundamental, las faltas al deber de probidad como causal de cancelación de la credencial de los diputados a la Asamblea Legislativa. Esa modificación a la Constitución Política se concretó, en el año 2018, con la promulgación de la Ley n.° 9571 (publicada en el Alcance n.° 147 a La Gaceta n.° 150 del 20 de agosto de 2018).

Precisamente, la iniciativa en consulta responde al cumplimiento de un mandato que estableció el poder reformador el año anterior, pues en el numeral 112 del texto constitucional vigente se puntualiza que: “La violación de ese deber [referido al deber de probidad] producirá la pérdida de la credencial de diputado, en los casos y de acuerdo con los procedimientos que establezca una ley que se aprobará por dos tercios del total de los miembros de la Asamblea Legislativa.” (el subrayado no pertenece al original).

Ahora bien, sobre el contenido del proyecto debe indicarse que, en su mayoría, los artículos propuestos se corresponden con pautas previamente fijadas por el órgano de control de constitucionalidad. El establecimiento de una investigación preliminar a cargo de la Procuraduría de la Ética Pública, la remisión a un procedimiento que estaría normado en el Reglamento de la Asamblea Legislativa y la designación del Plenario como órgano decisor eran exigencias que había señalado la Sala Constitucional al referirse a los elementos que debía contender el diseño normativo que pretendiera regular el juzgamiento de tales conductas.

De hecho, en la sentencia n.º 2008-18564 de las 14:45 horas del 17 de diciembre de 2008, los Jueces Constitucionales resolvieron:

“… es a la Asamblea Legislativa a quien le corresponde, con vista en el informe de la Procuraduría de la Ética Pública, imponer la sanción que resulte pertinente. Cabe advertir que al exigir el artículo 43 que la sanción a imponer sea la que conforme a derecho proceda, le corresponde, entonces, al órgano competente –en el caso de los diputados y diputadas al plenario legislativo- determinar si el ordenamiento jurídico establece alguna sanción sobre el particular […]

… el establecimiento de esta Procuraduría especial, no puede ser considerada inconstitucional, pues como se ha indicado, la idea de su funcionamiento es que por especialización sea ésta la que realice una investigación, no correspondiéndole la decisión final sobre la aplicación de sanciones, razón por la cual, en la especie, no podría alegarse una violación al principio de separación de funciones, en el tanto, su función no es decisoria, ni vinculante para el órgano (fuera del alcance propio de la competencia de la Procuraduría General de la República) que deba aplicar la respectiva sanción y, por ello, no se estaría dando una intromisión en funciones propias de otro Poder de la República…”.

No obstante lo anterior, debe apuntarse que el artículo 5 del proyecto, al negar la posibilidad de recurso contra lo acordado por el Plenario Legislativo, es contrario a los parámetros constitucional y convencional. La cancelación de credenciales de un legislador, por faltas al deber de probidad, supone una sanción jurídica; contrario a lo que ocurre con decisiones de naturaleza política (como lo son, por ejemplo, las votaciones sobre el levantamiento de la inmunidad o los mecanismos de revocatoria de mandato), la remoción del cargo por la causal prevista en el párrafo final del artículo 112 de la Constitución Política debe estar precedida de un debido proceso en el que, entre otras garantías como el derecho de defensa, se contemple la posibilidad de combatir una eventual resolución desfavorable.

La Convención Americana sobre Derechos Humanos, en su artículo 25, establece la necesaria previsión de recursos ágiles y sencillos para que los habitantes de los Estados Parte hagan valer sus derechos fundamentales; en otros términos, hay una obligación de que nuestro ordenamiento jurídico prevea mecanismos para combatir actos y decisiones de órganos públicos que sean aflictivos de derechos, como lo es el de cancelación de credenciales de los diputados por faltas al deber de probidad.

En ese sentido, se insta a la Asamblea Legislativa para que modifique la redacción del último artículo de la iniciativa en aras de eliminar el carácter irrecurrible de lo acordado por el Plenario y, en su lugar, se regule la competencia de este Tribunal Supremo de Elecciones para conocer de la eventual acción recursiva que interponga un legislador a quien el Plenario, luego del respectivo proceso, dispuso remover del cargo.

Este Pleno –desde la sentencia n.° 18 de las 9:00 horas del 10 de enero de 1996– al pronunciarse sobre el contenido y alcances de lo dispuesto en los numerales 9 y 99 de la Constitución Política, respecto de lo que se debía entender por “actos relativos al sufragio”, precisó que la cancelación de credenciales era un acto de naturaleza electoral; específicamente, en esa oportunidad, se indicó:

“Se dijo entonces que los “actos relativos al sufragio” a que aluden tales normas constitucionales, son todos aquellos vinculados directa o indirectamente al “sufragio” definido por la propia Constitución en su artículo 93 y no otro.  Ahora cabe agregar, por el mismo procedimiento interpretativo autorizado por la Carta fundamental y como una consecuencia lógica y jurídica, que también tienen ese mismo carácter, los actos que no sólo directa o indirectamente sean “relativos al sufragio”, sino también los posteriores a éste.  Nadie podría negar la relación con el sufragio del proceso de escrutinio de los votos, la declaratoria de elección, las nulidades de ésta y la comunicación de la declaratoria, equivalente a la entrega de credenciales (Artículos 102, incisos 7) y 8) de la Constitución Política y 142 y siguientes concordantes del Código Electoral) y, sin embargo, tienen lugar con posterioridad al sufragio.  Por estas razones, no deben ser extraños al derecho electoral los hechos posteriores al sufragio atribuidos a un diputado o a otro funcionario de elección popular y que la propia Constitución sancione con la pérdida de su credencial” (el subrayado no corresponde al original).

Adicionalmente, debe indicarse que esa potestad deriva de otra anterior de naturaleza eminentemente electoral, como lo es la declaratoria de elección en un cargo público y, desde este punto de vista, esa decisión está amparada por la potestad atribuida de forma exclusiva y excluyente al Órgano Electoral por la propia Constitución Política en sus artículos 9, 99 y 102 inciso 3) (ver, entre otros, los fallos electorales n.° 1469-M-2005, 2324-M-2006, 3790-E-2006 y 1510-E-2007).

Tratándose de la referida cancelación de credenciales por faltas al deber de probidad, como se ha indicado en atención a lo dispuesto por la jurisprudencia constitucional, resulta procedente que sea el propio Parlamento el que decida sobre la sanción de sus miembros; sin embargo, ello no desconoce la obligación -contraída en virtud de convenios internacionales- de tener un recurso efectivo para cuestionar tal decisión y que, en un régimen democrático, lo propio sea que la impugnación se resuelva en un órgano distinto de aquel que adoptó el acto que se pide revisar.

De esa suerte y en atención al carácter electoral que tiene la credencial en sí misma, se considera que el órgano natural para conocer las disconformidades de diputados sancionados con la cancelación de la credencial que acuerde el Plenario es este Tribunal; de hecho, en los términos expuestos en el considerando V de la sentencia de la Sala Constitucional n.º 2010-012826 de las 9:34 horas del 31 de julio de 2010, no existiría obstáculo jurídico alguno para que la citada asignación de competencia se diera.

Evidentemente, si la decisión del Órgano Legislativo no es combatida por la persona interesada, entonces se procedería, en esta sede, a ejecutar lo resuelto, esto es, a suprimir la credencial y a nombrar el sustituto que corresponda; en otros términos, la competencia para reexaminar la cuestión solo se habilitaría a gestión de parte y no de manera oficiosa.

Ahora bien, se estima que el mecanismo idóneo para pedir la intervención de la Autoridad Electoral ante una decisión desfavorable de la Asamblea Legislativa en esta temática es el recurso de amparo electoral, pues tal instituto cuenta con las características de ser “ágil” y “efectivo” (en los términos que exige el ordinal 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos antes mencionado) y brinda una protección adecuada a los derechos fundamentales de contenido político-electoral.

La Sala Constitucional, desde la sentencia n.° 1739-92, señaló que el debido proceso, como derecho fundamental, es procesal y adjetivo pues, a través de la observancia de sus componentes, se preservan otras prerrogativas ciudadanas de carácter sustancial. Por otra parte, esta Magistratura, en una inveterada línea jurisprudencial, ha sido conteste en indicar que existe un derecho fundamental al efectivo ejercicio del cargo para el cual se fue electo (ver, entre otras, las resoluciones n.° 172-E-2004, 2995-M-2004, 5446-E1-2012 y 2406-E1-2013), de forma tal que, conjuntando los precedentes de las instancias constitucional y electoral, se puede concluir que toda acción tendiente a la remoción de un puesto de elección popular (siempre que sea contenciosa) debe observar escrupulosamente la referida garantía procesal en tanto ella asegura, en los términos expuestos, la preservación de un derecho sustancial: el desempeño del mandato otorgado por el colegio electoral.

De acuerdo con lo anterior, se sugiere, como redacción sustitutiva del artículo 5 del proyecto, la siguiente: “Contra la decisión de cancelar la credencial por faltas al deber de probidad que acuerde el Plenario Legislativo, en perjuicio de uno de sus miembros, cabrá recurso de amparo electoral que deberá interponerse ante el Tribunal Supremo de Elecciones, dentro de los tres días siguientes a la comunicación del respectivo acto al funcionario interesado. En caso de no presentarse recurso, la decisión de la Asamblea Legislativa se entenderá como definitiva y la Autoridad Electoral procederá a cancelar la credencial y a nombrar al sustituto según corresponda.”. 

Por último, debe tenerse presente que el control jurisdiccional sobre las actuaciones del Parlamento no resulta extraño en el sistema normativo vigente, pues la producción legislativa está sujeta al control de constitucionalidad, las actuaciones del Congreso como administración son susceptibles de ser revisadas en la jurisdicción contencioso-administrativa y la posibilidad de interponer recursos de amparo contra actos concretos y lesivos a derechos fundamentales -en los que pudiera incurrir ese Poder de la República- está igualmente habilitada.

IV.- Conclusión. En razón de que la iniciativa consultada -en su artículo 5- contiene una norma que atenta contra los parámetros constitucional y convencional, este Tribunal objeta, en los términos y con los alcances del artículo 97 de la Constitución Política, el proyecto de ley que se tramita en el expediente n.° 21.082. Tal objeción desaparecería si se modifica el referido numeral y se otorga a este Pleno la competencia para conocer, vía recurso de amparo electoral, las disconformidades que pudieran tener los diputados a los que el Plenario Legislativo les haya cancelado la credencial por faltas al deber de probidad; para ello, se sugiere utilizar la redacción expuesta en el apartado anterior de esta respuesta. ACUERDO FIRME.

A las doce horas terminó la sesión.